Sentencia Nº 10-19-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 04-06-2019
| Sentido del fallo | CONFIRMAR LA SENTENCIA APELADA |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Número de sentencia | 10-19-RA-SCA |
| Fecha | 04 Junio 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Tipo de Recurso | RECURSO DE APELACION |
10-19-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas con veintinueve minutos del día cuatro de junio de
dos mil diecinueve.
El Partido Salvadoreño Progresista, en adelante PSP, por medio de su apoderado judicial,
licenciado Werner Bladimar Martínez Quintanilla, interpuso recurso de apelación contra el auto
definitivo de las trece horas cuarenta y dos minutos del veintinueve de marzo de dos mil
diecinueve, mediante el cual la Cámara de lo Contencioso Administrativo de la ciudad de Santa
Tecla, departamento de La Libertad, declaró -in limine- la improponibilidad de la demanda
interpuesta contra el Tribunal Supremo Electoral, en adelante TSE; ello, por considerar que «(…)
el objeto de la pretensión (…) esta fuera del ámbito material de competencia que regula la [Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa] LJCA (…)» (folio 6 frente).
Ha intervenido en esta instancia, únicamente, el PSP, por medio de su apoderado judicial,
licenciado Martínez Quintanilla, en calidad de parte apelante.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. Actuaciones previas.
A. El TSE, por medio de la resolución de las quince horas cuarenta y cuatro minutos del
veinticinco de julio de dos mil dieciocho, ordenó « (…) la cancelación de la inscripción del
instituto político Partido Salvadoreño Progresista (PSP) (…)» (folio 116 vuelto del expediente
referencia CPP-03-2018).
Tal actuación fue objeto de un recurso de revisión el cual fue declarado sin lugar por el
mismo TSE, por medio de la resolución emitida a las doce horas veinte minutos del dieciséis de
agosto de dos mil dieciocho, confirmándose así la decisión originaria recurrida.
Posteriormente, las resoluciones descritas en los párrafos anteriores fueron impugnadas
ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo de la ciudad de Santa Tecla, autoridad judicial
que, por medio del auto definitivo de las trece horas cuarenta y dos minutos del veintinueve de
marzo de dos mil diecinueve, declaró -in limine- la improponibilidad de la demanda, por
considerar que «(…) el objeto de la pretensión (…) esta fuera del ámbito material de
competencia que regula la LJCA (…)» (folio 6 frente).
B. El tres de mayo de dos mil diecinueve, esta Sala recibió el oficio número doscientos
treinta y seis, de fecha veinticuatro de abril de dos mil diecinueve, suscrito por el Secretario de
actuaciones de la Cámara de lo Contencioso Administrativo de la ciudad de Santa Tecla, por
medio del cual se remitió: (i) una certificación de la resolución emitida por la referida Cámara, a
las trece horas cuarenta y dos minutos del veintinueve de marzo de dos mil diecinueve; (ii) el
escrito del recurso de apelación presentado el once de abril de dos mil diecinueve, contra la
resolución judicial antedicha; (iii) el expediente judicial referencia 00123-18-ST-COPC-CAM,
que consta de cuarenta y ocho folios; y, (iv) el expediente referencia CPP-03-2018, que consta de
ciento sesenta y siete folios.
Habiéndose verificado el cumplimiento de los requisitos de tiempo y forma que señala la
ley, el recurso presentado fue admitido por medio de la resolución de las quince horas del ocho
de mayo de dos mil diecinueve (folios 12 y 13). Adicionalmente, con fundamento en el artículo
14 inciso 2° del Código Procesal Civil y Mercantil, en los principios de celeridad y economía
procesal, y con el fin de satisfacer los derechos sustanciales de una justicia pronta y cumplida a
que se refiere el artículo 182 ordinal 5° de la Constitución, esta Sala ordenó prescindir, en el
presente caso y bajo las particulares circunstancias acotadas en el romano III de la parte
argumentativa del auto que se relaciona, de la audiencia de apelación que señalan los artículos
el recurso interpuesto dentro del plazo establecido en el artículo 117 inciso 4° del mismo cuerpo
normativo; es decir, dentro de los veinte días hábiles posteriores a la notificación del auto de
folios 12 y 13.
II. Agravio planteado en el recurso.
La parte apelante señaló que «(…) la actuación que realizó el TSE en el proceso
administrativo sancionatorio mediante el cual sancionó (…) no es un acto de naturaleza
electoral, sino que es un acto de naturaleza administrativa y (…) por lo tanto, la Cámara de lo
Contencioso Administrativo SI tiene las facultades de revisión, reforma y adecuación de las
actuaciones administrativas que realizó el TSE en dicho proceso»(folio 8 vuelto).
A partir de esta determinación general, la parte apelante concretó lo siguiente.
1. En primer lugar consideró que el proceso de cancelación de un partido político posee la
naturaleza de lo que denomina un «(…) proceso administrativo propiamente dicho y no un
proceso que pertenece a la materia electoral (…)» (folio 8 vuelto).
Para sostener lo anterior, invocó la sentencia de las doce horas del veinte de marzo de dos
mil doce, con la referencia 351-2011, emitida, según precisó la misma parte apelante, por la Sala
de lo Constitucional de esta Corte. Con fundamento en tal decisión señaló que «(…) queda claro
que [en] el proceso administrativo sancionatorio que se (…) siguió (…) por parte del TSE [la
cancelación cuestionada] es un acto administrativo propiamente dicho, el cual no corresponde a
la materia electoral propiamente dicha» (folio 9 frente).
