Sentencia Nº 112-2020 de Sala de lo Constitucional, 11-12-2020
| Número de sentencia | 112-2020 |
| Fecha | 11 Diciembre 2020 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
112-2020
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las doce horas con seis minutos
del once de diciembre de dos mil veinte.
El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido iniciado por demanda presentada por
el ciudadano Daniel Eduardo Olmedo Sánchez, a fin de que este tribunal declare la
inconstitucionalidad, por vicios de forma, del Decreto Ejecutivo n° 295 (D.E. n° 295), de 24 de
agosto de 2020, emitido por el Presidente de la República, por medio del cual delega al
Vicepresidente de la República para “coordinar el estudio y propuesta de reformas a la
Constitución”, por la supuesta violación de los arts. 86 inc. 3° y 248 inc. 3° Cn. Dicho decreto fue
publicado en el Diario Oficial n° 176, tomo 428, de 1 de septiembre de 2020.
Analizada la demanda, se hacen las siguientes consideraciones:
I. Objeto de control.
“Acuerdo No. 295. En uso de sus atribuciones y de conformidad a lo establecido en el
artículo 3-A, del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, ACUERDA: Delegar, a partir
de esta fecha, al Dr. Félix Ulloa hijo, Vicepresidente de la República, para coordinar el
Estudio y Propuesta de Reformas a la Constitución de la República, labor que desarrollará
con carácter Ad-Honórem; quedando autorizado para llevar a cabo el estudio, análisis,
discusión y propuesta de todas aquella iniciativas que tengan como objetivo una reforma
constitucional, como base para una legislación moderna y eficiente, acorde a las
necesidades actuales de la sociedad.
Para el desarrollo de las actividades antes detalladas, el Delegado en mención dispondrá
de las más amplias facultades legales, pudiendo nombrar y designar para su asistencia a
un Equipo Ad Hoc de Profesionales en Derecho, con carácter Ad-Honórem”.
II. Argumentos del demandante.
El ciudadano Olmedo Sánchez argumenta que el art. 86 inc. 3° Cn. establece el principio de
legalidad en su dimensión positiva, según el cual los funcionarios únicamente pueden realizar
aquello que expresamente les faculta la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico. Por lo
que estando el Presidente de la República sujeto a este principio, no puede arrogarse atribuciones
que no le han sido reconocidas por la Constitución. En ese sentido, sostiene que no existe ninguna
disposición constitucional que faculte al Presidente de la República para elaborar propuestas de
reformas a la Constitución. Dicha facultad corresponde de forma exclusiva a los diputados de la
Asamblea Legislativa en un número no menor de 10, por lo que la delegación que el Presidente de
la República ha realizado en el vicepresidente para realizar un estudio y propuestas de reformas
Finalmente, el demandante solicita como medida cautelar la suspensión inmediata y
provisional de los efectos del D.E. n° 295.
III. Orden temático de la resolución.
Previo a analizar la procedencia de la demanda, es pertinente abordar lo siguiente: (IV) la
iniciativa de reforma constitucional y su diferencia con otras actividades de diálogo
constitucional; (V) el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad; y, finalmente, (VI)
el examen liminar.
IV. La iniciativa de reforma constitucional y su diferencia con otras actividades de
discusión o diálogo constitucional.
1. La iniciativa es la fase primigenia del proceso de reforma constitucional, la cual se
atribuye exclusivamente a los diputados electos de la Asamblea Legislativa en un número no
entiende el acto mediante el cual se origina el proceso de modificación de los enunciados
constitucionales y que vincula a la primera conformación subjetiva de la Asamblea Legislativa
para darle trámite. Alude a la atribución que permite a sus titulares, los diputados, presentar una
propuesta para que la integración del Legislativo la considere forzosamente y decida si acuerda o
no la reforma de la Constitución. Dicha propuesta debe indicar clara y pormenorizadamente cuál
es el texto que se pretender incorporar, modificar o suprimir en la Constitución
1
.
