Sentencia Nº 131-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 04-07-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE NULIDAD DE PLENO DERECHO |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 04 Julio 2022 |
| Número de sentencia | 131-2017 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
131-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cinco minutos del cuatro de julio de dos mil
veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Sr. WEFL, en
carácter personal, contra el Director General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo
y Previsión Social –MTPS– y la Jefa de Recursos Humanos del Registro Nacional de las
Personas Naturales –RNPN–, por la supuesta ilegalidad de los siguientes actos administrativos:
1) Resolución de las 08:30 horas del 01 de noviembre de 2016, emitida por el Director
General de Inspección de Trabajo del MTPS, mediante la cual autorizó al RNPN a sancionar con
suspensión de 2 días sin goce de sueldo al Sr. WEFL, por el cometimiento de la infracción grave
del art. 45 letra i) del Reglamento Interno de Trabajo del RNPN, y los arts. 31 obligación 3ª, y
Trabajo y Previsión Social.
2) Acta de notificación levantada a las 10:00 horas del 09 de enero de 2017, por la jefa de
Recursos Humanos del RNPN, por medio de la cual hizo del conocimiento al Sr. FL de la
suspensión descrita en el párrafo anterior.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Director
General de Inspección de Trabajo del MTPS y la Jefa de Recursos Humanos del RNPN como
autoridades demandadas; y el Fiscal General de la República, por medio de su agente auxiliar,
L.. C.D.sse C.C..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. El Sr. WEFL se encontraba temporalmente destacado en el RNPN con sede consular en
Atlanta, Georgia, de Los Estados Unidos de América cubriendo una plaza en virtud de una
licencia de maternidad del 18 de febrero al 09 de junio, ambas fechas de 2016.
El 26 de abril de 2016 se recibió una queja de la Vice Cónsul del lugar referido en cuanto
al desempeño y función laboral que realizaba el Sr. FL, ya que éste no cumplía con el horario
institucional y no se había presentado a laborar en 2 días.
Lo anterior dio origen a una investigación administrativa. Una vez concluida, el
Registrador Nacional adjunto del RNPN solicitó al Director General de Inspección del MTPS,
autorizar al RNPN suspender sin goce de sueldo al trabajador FDL por haberse ausentado de su
trabajo el 23 y 28 de marzo de 2016, y remitió certificación del expediente administrativo
disciplinario a tal autoridad del MTPS.
En ese sentido, el Director General de Inspección del MTPS admitió la solicitud antes
descrita, y ordenó la inspección de mérito, así como la audiencia para ejercer el derecho de
defensa al trabajador. Finalmente, se le atribuyó a la parte actora haber faltado al desempeño de
sus labores sin el permiso correspondiente, señalamiento que concluyó con la decisión del
Director General de Inspección del MTPS de autorizar al RNPN la aplicación de la suspensión de
2 días sin goce de sueldo en el desempeño del cargo al demandante.
II. La parte actora expresó que los actos administrativos impugnados fueron emitidos en
vulneración de: i) los derechos a la seguridad jurídica, igualdad, seguridad social y trabajo; y ii)
los principios de legalidad y proporcionalidad de la sanción administrativa.
III. Por medio del auto de las 14:02 horas del 26 de octubre de 2017 (fs. 33 y 34), se
admitió la demanda y su ampliación, se tuvo por parte al Sr. WEFL, en carácter personal, y se
requirió a las autoridades demandadas un informe sobre la existencia del acto administrativo que
se les atribuye de conformidad con el art. 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa emitida mediante D. L. n° 81, del 14 de noviembre de 1978, publicado en el D..O.
pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente.
Además, se declaró sin lugar la suspensión provisional de la ejecución de los actos
administrativos impugnados y se requirió a las autoridades demandadas la remisión del
expediente administrativo relacionado al presente proceso.
A través de los escritos presentados el 10 y 15 de enero de 2018 (fs. 36 y 45 al 46), el
Director General de Inspección de Trabajo del MTPS y la Jefa de Recursos Humanos del RNPN
confirmaron la existencia de los actos administrativos controvertidos; así mismo, el primero,
remitió en original el expediente administrativo relacionado al presente caso, y la segunda, una
certificación del mismo (fs. 62 al 225).