2.En segundo lugar, la parte apelante estableció que la Cámara «(…) interpreta mal el
derecho aplicado al caso concreto, pues considera que al examinar la forma en que el TSE
interpretó el art 47 inciso primero 1° de la Ley de Partidos Políticos, sería una clara invasión a
la esfera de competencia que tiene el TSE en materia electoral. Lo cual no es cierto, ya que hay
un equívoco en su interpretación, pues desglosa el acto administrativo contra en que se está
impugnando (proceso administrativo sancionatorio de cancelación de un partido político), para
justificar su proceder procesal y sobre esa base declarar improponible la demanda incoada (…)»
(folio 9 vuelto).
En resumen, la parte apelante consideró que los actos impugnados ante la Cámara de lo
Contencioso Administrativo poseen el carácter de “actos administrativos”, por lo que dicho
Tribunal «tiene competencia objetiva (…) para conocer de la pretensión planteada» (folio 9
vuelto).
III. Fundamentos de derecho de esta Sala.
A. Precisión del objeto de pronunciamiento y del precedente judicial relacionado con
el presente caso.
1. Los puntos argumentativos planteados por la parte apelante exigen determinar, en
primer lugar, si las resoluciones impugnadas ante la Cámara constituyen, según su naturaleza y
efectos concretos, “actos administrativos” susceptibles de control en el orden de la jurisdicción
contencioso administrativa.
2. Por otra parte, esta Sala realizará un especial pronunciamiento sobre un precedente
judicial relacionado con la pretensión planteada.
i. Tal como se señaló el PSP ha invocado, como parte de sus alegaciones, la sentencia de
las doce horas del veinte de marzo de dos mil doce, con la referencia 351-2011, emitida, según
precisó el mismo apelante, por la Sala de lo Constitucional.
Ante ello, este Tribunal tiene por verificado que la referencia señalada-351-2011- alude,
en la Sala de lo Constitucional, a dos procesos: uno de amparo y otro de habeas corpus; sin
embargo, el asunto de fondo decidido en los mismos no está relacionado con el objeto del
presente caso. Adicionalmente, se ha constatado que la Sala antedicha, en la hora y fecha
indicadas por el apelante, no ha emitido sentencia.
No obstante, esta Sala advierte que en el proceso contencioso administrativo bajo la
referencia 351-2011, se emitió sentencia a las doce horas del veinte de marzo de dos mil doce -
referencia, hora y fecha indicadas por la parte apelante-. Mediante esta resolución judicial se
declaró la ilegalidad del «(…)acto dictado por el Tribunal Supremo Electoral, el veinte de
septiembre de dos mil once, en el que: (a) se confirmó la resolución pronunciada el uno de julio
del año dos mil once que ordenó la cancelación del Instituto Político Partido de Conciliación
Nacional; (b) ordenó a la Secretaría de dicho Tribunal que asentara la cancelación del Partido
de Conciliación Nacional y marginara dicha cancelación en el asiento de inscripción del
referido Partido Político; y, (c) ordenó publicar de forma íntegra el asiento de cancelación en el
Diario Oficial» (el subrayado es nuestro).
En este caso, el Partido de Conciliación Nacional impugnó una resolución emitida por el
TSE mediante el cual se confirmaba la decisión previa y originaria, dictada también por el mismo
organismo electoral, relativa a la “cancelación” del referido instituto político.
En esta sentencia, la Sala calificó expresamente tales decisiones como “actos
administrativos” y, además, justificó su impugnación en sede contencioso administrativa, así:
«(…) los actos administrativos pronunciados por el Tribunal Supremo Electoral tanto el uno de
julio de dos mil once[cancelación del Partido de Conciliación nacional] como el veinte de
septiembre del mismo año[confirmación de la anterior decisión], se reputan válidos y gozan de
una presunción de legalidad que solo puede ser desvirtuada por el pronunciamiento de la
autoridad correspondiente para ello; (…)Si bien, tanto el acto originario como el que resuelve el
recurso han ordenado la cancelación del Partido de Conciliación Nacional, en razón que aún
está siendo controvertida la legalidad del segundo acto señalado, éste aún no ha adquirido
estado de firmeza, por lo que al ser todavía objeto de estudio y análisis, la situación del partido
demandante aún no está consolidada, que para el caso es su cancelación. En consecuencia,
dicha Institución Política tiene tanto capacidad para ser parte como capacidad procesal para
acudir a este Tribunal a controvertir las actuaciones que le generen agravio y considere ilegales
(…)» (el subrayado es nuestro).
A lo largo de la sentencia se hicieron afirmaciones categóricas respecto de la naturaleza de
la cancelación de un partido político: «En el presente caso, el acto administrativo impugnado es
la resolución pronunciada por el TSE, de fecha veinte de septiembre del año dos mil once, en el
que se confirmó el acto emitido el uno de julio del mismo año, que ordenó la cancelación del
Instituto Político Partido de Conciliación Nacional (…) En este punto, es inevitable traer
nuevamente a colación la naturaleza del acto administrativo impugnado. Evidentemente se trata
del cuestionamiento de la legalidad del acto emitido vía recurso reglado, en el que se confirma la
cancelación del instituto político demandante. Evidentemente, el acto administrativo impugnado
es un acto de gravamen que no solo limita la esfera jurídica del administrado -como sostiene la
doctrina-, si no va más allá: lo extingue y expulsa del ordenamiento jurídico salvadoreño
(…)»(el subrayado es nuestro).
