Sentencia Nº 1-2019 de Sala de lo Constitucional, 09-12-2019
| Número de sentencia | 1-2019 |
| Fecha | 09 Diciembre 2019 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
1-2019
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las catorce horas
con treinta minutos del día nueve de diciembre de dos mil diecinueve.
La presente controversia constitucional se originó por el veto emitido por el Presidente de
la República contra el Decreto Legislativo n° 410, aprobado el 5 de septiembre de 2019 (D. L. n°
410-2019), por el que se pretende, reformar los arts. 4 y 12 de Ley Especial para la Constitución
del Fondo Solidario para la Salud. Según el veto presidencial, la reforma vulneraría los arts. 138,
226 y 227 Cn. La ley objeto de la reforma fue emitida por Decreto Legislativo n° 538, de 16 de
diciembre de 2004, publicado en el Diario Oficial n° 236, tomo 365, de 17 de diciembre de 2004
-LEFSS-.
Analizados los argumentos y considerando:
I. Objeto de control.
El texto de las disposiciones contenidas en el proyecto vetado y ratificado es el que sigue:
REFORMA A LA LEY ESPECIAL PARA LA CONSTITUCIÓN DEL FONDO SOLIDARIO
PARA LA SALUD.
“Art. 1. Agréguese un literal f al artículo 4 de la siguiente manera:
f) Apoyar en lo que haga falta al Ministerio de Salud para el pago correspondiente de la totalidad
de estudiantes d e medicina en internado rotatorio, médicos residentes en sus especialidades, y de
estudiantes de medicina y odontología en año social.
El Ministerio de Salud deberá enviar la solicitud al Fondo Solidario, para la Salud, en la que
especifique e l faltante en su presupuesto para pagar a la totalidad de los estudiantes antes detallados, a
más tardar el día treinta de mayo de cada año para que sea estimado en el Presupuesto General del Estado
que debe aprobar la Asamblea Legislativa”.
“Art. 2. Refórmase el artículo 12 de la siguiente maner a:
La fuente de financiamiento para el FOSALUD, tendrá su origen en aquellos recurs os que el
Ministerio de Hacienda deberá incor porar en la c orrespondiente ley de presupuesto que sea aprobada en
cada ejercicio fiscal.
El monto de los recursos con que deberá financiarse FOSALUD, incluirá el cincuenta por ciento
(50%) de los ingresos que por concepto de recaudación se perciban en lo que se refiere a los i mpuestos
contenidos en la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alco hol y d e las Bebidas
Alcohólicas, Ley de Impuesto sobre Productos del Tabaco y Ley de Gravámenes re lacionados con el
Control y Regulación de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Artículos Similares; que no podrá
ser inferior a CINCUENTA MILLONES DE DOL ARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA.
Del 50% de los ingreso s percibido s, establecidos en el párrafo que antecede, el 15%, únicamente
podrá ser utilizado específicamente para el pago de horas extras, pagos de días festivos y horas nocturnas.
El mismo no podrá ser utilizado, ni invertido en otr o tipo de gasto corriente o de inversión”
“Art. 3. El presidente de la República, por medio del ministro de Hacienda, po drá solicitar las
reformas necesarias en la Ley de Presupuesto General del Estado, con el objeto de iniciar el pago a la
totalidad de los estudiantes en internado rotatorio y año social en el momento que el presente decreto
entre en vigencia”.
“Art. 4. El presente decreto entrará en vigencia ocho días después de su publicación en el Diario
Oficial”.
II. Argumentos del Presidente de la República y de la Asamblea Legislativa.
1. En el escrito de 4 de noviembre de 2019, el Presidente de la República justificó su veto
en varias razones:
A. Ratificación legislativa del decreto vetado sin discusión de los motivos expuestos en
el veto presidencial.
El presidente ha propuesto este punto como el primero para análisis constitucional,
aunque es el último vicio ocurrido, pues se incurrió en él durante la tramitación del veto. Acá
alegó que la devolución del decreto vetado que hizo la Asamblea Legislativa el 8 de octubre de
este año únicamente ha consistido en la remisión del texto íntegro del decreto. A este
documento se agregó una nota suscrita por la Tercera Secretaria de la Junta Directiva de la
Asamblea Legislativa en la que solo se consignó que, “[e]n cumplimiento al artículo 97 inciso
tercero del Reglamento Interior de este Órgano de Estado, se hace constar que el presente
decreto fue devuelto vetado por el presidente de la República el día 27 de septiembre de 2019,
habiendo sido ratificado por esta Asamblea Legislativa de conformidad al artículo 138 de la
Constitución, en Sesión Plenaria del día 03 de octubre del presente año”.
Para el presidente, la Asamblea Legislativa no hizo una labor cognoscitiva, racional,
crítica, prudente ni constitucionalmente aceptable de las razones de los vicios formales y
materiales aducidas en el veto. Por tanto, al no haberse realizado valoración alguna sobre las
por la jurisprudencia constitucional.
De manera específica, el Presidente de la República transcribió el texto de la sentencia
de 23 de enero de 2019, controversia 1-2018, concretamente con respecto a la obligación de que
“en el decreto legislativo de ratificación deben aducirse razones que justifiquen la
constitucionalidad del proyecto de ley que pueden ser sopesadas” por el presidente, “a fin de
evitar la judicialización de la controversia al sancionar y publicar el proyecto de ley ratificado”.
Además, señaló que en la citada sentencia se aludió a la posibilidad de un diálogo entre la
Asamblea Legislativa y el presidente, que, “en este caso, se producirá mediante las razones del
veto y las de la ratificación”. Expuso también que en esa sentencia se estableció que cuando “el
Presidente de la República veta por inconstitucional un proyecto de ley, aún no existe un
auténtico discurso -entendido como un diálogo ausente de coacción-, sino que este se entabla
hasta que la Asamblea Legislativa replica sus argumentos mediante los considerandos del
acuerdo de ratificación aprobado”.
Concluyó diciendo que la Asamblea Legislativa había incumplido los mandatos del
precepto y únicamente ejerció un argumento de autoridad, basado en la sumatoria de las cuotas
partidarias, para superar cuantitativamente el veto presidencial. Ello le impidió reconsiderar las
razones que originalmente adujo en su veto, pues el Órgano Legislativo no llevó a cabo
valoraciones ni razonamientos inteligibles para superarlos. Dicha omisión al ratificar el decreto,
en lugar de crear el espacio para la electiva aplicación del argumento pragmático o del principio
de maximización interpretativa por parte de la presidencia al recibir el decreto legislativo
ratificado, y de posibilitar las condiciones para la aplicación de las reglas del constitucionalismo
dialógico y del discurso racional, agravó la inconstitucionalidad que por razones formales y
materiales motivaron la controversia. La razón es que el apartamiento de la finalidad del control
interorgánico previsto por el artículo 138 de la Constitución dentro del proceso de formación de
ley muestra una inconstitucionalidad que se adiciona a las violaciones que se advirtieron
originalmente.
B. Vicio de inconstitucionalidad formal en la iniciativa de ley.
El Presidente de la República también alegó que el decreto vetado posee un contenido
eminentemente presupuestario, porque se refiere a la determinación del ingreso, distribución y
erogación de los recursos provenientes de recaudaciones tributarias por producción y
comercialización de alcohol y bebidas alcohólicas, productos del tabaco y los relacionados con el
control y regulación de armas de fuego, municiones, explosivos y artículos similares. Además,
señaló que incrementa el porcentaje para el financiamiento de FOSALUD y establece un monto
mínimo que de tales ingresos debe aportarse a dicho fondo. A la vez, restringe el rubro en que
determinado porcentaje será utilizado: específica y únicamente para el pago de horas extras,
pagos de días festivos y horas nocturnas. Asimismo, con la reforma, se ordena al Presidente de la
República para que, a través el Ministro de Hacienda, solicite las reformas necesarias a la Ley
del Presupuesto General del Estado, para iniciar el pago a la totalidad de los estudiantes de
internado rotatorio y año social al momento de la entrada en vigencia de tal Decreto.
Agregó que, dada la naturaleza presupuestaria, la iniciativa de ley debió ser promovida
por el Órgano Ejecutivo, ya que ello supone el previo cumplimiento de los principios
citó la sentencia de 9 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6-2016/2-2016, con respecto a las
etapas del proceso de formación de ley. Asimismo, añadió que los arts. 131 ord. 8° y 167 ord. 3°
Cn. sirven como parámetros de control, pues muestran que la competencia de los Órganos
Legislativo y Ejecutivo en la elaboración del presupuesto es una sola. De no concurrir las dos
voluntades, la producción del presupuesto o cualquier egreso contenido en él, o que lo altere por
la vía de la reforma en la configuración de la norma jurídica presupuestaria, contraría la
Constitución.
Aseveró que en este caso, la iniciativa de la reforma lúe ejercida por un grupo de
diputados de la Asamblea Legislativa, sin que haya participado el Órgano Ejecutivo. De modo
que dicha etapa del proceso de formación de ley es inconstitucional, porque la materia sobre la
cual versa el contenido del decreto vetado es de carácter presupuestaria. La iniciativa de ley que
motivó su emisión debió haber sido propuesta por el Órgano Ejecutivo.
C. Vicio de inconstitucionalidad material por infracción a los principios de planificación
y equilibrio presupuestario.