Así, por medio del auto de las 08:32 horas del 16 de marzo de 2018 (f. 226), se tuvo por
parte al Director General de Inspección de Trabajo del MTPS y a la Jefa de Recursos Humanos
del RNPN, se tuvo por rendidos los informes requeridos (fs. 33 y 34), y se solicitó de las
autoridades demandadas un nuevo informe a fin de que expusieran las justificaciones de legalidad
de los actos cuestionados. Asimismo, se tuvo por recibido el expediente administrativo en
original con referencia número 50-08-16, y la certificación del expediente, y se ordenó notificar
la existencia del proceso al Fiscal General de la República.
Posteriormente, a través del auto de las 09:18 horas del 18 de junio de 2018 (f. 246), se dio
intervención a la Lcda. C.D..C.C., en calidad de agente auxiliar y
delegada por el Fiscal General de la República, se tuvo por rendido el informe justificativo
Al respecto, únicamente la parte actora hizo uso de esta etapa procesal.
Finalmente, en el auto de las 08:22 horas del 23 de noviembre de 2018 (f. 292), se admitió
la prueba documental ofrecida por el demandante, la cual se encuentra detallada a f. 207 vto., y se
rechazó como prueba la documentación relacionada en los numerales 7) y 12) del romano I del
siguientes resultados.
La parte actora sostuvo la ilegalidad de los actos administrativos impugnados, y reiteró lo
expuesto en su demanda y ampliación de la misma.
Las autoridades demandadas ratificaron la legalidad de las actuaciones controvertidas.
La representación fiscal, en síntesis, manifestó que los actos administrativos impugnados
son legales porque fueron emitidos en el marco jurídico de la materia que les compete.
IV. Establecidas las incidencias del presente proceso, esta sala emitirá la decisión que
conforme a derecho corresponde, sobre el fondo de la controversia.
El demandante expuso que los actos administrativos impugnados fueron emitidos en
vulneración de: i) los derechos a la seguridad jurídica, igualdad, seguridad social y trabajo; y ii)
los principios de legalidad y proporcionalidad de la sanción administrativa.
A..N. aplicable al presente caso.
Como primer elemento necesario para desarrollar el análisis de fondo del presente caso, es
importante señalar que los ordenamientos aplicables para resolver la controversia, de
conformidad con la fecha en que concurrieron los hechos y las actuaciones de sede
administrativa, son los siguientes: a) Ley Orgánica del RNPN emitida mediante D.L. n° 552, del
21 de diciembre de 1995, publicado en el D.O. n° 21, t. n° 330, de fecha 31 de enero de 1996, con
las reformas del D.L. n° 7, del 13 de mayo de 2009, publicado en el D.O. n° 92, t. n° 383, de
fecha 21 de mayo de 2009 y del D.L. n° 344, del 07 de mayo de 2010, publicado en el D.O. n°
89, t. n° 387, de fecha 17 de mayo de 2010. b) Reglamento Interno de Trabajo del RNPN
aprobado por la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social por
medio de la resolución de las 11:30 horas del 13 de septiembre de 2006, con la reforma aprobada
por la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social en la resolución
de las 14:00 horas del 13 de enero de 2014, en la cual se adicionaron al art. 29 del referido
reglamento, las letras k), l) y m).
B. Vulneración de los derechos a la seguridad jurídica, igualdad, seguridad social y
trabajo.
El demandante expresó que la Administración pública le aplicó un régimen administrativo
distinto al que le correspondía, de modo que el Director General de Inspección de Trabajo del
MTPS carecía de competencia para autorizar al RNPN a imponer la sanción del caso (f. 3
vto).
Estableció además, que correspondía a la presidenta del RNPN corregir disciplinariamente
al personal, y no consta una resolución, por su parte, de la imposición de la sanción a su persona;
y que la Ley Orgánica de dicha institución no la autorizaba para que delegara esa facultad, puesto
que fue la Jefa de Recursos Humanos del RNPN quien le impuso materialmente la sanción
[suspensión de 2 días sin goce de sueldo, en el desempeño del cargo] y la ejecutó (f. 24 fte).
Así también, alegó que la Jefa de Recursos Humanos del RNPN le notificó que no gozaría
de la prestación económica adicional a su salario ordinario [bonos] del periodo fiscal de 2017 y
que tampoco podría gozar de cargos de elección y concursos de plazas dentro de la institución,
ello conforme al Reglamento Interno de Trabajo del RNPN; lo que le ha causado agravio en su
historial laboral y en el aspecto económico (f. 1 vto., 23 vto. y 24 fte).
Pues bien, en este punto resulta evidente que el alegato del actor, principalmente, se
circunscribe a cuestionar a la autoridad demandada respecto de la emisión del primer acto
administrativo por no corresponder ello a su esfera competencial en razón de la materia.