2. A. De lo anterior se sigue que la iniciativa para la reforma constitucional única y
exclusivamente corresponde a los diputados electos de la Asamblea Legislativa en un número no
menor de diez. De ahí que ninguna otra autoridad estatal podría arrogarse o autoatribuirse la
competencia de presentar una iniciativa de reforma constitucional, ni los diputados de la
1
Sobre la iniciativa para la reforma constituciona l, véase la sentencia de 16 d e dicie mbre de 2013,
inconstitucionalidad 7-2012.
Ahora bien, es necesario diferenciar entre iniciativa de reforma constitucional y ciertas
actividades deliberativas sobre temas constitucionales y, específicamente, relativos a la reforma
constitucional. En palabras de Peter Häberle, una sociedad democrática es una “sociedad abierta
de intérpretes constitucionales”
2
. La labor de interpretación de la Constitución no es una
actividad exclusiva, sino una función de la cual deben participar todos los sectores de la vida
social. Para identificar a los agentes de la interpretación constitucional, debe reconocerse
preliminarmente a los destinatarios de las normas constitucionales, circunstancia que dependerá
de la concepción de Constitución que se tenga
3
.
Así, la Constitución no es solo un mero conjunto de reglas de convivencia política o una
simple exigencia lógica de la unidad del ordenamiento, sino que, efectivamente, es un conjunto
de normas jurídicas, con características propias y peculiares, pero imbuidas de la naturaleza de
toda norma jurídica; sin embargo, la norma constitucional es un tipo específico de norma y
justamente su especificad jurídica proviene de la finalidad democrática que pretende cumplir
4
. Y
es que, siendo la Constitución expresión jurídica de la soberanía, de ella dimanan derechos y
obligaciones para los particulares y para los entes estatales, razón por la cual, en su concepción
política responde a la función de limitar el poder político de los órganos del Estado
5
.
A partir de la concepción anterior, la interpretación de la Constitución no debe
considerarse como un asunto de una “sociedad cerrada”: la de los intérpretes constitucionales
jurídicos y de quienes participan formalmente en el proceso constitucional. Más bien, se trata de
un asunto de una sociedad abierta, es decir, la de todos los órganos públicos en tanto participen
materialmente, así como los particulares
6
.
B. Esta concepción se corresponde con una visión particular de la democracia denominada
“democracia deliberativa”. Este sistema busca asegurar que el proceso de toma de decisiones
descanse en un diálogo inclusivo. Esto parte de entender a cada miembro de la sociedad como
poseedor de autonomía, en el sentido de encontrar una forma de asociación política en la que cada
persona y sus bienes sean protegidos, pero, a la vez, esta permanezca libre mediante su participación
2
Häberle, Peter, El Estado constitucional, 1ª ed., Instituto de Investigaciones Jurídicas, UN AM,
2003, p. 151.
3
Ej., resolución de 7 de octubre de 2011, inconstitucionalidad 14-20 11.
4
Sentencia de 20 de noviembre de 2007, inconstitucionalidad 18-98.
5
Véanse las resoluciones de 11 de agosto de 2005, inconstitucionalidades 46-200 5 y 52-2005.
6
Inconstitucionalidad 14-2011, ya citada.
en la toma de decisiones, de tal manera que al obedecer al Derecho se obedezca a sí misma
7
. Esta es
la idea que retoma Jürgen Habermas en su teoría del discurso, la cual presupone un concepto de
persona democrática o deliberativa. El principio del discurso expone que solo deben tener validez
aquellas normas en relación con las cuales todos los afectados ––en tanto participantes en discursos
racionales–– hayan prestado su consentimiento
8
. El principio del discurso es el fundamento del
principio democrático
9
.