Sostuvo que el anterior vicio de inconstitucionalidad formal trasciende a los principios de
planificación y equilibrio, necesarios para la adecuada estructuración de un programa de
ingresos, inversiones y gastos, destinado a la ejecución de las funciones de las entidades públicas
en el orden de satisfacer los intereses y derechos de la población. Al respecto, se alegan dos
afectaciones específicas.
a. El objeto de control incidirá en el presupuesto general en ejecución, pues su vigencia
iniciaría ocho días después de su publicación en el Diario Oficial, afectando el - presupuesto
general del Estado para el presente ejercicio fiscal 2019 y generando por vía normativa una
imposición carente de ponderaciones.
decidida revisión anticipada de los fines y funciones del Estado y el papel que representa para su
cumplimiento cada uno de los organismos que lo conforman” (cita la sentencia de fecha 4 de
noviembre de 2011, inconstitucionalidad 15-2011). Ello se altera si por la vía normativa se
imponen cargas financieras que afectan el desempeño de entidades independientes,
descentralizadas o desconcentradas, cuyos fines están prestablecidos en el momento de su
formulación, así como la relación de ingresos-egresos que se determina bajo criterios técnicos.
Entonces, el objeto de control también afectará la distribución de los ejercicios fiscales futuros,
por lo que infringe los principios de planificación y equilibrio.
Expresó que la consecuencia de lo anterior es que no puede llevarse a cabo la
contenido presupuestario, que debió ser objeto de las valoraciones financieras para garantizar la
planificación y el equilibrio aludido. Para fundamentar este punto citó lo resuelto por esta sala
con respecto a las implicaciones del principio de equilibrio presupuestario (sentencia de 26 de
julio de 2017, inconstitucionalidad 1-2017/25-2017). Alegó que tal principio constitucional se
infringe cuando a una institución oficial autónoma se le afecta en su presupuesto especial para
pretender suplir, sin llevar a cabo las ponderaciones técnicas, económicas y presupuestarias
adecuadas, las necesidades financieras de una entidad desconcentrada, como sucede en el caso
del decreto legislativo vetado.
Consideró que el principio de equilibrio debe ser aplicado por el Órgano Ejecutivo en la
fase de elaboración de tales normas, antes de la aprobación de la Asamblea Legislativa; no
solamente en el proyecto de presupuesto general del Estado para cada ejercicio fiscal, sino
también para cada una de las reformas que pretendan realizarse, ya que todo lo ordenado
normativamente al inicio o en la ejecución de un ejercicio presupuestario puede dificultar el
Ejecutivo dirija las finanzas públicas y conserve “el equilibrio del Presupuesto, hasta donde sea
compatible con el cumplimiento de los fines del Estado”.
D. Sobre los puntos precedentes, el Presidente de la República indica que, debido a la
naturaleza de cada uno de los vicios constitucionales planteados, hace uso del principio de
eventualidad procesal, en el sentido que esta sala se pronuncie en primer término sobre el último
vicio formal expuesto y, en caso de que tal vicio se desestimara, se pase al análisis del otro vicio
formal planteado, y por último del vicio de fondo esbozado.
2. Por su parte, la Asamblea Legislativa dijo lo siguiente:
A. Finalidad y contenido de la ley que se pretende reformar.
La Asamblea Legislativa indicó que la ley cuya reforma se controvierte se creó para
establecer mecanismos legales para el financiamiento y gestión de programas especiales para la
salud pública. Para ello se instituyó específicamente el Fondo Solidario para la Salud
(FOSALUD). Afirmó que las reformas vetadas se debatieron en la Comisión de Hacienda y
Especial del Presupuesto, y se consultaron incluso con el Ministerio de Hacienda. Entonces, se
han realizado las debidas ponderaciones de los bienes jurídicos constitucionales respecto a las
necesidades financieras estatales. También se ha respetado lo regulado en el art. 14 de la Ley de
Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social,
porque se contempló la fuente de financiamiento de la erogación correspondiente.
Sostuvo que la reforma no ha creado empréstitos, gastos o erogaciones, sino que solo se
han distribuido los recursos ya establecidos, dentro del mismo ramo de salud. Además, la fuente
de financiamiento ya está garantizada por la recaudación de los impuestos contenidos en las
leyes mencionadas en el decreto vetado.
B. Ratificación del proyecto de ley vetado.
Sobre este punto adujo que no fue el ejercicio de una mera autoridad, sino de una
competencia constitucional (art. 137 Cn.), que le habilita para tal ratificación. Añadió que la
Constitución no exige una actividad diferente de la realizada, de manera que la ratificación se
ejecutó legítimamente, pues aunque es una actuación extraordinaria en el proceso de formación
de ley, ha sido regulada por la misma Constitución. Aseveró que el pleno de la Asamblea
Legislativa expuso las razones por las cuales consideró que el decreto vetado es constitucional,
lo cual se comprueba con la documentación que se anexa. Todo lo realizado es parte de las
atribuciones del citado ente. Además, la Constitución y la normativa secundaria únicamente
exigen la remisión del decreto.
En relación con la objeción del texto del decreto de ratificación, en el que solo se incluyó
una nota de la tercera secretaria de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, señaló que
cuestionar tan circunstancia solo revela el “desconocimiento del desarrollo que debe de [sic]
tener lo establecido en el artículo 138 Cn.”, pues la razón de devolución es un acto material
regulado en el art. 97 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa. Dicho precepto
establece que si un proyecto de ley es vetado por el Presidente de la República y ratificado por la
Asamblea, el decreto que contenga dicho proyecto conservará el mismo número y la misma
fecha del decreto original y así será enviado nuevamente al Presidente de la República. Fuera del
texto del decreto se hará constar la fecha en que fue resuelto el veto o la observación,
información que también se publicará junto con el decreto en el Diario Oficial.
C. Naturaleza de los argumentos consignados en el veto.
Por último, indicó que las valoraciones del presidente acerca de que la Asamblea no ha
sido racional, crítica o prudente, muestran un carácter político y no constitucional, por lo que
corresponden a un veto por inconveniencia. Estas falencias revelan la debilidad en la postura del
Órgano Ejecutivo para justificar la supuesta inconstitucionalidad del proyecto de ley vetado.
III. Problemas jurídicos a resolver y orden temático de la sentencia.
1. En la presente controversia se han planteado vicios de forma y vicios de contenido.
Ante tal supuesto, el criterio jurisprudencial de esta sala ha sido el de que primeramente se
examinan los vicios formales. De resultar estimados, no se continúa con el análisis de los vicios
materiales, dado que “en caso de establecerse la existencia de la infracción a las disposiciones
constitucionales que regulan el procedimiento de formación del enunciado constitucional que se
invoca como parámetro de control, se afecta por completo el objeto de control, sin deslindar -
por regla general- partes de su contenido; y ello vuelve inútil analizar los vicios por
contradicción material, toda vez que la pretensión de inconstitucionalidad ya sería estimable” y
el objeto de control se declara inconstitucional y se expulsa del ordenamiento jurídico (sentencia
de 30 de noviembre de 2011, inconstitucionalidad 11-2010).
Sin embargo, en el presente caso, ya que se trata de una controversia en la que opera el
control constitucional interorgánico, la intervención de este tribunal deberá ser más intensa, a fin
de resolver de manera definitiva la disputa constitucional que se origina con respecto a un
proyecto de ley. Por tanto, en esta controversia se conocerán todos los vicios alegados en el veto
presidencial (de forma y materiales). Así, se pretende prevenir un dispendio de la actividad de
las autoridades involucradas, pues si estimaran los vicios de forma, sin revisar los vicios
materiales, es muy probable que la Asamblea Legislativa, al conocer lo resuelto por esta sala,
logre superar los vicios de forma declarados, pero ratifique el mismo contenido normativo
vetado por el Presidente de la República.
De darse dicho supuesto, ese producto legislativo, pese a que no mostraría los vicios de
forma del primero, volvería a ser vetado por idénticos vicios materiales. Ello provocaría una
segunda controversia por razones que ya le habían sido planteadas a la Sala de lo
Constitucional, pero sobre las cuales omitió pronunciarse. Entonces, habría una tramitación
innecesaria de un segundo proceso de controversia, que pudo haberse evitado, pues todos los
motivos del veto presidencial se plantearon y pudieron resolverse en la primera controversia.
Considerando tal probabilidad, en este caso particular, este tribunal resolverá los motivos de
forma y el motivo material planteados, incluso si se estimasen los primeros.
2. Los problemas jurídicos a resolver en esta decisión se vinculan con dos actuaciones
concretas atribuidas a la Asamblea Legislativa. El primero está relacionado con el proceso de
ratificación del decreto vetado, y consistente determinar si en dicho proceso se infringió el
art.138 Cn., porque fue ratificado por la Asamblea Legislativa sin haber considerado las razones
que el Presidente de la República adujo para vetar el proyecto de reformas.
La otra actuación cuestionada está ligada a la aprobación del decreto sin la intervención
del Órgano Ejecutivo. En torno a ello, a su vez, se ha planteado un vicio de forma y otro
material. Ante tales circunstancias, es pertinente recordar que, “al plantearse vicios de forma y
de contenido respecto de una misma disposición [...], debe respetarse algún orden lógico para
entrar al conocimiento de los mismos [...], es indispensable separar el análisis de cada uno de
ellos, comenzando con el estudio de la supuesta inconstitucionalidad por vicio de forma”
(sentencia de 21 de septiembre de 2012, inconstitucionalidad 60-2005). Sin embargo, en este
caso concreto, ambos vicios dependen de la misma actuación y, según el Presidente de la
República, están íntimamente relacionados.