Establecido lo anterior, este tribunal debe precisar que el vicio invocado por el demandante
constituye el máximo grado de invalidez del acto administrativo, esto es, la nulidad de pleno
derecho. Esta causa de nulidad de pleno derecho ya ha sido considerada por esta sala en diversa
jurisprudencia, verbigracia, las sentencias referencias: 632-2016, de las 8:10 horas del 7 de
febrero del 2017; 361-2012, de las 15:00 horas del 4 de diciembre del 2017; 68-2015, de las
12:23 horas del 24 de agosto del 2018; y, 248-2014, de las 14:50 horas del 6 de mayo del 2019.
De ahí que, en el presente caso, y de conformidad con el concreto alegato de derecho
fijado por la parte actora en su demanda, esta sala analizará si se incurrió en la causal de
nulidad de pleno derecho reseñada.
Finalmente, esta delimitación sobre la pretensión de la parte actora es conforme con el
principio de congruencia procesal regulado en el art. 218 inc. 2° y 3° del Código Procesal Civil y
M. que reseña: «El juez deberá ceñirse a las peticiones formuladas por las partes, con
estricta correlación entre lo que se pide y lo que se resuelve. No podrá otorgar más de lo pedido
por el actor, menos de lo resistido por el demandado, ni cosa distinta a la solicitada por las
partes. Sin alterar la pretensión, y con respeto a los hechos alegados por las partes como base de
sus causas de pedir, el juzgador podrá emplearlos fundamentos de derecho o las normas
jurídicas que considere más adecuadas al caso, aunque no hubieran sido invocados por las
partes» (el subrayado es propio).
C. Argumentos de las autoridades demandadas.
i. El Director General de Inspección de Trabajo del MTPS estableció que correspondía a
dicha dirección, conforme al art. 305 del Código de Trabajo, autorizar la suspensión disciplinaria
al trabajador por haberse éste ausentado de sus labores, y configurado la infracción administrativa
del art. 45 literal i) del Reglamento Interno de Trabajo del RNPN (f. 243 fte. y vto).
ii. La Jefa de Recursos Humanos del RNPN argumentó lo que por instrucciones de la
presidenta del RNPN se solicitó autorización a la Dirección General de Inspección de Trabajo del
MTPS para suspender sin goce de sueldo, en el desempeño del cargo al demandante, por ser la
entidad competente al momento en que se sancionó al Sr. WEFL, y aclaró que éste se encuentra
bajo el régimen de la carrera administrativa; sin embargo, conoció el Ministerio de Trabajo y
Previsión Social, porque fue hasta el 30 de enero de 2017 que se conformó la comisión de
Servicio Civil del RNPN, la cual no existía a la fecha en que se sancionó al actor (fs. 236 vto. y
237 fte).
Por otra parte, señaló que la presidenta del RNPN le giró instrucción para comunicar al
empleado la decisión de la imposición de la sanción de suspensión de 2 días sin goce de sueldo
en el desempeño del cargo, conforme a la hoja de instrucción 4097/2016, de modo que
únicamente la facultó para comunicar la decisión (fs. 237 vto. y 238 fte).
D. Decisión.
Establecidas las posturas jurídicas de las partes, esta sala hace las siguientes
consideraciones.
1. Concurrencia de la “incompetencia” del Director General de Inspección de
Trabajo del MTPS.
Como se relacionó supra, la parte actora alegó que la Administración pública le aplicó un
régimen administrativo distinto al que le correspondía, de modo que el Director General de
Inspección de Trabajo del MTPS carecía de competencia para autorizar al RNPN a imponer la
sanción administrativa (f. 3 vto).
i. Frente a lo expresado por el actor, en principio se debe realizar el análisis en torno a la
estructura organizativa del sector público. En dicha estructura, el sustrato humano que hace
posible la prestación de bienes y servicios juega un papel de suma importancia. Así, son
denominados empleados o servidores públicos, todas las personas que profesionalmente y a
cambio de una retribución, prestan sus servicios a la Administración pública.
Con el objeto de garantizar la eficiencia de la Administración y ofrecer igualdad de
oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y
la posibilidad de ascenso, se instituye la carrera administrativa.