De acuerdo con esto, el sistema de toma de decisiones gana en imparcialidad en la medida en
que permita una discusión amplia e inclusiva, en la que, en particular, se escuche a todos los que
disienten, piensan distinto y desafían las decisiones establecidas. Asimismo, la discusión entre todos
los posibles afectados sirve para propósitos distintos y a la vez valiosos: abre la posibilidad de que
todos obtengamos información con la que no contábamos, corrijamos errores a partir de las críticas
que recibimos de los demás, nos veamos forzados a plantear nuestras decisiones en término
entendibles y aceptables para los demás y, en consecuencia, nos obliga a pensar de qué modo
nuestras iniciativas impactan sobre los otros y a considerarlos en nuestras propuestas. También se
abre la posibilidad de debatir con quienes piensen distinto mediante argumentos racionales en lugar
de simplemente descartar de forma prejuiciosa o falaz sus puntos de vista. Finalmente, existe un
elemento civilizador y pedagógico en la idea de debatir con otros, sobre todo cuando se asume que lo
que debe (o debería) prevalecer es la postura que tenga el mejor argumento
10
.
C. Partiendo de las premisas anteriores, es posible distinguir entre la iniciativa de reforma
constitucional y los ejercicios deliberativos que se lleven a cabo sobre el tema por parte de la
sociedad civil o por comisiones o foros, sean estos promovidos por el Estado o no. La iniciativa
de reforma constitucional posee una dimensión institucional y, por tanto, normativa, que las
discusiones externas sobre el tema no poseen, aunque estas sean promovidas por otro órgano de
Estado diferente al Legislativo. En otras palabras, cualquier producto obtenido del diálogo entre
diversos sectores sobre el tema de la reforma constitucional jamás tendrá la vocación de
convertirse en Derecho por sí mismo, sino solo mediante los causes correspondientes, es decir, el
7
Rousseau, Jean-Jacques, El contrato social o principios de derecho po lítico, 1ª ed., La Pagina y Losada, 2003, p.
46.
8
Loos, Fritz, “Habermas, facticidad y validez”, en Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, n° 5, 2009, p.
242.
9
Bernal Pulido, Carlos, “Derechos fundamentales”, en Enciclopedia de Filosofía y Teoría del Derecho, vol. 2, 2015,
p. 1589.
10
Gargarella, Roberto, “El nuevo co nstitucionalismo dialógico frente al sistema de los frenos y contrapesos”, en Por
una justicia dialógica. El poder judicial como promotor de la democracia deliberativa, 1° ed., Siglo veintiuno
editores, 2014, p. 124.
procedimiento de reforma constitucional establecido en la Constitución y desarrollado más
ampliamente por esta sala en su jurisprudencia
11
.
En todo caso, no existe problema alguno en que el Estado promueva el diálogo sobre
temas que incumben a la ciudadanía, pues un intercambio de razones y argumentos en una
discusión que precede a una decisión presume la mutua relación de intereses
12
, por lo que dicho
diálogo debe ser abierto y no secreto. Sin embargo, cuando se trata de temas delicados como la
reforma constitucional, que está directamente relacionada con el sistema republicano de gobierno
y los derechos fundamentales de las personas, los participantes en el diálogo deben elevar una
pretensión de corrección
13
, asegurando que no se generen propuestas antidemocráticas que
atenten contra el Estado de Derecho.
3. Ahora bien, es preciso señalar que el poder de reforma constitucional, por tratarse de
una facultad atribuida a un órgano constituido (Órgano Legislativo), no es ilimitado. Este
encuentra dos tipos de límites: formales y materiales. Los primeros están referidos al
cumplimiento de las etapas del proceso de reforma. Los segundos se refieren a las cláusulas
pétreas. Estas cláusulas permiten identificar el núcleo esencial de la Ley Fundamental y son de
utilidad a la hora de interpretarla. Su introducción al texto constitucional tiene como finalidad
básica asentar claramente, en el más alto nivel normativo, los supuestos ideológicos y valorativos
en que descansa el régimen político que se pretende establecer con la Constitución. Mediante
ellas se consagran espacios intocables para la acción del poder reformador.
Debido a la existencia de estas cláusulas inmodificables, la Constitución solo puede
reformarse de manera parcial, no totalmente. Esta distinción entre reforma parcial o total no hace
referencia a la cantidad de disposiciones a ser reformadas, sino a los elementos del sistema
constitucional que pueden ser o no objeto de modificación. Lejos de tratarse de un problema
cuantitativo, orientado a definir el “cuánto”, el de la reforma constitucional es un problema
cualitativo, orientado a definir el “qué” se puede o no modificar en el sistema configurado por la
Constitución. La reforma parcial implica modificar la Constitución en todas aquellas partes que
no afecten el núcleo esencial del sistema que le confiere “identidad constitucional” a El Salvador.