En efecto, la competencia que esta sala posee para ejercer el control de
constitucionalidad del proyecto de reforma legal vetado comprende a su vez la competencia para
controlar si la iniciativa de ley que dio inicio al proceso de reforma a los arts. 4 y 12 LEFSS
correspondía o no a los diputados de la Asamblea Legislativa. Esto exige analizar si la
competencia para ejercer la iniciativa de ley corresponde al Presidente de la República por
medio de sus ministros (cuestión que ha sido alegada por dicha autoridad), lo que, de ser así,
supondría que ninguno de los diputados de la Asamblea Legislativa tendría esa competencia. Y
solo un análisis del contenido de la reforma posibilita a esta sala establecer si en el presente caso
la iniciativa de ley se ha ejercido por la autoridad competente. En este sentido, para determinar
si el vicio de forma alegado por el Presidente de la República ha existido o no, es necesario
analizar el contenido de la reforma a las referidas disposiciones legales. Por tanto, dadas las
particularidades del alegato, el vicio de forma y de contenido se resolverán en un único análisis.
El segundo problema jurídico a resolver consiste en establecer si el decreto legislativo
por el que la Asamblea Legislativa pretende la reforma de los arts. 4 y 12 de Ley Especial para
la iniciativa para tal reforma corresponde al Órgano Ejecutivo, en concreto al Consejo de
Ministros, y no a los diputados de dicha asamblea.
3. Las cuestiones de las que depende la resolución de estos problemas son las siguientes:
(IV) primeramente se abordarán algunas consideraciones en torno a la interpretación de la
Constitución; luego, (V) se hará una breve referencia a la controversia constitucional en el
diseño del control constitucional salvadoreño; después, (VI) se abordarán los principios de
separación e independencia de los Órganos de Estado, de colaboración entre estos, de
indelegabilidad de competencias y de reserva de los Órganos Legislativo y Ejecutivo en materia
presupuestaria. A continuación, (VII) se analizarán los principios de planificación y equilibrio.
Enseguida, (VIII) se aludirá a la doctrina constitucional del presupuesto general de la nación, así
como a la ley que lo contiene. Por último, (IX) se resolverán los motivos de inconstitucionalidad
planteados.
IV. La interpretación de la Constitución.
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la amplitud de la materia regulada por la
Constitución tiene como consecuencia el carácter sintético de muchos de sus preceptos y el
significado valorativo de algunas de sus normas materiales, pero al mismo tiempo el
correspondiente grado de apertura que permita la pluralidad de su realización (ej., sentencia de
24 de octubre de 2014, inconstitucionalidad 33-2012). Las particularidades de las disposiciones
constitucionales que deben ser consideradas por el intérprete de la Constitución --entre otras- son
las siguientes: (i) incorporan el orden organizativo y material del Estado, de la participación
político-democrática y de la convivencia social; (ii) están formuladas de manera amplia,
indeterminada e incompleta; (c) tienen vocación aplicativa por su misma fuerza vinculante, como
normas jurídicas de mayor jerarquía; etc. Debido a tales características, la interpretación de la
Constitución debe tener en cuenta los diferentes marcos que son objeto de la exégesis
constitucional, para optimizarlas con una adaptación razonable que respete siempre la
sistemática de la Constitución.
V. controversia constitucional.
1. El proceso de formación de una ley es concebido como un conjunto de trámites que han
de seguirse a fin de que un texto determinado adquiera jurídicamente fuerza obligatoria de ley; es
decir, una escalonada serie de requisitos que han de irse cumpliendo para que, como garantías de
reflexión y debate, se adopte una decisión determinada. Cuando un proyecto de ley es aprobado,
la Asamblea Legislativa debe remitirlo al Presidente de la República en un período no mayor a
tenga objeciones al proyecto aprobado. Así, podrá ocurrir que se le hagan observaciones o que
controversia 1-2018.
El veto es un medio constitucional puesto a disposición del Presidente de la República
para rechazar un proyecto de ley discutido y aprobado por la Asamblea Legislativa. Puede
obedecer a razones de inconstitucionalidad o a una mera inconveniencia (resolución de
inadmisibilidad de 19 de febrero de 2010, amparo 23-2010 y sentencia de 21 de diciembre de
2007, inconstitucionalidad 15-2003). El veto por inconveniencia refleja razones de índole
política, económica, social o cualquier otra que no sea la incompatibilidad del proyecto de ley
con la Constitución. En cambio, el veto por inconstitucionalidad presupone una infracción a la
Constitución por parte del proyecto de ley. La Asamblea Legislativa puede superar las
observaciones y el veto, con independencia de si este último es por razones de inconveniencia o
por razones de inconstitucionalidad. Sin embargo, lo que sigue a ello difiere en cada supuesto
(controversia 1-2018, precitada).
Cuando hay observaciones, basta con que dicha autoridad resuelva “lo que crea
conveniente” por mayoría simple (art. 137 inc. 3° en relación con el art. 123 inc. 2° Cn.). Si las
observaciones se superan, este órgano debe enviar el proyecto de ley al Presidente de la
República, quien deberá sancionado y mandarlo a publicar. Tratándose del veto por
inconveniencia, si la Asamblea Legislativa quiere superarlo, debe alcanzar un acuerdo de
ratificación con al menos dos tercios de los diputados electos. En tal caso, el proyecto de ley
tiene que enviarse al Presidente de la República y este deberá sancionado y mandarlo a publicar
(art. 137 inc. 2° Cn.). Finalmente, el veto por inconstitucionalidad es el único veto susceptible de
crear una controversia constitucional, como la presente.
En este supuesto, la Asamblea Legislativa, para superar el veto, debe ratificar el proyecto
de ley con el mismo cuórum previsto para el veto por inconveniencia -dos tercios de los
diputados electos-. Pero, cuando lo remita al Presidente de la República, este no está obligado a
sancionarlo y mandarlo a publicar, sino que, en principio, dentro de los 3 días hábiles siguientes
a su recepción, deberá elevar el caso ante esta sala para determinar si el proyecto aprobado por la
Asamblea Legislativa es constitucional o no.
El veto por inconveniencia y el veto por inconstitucionalidad producen consecuencias
distintas. Ello tiene sentido si se considera que el primero es una exposición de razones no
constitucionales, sino políticas, sociales, económicas o de otra índole, por las que el Presidente
de la República se opone a la voluntad legislativa. Esto significa que no comparte el acuerdo
político alcanzado por la Asamblea Legislativa, demandándoles que escuchen sus razones y
reconsideren su decisión legislativa. El segundo es un desacuerdo originado en las
interpretaciones de la Constitución hechas por el Presidente de la República y por Asamblea
Legislativa (sentencia de 24 de septiembre de 2003, controversia 1-2003).
La Sala de lo Constitucional no debe intervenir para zanjar el debate abierto por el desacuerdo
político que implica un veto por inconveniencia, ya que obedece a razones extraconstitucionales, que
impedirían la aplicación de un parámetro normativo constitucional y que, si lo efectuara.,
desnaturalizaría la esencia del control atribuido a este tribunal, que difiere del de orden político
deliberativo intraorgánico -Asamblea Legislativa y Presidente de la República-, precisamente por el
parámetro usado para su ejercicio -la Constitución-. Por ende, esta sala sí debe dirimir el desacuerdo
que se origina en un veto por inconstitucionalidad, ya que dicho veto se fundamenta en un parámetro
de control previsto en la Constitución, lo que lo convierte en un control jurídico constitucional,
materia en la que este tribunal es el intérprete último (resolución de improcedencia de 27 de abril de
2011, inconstitucionalidad 1 6-2011).
2. En la precitada jurisprudencia -controversia 1-2018- también se refirió que la Constitución,
debido a su apertura regulativa, contiene una serie de términos que exigen del intérprete un mayor
grado de deliberación. Esto se debe a que su rigidez exige que se usen conceptos que puedan
adaptarse a las circunstancias sociales que son, por esencia, cambiantes, mutables y oscilantes, pero
en todo adecuables al marco constitucional. Sin embargo, a la vez, la Carta Magna se caracteriza por
ser construcción sintética, esto es, por no pretender la definición exhaustiva de las instituciones
jurídicas que regula, sino solo enunciarlas y establecer su contenido o estructura fundamental -como
también se apuntó en el considerando precedente-. Este es el caso de la controversia constitucional,
regulada únicamente en dos disposiciones (arts. 137 y 138 Cn.) las cuales ya fueron interpretadas en
la reseñada controversia, en la cual ya se estableció lo siguiente
Presidente de la República vetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Asamblea dentro de los
ocho días hábiles siguientes al de su recibo, puntualizando las razones en que funda su veto; si
dentro del término expresado no lo devolviere se tendrá por sancionado y lo publicará como
ley” (itálicas propias del tribunal). Esta disposición establece una presunción de acuerdo con la
cual, en caso de que el proyecto de ley no sea devuelto -hecho base-, se tiene por sancionado-
hecho presunto-. De ello surge la obligación del Presidente de mandarlo a publicar. Pero la
disposición guarda silencio sobre qué ocurriría en caso de que, verificado el hecho base e
inferido el presunto, el Presidente no cumpla con tal obligación.
En ese sentido, también se señaló que la interpretación sistemática implica atribuir un
significado a una disposición tomando en cuenta el contenido de otras o su contexto jurídico,
evitando juicios aislados, dentro de la relación dinámica en que estas se mueven entre sí en el
ordenamiento jurídico (sentencia de 24 de octubre de 2014, inconstitucionalidad 33-2012). Así,
mediante una interpretación sistemática de los arts. 137 fines. 1° y 30 y 139 Cn., se concluyó que
el sujeto a quien corresponde la publicación del proyecto de ley que no es vetado u observado en
tiempo los ocho días hábiles siguientes a su recibo es el Presidente de la República, quien deberá
hacerlo dentro de los 15 días hábiles siguientes a aquel en que venció el término concedido por la
Constitución para la devolución del proyecto observado o vetado. Si no lo hiciere así dentro de
dicho plazo, será el Presidente de la Asamblea Legislativa quien deberá mandarlo a publicar en
observaciones, el Presidente de la República debe sancionarlo y mandarlo a publicar.