Así, el art. 219 de la Constitución –Cn–, prescribe: «Se establece la carrera
administrativa. La ley regulará el servicio civil y en especial las condiciones de ingreso a la
administración; las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud; los traslados,
suspensiones y cesantías; los deberes de los servidores públicos y los recursos contra las
resoluciones que los afecten; asimismo garantizará a los empleados públicos a la estabilidad en
el cargo. No estarán comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o empleados
que desempeñen cargos políticos o de confianza, y, en particular, los Ministros y V.ministros
de Estado, el Fiscal General de la República, el Procurador General de la República, los
Secretarios de la Presidencia de la República, los Embajadores, los Directores Generales, los
Gobernadores Departamentales y los Secretarios Particulares de dichos funcionarios».
Pues bien, la carrera administrativa regula el elemento humano que presta servicios
personales al Estado en un régimen de supra-subordinación, cuyas actividades van dirigidas a
potenciar la realización efectiva de las funciones estatales. Se trata, de normar las condiciones de
ingreso y permanencia, promociones y ascensos con base en mérito y aptitud; los traslados,
suspensiones y cesantías, los deberes, derechos y prohibiciones de los servidores públicos, los
recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten y la garantía a la estabilidad en el
cargo. Lo que permite obtener mejores rendimientos de los mismos, y, por consiguiente, una
eficiente, eficaz y respetable gestión del servicio público.
Ahora, importa resaltar que por orden constitucional la carrera administrativa precisa la
creación de un ordenamiento secundario que desarrolle todas sus implicaciones; es decir, que la
carrera administrativa instaurada constitucionalmente —sanitaria, hospitalaria, paramédica, de
administración hospitalaria en el servicio de salud pública, judicial y militar (arts. 67, 186 y 214
legislador en el ordenamiento jurídico secundario para regular la relación laboral entre
ciertos sujetos de derecho y determinado segmento de la Administración pública,
verbigracia, las carreras docente, policial, diplomática, penitenciaria y consular.
En suma, la carrera administrativa (constitucional y legal) constituye un bloque integral de
ejecución laboral del recurso humano que presta servicios a la Administración pública, el cual
parte de un consolidado elemento teleológico: lograr la eficiente realización de las funciones
estatales.
Con base en lo antes mencionado, la carrera administrativa está regida por normas
jurídicas formales y materiales, y no se circunscribe a un solo ordenamiento jurídico.
ii. Dicho lo anterior, la carrera administrativa, como concepto fundamental de las
relaciones laborales permanentes, constantes y estables con la Administración, no alude
exclusivamente al régimen estatuido en la Ley del Servicio Civil –LSC–
Por el contrario, tal concepto es sumamente amplio pues existen diferentes regímenes
laborales con la Administración que, por su contenido y finalidad, verdaderamente instituyen
un sistema integral que regula las especiales condiciones de ingreso de los servidores respectivos;
sus promociones y ascensos con base en mérito y aptitud; sus traslados, suspensiones y cesantías;
sus deberes y, entre otras, la garantía de estabilidad en el cargo.
Es erróneo considerar que el término “carrera administrativa” alude limitadamente al
régimen de la LSC. Por el contrario, todo sistema de normas que regula el servicio de una
persona a la Administración, sometida al estatuto del derecho administrativo, y representativo de
relaciones laborales constantes, permanentes y estables; efectivamente tiene el carácter de
“carrera administrativa”. Así, a manera de ejemplo podemos mencionar que instituyen una
carrera administrativa los sistemas legales de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal –
LCAM–, la Ley de la Carrera Docente –LCD–, la Ley de la Carrera Judicial –LCJ–, la Ley de la
Carrera Policial –LCP–, la Ley de la Carrera Militar –LCM–, y otras.
Estas normativas sectoriales tienen como objeto regular, controlar y supervisar las
actividades del bloque de la Administración que desarrollan, así como, instituir un marco
referencial para las personas vinculadas laboralmente a un determinado ente administrativo.
De ahí que, la carrera administrativa de los servidores públicos de El Salvador se
manifieste en diversas leyes de naturaleza administrativa que constituyen el estatuto del servidor
público que desarrolla labores de forma permanente, constante y estable.
iii. Expuesto lo que precede, se instituyen diferentes regímenes jurídicos aplicables a
cada una de las clases o tipologías de relaciones jurídicas laborales entre una persona —
natural o jurídica— y la Administración pública.
La materia relativa al personal que está al servicio de las Administraciones públicas y
sujetos a la carrera administrativa es una de las más dificultosas en cuanto a la determinación del
régimen jurídico aplicable. En el Derecho Administrativo salvadoreño, el constituyente de 1983
optó por instituir un régimen de servicio civil a partir de los arts. 218 al 222 de la Constitución,
modelo al cual estarían sometidos los empleados y funcionarios administrativos, tanto de la
Administración central del estado como la local.