11
Al respecto, véase la sentencia de inconstitucionalidad 7-2012, ya citada, y la sentencia de 24 de noviembre de
2017, inconstitucionalidad 33-2015.
12
Nino, Carlos Santiago, La constitución de la democracia deliberativa, 1ª ed., Gedisa, 1997, p. 170.
13
Esto es, un ideal de justicia, que no sea contrario a los principios y valores que promueve el ordenamiento jurídico
y, principalmente, la Constitución. Véase Alexy, Robert y Bulygin, Eugenio, La pretensión de corrección del
derecho. La polémica Alexy/Bulygin sobre la relación entre el derecho y la moral, 1ª ed., Universidad Externando de
Colombia, 2005, p. 43.
En cambio, la reforma total se produce cuando se introducen modificaciones a aspectos
esenciales de la vida política, social o económica del Estado representados en las cláusulas
intangibles.
En ese orden de ideas, el art. 248 inc. 4° Cn. establece que “[n]o podrán reformarse en
ningún caso los artículos de esta Constitución que se refieren a la forma y sistema de Gobierno, al
territorio de la República y a la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República”.
Estos contenidos son el “coto vedado”
14
que encuentra el legislador a su poder de reforma
constitucional. Su alteración o transgresión, además de ser controlable jurisdiccionalmente por
esta sala, habilita también el ejercicio de un control ciudadano extraordinario: el derecho a la
insurrección, con el objeto de reestablecer el orden constitucional alterado.
4. Precisamente por los límites ––formales y materiales–– que encuentra el poder de
reforma constitucional, es que surge la necesidad de reafirmar los argumentos aducidos por esta
sala para ejercer el control de constitucionalidad sobre los mismos. En ese sentido, se han
propuesto argumentos suficientes que apoyan la posibilidad de ejercer un control sobre el acuerdo
de reforma constitucional, los cuales han sido desarrollados por este tribunal en la ya citada
sentencia de inconstitucionalidad 7-2012, que son los siguientes:
A. En primer lugar, la limitación que la propia Constitución establece al poder
constituyente derivado. El poder para modificar el texto constitucional no es un poder omnímodo,
pues sus atribuciones y competencias han sido establecidas por el poder constituyente originario
y son delimitadas y perfiladas por este tribunal mediante la jurisprudencia constitucional. A
diferencia del poder constituyente originario, el derivado es creado y regulado por la
Constitución. En ejercicio del poder de reforma constitucional, ese órgano no puede sustituir o
cambiar totalmente la Constitución ni puede cambiarla parcialmente en contravención al art. 248
Cn.
B. En segundo lugar, el control constitucional sobre los acuerdos de reforma a la
Constitución se justifica por las funciones que esta sala está llamada a desempeñar en la
democracia constitucional salvadoreña. Según se expresó en la inconstitucionalidad 7-2012, el
control que este tribunal cumple en los procesos de reforma constitucional tiene la finalidad de:
(i) preservar la distinción entre el poder constituyente y los poderes constituidos; (ii) resguardar
14
Por utilizar la conocida frase de Ernesto Garzón Valdés. Véase Bovero, Michelangelo, “Qué no es decidible. Cinco
regiones del coto vedado”, en DOXA, Cuadernos de filosofía del Derecho , 31 (2008), pp. 217-226.
el principio democrático frente a los abusos de las mayorías para proteger a las minorías; y (iii)
proteger los derechos fundamentales como garantía para el desarrollo del verdadero debate
democrático.
C. En tercer lugar, no es de la esencia del control de constitucionalidad que el objeto de
análisis pertenezca al sistema de fuentes del Derecho. La Constitución admite dos supuestos de
control sobre objetos que aún no forman parte del sistema jurídico. El primero es el caso del
en este supuesto, el objeto de control está constituido por un proyecto de ley que aún no ha sido
incorporado al sistema de fuentes del Derecho. El segundo es precisamente el control
este caso, el examen de constitucionalidad recae sobre un acuerdo legislativo de aprobación, cuya
eficacia y efectos dependen de su ratificación por la siguiente legislatura.