Al final de la sentencia el Tribunal señaló que había comprobado la vulneración de las
reglas esenciales para la formación de la voluntad del TSE, como ente colegiado pues la decisión
sometida a control contencioso administrativo había sido emitida por “mayoría simple” y no por
Debe precisarse que, en esta conclusión, la Sala mantuvo su posición relativa a considerar
la resolución del TSE como un “acto administrativo”: «En consecuencia, de conformidad a los
argumentos antes expuestos, se concluye que el acto administrativo pronunciado por el Tribunal
Supremo Electoral el veinte de septiembre del año dos mil once, en el que se confirmó la
resolución emitida el uno de julio del mismo año, que ordenó la cancelación del Instituto Político
Partido de Conciliación Nacional (PCN), es ilegal (…)» (el subrayado es nuestro).
ii. Como parte de este precedente judicial también resulta importante mencionar que, en el
mencionado proceso contencioso administrativo 351-2011, el TSE, en calidad de autoridad
demandada, solicitó la inadmisibilidad de la demanda por considerar que la decisión impugnada
no constituía una actuación administrativa sino, por el contrario, función estrictamente electoral -
ajena a la competencia material de la Sala-.
Al respecto, dicha petición fue declarada sin lugar por medio de la resolución emitida a
las doce horas cincuenta minutos del nueve de noviembre de dos mil once, en la cual esta Sala
hizo las siguientes aseveraciones.
a. «(…) es discutible si la disolución de un instituto político se enmarca dentro de la
denominada “función electoral” ello mientras no existe una regulación adecuada en dicha
materia (…)»
b. «(…) mientras no exista una regulación clara, concreta y concisa en materia electoral
respecto al tema, que permita una categorización de tales conceptos fundamentales, aquellas
acciones que se centren en razones de mera legalidad y no en razones meramente electorales que
tengan relación con el Tribunal Supremo Electoral, pueden ser conocidas y tramitadas por esta
Sala, por ser éste el órgano jurisdiccional competente de controlar los actos administrativos
contrarios al derecho (…)»
c. «(…) el acto impugnado emana de un ente que forma parte de la Administración
Pública salvadoreña que se encuentra sujeto al control de la jurisdicción contencioso
administrativa (…) el acto impugnado encaja perfectamente en el concepto de “acto
administrativo” (…) la pretensión de la parte actora se centra en razones de mera legalidad
(…)» (el subrayado es nuestro).
d. «(…) en el presente caso se plantea un asunto de estricta legalidad ordinaria; ya que,
en esencia, se tratará de dirimir si la autoridad demandada al emitir el acto administrativo
controvertido, violó las reglas consagradas en el Código Electoral (…)»
e. «(…) este Tribunal bajo ningún supuesto está revisando una posible “función
electoral”, sino que, en el uso de sus facultades y de conformidad a la competencia dada por la
Constitución y de forma concreta por la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
verificará y controlará la legalidad del acto administrativo impugnado, circunscribiéndose a la
pretensión de la parte actora plasmada de forma clara en su demanda (…)» (el subrayado es
nuestro).
f. «(…) al tratarse de un procedimiento administrativo [seguido por el TSE] -como lógica
consecuencia- [el mismo] tiene como resultado un acto administrativo -el eslabón final de la
cadena de legalidad-, en consecuencia, la mera legalidad de dicho acto, en los términos antes
señalados, debe y tiene que ser controlada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, quienes
el Juez especializado para dicho control (…)» (el subrayado es nuestro).
g. Finalmente, la Sala afirmó que en la sentencia que emitiría al final del proceso no se
pronunciaría sobre el asunto de fondo decidido por el TSE sino, únicamente, respecto de
cuestiones de “mera legalidad”: «(…)Así las cosas, esta Sala debe dejar claro que bajo ninguna
circunstancia va a juzgar o decidir si el Partido de Conciliación Nacional “PCN” debe existir o
no según los resultados del escrutinio final de las elecciones llevadas a cabo en el año dos mil
cuatro (…)lo que va a revisar en la mera legalidad del acto administrativo impugnado(…)es
decir (…)transgresiones al ordenamiento jurídico secundario (…) circunscribiéndose a
determinar si existe la ilegalidad alegada por el demandante en los elementos reglados del acto
administrativo impugnado, sin resolver sobre el fondo del asunto como lo ha tratado de
malinterpretar la autoridad demandada (…)» (el subrayado es nuestro).
iii. Por otra parte, resulta importante mencionar que otro partido político, concretamente,
el Partido Demócrata Cristiano, en el proceso contencioso administrativo bajo la referencia 350-
2011, impugnó su “cancelación” ordenada por el TSE.
En este proceso también fue solicitada la inadmisibilidad de la demanda por parte del
TSE, en calidad de autoridad demandada.
Sobre ello, por medio de la resolución de las doce horas cincuenta y cinco minutos del
nueve de noviembre de dos mil once, se declaró sin lugar dicha petición, con base en
fundamentos idénticos a los señalados en el apartado anterior-letras “a.” a la “g.” del apartado ii.-
La particularidad de este último proceso (350-2011) viene dada por el hecho que la parte
demandante desistió de la pretensión, acto de disposición que fue acogido por medio de la
resolución judicial de las catorce horas trece minutos del veinticuatro de septiembre de dos mil
doce.
iv. A partir de lo expuesto en los apartados precedentes queda claro que existen
resoluciones judiciales de esta Sala en las que expresamente se estimó que la “cancelación de un
partido político” -acto originario y confirmación-, ordenada por el TSE, constituye actividad
administrativa-y no materia electoral-susceptible de impugnación en el orden de la jurisdicción
contencioso administrativa (auto de las doce horas cincuenta minutos del nueve de noviembre de
dos mil once y sentencia de las doce horas del veinte de marzo de dos mil doce, correspondientes
al proceso contencioso administrativo 351-2011; y, auto de las doce horas cincuenta y cinco
minutos del nueve de noviembre de dos mil once, del proceso bajo la referencia 350-2011).