Con tal previsión constitucional, la primera ley que desarrolla el servicio civil de una
forma general es la LSC, promulgada por medio de D.L. n° 507, del 24 de noviembre de 1971.
Posterior a la creación de dicha ley, se han adicionado diversas leyes sectoriales a ese
marco general a fin de regular aspectos especiales de la relación funcionarial entre las personas
que prestan sus servicios a la Administración pública.
Así, frente a tal hecho es pertinente realizar una clasificación útil que sirva para identificar
el régimen jurídico aplicable a la relación laboral entre el demandante y el RNPN, dado que su
análisis importa al pronunciamiento de fondo del sub judice.
a) Regímenes jurídicos aplicables a las relaciones o vínculos laborales con la
Administración pública.
Los empleados y funcionarios públicos de la carrera administrativa, en cuanto a las
particularidades de su ingreso, permanencia, promoción, ascenso, sanciones, salarios, estabilidad
y formas de terminación del vínculo jurídico que los une con el ente para el cual prestan sus
servicios, pueden estar sometidos a los siguientes regímenes jurídicos:
1°) Régimen general de la LSC.
A esta primera categoría pertenecen todos los empleados y funcionarios públicos que
prestan sus servicios a la Administración central del Estado y los entes adscritos a ella, y que no
están excluidos de la carrera administrativa según el art. 4 de la LSC.
2°) Régimen local de la LCAM.
A este régimen pertenecen todos los empleados o funcionarios al servicio de las
municipalidades del país, de las asociaciones de municipios, así como de las entidades
descentralizadas del nivel municipal y de las fundaciones, asociaciones y empresas de servicio
municipal, con personalidad jurídica propia, creadas de acuerdo al Código Municipal. Están
excluidos de la carrera administrativa municipal los funcionarios y empleados que enumera el art.
2 de la LCAM.
3°) Régimen instituido por las leyes sectoriales de los entes independientes y autónomos.
Acá pertenecen los funcionarios y empleados que prestan sus servicios para los
organismos independientes y las instituciones oficiales autónomas que gozan de una ley
especial que regula el estatus funcionarial de su personal. Así, y sin ánimos exhaustivos, se
pueden mencionar como ejemplo las personas sujetas a la Ley Orgánica de la Fiscalía General de
la República, a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la Ley del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social y a la Ley Orgánica del RNPN.
b) De las instituciones oficiales autónomas, sus Servidores Públicos y su régimen
jurídico laboral.
i. La Sala de lo Constitucional ha asentado que el «Estado (...) al confiar la realización de
algunas de sus actividades administrativas a órganos a los que se les reconoce una personalidad
jurídica, un patrimonio propio y un poder de decisión –entre ellos las instituciones oficiales
autónomas–, éstos actúan como organizaciones administrativas del mismo Estado, el cual
constituye un centro primario respecto de aquéllas en un sistema compuesto con relaciones de
carácter externo; las cuales por ser las que atañen al caso en estudio son creadas con el objeto
de satisfacer algunas necesidades de orden general que el Estado está obligado a cubrir, pero
que, por requerir de personal y procedimientos técnicos especializados debe separarlas de su
seno y conferirlas a organismos constituidos por particulares que cuentan con la preparación
técnica necesaria y suficiente para garantizar su eficaz funcionamiento [sentencia de las 15:11
horas del 10 de octubre de 2002, proceso de Amparo 589-2001].
Estas instituciones oficiales autónomas, son entes que poseen, como características
esenciales: (a) haber sido creadas mediante una ley en sentido formal; (b) gozar de personalidad
jurídica y patrimonio propio; (c) poseer un ámbito de competencia exclusivo y amplio, que puede
abarcar desde la prestación de servicios públicos, hasta actividades de fomento, o el ejercicio de
potestades de supervisión y control; (d) tener atribuida a su favor la especial potestad normativa o
reglamentaria; y, (e) poseer autorregulación o independencia administrativa.
En lo particular, dichas instituciones “autónomas” gozan de autonomía administrativa; es
decir independencia para regirse por sí mismos en lo técnico y administrativo, y tienen a su base
una ley que regula, entre otros, la carrera administrativa de su personal (ya sea de forma
completa o mediante una expresa remisión a normas administrativas).
ii. En lo que importa en el presente caso, el demandante mantiene una relación laboral
con el RNPN, institución que fue creada mediante D.L. nº 488, el 27 de octubre de 1995,
publicado en el D.O. n° 227, T. n° 329 del 07 de diciembre de 1995, como una entidad de
derecho público, con autonomía en lo técnico y administrativo. En el Decreto señalado se
estableció que su estructura, funcionamiento y atribuciones se debían determinar por medio de
una Ley Orgánica. Pues bien, el art. 1 de la LORNPN reitera que la referida institución es una
«entidad de derecho público, con autonomía en lo técnico y administrativo (...)».