D. Finalmente, porque en un Estado Constitucional de Derecho no deben permitirse zonas
exentas de control constitucional, pues reconocer tal posibilidad implicaría una forma de negar la
supremacía —fuerza jurídica inmediata, directa y vinculante— de la Constitución
15
. Esta
concepción de la Constitución como norma jurídica se proyecta en dos dimensiones
complementarias entre sí
16
. Por un lado, su vinculatoriedad para todos los poderes públicos —
fuente de derecho—, pues, al ser creada por el poder constituyente, pretende la racionalización
democrática del pueblo que se autogobierna
17
. Y, por el otro lado, su positividad, porque, al
determinar la validez del Derecho producido en los distintos ámbitos en que se ejercitan las
potestades normativas —fuente del derecho—, la Constitución también es el origen primario del
mismo, y define las líneas básicas, formales y materiales sobre la producción jurídica
18
.
V. El objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad.
Según el art. 6 de la Ley de Procedimientos Constitucionales (LPC), los elementos del
control constitucional son los que siguen: (i) el parámetro de control (art. 6 n° 3 LPC), que es la
norma constitucional potencialmente violada por el acto objeto de examen
19
; (ii) el objeto de
control, que es la norma, acto u omisión que se considera que infringe o transgrede el parámetro
de control propuesto (art. 6 n° 2 LPC); y (iii) la confrontación normativa (art. 6 n° 3 LPC),
15
Ej., sentencia de 25 de junio de 2014, inconstitucionalidad 163-2013.
16
Ej., sentencia de 13 de mayo de 2011, inconstitucionalidad 7-2011.
17
Ej., resolución de 11 de agosto de 2005, inconstitucionalidad 52-2005.
18
Ej., sentencia de 23 de octubre de 2007, inconstitucionalidad 35-2002.
19
Martins, Leonardo, Derecho procesal constitucional alemán, 1ª ed., Po rrúa, 2012, p. 12.
constituida por la argumentación tendente para evidenciar la incompatibilidad percibida por el
demandante entre el objeto y parámetro de control
20
.
Dentro de los posibles objetos de control constitucional figuran, en primer lugar, los que
la Constitución misma señala de forma expresa en los arts. 149 inc. 2° y 183. Según la primera
disposición, “[l]a declaratoria de inconstitucionalidad de un tratado, de un modo general y
obligatorio, se hará en la misma forma prevista por esta Constitución para las leyes, decretos y
reglamentos” (las itálicas son propias). De acuerdo con la segunda, “[l]a Corte Suprema de
Justicia por medio de la Sala de lo Constitucional será el único tribunal competente para declarar
la inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, en su forma y contenido, de un modo
general y obligatorio, y podrá hacerlo a petición de cualquier ciudadano” (las itálicas son
propias). Pero, la jurisprudencia de este tribunal ha ido ampliando los posibles objetos de control
constitucional en el proceso de inconstitucionalidad. Así, ha dicho que puede controlarse la
constitucionalidad de toda norma general y abstracta
21
, de los actos de aplicación directa de la
Constitución
22
y de las omisiones inconstitucionales
23
.
En cuanto a los actos de aplicación directa de la Constitución, la jurisprudencia
constitucional ha determinado que el objeto de control del proceso de inconstitucionalidad
incluye las actuaciones específicas realizadas por los órganos del Estado en el ejercicio de
competencias directamente atribuidas por la Constitución, ya que, si bien se trata de actos
concretos, son actuaciones que tienen a la Ley Suprema como único fundamento normativo, por
lo que admiten como parámetro de control los límites (formales y/o materiales) que aquella
establece
24
. Así, el control jurisdiccional de esta clase de actos, como la designación de
funcionarios de elección directa e indirecta, es un elemento inseparable del concepto de
Constitución, pues admitir lo contrario supondría aceptar la existencia de actuaciones de las
autoridades que, al imposibilitar su examen, generarían en el ordenamiento jurídico zonas exentas
de control de constitucionalidad o de normas constitucionales que serían incumplidas
25
.