Al respecto debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el principio stare decisis
derivado de la seguridad jurídica y de la igualdad en la aplicación de la ley -artículos 1 y 3 de la
Constitución -, los supuestos de hecho iguales deben ser decididos en el mismo sentido; sin
embargo, ello no significa que los precedentes no puedan modificarse, pues la jurisprudencia no
tiene que ser inamovible o estática.
En este punto, esta Sala estima necesario referirse a la sentencia emitida a las catorce
horas con quince minutos del veinticinco de agosto de dos mil diez, en el proceso de
inconstitucionalidad 1-2010/27-2010/28-2010.
En dicha sentencia se estableció, en lo tocante a los precedentes jurisprudenciales como
manifestación específica de la seguridad jurídica y del sometimiento al ordenamiento legal, lo
siguiente: «(…) si bien todo precedente se construye con una pretensión de corrección, nunca
puede tener efectos absolutos en el sentido de que sea tanto definitivo como válido para todos los
tiempos. No es definitivo porque la amplia variedad y el continuo cambio de la realidad social
ponen constantemente a los juzgadores ante nuevas situaciones; e incluso la renovación de los
juzgadores, a su vez representantes de diversas corrientes de pensamiento jurídico, también
posibilita la relectura de las disposiciones jurídicas y de los precedentes que las han aplicado
(…) Tampoco puede ser válido para todos los tiempos porque la interpretación tiene siempre una
referencia de actualidad sobre el orden jurídico (…)» (el subrayado es nuestro).
A su vez, en la jurisprudencia aludida -auxiliándose de la jurisprudencia comparada- se
estableció como circunstancia válida para modificar un precedente jurisprudencial o alejarse de
él, entre otros, el cambio en la conformación subjetiva del Tribunal. Consecuentemente, se
estableció que “Los tribunales que componen el Órgano Judicial -al igual que los otros entes
estatales- se entienden como medios jurídicos para la realización de los fines del Estado, y por
tanto se valen también de la actividad de personas naturales para el ejercicio de sus respectivas
prescribe que en la lista de candidatos a Magistrados de la Corte Suprema de Justicia -lo cual
comprende a los Magistrados de la Sala de lo Constitucional-, estarán representadas las más
relevantes corrientes del pensamiento jurídico. Este supuesto asume la diversidad de corrientes
de pensamiento jurídico, y acepta la posible relectura de las disposiciones (…) y de los
precedentes que las han aplicado (…)” (el subrayado es nuestro).
En este orden de ideas, compartiendo los fundamentos de la jurisprudencia constitucional
reseñada, esta Sala considera conveniente, en virtud de haberse modificado totalmente su
composición subjetiva, revisar el criterio adoptado con anterioridad en los procesos contencioso
administrativos350-2011 y 351-2011, que ha sido esbozado en los apartados ii. y iii. supra.
B. Naturaleza jurídica del acto de cancelación de un partido político.
1. Toda actuación u omisión de naturaleza “administrativa” de las diferentes instituciones
públicas que forman parte de la organización del Estado, están sujetas a límites y, por ende, a
revisión judicial. Pretender lo contrario implicaría consentir ámbitos exentos de control y
sujeción al ordenamiento administrativo.
En lo que importa al presente caso, el orden de la jurisdicción contencioso administrativa
se encuentra habilitado para realizar un control de todas aquellas actuaciones u omisiones
relacionadas con el ejercicio de potestades puramente administrativas que, de manera
extraordinaria y/o excepcional, puede ejercer el TSE. No obstante, aquellas decisiones derivadas
de su función ordinaria de organizar, dirigir y arbitrar la materia electoral, no están sujetas a
dicho control, por constituir un asunto esencialmente ajeno a la competencia material de los
juzgados y tribunales contencioso administrativos.
Este último planteamiento se extrae del imperativo categórico señalado en el artículo 1
de las pretensiones que se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración Pública
sujetas al Derecho Administrativo (…)» (el subrayado es nuestro).
2. Conforme con la regulación contendida en el Código Electoral y en la Ley de Partidos
Políticos, la función electoral está relacionada, sin el ánimo de agotar su contenido esencial, con
la organización y desarrollo de las elecciones a cargos públicos, con el escrutinio y presentación
de sus resultados y, además, con control ex ante y ex post de los partidos políticos en relación a
su existencia, actuación general y válida participación en los procesos electorales.
Los ordenamientos jurídicos relacionados permiten que el TSE garantice los derechos
políticos y de participación representativa mediante la organización y control de los procesos
electorales, y el registro de partidos políticos, entre otras actividades relacionadas con la actividad
naturalmente electoral.
Ahora, el ejercicio de esta función principal no impide que el TSE, de manera
excepcional, pueda generar alguna actuación u omisión de naturaleza administrativa, verbigracia,
“actos administrativos”.
Un “acto administrativo” constituye la declaración unilateral de voluntad, de juicio o de
conocimiento, realizada por la Administración Pública, en el ejercicio de una potestad
administrativa distinta a la reglamentaria; definición que ha sido retomada por el legislador, con
sus mismos elementos, en el artículo 21 de la vigente Ley de Procedimientos Administrativos.
Con fundamento en tal marco constructivo puede sostenerse que el TSE emite un acto
administrativo en la medida en que la decisión respectiva implica, tanto en sus aspectos
precedentes y periféricos como en su núcleo decisorio, una voluntad producto del ejercicio de
una potestad administrativa no electoral.
Sentada la anterior premisa corresponde analizar si la “cancelación” de un partido político
constituye, tal como ha sostenido la parte apelante, un acto administrativo emitido en el curso de
un procedimiento administrativo; o, por el contrario, si dicha decisión es una manifestación de la
exclusiva función electoral-cuyo sometimiento al orden de la jurisdicción contencioso
administrativa no se encuentra habilitado por el legislador-.
