Sentencia Nº 136-2016 de Sala de lo Constitucional, 20-07-2022
| Número de sentencia | 136-2016 |
| Fecha | 20 Julio 2022 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
136-2016
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las once horas con
veinte minutos del veinte de julio de dos mil veintidós.
El presente proceso fue promovido por los ciudadanos G.O.F.T. y
V.W.G..M., a fin de que este Tribunal declare la inconstitucionalidad del art.
8 apartado 7 n° 8 de la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales del municipio
de San Francisco Chinameca, departamento de La Paz
1
(ORTSMFC), por la supuesta vulneración
Una vez analizados los argumentos, se realizan las siguientes consideraciones:
I. Objeto de control
2
.
“Art. 8. Se establecen las siguientes TASAS por servicios públicos que la Municipalidad
de San Francisco Chinameca, Departamento de La Paz, presta en este Municipio, de la manera
que se detalla a continuación:
[…]
7- MATRICULAS Y LICENCIAS cada una al año
[…]
8. Licencia Municipal para derecho de rodaje en la jurisdicción del municipio, para
empresas o Cooperativas de transporte, incluyendo moto-taxis y Micro taxis, por cada unidad
$100.00”.
En el proceso solo han intervenido los demandantes y el Fiscal General de la República.
II. Argumentos de los intervinientes.
1. Los actores alegaron que el art. 8 apartado 7 n° 8 ORTSMFC viola el principio de
capacidad económica como manifestación de la equidad tributaria (art. 131 ord. 6° Cn.), ya que
produce una doble tributación. Para justificarlo, señalaron que el precepto impugnado establece
una tasa de $ 100.00 en concepto de licencia de derecho de rodaje en el municipio, incluyendo las
moto-taxis y micro-taxis, pago que deberá realizarse por cada unidad, siendo los destinatarios de
dicha tasa las empresas o cooperativas que prestan el servicio de transporte de pasajeros en el
1
Dicha ordenanza fue emitida mediante el Decreto Municipal n° 2, de 5 de diciembre de 2015, publicado en el
Diario Oficial nº 233, tomo 409, de 17 de diciembre de 2015, y fue refor mada a través del Decreto Municipal n° 1,
de 5 de julio de 2018, publicado en el Diario Oficial n° 149, tomo 420, de 15 de agosto de 2018.
2
El texto transcrito corresponde a la redacción de la disposición impugnada que fue originalmente cuestionada.
municipio. Por tanto, advierten que la tasa se paga por el derecho de circulación de tales
vehículos en ese municipio.
Sin embargo, sostuvieron que el art. 6 de la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación
de Vehículos (LDFCV) establece que la circulación de vehículos estará sujeta al pago de un
derecho anual, el cual se hará efectivo según el sistema que prevea el Ministerio de Hacienda. En
ese orden, señalaron que los derechos anuales de refrenda de matrícula se pagan una vez al año
de la siguiente forma: las personas naturales en el mes de su cumpleaños; y las personas jurídicas
en el mes de su constitución o en las fechas indicadas por el aludido ministerio.
En tal sentido, adujeron que la disposición cuestionada provoca una doble imposición,
porque ambos tributos gravan el mismo hecho generador, esto es el derecho de circulación de
vehículos automotores en las vías de uso público, con la única diferencia que la ordenanza
impugnada denomina a dicha tasa como licencia municipal para derechos de rodaje; en cambio,
la ley le llama derechos fiscales para la circulación de vehículos. Por tanto, concluyeron que no
hay contraprestación en la tasa municipal impugnada, pues el supuesto beneficio obtenido por los
sujetos pasivos del tributo ya lo han recibido al autorizarles la circulación en todo el territorio
nacional con los vehículos de su propiedad. Así, al carecer del beneficio que caracteriza y
justifica el cobro de la tasa por licencia de rodaje, se vulnera el principio de capacidad económica
2. El Concejo Municipal de San Francisco Chinameca no rindió el informe que le fue
requerido con base en el art. 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, pese a la
notificación realizada por este Tribunal mediante auxilio judicial del Juzgado de Paz de dicha
localidad, según consta en acta suscrita a las 12:10 horas, de 28 de septiembre de 2016.