De lo anterior no queda duda que el RNPN es una institución oficial autónoma, de modo
que el demandante, Sr. WEFL, mantiene una relación laboral adscrita al régimen jurídico
particular de las instituciones oficiales autónomas (en este caso, al del RNPN).
iii. Ahora bien, la Sala de lo Constitucional ha sostenido que: «...para determinar si una
persona es o no titular del derecho a la estabilidad laboral, se debe analizar -
independientemente de que esté vinculada con el Estado por medio de Ley de Salarios o de un
contrato de servicios personales- si en el caso particular concurren las condiciones siguientes:
(i) que la relación laboral es de carácter público y, por ende, el trabajador tiene el carácter de
empleado público; (ii) que las labores pertenecen al giro ordinario de la institución, es decir,
que guardan relación con las competencias de dicha institución; (iii) que las labores son de
carácter permanente, en el sentido de que se realizan de manera continua y, por ello, quien las
efectúa cuenta con la capacidad y experiencia necesarias para ejecutarlas de manera eficiente; y
(iv) que el cargo desempeñado no es de confianza...» [sentencia de las 14:45 horas del 01 de
marzo de 2017, proceso de Amparo 436-2015].
En ese orden de ideas, el vínculo laboral que sostiene el Sr. WEFL con el RNPN, se
comprueba con el contrato individual laboral que corre a f. 28 y 29, en el que se establece que el
demandante presta sus servicios al RNPN como «...colaborador jurídico, consistente en
colaborar en la emisión de certificaciones de la base de datos del DUI y de partidas de
nacimiento de los ciudadanos y de las instituciones que de conformidad a la ley están facultadas
para solicitarlo, así como colaborar en el trámite de secuestro físico de expedientes solicitados
por la Policía Nacional Civil, Fiscalía General de la República, Órgano Judicial y otras
instituciones gubernamentales competentes que lo requieran (...) la jornada laboral será de lunes
a viernes de las siete horas y treinta minutos hasta las quince horas y treinta minutos (...)
obligaciones específicas del empleado (...) colabora con la individualización de las personas
solicitadas por las instituciones (...) gestionar la entrega de los expedientes físico que las
instituciones solicitan (...) llevar un archivo sistematizado y físico de los expedientes entregados
(...) y devueltos por las instituciones (...) realizar funciones administrativas (...) y tareas afines
asignadas por su jefe inmediato (...) plazo del contrato (...) tendrá una vigencia indefinida es
decir de carácter permanente (...) San Salvador, (...) seis de enero del año dos mil catorce (...)»
(fs. 28 fte. y vto, y 29 fte).
De lo anterior se comprueba que el Sr. WEFL es un trabajador con calidad de empleado
público permanente, con funciones laborales que se encuentran relacionadas a la actividad
ordinaria de la entidad autónoma [RNPN], lo cual se sustenta en las cláusulas contractuales
respectivas, particularmente, la relativa a la del plazo que señala que la relación de trabajo entre
la institución y el empleado es de carácter permanente. En este orden, el actor es un servidor
público con una relación laboral regida por las normas del derecho público, y de manera
principal, del derecho administrativo.
En ese sentido, para definir los aspectos fundamentales de la relación laboral del
demandante, verbigracia un asunto disciplinario como lo sería una suspensión del cargo sin
goce de sueldo, esto es, una sanción administrativa, no resulta aplicable el Código de
Trabajo. Este mismo ordenamiento, en su art. 2 inciso 2°, expresa que “No se aplica este Código
cuando la relación que une al Estado, Municipios e Instituciones Oficiales Autónomas o
S. con sus servidores, fuere de carácter público”. Por otra parte, el mismo art. 2
inciso 1° establece que las normas del Código de Trabajo son aplicables, como regla general, a
las relaciones laborales privadas; y, en el presente caso, el demandante se encuentra inmerso en
una relación laboral pública.
Por lo dicho, la solicitud que se puede deducir ante el MTPS para que esta autoridad
autorice una suspensión sin goce de sueldo de un trabajador, mecanismo al que se refiere el art.