3. La Constitución establece, en su artículo 72 ordinal 2°, que “Los derechos políticos del
ciudadano son: (…)2°- Asociarse para constituir partidos políticos de acuerdo con la ley (…)”.
Correlativamente, su artículo 77 inciso 2° señala que únicamente los “(…) partidos políticos
legalmente inscritos (…)” tienen el derecho de vigilancia sobre la elaboración, organización,
publicación y actualización del registro electoral. A este mandato de sujeción a la ley se suma el
artículo 85 inciso 2° de la misma Constitución que dispone que las normas, organización y
funcionamiento de los partidos políticos “se ajusten a los principios de la democracia
representativa”. Finalmente, suartículo 208 inciso 4° otorga exclusividad en materia electoral al
TSE, instituyéndolo como la máxima autoridad en dicho ámbito.
La integración de las anteriores normas de rango constitucional advierte que el TSE
ejerce, como parte de su función electoral, “vigilancia, control y decisión sobre la legal
existencia de un partido político”.
Esta competencia constitucional implica, conforme con los parámetros entredichos, no
sólo la facultad para inscribir (en el registro público respectivo) a un partido político que cumple
los requisitos previstos en el ordenamiento, sino que, además, implica la atribución de decidir su
“cancelación” cuando se configura una de las causas predeterminadas en la ley.
Esta función electoral específica se encuentra en plena consonancia con la normativa infra
constitucional: los ya mencionados Código Electoral y Ley de Partidos Políticos.
Al respecto, los artículos 63 y 64 del Código Electoral establecen las obligaciones y
atribuciones del TSE, respectivamente. Aunque con sustantivas diferencias, las disposiciones
mencionadas definen el marco básico de competencias del ente relacionado, el cual comprende
las potestades derivadas de su exclusiva función electoral.
En lo que importa al presente pronunciamiento, el artículo 63 letra a. establece como
obligación del TSE: “Velar por el fiel cumplimiento de la Constitución y Leyes que garanticen el
derecho de organización y participación política de los (…) partidos políticos”.
Por otra parte, el artículo 63 letra i. señala que dicho organismo debe “Llevar el registro
de partidos políticos inscritos (…)”; la letra n. establece que le corresponde “Inscribir a los
partidos políticos (…) previo trámite, requisitos de Ley y supervisar su funcionamiento”; y,
finalmente, la letra p. establece el mandato de “Conocer y resolver sobre las (…) cancelaciones
(…) [de] los partidos políticos”.
En consonancia con lo regulado en el Código Electoral, la Ley de Partidos Políticos
regula, en sus artículos 2 letra b. y 3 inciso 1°, la competencia del TSE para ordenar la
cancelación de la inscripción de un partido político; mientras que el artículo 47 fija las causas de
tal cancelación.
Hasta este punto, la integración de las normas constitucionales y legales relacionadas en
los párrafos precedentes permite ubicar el acto de “cancelación” de un partido político,
preliminarmente, en la esfera de atribuciones propias del ejercicio de la función electoral del
TSE.
Ahora, para arribar a una conclusión definitiva y presentar con suficiencia y claridad las
bases argumentativas para definir la naturaleza del acto impugnado en la primera instancia, es
necesario desarrollar: (i) un estudio de la jurisprudencia comparada que resulta relevante al
presente caso, dentro de una perspectiva funcionalista que permita arribar a una conclusión
plausible y, en primer término, armónica con nuestra Constitución y ordenamiento legal; y, por
otra parte, (ii) un análisis y aplicación de la jurisprudencia constitucional más reciente, gestada
en torno a esta temática.
A estos efectos, los siguientes apartados propondrán las premisas faltantes para determinar
la naturaleza de la resolución de las quince horas cuarenta y cuatro minutos del veinticinco de
julio de dos mil dieciocho, mediante la cual el TSE ordenó «(…) la cancelación de la inscripción
del instituto político Partido Salvadoreño Progresista (PSP) (…)» (folio 116 vuelto del
expediente referencia CPP-03-2018).
4. La jurisprudencia es una fuente del derecho que permite conocer, de manera muy
precisa, cómo los tribunales interpretan el alcance de las normas jurídicas y determinan la
naturaleza de diversas categorías sustantivas y procesales sometidas a consideración en un caso
concreto -para las que no existe una previsión particular-. Así, el juez puede apoyarse no sólo en
la jurisprudencia nacional sino que, en un ejercicio comparativo, puede acudir a la jurisprudencia
de tribunales extranjeros con quienes se compartan ordenamientos jurídicos, principios,
instituciones y reglas de derecho equivalentes, con el fin de realizar un análisis de las distintas
soluciones que ofrecen los variados sistemas legales, para los mismos casos.
En lo que importa al análisis del presente caso resulta relevante la jurisprudencia sentada
por el Consejo de Estado de la República de Colombia -tribunal supremo de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo en tal país-. Así, la Sección Quinta de su Sala de lo Contencioso
Administrativo, en la sentencia emitida el cuatro de febrero de dos mil dieciséis, bajo la
referencia 11001-03-28-000-2014-00110-00, estableció lo siguiente.