VI. Examen liminar
1. El D. E. n° 295, de 24 de agosto de 2020, no encaja dentro de los supuestos de objeto
20
Ej., resolución de 30 de marzo de 2016, inconstitucionalidad 110 -2015.
21
Ej., sentencia de 16 de julio de 1992, inconstitucionalidad 7-91.
22
Ej., resolución de 10 de febrero de 2020, inconstitucionalidad 6-2020.
23
Ej., sentencia de 10 de noviembre de 2017, inconstitucionalidad 8-2015.
24
A título de ejemplo, pueden consultarse las resoluciones de 28 d e marzo de 2012 y 9 de abril de 2014,
inconstitucionalidades 49-2011 y 18- 2014, respectivamente.
25
Ej., resolución de 10 de abril de 2019, inconstitucionalidad 19-2019.
de control que se pueden controlar en el proceso de inconstitucionalidad, pues no es una ley,
tratado, reglamento, omisión o acto de aplicación directa de la Constitución. Aunque su
denominación es la de “decreto”, lo cierto es que no se trata de un acto de aplicación directa de la
Constitución, que es lo que la jurisprudencia constitucional ha establecido como condición
necesaria para poder impugnar un acto normativo (por ejemplo, el nombramiento o designación
de un funcionario público). En este supuesto específico existe una intermediación normativa entre
la Constitución y el acto por el que se ha hecho el nombramiento o designación: el Decreto
Ejecutivo n° 295 es un acto de aplicación del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, no de la
Constitución. Efectivamente, el art. 3-A del citado reglamento dispone que “[e]l Vicepresidente
de la República, además de las atribuciones que le otorga la Constitución, ejercerá las funciones
que el Presidente de la República le encomiende”. Así, el propio demandante reconoce este
hecho, al afirmar que no existe ninguna disposición constitucional que faculte al Presidente de la
República para elaborar propuestas de reformas a la Constitución. De ahí que, al ser un acto de
aplicación del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, y no de la Constitución, el D. E. n° 295
no puede ser ofrecido como objeto de control en un proceso de inconstitucionalidad.
2. Dado que la demanda deberá declararse improcedente, no es viable la adopción de la
medida cautelar requerida. La razón es que toda medida cautelar es instrumental al proceso
judicial en que debiera ser decretada. En tal sentido, como lo ha sostenido esta sala con
anterioridad, carece de toda justificación adoptar una medida cautelar si el proceso no ha de
iniciarse debido a su rechazo liminar
26
. En consecuencia, también se declarará improcedente la
petición de que se decrete una medida cautelar en el presente proceso.
Por tanto, con base en las razones expuestas, doctrina, disposiciones y jurisprudencia
constitucional citadas y en los artículos 6 y 13 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta
sala RESUELVE:
1. Declárase improcedente la demanda presentada por el ciudadano Daniel Eduardo
Olmedo Sánchez, a fin de que este tribunal declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo
número 295, de 24 de agosto de 2020, emitido por el Presidente de la República, por medio del
cual delega al Vicepresidente de la República para “coordinar el estudio y propuesta de reformas
a la Constitución”, por la supuesta violación de los artículos 86 inciso 3° y 248 inciso 3° Cn. La
26
Ej., improcedencia de 2 de marzo de 2018, inconstitucionalidad 13-2018.
razón es que, al no ser un acto de aplicación directa de la Constitución, dicho decreto no puede
ofrecerse como objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad.
2. Declárase improcedente la medida cautelar solicitada, porque ella, como todas las de su
género, es instrumental al proceso judicial. En tal sentido, carece de toda justificación adoptar
una medida cautelar si este no ha de iniciarse por rechazo liminar.
3. Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por el demandante para
recibir los actos procesales de comunicación, así como de la persona comisionada para tales
efectos.