305 del Código de Trabajo que regula “…En circunstancias especiales (…), el Inspector General
de Trabajo, previa calificación de motivos, podrá conceder al patrono autorización para
suspender al trabajador hasta por un plazo no mayor de treinta días”, no resulta compatible
con el régimen jurídico laboral de la parte demandante; es decir, se trata de un mecanismo
que no es aplicable para determinar una sanción administrativa en contra de éste.
Pues bien, como ya se determinó supra, el RNPN goza de autonomía administrativa, y
técnica, por ello tiene la capacidad para definir una ordenación laboral interna de manera
independiente, en virtud de su Ley Orgánica o de una habilitación reglamentaria. En este caso, se
cuenta con la Ley Orgánica del RNPN y el Reglamento Interno de Trabajo del RNPN, a los
cuales se encuentra sometido el demandante, por tener éste un vínculo laboral permanente con el
ente autónomo. En este orden de ideas, la suspensión del servidor público por la supuesta
comisión de alguna infracción administrativa, en el marco del régimen disciplinario del RNPN,
no es una decisión que corresponda al MTPS. Asumir lo contrario implicaría, entre otros, anular
la autonomía administrativa de la que goza el RNPN y la administración del régimen laboral de
sus propios empleados.
En este punto de análisis es importante precisar que la validez y eficacia de la sanción
administrativa impuesta al demandante tiene su origen en la voluntad y juicio intelectivo
del Director General de Inspección de Trabajo del MTPS quien, con su decisión, terminó
configurando el carácter imperativo de la carga impuesta al actor consistente en la
suspensión de 2 días sin goce de sueldo, en el desempeño del cargo. Esto no era procedente
puesto que la relación laboral del demandante es pública y no está sujeta a las reglas del
mencionado art. 305 del Código de Trabajo.
v. Ahora bien, resulta de gran relevancia resaltar el marco jurídico aplicable al trabajador.
Así, una de las facultades derivadas de la autonomía del RNPN, según el art. 12 letra i) de la Ley
Orgánica de esa institución, es la atribución de su presidente de «Trasladar, dar licencias y
corregir disciplinariamente al personal del Registro Nacional y sus dependencias» [el resaltado
es propio].
Conforme al precepto legal citado, se evidencia que la competencia para aplicar el
régimen disciplinario al personal del RNPN, recae expresamente sobre el presidente de la
institución autónoma, lo cual se encuentra acorde a la naturaleza de esa entidad; es decir, con la
autonomía administrativa de la que goza el RNPN. De ahí que, quien debía sancionar al Sr.
WEFL, por disposición expresa de la ley, era el presidente del RNPN, y no hacer depender la
validez de esta decisión del Director General de Inspección de Trabajo del MTPS. Tampoco es
posible conceder validez a la sanción que pesa contra el actor estimando que su autoridad emisora
fue la Jefa de Recursos Humanos del RNPN puesto que esta servidora únicamente notificó la
resolución emitida por el Director General de Inspección del MTPS.
Por otra parte, es necesario precisar que, aunque exista una eventual aplicación del
régimen de la LSC para los servidores públicos adscritos al RNPN, una suspensión del cargo por
menos de 5 días según el art. 42 inciso 3° de esa ley, debe ser impuesta por el jefe del servicio;
circunstancia que, a nivel competencial debía cumplirse en el presente caso.
En ese sentido, en el presente caso, la decisión administrativa de suspender al actor no se
produjo como un juicio administrativo originado en la voluntad del presidente del RNPN, sino en
el acto de autorización que emitió el Director General de Inspección de Trabajo del MTPS. Por lo
tanto, se está ante un acto administrativo cuya validez y eficacia ha surgido de una autoridad
incompetente, tal como lo ha denunciado la parte actora en su demanda.
vi. Por los argumentos de derecho reseñados, el primer acto administrativo impugnado
resulta nulo de pleno derecho, dada la incompetencia en razón de la materia del Director General
de Inspección del MTPS, en los términos expuestos supra. Por lo tanto, también lo es el segundo
acto administrativo impugnado, pues todo acto generado con posterioridad al originario soporta la
misma consecuencia jurídica.
Por las razones antes expuestas, es inoficioso valorar los restantes argumentos de
ilegalidad planteados por el demandante.
V. Determinada la nulidad de pleno derecho de la sanción impugnada, corresponde emitir
una medida idónea para la reparación del derecho vulnerado.
Al respecto, el art. 32 inciso final de la LJCA establece: «Cuando en la sentencia se
declare la ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias
pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado».