«El acto electoral (…) emanado del ejercicio de la función electoral, tiene una naturaleza
autónoma y especial que lo distingue del acto administrativo, cuyo origen reside en el ejercicio
de la función administrativa. Para explicar esta diferencia, se requiere inicialmente distinguir la
función electoral de la administrativa. La función administrativa tiene como característica
esencial la de concretar, mediante su actividad, los fines del Estado, principalmente el de
satisfacer las necesidades públicas. La función electoral, por su parte, tiene como fin la elección
de representantes en las otras ramas del poder público o sus titulares, de manera directa o
indirecta, en otras palabras, su propósito es concretar la democracia participativa y el diseño
institucional, entre otros. En ese sentido, si bien se puede entender que una es subespecie de la
otra, los actos que se producen en ejercicio la función electoral, por su misma naturaleza, no
pueden ser asimilables en el procedimiento de formación a los actos administrativos en ejercicio
de la función administrativa, pues si bien es cierto que el acto electoral tiene algunos rasgos de
éste, no por ello pueden ser catalogados como idénticos. Aquel tiene su génesis en la democracia
participativa y en un derecho fundamental de carácter político: el de elegir o ser elegido (…) y
no en la mera y simple expresión de la voluntad de la administración derivada del ejercicio de
dicha función. Ahora bien, realizadas las anteriores precisiones sobre la naturaleza de las
funciones administrativa y electoral, es menester precisar que el acto electoral puede
diferenciarse del acto administrativo, por lo menos, en los siguientes aspectos: en cuanto al
procedimiento para su formación; respecto de los sujetos que intervienen en su expedición; y,
por último, en lo que concierne a su finalidad. Frente a la formación del acto electoral debe
tenerse en cuenta que, a diferencia del procedimiento de formación de actos administrativos
cuyas reglas están contenidas (…) en las leyes que regulan procedimientos administrativos
especiales, el procedimiento específico de creación de actos electorales, tiene fundamento en
atribuciones de carácter constitucional concretas y en principios democráticos sobre los que
descansa un Estado Social de Derecho y, para los cuales y, precisamente por esa naturaleza, se
prevé un procedimiento (…) que debe ser autónomo. Este procedimiento autónomo para la
expedición de actos electorales está conformado por el conjunto de actuaciones que adelantan
las autoridades electorales para materializar o exteriorizar la voluntad popular expresada a
través del derecho al voto (…) En lo que respecta a los sujetos que intervienen en su formación,
a diferencia del acto administrativo cuyo sujeto principal es la Administración, el sujeto del acto
electoral lo conforman los electores que participan en la contienda democrática en ejercicio del
derecho a elegir (…) Por lo tanto, es incorrecto sostener que en el acto electoral se encuentra
expresada la voluntad de la autoridad encargada de declarar la elección (…) sino que éste
plasma el querer de los electores exteriorizado a través del voto. Consecuentemente, la finalidad
del acto electoral corresponde a concretar o materializar la democracia participativa y la
expresión de la voluntad popular» (el subrayado es nuestro).
Relacionada que ha sido la anterior jurisprudencia, esta Sala participa, con un análisis
particular, en la estimación de que la “función administrativa” y la “función electoral” producen
actos formal y esencialmente diferentes. En este sentido, no es posible asimilar el carácter de un
“acto administrativo” ni los elementos reglados que el ordenamiento jurídico prevé para su
formación (competencia, procedimiento, etc.), a una decisión del TSE producto de su función
natural.
La función administrativa, de la cual derivan los actos administrativos, tiene como
característica esencial concretar, mediante su actividad, los fines del Estado, y principalmente
satisfacer las necesidades públicas. Ésta previsión constituye un criterio teleológico que permite
determinar, en conjunción con otros razonamientos, si la actuación de una institución pública
constituye, en esencia, un acto administrativo. En este sentido, concluir que cierta orden es un
acto administrativo sólo por el hecho que su emisor es una autoridad que pertenece a la
Administración Pública -criterio subjetivo-, es un juicio insuficiente pues existen variadas
instituciones públicas cuya función ordinaria no es la administrativa.
Por otra parte, esta Sala comparte la concepción relativa a que los actos que se producen
en ejercicio la función electoral no pueden ser asimilables, en su procedimiento de formación ni
en sus aspectos reglados, a los actos administrativos; ello, por el hecho que los primeros
materializan la voluntad general del cuerpo electoral -verbigracia, no alcanzar el número de
votos del cuerpo electoral que condiciona la existencia legal de un partido político o, en su caso,
evadir dicho escrutinio-, no la del organismo contralor como tal.
En otras palabras, cuando el TSE emite una resolución mediante la cual decide un asunto
sometido a su competencia electoral, delimitada ésta en el Código Electoral y en la Ley de
Partidos Políticos, tal decisión tiende a concretar la democracia participativa conforme con el
diseño del sistema político previsto en la Constitución. En este sentido, sus decisiones no son una
mera y simple expresión de su voluntad “administrativa”.
5. Ahora, en cuanto a las bases jurisprudenciales más recientes en materia constitucional y
electoral en nuestro país, es necesario referirse a los siguientes criterios que resultan necesarios y
vinculantes en cuanto a la decisión del presente caso.
La Sala de lo Constitucional de esta Corte ha señalado que «(…) De conformidad con los
arts. 39 y 40 del CE [Código Electoral],el TSE se erige como la máxima autoridad en materia
electoral, con independencia funcional y autonomía administrativa y financiera, cuyas
resoluciones son vinculantes para las autoridades civiles y militares, los partidos políticos y los
ciudadanos a quienes se dirigen (…)» (Sentencia de las once horas con cincuenta y dos minutos
del día tres de febrero de dos mil diecisiete. Amparo 209-2015).
