Sentencia Nº 121-2017 de Sala de lo Constitucional, 12-02-2018
| Número de sentencia | 121-2017 |
| Fecha | 12 Febrero 2018 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
121-2017
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
treinta y cinco minutos del día doce de febrero de dos mil dieciocho.
Analizada la demanda formulada por el ciudadano Luis Javier Portillo Solano, mediante
la cual solicita la inconstitucionalidad del art. 28 inc. 1º frase 1ª del Código Tributario (emitido
por Decreto Legislativo nº 230, de 14-XII-2000, publicado en el Diario Oficial nº 241, tomo 349,
de 22-XII-2000 –CT–), por la aparente violación al art. 6 inc. 1º Cn.; se hacen las siguientes
consideraciones:
El texto exacto del artículo impugnado es el siguiente:
Código Tributario
“Reserva de la Información
Artículo 28 [inc. 1º].- La información respecto de las bases gravables y la determinación de los impuestos
que figuren en las declaraciones tributarias y en los demás documentos en poder de la Administración Tributaria,
tendrá el carácter de información reservada. Por consiguiente, los empleados y funcionarios que por razón del
ejercicio de sus cargos tengan conocimiento de la misma, sólo podrán utilizarla para el control, recaudación,
determinación, emisión de traslados, devolución y administración de los tributos, y para efectos de informaciones
estadísticas impersonales, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar ”.
I. 1. El actor aduce que el precepto objetado representa una “imposibilidad de acceder a la
documentación puramente tributaria relativa a bases gravables y determinación de los impuestos
que consten en las declaraciones tributarias y otros documentos en poder de la Administración
Tributaria, respecto de personas naturales y jurídicas”. Desde tal perspectiva, y luego de reseñar
algunas consideraciones sobre el derecho al acceso de información pública en general y cómo
este impacta en el ámbito tributario, señala que lo fundamental en este caso es “delimitar si el
[art. 28 inc. 1º CT] establece una limitación injustificada al derecho de acceso a la información
pública en el acceso a la documentación estrictamente tributaria relativa a las bases gravables y
declaraciones patrimoniales de personas naturales y jurídicas, en virtud del deber de contribución
de los ciudadanos al erario público”.
Explica que la información declarada reservada es la relativa a “la cantidad en relación
con la cual se [aplica] el porcentaje impositivo de determinado tributo” y a “la facultad de
fiscalización y control de la autoridad tributaria por la cual, atendiendo a los elementos del hecho
generador y el respectivo procedimiento administrativo, se genera una obligación de pago
derivada de la exigencia de un tributo”. Por lo tanto, la información reservada “es aquella en la
cual se expresan los valores que individualmente considerados, por medio de una declaración, los
particulares computen el pago de una obligación tributaria o, en su caso, en la cual la autoridad
administrativa determina el valor del pago derivado de dicha obligación”. En consecuencia,
aduce que el objeto de control “se refiere a información [...] cuyo núcleo lo constituye
documentación estrictamente de carácter tributario”.
En tal contexto, luego de explicar el carácter reservado de la información descrita en el
objeto de control, la finalidades que pretende tutelar la información reservada y las obligaciones
derivadas del art. 19 de la Ley de Acceso a la Información Pública (o LAIP), el peticionario
afirma que el art. 28 inc. 1º frase 1ª CT “no se enmarca en algunas de las causales establecidas en
la LAIP” lo cual “inhibe la posibilidad que los destinatarios de [tal precepto] –los empleados y
funcionarios de la autoridad tributaria– tengan la oportunidad de ponderar bajo esquemas de
proporcionalidad los bienes jurídicos o intereses que pretenden contrastar frente al derecho de
acceso a la información”. Agrega que el objeto de control “prescinde de circunscribir
objetivamente la prueba del daño ante la eventual divulgación de esta información estrictamente
información que no necesariamente [tiene] la aptitud de ser reservada o ser confidencial en los
términos de su contenido, o de alguna de las causales del [art. 19 LAIP]” lo cual implica que se
deja “al arbitrio de la autoridad tributaria su interpretación en los ciclos de información en los
procedimientos administrativos de su competencia”.
Por último, el actor alega que el artículo cuestionado contraviene los arts. II y III nº 4 de
la Convención Interamericana contra la Corrupción porque establece “una limitación injustificada
a uno de los mecanismos para que los particulares, en el ejercicio ciudadano, puedan conocer el
detalles de los ingresos, activos, pasivos de los funcionarios públicos, a través de su declaración
de renta, que obra en poder de la autoridad tributaria”.
II. Corresponde realizar algunas consideraciones sobre la formulación de la pretensión de
inconstitucionalidad.