Pues bien, dado que el Sr. WEFL fue sancionado con una suspensión de 2 días sin goce de
sueldo en el desempeño del cargo, las autoridades demandadas deberán realizar las gestiones
administrativas que resulten necesarias a fin de pagar el salario dejado de percibir por los 2 días
que fue suspendido sin goce de sueldo, así como el pago de las demás prestaciones que habría
gozado en caso de no haberse impuesto tal gravamen, y de cumplir los requisitos pertinentes,
tales como los beneficios regulados en el art. 29 letra k) del Reglamento Interno de Trabajo del
RNPN, el cual estatuye: «otorgar a cada uno de los empleados, empleadas, funcionarios y
funcionarias de la Institución una prestación económica ya sea en efectivo o especie, adicional a
sus salarios ordinarios, tres veces por año; la primera será (...) por el monto de CIEN DÓLARES
DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. Las prestaciones económicas restantes [la segunda,
y tercera] (...) por CUATROCIENTOS DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
[cada una]», y que según el demandante se dejaron de percibir a causa de los actos cuestionados.
Además, se deberá cancelar cualquier antecedente en el expediente del trabajador que se haya
registrado por la infracción del presente caso, con el fin que no incida en procedimientos de
promoción y ascensos, reconocimientos u otros que se encuentren expresamente regulados en la
normativa sectorial; debiendo adoptarse todas las medidas reseñadas en el plazo de 30 días
hábiles contados desde que sea recibida la certificación de esta sentencia, tal como lo regula el
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y arts.
216, 217, 218 y 272 inciso 1° del Código Procesal Civil y Mercantil 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante D.L. n° 81, del 14 de noviembre
de 1978, publicado en el D.O. n° 236, t. n° 261, de fecha 19 de diciembre de 1978, ordenamiento
derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta sala FALLA:
A. Declarar nulos de pleno derecho los siguientes actos administrativos impugnados por el
Sr. WEFL, en su carácter personal.
1) Resolución de las 08:30 horas del 01 de noviembre de 2016, emitida por el Director
General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, mediante la cual
autorizó al Registro Natural de las Personas Naturales a sancionar con suspensión de 2 días sin
goce de sueldo al Sr. WEFL, por el cometimiento de la infracción grave del art. 45 letra i) del
Reglamento Interno de Trabajo de la entidad referida, y los arts. 31 obligación 3ª, y 305 inciso 2°
del Código de Trabajo, y art. 51 de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y
Previsión Social.
2) Acta de notificación levantada a las 10:00 horas del 09 de enero de 2017, por la jefa de
Recursos Humanos del RNPN, por medio de la cual hizo del conocimiento al Sr. FL de la
suspensión descrita en el párrafo anterior.
B. Como medida para restablecer el derecho vulnerado, las autoridades demandadas
deberán realizar las gestiones administrativas que resulten necesarias a fin de pagar el salario
dejado de percibir por los 2 días que fue suspendido sin goce de sueldo, así como el pago de las
demás prestaciones que habría gozado en caso de no haberse impuesto tal gravamen, y de
cumplir los requisitos pertinente, tales como los beneficios regulados en el art. 29 letra k) del
Reglamento Interno de Trabajo del RNPN, el cual estatuye: «otorgar a cada uno de los
empleados, empleadas, funcionarios y funcionarias de la Institución una prestación económica
ya sea en efectivo o especie, adicional a sus salarios ordinarios, tres veces por año; la primera
será (...) por el monto de CIEN DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. Las
prestaciones económicas restantes [la segunda, y tercera] (...) por CUATROCIENTOS DÓLARES
DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA [cada una]», y que según el demandante se dejaron
de percibir a causa de los actos cuestionados. Además, se deberá cancelar cualquier antecedente
en el expediente del trabajador que se haya registrado por la infracción del presente caso, con el
fin que no incida en procedimientos de promoción y ascensos, reconocimientos u otros que se
encuentren expresamente regulados en la normativa sectorial; debiendo adoptarse todas las
medidas reseñadas en el plazo de 30 días hábiles contados desde que sea recibida la certificación
C..C. en costas a las autoridades demandadas, conforme con el derecho común.
D. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y a la representación fiscal.
E. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
N..
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------P.VELASQUEZ C.----ENRIQUE ALBERTO PORTILLO-------S.L.RIV.MARQUEZ-------J.CLÍMACO V.-----
---------PRONUNCIADO POR LA SEÑORA M AGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ----------------------M.E.V.S. --------------- SRIA. ---------------- RUBRICADAS ----------------------- ““““