Respecto a la especial naturaleza del referido ente electoral, la misma Sala ha reseñado lo
siguiente: «(…) hay excepciones reconocidas por la propia Constitución, que por diversas
razones separa del Órgano Judicial a ciertos entes públicos con funciones propiamente
jurisdiccionales, es decir, de interpretación y aplicación del derecho para la solución de
conflictos sociales, con carácter irrevocable, sin perjuicio del sistema de recursos (sentencia de
5-XII-2006, Inc. 19-2006). En la sentencia de 13-VI-2014, Inc. 18- 2014, se incluyó dentro de
esas excepciones al TSE. Y precisamente, en relación con este punto, en la resolución de 19-IV-
2017, Inc. 27-2015, este tribunal sostuvo que “[r]especto a la competencia constitucional del
TSE, esta Sala ha reconocido que ella: (i) incluye funciones jurisdiccionales, es decir, de
interpretación y aplicación del derecho para la solución de conflictos sociales, con carácter
irrevocable; (ii) se sujeta al principio de unidad jurisdiccional, como un modo específico
organización y funcionamiento del órgano decisor: independencia, imparcialidad,
responsabilidad y predeterminación legal y no discriminatoria de sus funcionarios; y (iii) tiene
una materia o especialidad electoral que se relaciona directamente con la protección o garantía
de principios y derechos fundamentales imprescindibles para el sistema democrático
salvadoreño (…)” (el subrayado es nuestro) (Sentencia de las quince horas con treinta y un
minutos del día diez de julio de dos mil dieciocho. Inconstitucionalidad 64-2015/102-2015/103-
2015).
En la misma jurisprudencia, la Sala de lo Constitucional precisa un aspecto fundamental
en relación con el control judicial de las decisiones del TSE producto de su particular función.
Así, ha establecido que tal ente electoral posee “potestad jurisdiccional” en el sentido que sus
decisiones producen efectos de cosa juzgada y, además, que la única vía para ejercer un control
judicial de las mismas es la constitucional, en los términos indicados en el artículo 208 inciso 4°
de la Constitución: “El Tribunal Supremo Electoral será la autoridad máxima en esta materia,
sin perjuicio de los recursos que establece esta Constitución, por violación de la misma” (el
subrayado es nuestro).
Así, el referido Tribunal estableció: «(…) al poseer potestad jurisdiccional (…) [las]
decisiones [del TSE] producen efectos de cosa juzgada y no pueden ser revisadas por ninguna
Esta interpretación ya había sido concretada en la sentencia de las trece horas con
cincuenta y siete minutos del diecinueve de abril de dos mil diecisiete (Inconstitucionalidad 27-
2015), en la que la misma Sala estableció que «(…) el control constitucional reconocido en el art.
208 inc. 4° Cn. debe potenciar el desarrollo propio de la jurisdicción electoral, por ejemplo,
rechazando conflictos centrados exclusiva o esencialmente en la interpretación y alcance de la
normativa electoral infraconstitucional que, más bien, forman parte del núcleo competencial del
TSE. Del mismo modo (…) se debería permitir que el propio TSE construya un marco
deliberativo y progresivo de análisis, con deferencia hacia sus márgenes decisorios, salvo
arbitrariedad o irrazonabilidad manifiesta u otras consideraciones estrictamente justificadas
sobre la trascendencia constitucional del asunto respectivo (…)» (el subrayado es nuestro).
Con fundamento en la anterior jurisprudencia y en el contenido del mencionado artículo
208 de la Constitución, cualquier conflicto jurídico con relación a un acto típico de la función
electoral, en el que se advierta además la violación a un derecho de rango constitucional, debe ser
resuelto por la Sala de lo Constitucional, por la vía procesal idónea.
En sentido inverso, cualquier otro supuesto constitutivo de infracción legal debe ser
decidido por el mismo TSE, que se instituye como la máxima autoridad en esta materia; y aún
«(…)cuando el objeto de control planteado en [un] proceso [ante la Sala de lo Constitucional] se
presente como una pretensión de inconstitucionalidad, pero en realidad se refiera a la mera
interpretación de la legislación electoral, la incompetencia material de [esa] Sala también deriva
horas con cincuenta y siete minutos del diecinueve de abril de dos mil diecisiete.
Inconstitucionalidad 27-2015).
6. A partir de los fundamentos teóricos, constitucionales y jurisprudenciales sentados en
los apartados precedentes, esta Sala arriba a las siguientes conclusiones.
i. El TSE se instituye como la máxima autoridad en materia electoral.
La Constitución reconoce, a favor del mencionado organismo electoral, el principio de
exclusividad jurisdiccional en materia electoral, lo que implica que el mismo, además de ser la
máxima autoridad, ejerce el monopolio en materia electoral y, en consecuencia, sus decisiones -
puramente electorales- no pueden ser revisables por otro órgano, sin perjuicio de lo dispuesto en
No debe perderse de vista que el TSE se instituye como un tribunal con jurisdicción en
materia electoral; es decir, con el poder-deber atribuido de manera originaria en la Constitución
para decidir los conflictos jurídicos suscitados en esta área particular del derecho. En este orden,
sus decisiones tiene por objeto proveer de certeza la voluntad popular expresada en los diversos
procesos electorales.
ii.Las decisiones del TSE en materia electoral son vinculantes y obligatorias para todas
las autoridades y partidos políticos, mismas que adquieren calidad de cosa juzgada.
iii. El TSE tiene la función de interpretación y aplicación del derecho en materia
electoral, con carácter irrevocable.
iv. Los actos del TSE producto del ejercicio de la función electoral, únicamente pueden
ser sometidos al orden de la jurisdicción constitucional, por la violación de derechos
constitucionales.
A partir del carácter de máxima autoridad atribuido al mencionado ente electoral, se
deduce que el mismo posee la competencia para resolver, en última instancia, todas aquellas
cuestiones derivadas del ejercicio de su función. Así, sus decisiones esencialmente electorales no
pueden ser revisadas ni privadas de sus efectos por otro órgano; ello, sin perjuicio de los procesos
de amparo e inconstitucionalidad que procedan conforme con la Constitución (artículo 208
inciso 4° de la Constitución).
Esto es consecuencia de la denominada inmutabilidad de jurisdicción electoral.