4. Notifíquese.
-----------------A. PINEDA.--------A. E. CÁDER CAMILOT.-------C. S. AVILÉS.--------M. R. Z.-
--------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.--------
-E. SOCORRO C.------RUBRICADAS.-----------------------------------
TO SALVADO DEL MAGISTRADO SÁNCHEZ ESCOBAR
Al tiempo que expreso mi pleno respeto por la decisión acordada en este caso por los
distinguidos colegas magistrados que integran la Sala, aclaro las razones por las que considero
que debió admitirse a trámite la demanda y aceptarse la medida cautelar solicitada:
1. El Acuerdo N° 295 no es en realidad un “acto concreto”, aunque en apariencia se limite
a una designación funcional específica, sino que contiene disposiciones normativas de carácter
expresamente a la competencia revisora de esta Sala de lo Constitucional. Los “actos concretos”
son relativos a un sujeto singular y a un supuesto específico determinado, a diferencia de las
disposiciones normativas de contenido general y abstracto (como son las “leyes, decretos y
personas como de conductas reguladas.
Es cierto que el Acuerdo N° 295 está redactado como una designación a un funcionario en
particular para realizar una actividad específica, lo cual da la impresión de que se trata de un acto
concreto. Además, en dicho acuerdo se invoca al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo
(RIOE) como base de la designación efectuada, lo cual refuerza la apariencia de que no puede ser
objeto de control en procesos de inconstitucionalidad, puesto que los actos concretos solo se
controlan cuando se emiten en aplicación directa de la Constitución de la República.
Sin embargo, mi opinión es que el tribunal debió ir más allá de las apariencias al analizar
el contenido real del acuerdo en mención, pues al “delegar” la coordinación del estudio de
“todas” las “iniciativas que tengan como objetivo una reforma constitucional”, con “las más
amplias facultades legales”, dicho acuerdo en realidad pretende regular el inicio de un proceso de
reforma constitucional, concentrando en el Órgano Ejecutivo la etapa de formulación de
propuestas y obligando a todas las personas (en general) que quieran participar en dicho
proceso (actos de participación aludidos en abstracto) a someterse a la función “coordinadora”
del funcionario “delegado”. De hecho, esta es la forma en que ha funcionado en la práctica la
aplicación del acuerdo impugnado.
Si se examina desde esta perspectiva el contenido de dicho acuerdo, me parece que,
simulando un acto concreto, en realidad se han emitido disposiciones normativas generales y
abstractas. Esto debe ser apreciado en su verdadero alcance objetivo por la importancia crítica
que tiene el proceso de reforma constitucional para el respeto irrestricto de la propia Ley
Suprema, de la continuidad democrática del Estado y de los derechos fundamentales de las
personas.
2. Como en cualquier otro caso, si se hubiera admitido la demanda, esto no implicaría en
modo alguno un prejuicio o una predisposición sobre la decisión de fondo del proceso, sino que
únicamente reconocería la existencia de un problema de interpretación constitucional que merece
(en relación con los otros preceptos constitucionales invocados en la demanda), dispone que: “La
reforma únicamente puede ser propuesta por los diputados en un número no menor de diez”,
surge una duda razonable sobre cuál es el alcance de una posible intervención, directa o
indirecta, del Órgano Ejecutivo en las fases iniciales del proceso de reforma constitucional, ya
que la propia Constitución parece reservar esa función “únicamente” al Órgano Legislativo.
Mi opinión es que la aplicación estricta de las disposiciones sobre reforma constitucional
tiene la máxima importancia para garantizar que la Constitución solo cambie de acuerdo con
sus propias reglas, de modo que la mera posibilidad de una intromisión orgánica en las
competencias del proceso de reforma es intolerable, ni siquiera en forma temporal, dada la
profunda significación de dichas reglas para la organización presente y futura del ejercicio del
poder político. Para mí también es claro que existe un interés público en la medida cautelar
solicitada en la demanda, porque la naturaleza socialmente delicada y políticamente grave de la
revisión de la Ley Primaria impone las mayores precauciones contra una vía espuria de cambio
constitucional y ello justificaría la urgencia de suspender los efectos del acuerdo impugnado,
hasta que se descartara, en sentencia definitiva, la inconstitucionalidad alegada.