Nuevamente, el término y formas de publicación y los sujetos obligados a hacerlo son los
mencionados en el párrafo anterior. Ahora bien, ya se estableció que hay una cuestión que no
resulta clara al interpretar literalmente la disposición mencionada, y es que no se prevé si el
Presidente, una vez recibido el proyecto de ley ratificado, puede vetarlo por inconstitucional a
pesar de que no lo hizo en la primera oportunidad de la que dispuso. La respuesta es que no
puede hacerlo, ya que, de admitirse la posibilidad de vetos sucesivos, ello supondría a su vez
admitir que las razones del veto sean sucesivas, esto es, que se expongan una a la vez en distintas
objeciones presidenciales al proyecto de ley, y no en un solo acto. Ello entorpecería la labor
legislativa e incluso podría ser una medida usada para retrasar la incorporación de normas al
sistema de fuentes de Derecho.
Por tal razón, ya se estableció el criterio jurisprudencial que señala la obligación del
Presidente de la República de externar simultáneamente, esto es, en un solo veto, las razones de
inconveniencia e inconstitucionalidad que lo fundamentan. Si se diera este supuesto de veto
mixto decir, uno justificado simultáneamente por razones de inconveniencia e
inconstitucionalidad-, la Sala de lo Constitucional únicamente deberá pronunciarse con respecto
sería el único sobre el que podría advertir un parámetro de control previsto en la Constitución.
Esto, porque es necesario determinar previamente la competencia material de esta sala en
relación con los motivos del veto presidencial. Si estos obedecen a la inconveniencia percibida
por tanto, existiría imposibilidad absoluta de pronunciarse sobre ellos (resolución de
improcedencia de 18 de mayo de 2004, controversia 1- 2004).
Si el proyecto es declarado constitucional, entonces se debe seguir el trámite previsto en la
propósito de la devolución al Presidente de la República del proyecto cuyo veto por
inconstitucionalidad ha sido superado. Si el citado precepto expresa que en tal situación “deberá
el Presidente de la República dirigirse a la Corte Suprema de Justicia [...]”, ello -
en principio-
significa que la Asamblea Legislativa, una vez ratificado el proyecto de ley con la mayoría necesaria,
debe enviar el proyecto al Presidente para los efectos subsiguientes. Si el art. 138 Cn. se hubiera
interpretado de esta manera, la función del Presidente sería únicamente la de fungir como un mero
intermediario entre la Asamblea Legislativa y esta sala, lo cual carece de sentido, porque, si la
ratificación del proyecto velado es condición suficiente para la generación de la controversia
constitucional, bastaría con que sea la Asamblea Legislativa la encargada de su remisión. Esta es la -
interpretación declarativa de la disposición, es decir, la que corresponde al significado inmediato del
texto.
Sin embargo, como se indicó en la controversia 1-2018, hay razones suficientes para una
interpretación más amplia de la disposición, que extienda el significado que, en principio y según
su texto, debe adjudicársele. Entonces, el sentido que tendría la remisión al Presidente de la
República del proyecto de ley vetado -y ratificado por la Asamblea Legislativa- es permitirle que
reconsidere su veto y, sin elevar la controversia ante este tribunal, luego de deliberarlo, opte por
sancionar el proyecto de ley y mandarlo a publicar. Los argumentos que respaldaron esta opción
interpretativa y que la hicieron preferible sobre la primera son:
a) Argumento pragmático. Según él, el constituyente y el legislador no hacen previsiones
inútiles o destinadas a ser ineficaces. Si se usa esta idea para interpretar el enunciado apuntado,
entonces el único sentido racional y útil de esta remisión al Presidente de la República del
proyecto cuyo veto ha sido superado por parte de la Asamblea Legislativa, es brindarle la
posibilidad de reconsiderar su veto, máxime si se entiende que en el decreto legislativo de
ratificación pueden aducirse razones que justifiquen la constitucionalidad del proyecto de ley que
pueden ser sopesadas por él.
b) Principio de maximización interpretativa. Este es un principio de ética normativa que
sostiene que la interpretación de un texto normativo debe ser deferente, de manera que se
potencie una mayor racionalidad y se evite volver nugatorio su contenido. Entre la opción
Presidente de la. República puede tener una actividad auténticamente relevante en el surgimiento
de la controversia, ya que no sería solamente el encargado de trasladar un expediente legislativo
desde la Asamblea Legislativa a la Corte Suprema de Justicia, .sino que podría llegar a evitar la
judicialización de la controversia al sancionar .y publicar el proyecto de ley ratificado.
c. Las reglas del constitucionalismo dialógico. En la controversia 1-2018, efectivamente
se estableció que esta vertiente del constitucionalismo, propone soluciones institucionales que
resuelven estas posibles disputas en espacios de colaboración y cooperación, las cuales pueden
ser consideradas objeto de decisión, según el ámbito constitucional en el que pudiese ser tenido
en cuenta, conforme a la eficacia de la Constitución. Así, se señaló que el precepto constitucional
persigue brindar la posibilidad de que el Presidente sancione y publique el proyecto ratificado,
sin que sea necesario que la Sala de lo Constitucional resuelva la disputa.
d. Las reglas del discurso racional. Una de las reglas fundamentales del discurso racional
es que cada interlocutor debe estar dispuesto a ceder en su posición cuando las razones del otro
sean mejores -más razonables- que las propias, pero ello sometido a las normas constitucionales,
puesto que el discurso como institución queda sometido a la supremacía de las normas
fundamentales. Cuando el Presidente de la República veta por inconstitucional un proyecto de
ley, aún no existe un auténtico discurso -entendido como un diálogo ausente de coacción-, sino
que este se entabla hasta que la Asamblea Legislativa hace una valoración de los argumentos del
veto. Ns hasta entonces que el Presidente, como ente comunicacional, puede sopesar los
argumentos propios y ajenos y decidir que lo más adecuado es ceder en su postura, porque la
Asamblea Legislativa tiene mejores razones, o, en caso contrario, mantener la suya, priorizando
siempre el buen gobierno de la República, de acuerdo con los imperativos constitucionales.
el Presidente de la República, pese a que el veto por inconstitucionalidad se haya superado, no se
dirija a esta sala para que decida si el proyecto es constitucional o no. En tal caso, será la
Asamblea Legislativa quien deberá remitir el expediente que en principio corresponde hacer al
Presidente de la República. Lo más razonable es sostener que la Asamblea Legislativa dispone
del mismo plazo que aquel para remitirlo a este tribunal, es decir, 3 días hábiles. Esto porque no
se puede paralizar la .función legislativa durante un margen temporal excesivo, aun cuando se
trate de un único proyecto de ley, pues así lo exige la regularidad funcional de este órgano
estatal. Estos 3 días hábiles deben contarse a partir del siguiente a aquel en que venció el plazo
del que originalmente disponía el Presidente de la República, pues así se permite que él cumpla
con la obligación que, en principio, le corresponde. Para que lo dicho sea operativo, el Presidente
deberá informar en todo caso a la Asamblea Legislativa de la remisión de la controversia, cuando
ello proceda -que será cuando no sancione y publique el proyecto ratificado-, y deberá
entenderse que la falta de informe equivale a la falta de remisión. En este último supuesto, la
Asamblea Legislativa estará habilitada para remitir la controversia constitucional.
Sobre este punto, es preciso recordar que los diputados están obligados a “cumplir y hacer
cumplir la Constitución” (art. 235 Cn.), por lo que no pueden asumir el riesgo de que la inacción
del Presidente impida el ingreso al sistema de fuentes de Derecho de un producto normativo
sobre el que existen dudas acerca de su constitucionalidad. Además, porque la controversia
constitucional se produce en el momento en que el proyecto vetado por inconstitucional es
ratificado por la Asamblea Legislativa y el Presidente disiente de las razones de la ratificación.
Un este caso es que la Constitución establece un canal -la remisión del Presidente- para que la
controversia ya surgida pase a ser conocida por esta sala, quien tiene la última palabra en materia
Órgano Legislativo y el Ejecutivo es, en paridad, un proceso jurídico (controversia 1-2003, ya
citada). Como tal, deben definirse algunos aspectos procedimentales que informan la resolución
de la controversia constitucional.
A. La Ley de Procedimientos Constitucionales carece de una regulación sobre la
controversia constitucional. Esto es comprensible si se tiene en cuenta que dicha normativa es
Presidente de la República debe dirigirse al tribunal para que este tenga conocimiento de la
existencia de la controversia; establece las audiencias que debe otorgarse para oír las razones del
Presidente de la República y de la Asamblea Legislativa; y señala el plazo dentro del cual esta
sala debe decidir si el proyecto de ley es o no constitucional (véase la citada controversia 1-
2003).
Así, se ha concluido que tras la presentación del escrito por medio del cual se genera la
República y a la Asamblea Legislativa, para que cada una de esas autoridades exponga las
razones del velo y las de la ratificación del proyecto de ley. Y, por último, luego de esas
audiencias, esta sala debe definir si el proyecto vetado es constitucional o no.
Se ha establecido además que la Constitución no prevé un plazo para las audiencias
aludidas, por la que se ha hecho una aplicación analógica del plazo indicado en el art. 7 de la Ley
de Procedimientos Constitucionales. Así, el Presidente de la República y la Asamblea
Legislativa disponen de un plazo de 10 días hábiles para rendir su informe, que deberá ser uno
luego del otro, en el orden apuntado. La comparación entre el tiempo allí regulado para el
proceso de inconstitucionalidad con el que no lo está para el proceso de controversia exige
identificar una semejanza por lo menos en un aspecto suficiente y relevante.