Desconocer el carácter inalterable de las decisiones del TSE -estado de firmeza- y, con ello, su
carácter jurisdiccional, equivaldría a negar su status de máxima autoridad electoral. Se impone,
de este modo, la obligación de respetar la decisión del constituyente que optó por la creación de
un órgano al que, aunque se encuentra fuera del Órgano Judicial, se le reconoce la potestad de
ejercer la jurisdicción en un campo específico y delimitado: el electoral.
No debe perderse de vista que esta exclusividad fue reconocida, con antelación, en la
derogada LJCA -emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho-, cuyo artículo 4 letra c), al regular las materias ajenas al control
contencioso administrativo, establecía: “No corresponderá a la jurisdicción contencioso
administrativa: (…) [la impugnación de] c) los actos del Consejo Central de Elecciones [hoy
TSE] y demás organismos electorales relacionados exclusivamente con la función electoral”.
criterio residual y negativo está vedada la posibilidad de impugnar actos producto de la función
electoral. Así, tal como se señaló al inicio de esta sentencia, el artículo 1 inciso 1° de este nuevo
ordenamiento establece: «La jurisdicción contencioso administrativa será competente para
conocer de las pretensiones que se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración
Pública sujetas al Derecho Administrativo (…)» (el subrayado es nuestro).
v.El acto de cancelación de la inscripción de un partido político no es un acto
administrativo, ni la interpretación del contenido y alcance de la norma jurídica que regula las
causas de dicha cancelación constituye función administrativa.
La cancelación de un partido político no es una decisión autónoma del TSE en el marco de
una estimación estrictamente administrativa; por el contrario, tal gravamen es producto de la
voluntad popular de los electores expresada en las reglas legales que regulan las causas de
cancelación. Consecuentemente, la interpretación de tales reglas no constituye “actividad
administrativa”.
Adicionalmente, al no constituir un acto administrativo, el procedimiento previo y la
correlación de votos de los miembros integrantes del TSE para decidir la cancelación de un
partido político, no son elementos reglados de una “potestad administrativa”, descartándose su
control contencioso administrativo.
iv. Con los puntos argumentativos planteados en los apartados anteriores, este Tribunal,
renovado totalmente en su conformación subjetiva, se aparta del precedente judicial contenido
en:(a) el auto de las doce horas cincuenta minutos del nueve de noviembre de dos mil once y la
sentencia de las doce horas del veinte de marzo de dos mil doce, correspondientes al proceso
contencioso administrativo 351-2011; y, (b) el auto de las doce horas cincuenta y cinco minutos
del nueve de noviembre de dos mil once, del proceso bajo la referencia 350-2011.
Este cambio jurisprudencial obedece, no sólo a la variación de la conformación subjetiva
de esta Sala sino, también, a una justificación crítica, lógica y coherente, estrictamente jurídica-
desarrollada ampliamente en el cuerpo de esta sentencia-,que habilita el cambio de criterio,
habiéndose planteado una comparación argumental y dialéctica de las antiguas razones -que
podrían favorecer la pretensión impugnativa de la parte apelante-con el reconocimiento actual de
otras, más técnicas y ajustadas a la Constitución.
Finalmente, si bien por seguridad jurídica los efectos producidos por las decisiones
emitidas con anterioridad -en procesos contenciosos administrativos 350-2011 y 351-2011- deben
mantenerse, en los términos en que se pronunciaron; a partir del presente pronunciamiento se
efectúa un cambio en la interpretación jurisprudencial sostenida, en el sentido finado en la parte
argumentativa de esta sentencia.
C. Decisión.
A partir de los argumentos de derecho planteados en la presente sentencia, esta Sala
desestima los argumentos planteados por el PSP como fundamento de su recurso de apelación,
puesto que las actuaciones administrativas que pretendió impugnar ante la Cámara de lo
Contencioso Administrativo de la ciudad de Santa Tecla, departamento de La Libertad, están
exentas de control en el orden de la jurisdicción contencioso administrativa.
Consecuentemente, es conforme a derecho el auto definitivo de las trece horas cuarenta y
dos minutos del veintinueve de marzo de dos mil diecinueve, mediante el cual la referida Cámara
declaró -in limine- la improponibilidad de la demanda interpuesta contra el TSE, por considerar
que «(…) el objeto de la pretensión (…) esta fuera del ámbito material de competencia que
regula la LJCA (…)» (folio 6 frente).
POR TANTO, con fundamento en las consideraciones realizadas, disposiciones
normativas citadas y artículos 112, 113, 114, 115 y 117 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa y 515 inciso 2° y 517 del Código Procesal Civil y Mercantil, a nombre de la
República esta Sala FALLA:
1. Confirmar la resolución judicial pronunciada por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo de la ciudad de Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las trece horas
cuarenta y dos minutos del veintinueve de marzo de dos mil diecinueve, en el proceso
contencioso administrativo 00123-18-ST-COPC-CAM, promovido por El Partido Salvadoreño
Progresista, en adelante PSP, por medio de su apoderado judicial, licenciado Werner Bladimar
Martínez Quintanilla, contra el Tribunal Supremo Electoral; resolución mediante la cual se
declaró -in limine- la improponibilidad de la demanda por considerar que «(…) el objeto de la
pretensión (…) esta fuera del ámbito material de competencia que regula la [Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa] LJCA (…)»
2. Remitir el proceso venido en apelación (expediente judicial referencia 00123-18-ST-
COPC-CAM) y el expediente referencia CPP-03-2018, a la Cámara de lo Contencioso
Administrativo.
3. Condenar en costas procesales a la parte apelante, conforme al derecho común.
Notifíquese.-
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C. ------ S. L. RIV. MARQUEZ------ R.C.C.E.----
PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