3. Quiero ser muy enfático en aclarar que la Constitución es importante para todas las
personas. Todas las personas pueden participar, en todo tiempo, en las formas de comprender lo
que significa la Constitución y en las discusiones sobre su cambio o reforma (esto, como
expresión de una “sociedad abierta de intérpretes constitucionales”, según se dijo en la
Improcedencia de 7/10/2011, Inconstitucionalidad 14-2011). La Constitución, su significado y su
adaptación a las necesidades de la sociedad salvadoreña deberían ser objeto de una conversación
permanente en la que participemos todas las personas que vivimos bajo las aspiraciones recogidas
en su texto.
La cuestión constitucional de este caso, que yo estimo con suficiente relevancia para
iniciar un proceso de estudio ante esta sala, es en qué medida la reforma constitucional puede ser
liderada por una iniciativa estatal, pública, gubernamental u oficial, coordinada o apoyada por
cualquier funcionario o servidor público, ajena al Órgano Legislativo.
desarrollo de auténticas iniciativas sociales de reforma constitucional, siempre que, analizadas
todas las circunstancias del caso concreto, se verifique un genuino proceso ciudadano,
objetivamente desligado de cualquier influencia gubernamental, directa o indirecta, distinta de la
Asamblea Legislativa. La importancia fundamental de las reglas de reforma constitucional obliga
a evitar cualquier forma de instrumentalización fraudulenta, encubierta o patente, de sectores
sociales, con los cuales se busque inobservar o sortear la competencia orgánica que la
Constitución establece para su propio cambio.
4. En tal sentido, me parece que una propuesta de reforma constitucional como la
impulsada por el Órgano Ejecutivo, regulada inclusive mediante un decreto de ese poder del
Estado, podría implicar una afectación al sistema de reforma previsto específicamente en el
referido artículo 248 Cn., y a la posibilidad inclusive del uso fraudulento de la iniciativa de
reforma posterior de los diputados de la Asamblea Legislativa. En igual sentido la propuesta de
reforma integral de la Constitución –como sí de un código se tratase– con la modalidad de una
“amplia participación popular” ante la necesidad de una Constitución “moderna y eficiente”
1
más
allá de la falacia de legitimación “vox populi” podría tener implicaciones de afectación
constitucional dado el sistema de rigidez que presenta la Constitución salvadoreña, como límite
precisamente a las formas manipulativas del poder –en cualquier sentido de su expresión– de tal
manera que la Constitución sólo admite su reforma en las formas específicamente previstas en su
configuración inicial, lo cual es uno de los diferentes mecanismos de defensa de la propia Carta
Magna.
5. Entiendo, que una de las funciones principales de esta Sala, es garantizar la integridad y
la defensa de la Constitución, y ello adquiere máxima prioridad cuando se trata de procesos
políticos encaminados a modificar el contenido de nuestra Ley Suprema. Es cierto que el texto de
la Constitución no debe impedir que generaciones posteriores decidan sobre cambios que el curso
del tiempo y el peso de la realidad vuelven necesarios. Pero estos cambios, por más necesarios
que sean para la sociedad de cada momento, solo pueden intentarse dentro del más estricto apego
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Una tendencia normativista anclada en una disfunción de las falacias modernistas y eficientistas.
a las normas que la propia Constitución dicta para su modificación. Si el Decreto Ejecutivo N°
295 cumple con dichas normas, o no lo hace, es una pregunta razonable y legítima que debió ser
objeto de un estudio más profundo de esta sala, luego de tramitar para ello un proceso de
inconstitucionalidad.
Por estas razones considero que la demanda debió ser admitida y además con suspensión
de los efectos del acto normativo impugnado, como medida cautelar, dada la grave amenaza a la
integridad de la Constitución en cuanto al proceso de reforma impulsado por el Poder Ejecutivo,
en relación al mecanismo previsto constitucionalmente.
Carlos Ernesto Sánchez Escobar.
Magistrado
----------------------C. SÁNCHEZ ESCOBAR.-------------------------PROVEÍDO POR EL SEÑOR
MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE.--------------E. SOCORRO C.--------RUBRICADAS.-------
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