La analogía no depende del mayor número de semejanzas que de diferencias, pues no se
trata de una relación de “identidad” o “casi-identidad”, como si se tratara exactamente del mismo
caso o solución normativa. El plazo de 10 días señalado en dicha disposición legal tiene por
finalidad que la autoridad emisora de la norma jurídica o acto normativo prepare los argumentos
que justifiquen su constitucionalidad. Se estableció ya que algo semejante sucede en el proceso
de controversia, en donde la audiencia que debe conferírsele a la Asamblea Legislativa debe
servir para que esta argumente en favor de la ratificación del proyecto de ley, es decir, razones
que evidencien que el proyecto no es inconstitucional. De modo que en la controversia también
debe dársele a la Asamblea Legislativa el plazo de 10 días hábiles para que evacue la audiencia.
las partes o intervinientes de todo proceso jurisdiccional deben tener los mismos derechos,
obligaciones, cargas y posibilidades procesales, el Presidente de la República también debe
disponer del mismo plazo para evacuar su audiencia que a él se le confiera.
B. Las razones que pueden alegarse para sostener que el proyecto es inconstitucional
pueden ser tanto por vicios de contenido como por vicios de forma. En efecto, el art. 138 hace
referencia expresa a que el proyecto de ley sea considerado inconstitucional por el Presidente de
la República, pero guarda silencio en lo que respecta a las razones de tal inconstitucionalidad.
Sin embargo, también se ha indicado que una interpretación sistemática inspirada en el principio
inconstitucionalidad por vicios de forma y contenido, hace concluir que ambas clases de vicios
son alegables en el veto presidencial que precede al proceso de resolución de controversias
constitucionales. Tales razones servirán para delimitar el parámetro de control sobre el que este
tribunal habrá de realizar su análisis.
C. Es posible el rechazo liminar. Esta sala ya ha afirmado que cuando se advierta que el
Presidente de la República ha promovido la controversia por razones que no son de índole
constitucional, la solicitud debe ser rechazada por falta de competencia material de este tribunal.
Este argumento es extensivo a la finalización anticipada: si se advierte que se ha admitido
indebidamente una solicitud de inicio del proceso de resolución de controversia constitucional,
es posible sobreseerlo.
D. Las sentencias constitucionales que se pueden pronunciar en este proceso pueden ser
de la misma tipología que las que se pronuncian en el proceso de inconstitucionalidad, ya que
todas ellas pretenden, a su manera, la defensa del orden constitucional y la protección del ámbito
competencial conferido a la Asamblea Legislativa. Por ejemplo, es posible que se emitan
sentencias interpretativas (como la del 20 de julio de 1999, inconstitucionalidad 5-99), de
inconstitucionalidad por omisión parcial (como la del 15 de febrero de 2012,
inconstitucionalidad 66-2005), manipulativas (como la del 12 de julio de 2005,
inconstitucionalidad 59-2003) o cualquier otra que encaje dentro de las particularidades del
control que se realiza en una controversia constitucional. No debe perderse de vista que se trata
de un objeto de control que aún no es fuente de Derecho y que, por tanto, no forma parte del
ordenamiento jurídico (sentencia de 16 de diciembre de 2013, inconstitucionalidad 7-2012).
E. Una vez que se ha pronunciado sentencia, y en ella se declare que el proyecto es
constitucional, el Presidente de la República deberá sancionarlo y publicarlo como ley (art. 138,
parte final, Cn.). En tal caso, en aplicación analógica del art. 137 inc. 1° Cn., la sanción deberá
realizarse dentro del plazo de 8 días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia, mientras
que, por aplicación analógica del art. 139 Cn., dispondrá de 15 días hábiles siguientes a la
sanción para publicarlo. Si no lo sanciona, se aplicará la presunción del art. 137 inc. Cn., esto es,
que se tendrá por sancionado y deberá mandarlo a publicar en el plazo indicado. Si a pesar de
ello no lo manda a publicar, será el Presidente de la Asamblea Legislativa quien deberá mandarlo
Ya se indicó que se aplican por analogía las disposiciones mencionadas y no la del art. 11
de la Ley de Procedimientos Constitucionales, porque: (i) la disposición antes apuntada está
referida a la publicación de la sentencia y no a la del proyecto de ley, mientras que las
disposiciones constitucionales que se aplican por analogía sí se refieren a la publicación del
proyecto de ley. (ii) En las disposiciones constitucionales aplicadas por analogía, se habla de
sanción y publicación, y es el caso que la sanción es un acto institucional que corresponde
solamente al Presidente de la República, por lo que solo él puede realizarlo -o, en su defecto, por
su no realización se aplica la presunción de sanción presidencial-; en cambio, la disposición de la
Ley de Procedimientos Constitucionales solo está referida a la publicación.
VI. Principios de separación e independencia de los órganos del Estado y de reserva de los
Órganos Legislativo y Ejecutivo en materia presupuestaria.
1. La jurisprudencia constitucional ha señalado que para evitar los riesgos que conlleva el
monopolio del poder del Estado en una sola institución, la Constitución postula la división de
poderes como cláusula esencial de la organización estatal como República. Se trata de un
mecanismo organizativo que se caracteriza por asignar atribuciones y competencias a diferentes
órganos, para que estos se controlen entre sí al ejercer el poder público. El gobierno limitado por
normas; la presencia de controles interorgánicos recíprocos; la efectividad de un sistema de
derechos fundamentales; el control judicial de legalidad; y el control de constitucionalidad de las
leyes, son todos elementos consustanciales al Estado Constitucional y Democrático de Derecho
(sentencia de 25 de agosto de 2010, inconstitucionalidad 1-2010).
La reseñada jurisprudencia también se ha referido a la división horizontal del poder. Esta
supone que a cada órgano constitucional le corresponda un complejo de competencias para
verificar o participar en el cumplimiento de determinadas funciones. Y dicho principio emana
solo; sin embargo, también queda claro que existen tres funciones estatales básicas,
encomendadas a tres órganos diferentes, los que deben
prestarse colaboración entre sí. En
consecuencia, las funciones estatales no se conciben como exclusivamente ligadas a un órgano del
Estado, pues uno o varios órganos pueden coparticipar en el desempeño de una misma función, pero
respetando la esencia de un autonomía. Del art. 86 Cn. también se infiere que es constitucionalmente
permitido que un órgano del Estado controle a otro y viceversa, en el marco de sus respectivas
competencias constitucionales. Se trata de la idea del poder controlado por el poder que emana de la
misma Constitución.
Por último, se ha señalado que cada órgano del Estado está investido de un conjunto de
atribuciones asignadas por la Constitución y las leyes para el cumplimiento de las funciones que
jurídicamente le han sido impuestas. Estas atribuciones le habilitan para actuar legítimamente en
el marco del Estado de Derecho, y lijan los límites en que debe ejercerse el poder público.
Ninguno de los órganos estatales puede desprenderse de las atribuciones que la Constitución le
ha asignado y conferirla a otro de dichos órganos.
2. Sobre las “zonas de reserva” de los órganos Legislativo y Ejecutivo en materia
presupuestaria.
A. La zona de reserva de ley.
La jurisprudencia constitucional ha determinado que, en general, la zona de reserva de
cada órgano comprende un margen de competencias propias y exclusivas que no pueden ser
interferidas por otro órgano. En este marco, la técnica más conocida es la llamada “reserva de
ley”, que consiste en la obligatoriedad de que un aspecto constitucional sea regulado mediante
ley formal aprobada por la Asamblea Legislativa. Pero, además de este tipo de reserva, puede
encontrarse en el texto constitucional, explícita o implícitamente, algunos ámbitos de actuación
reservados, verbigracia, a las municipalidad o a los Órganos Ejecutivo y Judicial (ej., sentencia
de 18 de abril de 2006, inconstitucionalidad 7-2005). Entonces, “si bien la Asamblea Legislativa
cuenta con una habilitación constitucional general para regular cualquier ámbito jurídico, y es el
ente con capacidad de producción normativa por antonomasia, su actuación no puede desconocer
el área de reserva de los demás órganos constitucionales, ni soslayar las potestades normativas
otorgadas constitucionalmente a otros entes” (sentencia de 22 de mayo de 2013,
inconstitucionalidad 25-2009). En este marco, la producción normativa de la. Asamblea
Legislativa debe respetar para el ejercicio de un buen gobierno las competencias de los restantes
órganos, optimizando el marco de colaboración institucional; así, en algunos espacios objeto de
regulación, la iniciativa de ley de los diputados de la Asamblea Legislativa encuentra la
necesidad de respetar otras competencias atribuidas por la Constitución a otro órgano de Estado.
B. Tipos de normas de naturaleza presupuestaria.
En materia presupuestaria existen distintos tipos de normas: las que establecen
lineamientos presupuestarios, las que instituyen fondos especiales y las normas de la ley general
de presupuesto del Estado. Estas, en esencia, pueden distinguirse entre sí por el grado de
especificidad que muestran, y están sujetas a un ámbito de reserva diferenciado. Así:
a. Hay preceptos generales cuya finalidad es orientar el diseño del presupuesto como tal.
Se trata de lineamientos de duración indeterminada que debe observar el Ejecutivo cada vez que
ejerce su función de planificación presupuestaria. Estos preceptos normativos pueden ser creados
por la Asamblea Legislativa sin la intervención del Órgano Ejecutivo, pues son generales y
abstractos; y su contenido, aunque incidirá en el ejercicio de la potestad presupuestaria del
Ejecutivo, no interfiere con ella, porque no -tienen un alto grado de especificidad que impida las
funciones de planificación conferidas al Ejecutivo. Un ejemplo de este tipo de normas son las
contenidas en la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y
el Desarrollo Social
.