1. Con base en lo prescrito por el art. 6 nº 3 de la Ley de Procedimientos Constitucionales
(o LPC), en la demanda de inconstitucionalidad se deben identificar los “motivos en que se haga
descansar la inconstitucionalidad expresada”, esto es, el fundamento material de la pretensión,
compuesto por las argumentaciones tendentes a evidenciar las confrontaciones normativas entre
el contenido de las disposiciones impugnadas y las disposiciones constitucionales. Así, el
pronunciamiento definitivo en el proceso de inconstitucionalidad está condicionado, en esencia,
por la adecuada configuración del contraste normativo propuesto por el solicitante, a quien le
corresponde delimitar con precisión la discrepancia que, desde su particular punto de vista, se
produce entre los contenidos normativos de la Constitución y la disposición o cuerpo normativo
impugnado. Por ello, es indispensable referirse al contenido relevante de la demanda planteada
por el ciudadano Portillo Solano.
Cn.), el argumento del actor se funda en que el objeto de control establece una limitación
injustificada al acceso de información respecto de las bases gravables y la determinación de los
impuestos que figuren en las declaraciones tributarias y en los demás documentos en poder de la
Administración Tributaria al ser calificada como reservada, lo cual inhabilita a los servidores
públicos de tal administración para “ponderar bajo esquemas de proporcionalidad los bienes
jurídicos o intereses que pretenden contrastar frente al derecho de acceso a la información”. Pero,
la tesis se fundamenta en un error interpretativo del tipo de información regulada en el art. 28
inc. 1º frase 1ª CT. Las razones que justifican tal posición son las siguientes.
A. Primero, el CT es anterior a la LAIP. Por tanto, es razonable considerar que la
terminología utilizada por el Legislativo para establecer la reserva de la información tributaria no
encaje a la perfección en las previsiones establecidas en la ley citada. De ahí que el término
“información reservada” descrito en el art. 28 inc. 1º frase 1ª CT no debe interpretarse en estricto
sentido.
Segundo, debe recordársele al actor que los derechos fundamentales –entre los cuales se
encuentra el acceso a la información pública– no son absolutos o “ilimitados” (sentencia de 25-
VI-2009, Inc. 83-2006) porque tienen una naturaleza relativa dada la constante interrelación que
se produce entre ellos. Al tener tal carácter, el legislador está habilitado para intervenir los
derechos fundamentales con la debida justificación. En ese sentido es que el derecho al acceso a
la información pública tiene como excepciones: la información reservada y la información
confidencial. La LAIP considera que la primera debe entenderse como “aquella información
pública cuyo acceso se restringe de manera expresa de conformidad con esta ley, en razón de un
interés general durante un periodo determinado y por causas justificadas”; y la segunda consiste
en “información privada en poder del Estado cuyo acceso público se prohíbe por mandato
constitucional o legal en razón de un interés personal jurídicamente protegido” (art. 6 LAIP). En
alusión a la información confidencial, debe agregarse que el art. 24 LAIP señala que comprende
toda información referente a los derechos a la intimidad personal y familiar, al honor y a la propia
imagen, archivos médicos cuya divulgación comprometería la privacidad de la persona, la
concedida con tal carácter por los particulares a los entes obligados, los datos personales que
requieren el consentimiento de los individuos para su difusión y los secretos profesional,
comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado tal por una disposición legal.
En consecuencia, el secreto fiscal –también llamado tributario– es una excepción al derecho al
acceso a la información pública porque la información que abarca tal privilegio es considerada
información confidencial.
Tercero, con respecto del secreto fiscal o tributario, esta sala lo ha entendido como “la
obligación que la ley impone a los encargados de aplicar la normativa fiscal, de guardar reserva
sobre la información que le suministrara los contribuyentes. De esta manera, resulta que el
secreto fiscal comprende tanto datos personales en sentido estricto, que identifican al
contribuyente ante la Administración Tributaria –nombre, edad, profesión, domicilio, lugar o
medios de contacto–, como datos con relevancia tributaria, esto es, las operaciones gravables o
que deben informarse por ley –ingresos, gastos, comprobantes fiscales, activos, pasivos, entre
otros–, los cuales también constituyen datos personales en sentido lato porque es información que
vincula al individuo con el Fisco. De esta manera, el objeto de protección del secreto fiscal son
los datos personales del contribuyente, los que en principio deben mantenerse fuera del
conocimiento público al estar relacionados con los derechos a la intimidad, a la seguridad jurídica
y a la autodeterminación informativa” (auto de 8-IX-2017, Inc. 43-2013). Esta obligación está
los datos personales en estricto sentido y los datos con relevancia tributaria, que pueden
englobarse en el término información fiscal (sentencia de 15-II-2017, Inc. 136-2014/141-2014).
De manera que la información objeto de tutela por el objeto de control es la confidencial, no la
reservada, a diferencia de como lo entiende el actor.
De acuerdo con tales premisas, el motivo de inconstitucionalidad deviene en inaceptable
dado que toda la argumentación gira en torno a la presunta violación al derecho al acceso a la
información pública porque la información descrita en el precepto legal cuestionado es reservada,
cuando lo cierto es que tal información es confidencial. Esto hace que la pretensión de
inconstitucionalidad no tenga un fundamento material. Para que sea posible entrar al análisis
requerido por el accionante, sería necesario configurar la impugnación en relación con cómo la
protección de la información confidencial contenida en el secreto tributario es contraria al
derecho al acceso a la información pública, lo cual no ha hecho el actor.