El art. 1 de dicha ley establece que “tiene por objeto emitir normas que garanticen la
sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo de las finanzas públicas, y que contribuyan a la
estabilidad macroeconómica del país; lo cual se realizará a través del establecimiento de: (i)
reglas fiscales que establezcan límites al déficit y endeudamiento público, (ii) hacer congruente
el presupuesto con las metas establecidas en la presente Ley, (iii) garantizar la asignación
presupuestaria que corresponde a las áreas sociales, y (iv) mayor transparencia y mejor rendición
de cuentas”. Como puede apreciarse, la finalidad de la ley es incidir y orientar las finanzas
públicas, de manera que revela un carácter presupuestario, pero desde un nivel general e
indeterminado.
En ese orden, la Asamblea Legislativa no se encuentra vedada “en general -y esto es
importante subrayarlo- a legislar en materia financiera, tributaria u otras afines, las que podrían
tener incidencia en la preparación del presupuesto por parte del Ejecutivo” (inconstitucionalidad
7-2005, ya citada).
b. También hay otro tipo de disposiciones presupuestarias que muestran un nivel de
concreción mayor, por cuanto pueden delimitar un uso dinerario orientado a la satisfacción de
una necesidad pública. Estas también pueden ser elaboradas y aprobadas por el Órgano
Legislativo, es decir, pese a su carácter presupuestario y a que muestran cierto grado de
concreción, para su génesis, en principio, se puede prescindir de la intervención del Ejecutivo.
la ley lo autorice, el Estado, para la consecución de sus fines, podrá separar bienes de la masa de
la Hacienda Pública o asignar recursos del Fondo General, para la constitución o incremento de
patrimonios especiales destinados a instituciones públicas”. .La jurisprudencia constitucional ha
señalado que dicho precepto regula “una habilitación a la Asamblea Legislativa para aprobar
leyes en las cuales se afecten determinados recursos estatales para la creación de patrimonios
especiales, al servicio de alguna entidad pública, lo que necesariamente se deberá ver reflejado
en el anteproyecto de presupuesto del siguiente ejercicio fiscal” (inconstitucionalidad 7-2005,
precitada).
Si no fuera así, el art. 225 Cn. no tendría razón de ser, porque si esos recursos
especialmente afectados no se consignan en el presupuesto general del Estado, el Ejecutivo
carecería de la aprobación legislativa para utilizarlos, exigida por el principio de universalidad
de la Ley de Presupuesto (art. 167 ord. 3° Cn.), pero ello no excluye la iniciativa de ley de la
esa complementariedad. Y desde luego que cualquier ley relacionada con las finanzas públicas
tendrá incidencia en el proyecto de presupuesto que debe elaborar el Ejecutivo
(inconstitucionalidad 7-2005).
c. Finalmente, existe otro tipo de preceptos presupuestarios: las normas presupuestarias
específicas que conforman la ley de presupuesto general del Estado. Estas delimitan el uso que
debe hacerse de fondos públicos concretos, respecto de una necesidad pública particularmente
aludida, en un período determinado. No orientan la función de planificación presupuestaria, sino
que se originan en el propio ejercicio de dicha función y se sujetan al principio de especialidad.
Estas son las disposiciones que aparecen en la ley del presupuesto general del Estado que se
emite para cada año fiscal. Y son las normas presupuestarias por antonomasia.
Su régimen constitucional se identifica a partir de la conjunción de varios preceptos
Decretar el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Administración Pública, así como sus
única autorizada para “aprobar” la ley que contiene el presupuesto general del Estado. Pero en
esta materia, la zona de reserva del Legislativo no es exclusiva, sino que converge con la del
Ejecutivo. Ello se infiere de lo regulado en el art. 167 ord. 3° Cn.: “Corresponde al Consejo de
Ministros: (...) Elaborar el proyecto de presupuesto de ingresos y egresos y presentarlo a la
Asamblea Legislativa, por lo menos tres meses antes de que inicie el nuevo ejercicio fiscal”.
Los dos artículos constitucionales citados han sido interpretados conjuntamente por la
jurisprudencia de esta sala en el sentido de que la elaboración del presupuesto se divide en dos
etapas encomendadas a dos órganos diferentes: (i) la preparación del anteproyecto de la ley de
presupuesto, a cargo del Consejo de Ministros (integrante del Órgano Ejecutivo, según el art. 150
Cn.), y (ii) la aprobación de dicha ley, a cargo de la Asamblea Legislativa. Sobre este tipo de
normas presupuestarias puede afirmarse que no existe una zona de reserva exclusiva a favor de
un órgano de Estado, sino que le corresponde a dos de ellos en un marco de colaboración
necesaria. Las competencias concurrentes del Legislativo y Ejecutivo en la elaboración del
presupuesto del Estado, a su vez, se encuentran condicionadas por otras normas de jerarquía
constitucional (inconstitucionalidad 7-2005 -precitada- y, en igual sentido, la sentencia de 4 de
noviembre de 2011, inconstitucionalidad 15-2011).
En ese sentido, el ciclo presupuestario tiene a su base tres principios: (i) separación de
funciones entre el Órgano Legislativo y el Órgano Ejecutivo; (ii) coordinación de ambos para
desarrollar el ciclo presupuestario; (iii) irrenunciabilidad de las competencias atribuidas a cada
uno en las distintas fases (inconstitucionalidad 7-2005). Este ciclo presupuestario es predicable
únicamente de la ley general de presupuesto del Estado, pero -como ya se apuntó- no de todas las
normas de índole presupuestaria.
La ley de presupuesto general de cada ano define créditos en concreto. Solo esta ley debe
observar el principio de especialidad presupuestaria, para posibilitar el control sobre el destino
de los gastos, los cuales deben ser fijados anticipadamente por las instituciones del sector público
de acuerdo con el principio de planificación (art. 167 ord. 3° y 227 Cn.). De tal forma,
únicamente la ley de presupuesto general del Estado de cada año fiscal tiene la función de
“regular de modo preciso la cantidad y la finalidad de los gastos públicos”. Por tal razón, a las
leyes presupuestarias les corresponde “autorizar la disponibilidad del gasto público y determinar
ciertas sumas de dinero a todos y cada uno de los sujetos estatales para el cumplimiento de los
fines previstos en la Constitución en el ejercicio del gobierno en general; ningún ente público o
privado puede recibir fondos públicos que no hayan sido determinados previamente en la Ley de
Presupuesto (aspecto cuantitativo)” (sentencia de 27 de agosto de 2014, inconstitucionalidad 9-
2014).
Del mismo modo, solo en las leyes de presupuesto anual se asignan las sumas de dinero y
los rubros previamente tipificados a los que pueden destinarse, “excluyéndose por ello su
inversión en una finalidad diferente a la establecida (aspecto cualitativo). Esta idea de la
especificación de la cuantía y de la Finalidad del presupuesto se fundamenta en la necesidad de
controlar la materialización del gasto público. Al prever con claridad la necesidad en que se han
de invertir los fondos asignados, la especialidad del presupuesto es una herramienta útil y eficaz
que permite inquirir cualquier maniobra estatal tendente a desviar los .Fondos o modificar los
montos, los sujetos y los destinos establecidos” (inconstitucionalidad 9-2014, precitada).
VII Los principios de planificación y equilibrio presupuestario.
1. El principio de planificación presupuestaria.
Esta sala ha reiterado que, en observancia del principio de planificación presupuestaria, el
presupuesto debe ser el instrumento normativo que ordena el ciclo de ingresos y gastos del
Estado, y debe concentrar y condensar la totalidad de la actividad financiera pública. Asimismo,
el presupuesto implica la estimación de los ingresos y gastos que la Administración Pública ha
previsto para determinado período de tiempo, mediante el cual se busca distribuir eficiente y
equilibradamente los recursos del Estado durante la implementación de las políticas públicas (ej.,
inconstitucionalidad 15-2011, ya referida).
Además, se ha dicho que como instrumento de planificación, el presupuesto se entiende
como un mecanismo del plan nacional de desarrollo, cuya realización solo puede ser obtenida
por la aplicación rigurosa de sistemas claros de programación presupuestaria. De esta manera, la
estrategia de la planificación económica está indisolublemente vinculada con el presupuesto, ya
que este es el instrumento para el efectivo cumplimiento de los fines del Estado. Por ello, sin un
plan preconcebido que defina con precisión los objetivos y estrategias de la acción estatal, no
será factible exigir el respeto a uno de los principios relevantes del Derecho Presupuestario: el
principio de transparencia.
Como regla general, la planificación implica determinar los objetivos (representados por
necesidades) y los medios con los cuales el Estado pretende alcanzarlos. Además, dado que el
determinar las acciones específicas a las que se han de asignar los recursos necesarios. En
definitiva, debe ser un plan de trabajo que exprese, en términos de metas, qué es lo que el Estado
hará, razón por la cual puede afirmarse que el presupuesto es la parte operativa de los planes del
sector público.
2. El principio de equilibrio presupuestario.
esencial al Órgano Ejecutivo. Por esa razón, la Asamblea Legislativa tiene “la obligación de
“[...] consultar con el Consejo de Ministros cuando pretenda disminuir o rechazar los créditos
que otras entidades hayan solicitado por medio de los proyectos que remiten al Ministerio de
Hacienda” (inconstitucionalidad 15-2011, ya citada). Tal consulta les permitirá a dichos
funcionarios examinar si las necesidades que habían identificado e incorporado en los proyectos
de presupuestos pertinentes podrán ser satisfechas. El equilibrio presupuestario, incluida su
ejecución, es una actividad que debe ser realizada en coordinación con el Órgano Ejecutivo en el
caso de la aprobación de leyes que afectan su contenido específico.
VIII. El presupuesto general del Estado y la ley que lo contiene.
Cada año el presupuesto del Estado se consigna en la ley de presupuesto general, que “se
erige como el cuerpo normativo que regula la actividad financiera pública, en concreto, los
ingresos y gastos públicos. Sin embargo, a pesar de que el marco normativo base del presupuesto
adquiere el rango de ley con la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, el Órgano
Ejecutivo es el encargado de su elaboración y ejecución. En este punto se pone en evidencia la
complejidad de la figura del presupuesto de un Estado, donde cada órgano tiene definido su rol a
desempeñar y sus decisiones se encuentran estrechamente relacionadas, sin que puedan
desligarse unas de otras. Es así que de la actuación coordinada del Legislativo y el Ejecutivo
surge el presupuesto -que queda plasmado en la Ley General del Presupuesto de cada año-, lo
que hace posible su ejecución y posterior control” (sentencia de 24 de marzo de 2010,
inconstitucionalidad 1-2010).
En ese orden, se ha señalado que el sentido de la coordinación de atribuciones entre el
Legislativo y el Ejecutivo radica, por un lado, en la posibilidad de que este último realice los
actos jurídicos necesarios en el marco de la organización presupuestaria de las políticas y
actividades públicas a desarrollarse en un determinado gobierno y, por otro lado, en la
intervención de la Asamblea Legislativa como un mecanismo de legitimación y control
democrático de la actividad financiera -partiendo de que las potestades financieras del Ejecutivo
no son absolutas-. La jurisprudencia constitucional ha rechazado la aplicación de un criterio
restrictivo respecto a. la labor realizada por la Asamblea Legislativa en la elaboración del
presupuesto, que le limitase a autorizar el proyecto de gestión financiera presentado por el
Órgano Ejecutivo con la sola finalidad de darle la categoría de ley formal. La “función
legislativa no se reduce a ‘aprobar’ la propuesta del Ejecutivo, pues esta solo es un proyecto de
presupuesto a considerar. El Ejecutivo propone una ley y el Legislativo la hace suya, la rechaza
o la modifica, teniendo como límites únicamente los plasmados en la Constitución”
(inconstitucionalidad 1-2010, precitada).
Si bien la Asamblea Legislativa no tiene la competencia de elaborar la ley de
presupuesto, sino la de analizar la propuesta presupuestaria del Órgano Ejecutivo para cada
año fiscal, lo cierto es que sí puede introducir reglas concretas, modificar las que les son
planteadas o eliminarlas en cada ley general de presupuesto. Sin embargo, dicha potestad
legislativa está condicionada a la coexistencia con la potestad de planificación y dirección de
las finanzas públicas conferida al Órgano Ejecutivo, por lo que aquella solo puede introducir
reglas presupuestarias específicas en la ley presupuestaria de cada año fiscal, y habrá de
hacerlo hasta que haya recibido y valorado el proyecto de ley proveniente del Ejecutivo. Por
ello, para no impedir el ejercicio de las atribuciones normativas atribuidas al Órgano
Ejecutivo, la Asamblea Legislativa no podrá crear normas con contenido presupuestario que
interfieran con la potestad de planificación presupuestaria concreta atribuida al Ejecutivo, que
se manifiesta en el proyecto de presupuesto presentado anualmente para su aprobación y
posterior ejecución, así como en los proyectos de reformas.
En nuestro ordenamiento jurídico el presupuesto debe considerarse un documento único
e indivisible, que es emitido por la Asamblea Legislativa en el ejercicio de sus competencias
propias y que, por tanto, es una ley con plenos efectos jurídicos. El presupuesto es una
estimación de los gastos previstos por la Administración Pública para determinado período de
tiempo; mediante la cual se busca distribuir eficientemente los recursos del Estado durante la
implementación de las políticas públicas.
IX. Análisis de los motivos de inconstitucionalidad planteados.
1. A. El primer motivo de inconstitucionalidad expuesto por el presidente es la presunta
infracción del art.138 Cn., porque en el decreto de ratificación no se consignó valoración alguna
sobre las razones que fundamentaron el respectivo veto. A criterio del citado funcionario, con
base en la interpretación del art. 138 Cn. hecha en la controversia 1-2018, la Asamblea
Legislativa debe aducir las razones que justifiquen la constitucionalidad del proyecto de ley que
puedan ser sopesadas por el presidente; de lo contrario, se vulnera el citado precepto
fundamental.
Sobre este alegato, se observa que, efectivamente, en la citada sentencia este tribunal
apuntó: “[...] máxime si se entiende que en el decreto legislativo de ratificación deben aducirse
razones que justifiquen la constitucionalidad del proyecto de ley”. Nótese que el término “si” que
aparece en el enunciado transcrito es condicional, no afirmativo. Entonces, únicamente se
expresó que es asequible interpretar que en el decreto legislativo de ratificación se consignen
tales razones que justifiquen la constitucionalidad del proyecto de ley vetado y que al sopesadas
el presidente podría llegar a evitar la judicialización de la controversia al sancionar y publicar
el proyecto de ley ratificado. Este es el quid de esta interpretación: el presidente tiene la
oportunidad de considerar las razones que la Asamblea exprese para sustentar su ratificación, o
reconsiderar las que tuvo al emitir el decreto que crea la ley vetada, y que reitera -tácita o
expresamente- con su ratificación.
También, se advierte que en la mencionada controversia se señaló que el art. art.138 Cn.
persigue brindar la posibilidad al presidente de sancionar y publicar el proyecto ratificado, sin
que sea necesario que la Sala de lo Constitucional resuelva la disputa, permitiendo que el
Órgano Ejecutivo y el Órgano Legislativo finalicen la controversia mediante un diálogo que se
produciría entre las razones del veto y las de la ratificación. Ahora bien, esto implica que los
diputados deben considerar las razones expuestas en el veto presidencial y decidir si les resultan
atendibles o si procederán a la ratificación del decreto vetado. Pero, no supone que la validez de
dicha ratificación dependa de la exteriorización expresa de las razones concretas por las cuales se
procede a la ratificación.
Además, en la mencionada controversia se anotó que una de las reglas fundamentales del
discurso racional es que cada interlocutor debe estar dispuesto a ceder en su posición cuando las
razones del otro sean más convincentes que las propias y que el auténtico discurso entre el
presidente y la Asamblea Legislativa se entabla hasta por los considerandos del acuerdo de
ratificación aprobado; y que en ese marco el Presidente puede sopesar los argumentos propios y
ajenos y decidir qué es lo más adecuado. Ahora bien, de tal interpretación no se infiere la
obligación de que en los considerandos del decreto vetado se consignen las razones para
ratificarlo. Tampoco implica que de tal actividad dependa la validez de la ratificación legislativa,
pues la interpretación efectuada por este tribunal no persigue establecer más requisitos de los
configurados constitucionalmente, sino que busca explicitar todas las posibilidades de actuación
que tienen los órganos fundamentales relacionados para finalizar la disputa suscitada sin llegar a
la incoación de una controversia constitucional
Finalmente, en la sentencia citada por el presidente -controversia 1-2018- claramente se
sostuvo que la controversia constitucional se produce en el momento en que el proyecto velado
por inconstitucional es ratificado por la Asamblea Legislativa y el presidente disiente de la
ratificación.
Como puede verse, la interpretación efectuada por esta sala en la sentencia invocada por
el presidente (controversia 1-2018) señala sin equívoco alguno que para que se configure la
controversia constitucional basta con la ratificación del proyecto vetado. De manera que la
validez de la ratificación no depende de que en los considerandos del proyecto de ley se
consignen los motivos para tal ratificación. La ratificación en el ámbito legislativo es el rechazo
de las razones del veto y muestra el desacuerdo entre las interpretaciones constitucionales hechas
por los citados órganos estatales. Desacuerdo que, en todo caso, será resuelto por la Sala de lo
Constitucional, quien en la tramitación de la controversia le dará audiencia al Presidente y a la
Asamblea Legislativa para justificar con argumentos constitucionales su veto y su ratificación,
Por tanto, aunque la interpretación literal no siempre es la más apropiada en el ámbito
constitucional, ello no implica que su utilidad quede descartada per se. En ese sentido, la falta de
mención expresa en el texto de la supuesta obligación aludida por el presidente no es un
argumento suficiente para acreditar la carencia de tal mandato. Tampoco de lo resuelto en la
controversia 1-2018 se puede inferir el mandato constitucional de consignar en los
considerandos del decreto vetado, las razones que se tuvieron para su ratificación ni la
contestación de los argumentos del veto presidencial, por lo que la actuación legislativa
objetada, en los términos expuestos por el Presidente de la República, no ha infringido el art. 138
Cn. Sin embargo, es preciso aclarar que aunque no exista tal obligación constitucional, ello no
obsta para que la Asamblea Legislativa responda en los considerandos del decreto de ratificación
a los argumentos con los cuales el Presidente sustenta la inconstitucionalidad del decreto vetado.
obligación de que la Asamblea Legislativa realice una actividad de reconsideración del
proyecto de ley vetado. Si ello se omitiera, efectivamente implicaría una infracción
constitucional. Pero, en este caso, en el acta, en el audio y en el video de la sesión plenaria donde
se ratificó el decreto examinado -que fueron remitidos a esta sala por la Asamblea Legislativa y
que constituyen instrumentos cuya autenticidad no ha sido cuestionada dentro de este proceso,
por lo que se consideran documentos fidedignos- consta que el veto presidencial fue leído
íntegramente en el pleno legislativo. Después, se procedió a votar para su ratificación y 10 de los
diputados volantes expresaron las razones que tuvieron para emitir su voto. Por tanto, se ha
acreditado el cumplimiento de la actividad de reconsideración y ratificación requerida por los
citados preceptos constitucionales. De ahí que se descarta la violación constitucional alegada en
relación con el proceso de ratificación del decreto legislativo analizado.