B. Además de lo expuesto, esta sala advierte que el actor sobredimensiona los efectos de
también es objeto de limitaciones. Es decir, hay excepciones a la excepción. En efecto, existen
excepciones a la información confidencial comprendida en el secreto tributario que permiten su
divulgación pública por razones de interés general. Sobre ello, en la sentencia de 15-II-2017, Inc.
136-2014, se sostuvo que con base en el del principio de máxima divulgación, debe diseñarse un
régimen jurídico en el que la transparencia y el derecho de acceso a la información sean la regla
general, sometida a estrictas y limitadas excepciones. De este principio derivan las siguientes
consecuencias: el derecho de acceso a la información es la regla y el secreto la excepción; el ente
público que niegue el acceso a información en su poder tiene la carga de justificar dicha negativa
y mostrar que tal decisión encaja en las excepciones establecidas por ley, y es proporcionada
según las exigencias constitucionales contrapuestas. Por último, en caso de conflictos de normas
o de falta de regulación sobre los límites al derecho de acceso a la información, el Estado deberá
preferir el derecho pues se ha reconocido que es un requisito indispensable para el
funcionamiento mismo de la democracia.
Descrito tal panorama, esta sala considera que algunos ejemplos de las excepciones al
secreto fiscal están en los supuestos siguientes: (i) la identificación de los datos de los
contribuyentes, ya sean personas naturales o jurídicas, que hayan incumplido sistemáticamente
sus obligaciones tributarias formales o sustantivas; (ii) la divulgación de la identidad de los
donantes y demás financistas de los partidos políticos, para tutelar el derecho de acceso de la
información pública y el principio de máxima publicidad que rige en su aplicación, por ser
información que está en resguardo de una entidad pública; (iii) la determinación del patrimonio
en el contexto de aplicación de la Ley Especial de Extinción de Dominio y de la Administración
de los Bienes de Origen o Destinación Ilícita, siempre que se realice por las autoridades públicas
con competencia para ello; (iv) la investigación de los delitos y en defensa de los intereses
fiscales (art. 28 inc. 5º CT); y, en general, (v) cuando exista un principio constitucional o derecho
fundamental que debe ser optimizado de mejor manera que los derechos a la intimidad, a la
seguridad jurídica y a la autodeterminación informativa del contribuyente.
Al aplicar estas nociones al motivo de inconstitucionalidad alegado, es patente que el
actor omite considerar el esquema de excepciones para la información confidencial, que pueden
configurarse por medio de la ponderación. Por medio de esta técnica argumentativa, es viable
afirmar que, se pueden configurar otras excepciones al secreto tributario o fiscal, además de las
expresamente descritas, siempre y cuando tengan por objeto perseguir un fin legítimo, ser idóneas
y necesarias. Hay que recordar que las reglas no son absolutas, porque pueden ser derrotadas por
principios o derechos fundamentales. Esto produce que la pretensión de inconstitucionalidad sea
rechazada por improcedente.
3. En relación con la presunta violación a los arts. II y III nº 4 de la Convención
Interamericana contra la Corrupción, esta sala considera que la pretensión es improcedente. En la
demanda solo se afirma que el art. 28 inc. 1º frase 1ª CT representa una “limitación injustificada”
para que los ciudadanos conozcan la información tributaria de los funcionarios públicos, pero no
se justifica por qué tal limitación es incompatible con la Cn. Además, el actor ha invocado
disposiciones convencionales que, por sí mismas, no representan una violación constitucional.
Por lo que la pretensión de inconstitucionalidad carece de fundamento material y de un parámetro
de control idóneo para la adecuada configuración de la misma.
III. Con base en lo antes expuesto y de conformidad con el art. 6 nº 3 LPC, esta sala
RESUELVE:
1. Declárase improcedente la pretensión contenida en la demanda formulada por el
ciudadano Luis Javier Portillo Solano, mediante la cual solicita la declaratoria de
acceso a la información (arts. 131 ord. 6º Cn.). El fundamento de tal decisión estriba en la errónea
interpretación del objeto de control.
2. Declárase improcedente la pretensión contenida en la demanda formulada por dicho
ciudadano, mediante la cual solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del art. 28 inc. 1º frase
1ª CT, por la presunta violación a los arts. II y III nº 4 de la Convención Interamericana contra la
Corrupción. El fundamento de tal decisión gira en torno a la falta de justificación de una
contradicción constitucional y de la invocación de un parámetro de control constitucional.
3. Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por el actor para recibir los
actos procesales de comunicación.
4. Notifíquese.
A. PINEDA.---------J. B. JAIME.---------R. E. GONZALEZ.----------FCO. E. ORTIZ R.-----------
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------------
E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