2. Los otros puntos rebatidos se vinculan con la omisión de la intervención del Órgano
Ejecutivo en el proceso de creación del decreto vetado. El presidente considera que ello ha
presupuestaria del aludido órgano constitucional, porque el decreto vetado tiene una naturaleza
eminentemente presupuestaria, por lo que la iniciativa de ley debió ser promovida por el Órgano
Ejecutivo y, simultáneamente, una vulneración material de los principios constitucionales de
planificación y equilibrio presupuestario.
En ese orden, se advierte que, dado que en una mismo alegato se han planteado dos vicios
de constitucionalidad, uno de forma y otro material, ambos vicios serán dirimidos
simultáneamente por las razones apuntadas en el acápite III 2 de esta sentencia, a las cuales nos
remitimos para evitar reiteraciones inoficiosas.
A. Los alegatos del presidente se fundan en la naturaleza presupuestaria de los preceptos
del decreto impugnado. Y en efecto, el precepto vetado muestra un carácter estrictamente
presupuestario -pues recae sobre ingresos públicos concretos-, señala en qué deberán ocuparse e
incluso fija anticipadamente montos específicos de recaudación. Asimismo, no se ha acreditado
la intervención del Órgano Ejecutivo en la elaboración de dichos preceptos.
B. No obstante, la sola especie del decreto legislativo analizado no supone per se que para
su válida creación debía intervenir el Órgano Ejecutivo. La razón es que, como se anotó en el
apartado VII 2 B de esta sentencia, las normas tributarias son de distintos tipos. Algunas son muy
generales y solo establecen lineamientos presupuestarios, de modo que su finalidad es orientar el
diseño del presupuesto como tal. La jurisprudencia constitucional ya ha señalado que la
Asamblea Legislativa puede crear preceptos de este tipo sin invadir la zona de reserva del Órgano
Ejecutivo. También, a partir de lo regulado en el art. 225 Cn., la Asamblea Legislativa puede
crear otro tipo de preceptos presupuestarios con un nivel de concreción más específico, tal como
la destinación de un ingreso público para satisfacción de una necesidad pública determinada. Y
dicha producción legislativa tampoco supone la invasión de las funciones presupuestarias
normativas del Ejecutivo.
Pero, existe un tipo de normas presupuestarias específicas que conforman la ley de
presupuesto general del Estado. Estas -se reitera- delimitan el uso que debe hacerse de fondos
públicos concretos, respecto a una necesidad pública particularmente aludida, en un período
determinado, y su régimen constitucional se con figura mediante la unión de varios preceptos
constitucionales. La creación de este tipo de normas -incluidas sus reformas- sí requiere de la
intervención del Órgano Ejecutivo, en cuanto a su elaboración y discusión, previo a la
aprobación a cargo de la Asamblea Legislativa.
C. Entonces, para determinar la constitucionalidad del decreto vetado es preciso
establecer a qué tipo de normas presupuestarias corresponde.
En ese sentido, se advierte que el decreto vetado se refiere a la determinación del ingreso,
distribución y erogación de los recursos provenientes de recaudaciones tributarias por la
producción y comercialización de alcohol y bebidas alcohólicas, productos del tabaco y los
relacionados con el control y regulación de armas de fuego, municiones, explosivos y artículos
similares. Además, se incrementa el porcentaje para el financiamiento de FOSALUD y
establece un monto mínimo que de tales ingresos debe aportarse al referido fondo. A la vez,
determina que dicho porcentaje solo podrá ser utilizado para el “pago de horas extras, pagos de
días festivos y horas nocturnas” (sin hacer referencia a quién deberá pagarse). Por último,
ordena al Presidente de la República que, mediante el Ministro de Hacienda, solicite las
reformas necesarias a la Ley del Presupuesto General del Estado, para iniciar el pago a la
totalidad de los estudiantes de internado rotatorio y ano social, cuando entre en vigencia dicho
decreto.
Tales mandatos muestran un elevadísimo nivel de concreción, y configuran una directriz
normativa específica para el uso del presupuesto del Ministerio de Salud, porque establecen con
claridad en qué se han de invertir los fondos asignados: estas características son propias de los
preceptos que componen el presupuesto general del Estado, siendo que solo dicha ley puede mostrar
ese nivel de especialidad presupuestaria, dado que persigue el control sobre el destino de los gastos
estatales, fijándolos anticipadamente para las instituciones del sector público. En tal sentido, una
reforma como la examinada, por incidir en la ejecución del presupuesto anual aprobado, sí
requeriría la intervención previa del Órgano Ejecutivo, a través del Consejo de Ministros. Ahora
bien, en el considerando IX se estableció que la creación de las normas del presupuesto general no
le corresponde únicamente a la Asamblea Legislativa, pues el art. 226 Cn. le atribuye al Ejecutivo la
competencia para la planificación presupuestaria concreta, que la ejerce mediante el proyecto de ley
de presupuesto de cada fiscal, el cual contiene la planificación presupuestaria específica (art. 227
Cn.). Por tanto, la Asamblea Legislativa no tenía la potestad de elaborar por sí misma y luego
aprobar los
preceptos consignados en el decreto vetado, pues su potestad normativa de reforma
está condicionada por el ejercicio de la potestad de planificación y dirección de las finanzas
públicas conferida al Órgano Ejecutivo. De tal forma, como ya se indicó en la presente
sentencia, la Asamblea Legislativa solo puede introducir reglas presupuestarias específicas en la
ley presupuestaria de cada año fiscal, y habrá de hacerlo después de haber recibido y valorado el
proyecto de ley proveniente del Ejecutivo. Pero tales mandatos constitucionales han sido
soslayados en la creación del decreto impugnado, pues se han creado normas presupuestarias
con un elevado grado de especificidad que interfieren con la potestad de planificación
presupuestaria concreta atribuida al Ejecutivo, en la ejecución de la ley del presupuesto, sin que
tuviera participación en el proceso de reforma.
Sobre este punto, es preciso recordar que en la sentencia de 9 de febrero de 2018,
inconstitucionalidad 6-2016 AC, esta sala sostuvo que “[...] el vocablo ‘exclusivamente’
última disposición contiene otra especificación con respecto a la iniciativa de ley que impide
que cualquier otro funcionario o entidad pueda llevarla a cabo. Solo el Consejo de Ministros
puede presentar el proyecto de presupuesto de ingresos y egresos de la Nación a la Asamblea
Legislativa. Esta es la interpretación que la [s]ala sostuvo en la [s]entencia de [4 de noviembre
de 2011, inconstitucionalidad 15-2011 AC], según la cual ‘el Consejo de Ministros, por medio
del Ministro de Hacienda, debe presentar los correspondientes proyectos de Ley de Presupuesto
General del Estado y de los Presupuestos Especiales, así como la correspondiente Ley de
Salarios, a la Asamblea Legislativa por lo menos con tres meses de anticipación al inicio del
inconstitucionalidad 15-2011 AC se siguió señalando que “[...] los [d]iputados y el Presidente
de la República por medio de sus ministros carecen de iniciativa de ley en materia
los diputados de la Asamblea Legislativa tampoco tienen iniciativa de ley para hacer
modificaciones directas o indirectas al presupuesto aprobado general de la nación. Esta última
representaría un fraude a la Constitución.
Por tanto, esta sala concluye que las reglas establecidas en el decreto legislativo vetado,
debido a. su especificidad y permanencia temporal, exceden la competencia de la Asamblea
Legislativa de aprobar la reformas sin la intervención previa del Órgano Ejecutivo y, en ese
sentido, interfieren en la potestad presupuestaria del Órgano Ejecutivo, específicamente
respecto a la planificación del manejo de las finanzas públicas. Con ello también se afecta el
estimar los alegatos del presidente en relación con estos puntos de su veto y declarar la
inconstitucionalidad del decreto legislativo analizado.
Con base en lo expuesto y lo establecido en los artículos 86, 138, 167 ord. 3°, 226, 227
y 174 de la Constitución, esta sala FALLA:
1. Declárase que el Decreto Legislativo n° 410, aprobado el 5 de septiembre de 2019,
por el que se pretendían reformar los arts. 4 y 12 de la Ley Especial para la Constitución del
Fondo Solidario para la Salud, es constitucional con respecto a la supuesta violación al art. 138
de la Constitución. La razón es que la validez de la ratificación del decreto legislativo no
depende de que en los considerandos del proyecto de ley se consignen los motivos para tal
ratificación.
2. Declárase que el referido Decreto Legislativo n° 410 es inconstitucional, por
contravenir la competencia del Órgano Ejecutivo en el proceso de creación de las normas
presupuestarias, lo que también ha infringido los principios de planificación y equilibrio
presupuestario regulados en los arts. 226 y 227 de la Constitución. La razón es que la
Asamblea Legislativa, a través de las reformas de los artículos 4 y 12 de Ley Especial para la
Constitución del Fondo Solidario para la Salud, pretende introducir reglas presupuestarias
específicas que modifican indirectamente el presupuesto general del Estado, pese a que, para
hacerlo, es condición necesaria que previamente haya recibido y valorado el proyecto de ley
proveniente del Ejecutivo.
3. Certifíquese la presente sentencia al Presidente de la República y a la Asamblea
Legislativa, para su conocimiento y efectos consiguientes.
4. Notifíquese.
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--------A. PINEDA------- A. E. CÁDER CAMILOT--------C. S. AVILÉS-----------C. SÁNCHEZ
ESCOBAR---------- M. DE J. M. DE T. ----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------X. M. L.----------SECRETARIA INTERINA ---
-------RUBRICADAS-------------------------------------------------------------------------------------””””