3. El Fiscal General de la República sostuvo que la licencia para el derecho de circulación
de vehículos automotores en las vías de uso público implica la autorización para el rodaje de
vehículos de transporte de personas, empresas, cooperativas, incluyendo las moto-taxis. En ese
orden, afirmó que la autoridad para otorgar dicha licencia es del Viceministerio de Transporte,
por lo que el tributo impugnado constituye un impuesto y no una tasa, dado que no existe una
contraprestación por parte del municipio. Para sustentar su posición, señaló que al comparar los
elementos del hecho generador de los tributos regulados en la Ley de Derechos Fiscales por la
Circulación de Vehículos y en la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales del
Municipio de San Francisco Chinameca, son coincidentes en cuanto al elemento subjetivo,
material, espacial, temporal y cuantitativo. Esto es así porque el primero es exigible en todo el
país, dentro del cual está San Francisco Chinameca; y ambos tributos se cobran por año,
diferenciándose en su cuantía. En ese sentido, afirmó que la única diferencia entre ambos cuerpos
normativos es que la ordenanza se refiere al “derecho de rodaje”, el que ya está incluido en “la
mención genérica hecha por ley”. Por tanto, concluyó que la disposición impugnada es
inconstitucional, pues vulnera el principio de equidad tributaria y la prohibición de doble
tributación, dado que la tasa exigida por esa ordenanza es exigible en el art. 6 LDFCV.
III. Traslado del objeto de control.
1. El trámite y normal conclusión del proceso de inconstitucionalidad están condicionados
por la existencia del objeto de control
3
. De manera que si la disposición objeto de control ya ha
sido derogada al momento de presentarse la demanda
4
, se derogó durante el desarrollo del
proceso
5
o es expulsada del ordenamiento jurídico mediante el pronunciamiento general y
obligatorio de este Tribunal, el objeto de control deja de existir, por lo que el proceso carecería de
finalidad, pues no habría un sustrato material sobre el cual pronunciarse
6
.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Sala ha determinado que cuando durante la
tramitación del proceso de inconstitucionalidad se verifica alguna modificación en la disposición
sometida a control, o bien su derogatoria expresa por una nueva normativa, es preciso determinar
los efectos que ello genera en la norma concernida, pues si el contraste normativo subsiste en el
nuevo cuerpo legal, es posible examinar la continuidad de los términos de impugnación de la
norma derogada
7
.
2. Al aplicar lo expuesto al presente caso, se advierte que la disposición impugnada fue
reformada
8
de la siguiente manera:
“Art. 8 Se establecen las siguientes TASAS por servicios públicos que la Municipalidad
de San Francisco Chinameca, Departamento de la Paz, preste en este Municipio, de la manera
que se detalla a continuación
[…]
7.- MATRICULAS Y LICENCIAS cada una al año
3
Sentencia de 3 de diciembre de 2014, inconstitucionalidad 21-2011.
4
Auto de 25 de enero de 2016, inconstitucionalidad 162-2013.
5
Sentencia de 3 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 164-2013
6
Sentencia del 25 de octubre de 2017, inconstitucionalidad 67-2015.
7
Auto de 31 de julio de 2009, inconstitucionalidad 94-2007.
8
Dicha reforma se realizó mediante el Decreto Municipal n ° 1, de 5 de julio de 2018, publicado en el Diario Oficial
n° 149, tomo 420, de 15 de agosto de 2018.
[…]
8. Licencia Municipal por derecho de rodaje en la Jurisdicción del Municipio, previo pago
y permisos en la entidad de Gobierno competente, para todas las personas naturales, empresas o
cooperativas de transporte que se dedican al traslado de pasajeros dentro del Municipio, pagarán
al año:
a) De buses para el transporte colectivo se cobrará por lotes de vehículos de la siguiente
manera
a.1) De 1 a 3 buses $ 100.00
a.2) De 4 buses en adelante $ 200.00
b) De microbuses para el transporte colectivo cada uno $ 50.00
c) De moto taxis para el transporte local dentro del municipio $ 25.00”.
Como se observa, la reforma únicamente modifica los montos de la tasa municipal en
virtud del tipo de vehículo automotor, pero la norma que habilita al cobro persiste en el orden
jurídico, por lo que corresponde efectuar el traslado del objeto de control. De manera que el
análisis constitucional recaerá sobre el precepto reformado, en tanto que este contiene la norma
cuestionada por los actores.
IV. Determinación del problema jurídico y orden temático de la sentencia.
El problema jurídico que debe ser resuelto consiste en determinar si el art. 8 apartado 7 n°
aparece prevista en el art. 6 LDFCV, de manera que sería una exacción arbitraria que infringe el
principio de capacidad económica como manifestación de la equidad tributaria por prever una
doble tributación.
Para resolver tal cuestionamiento, se hará referencia a: (V) la reserva de ley en materia
tributaria; (VI) aspectos generales de los impuestos y de las tasas como tributos y las distinciones
entre ambos en atención a sus características; (VII) potestad tributaria municipal y el transporte
de pasajeros. Por último, (VIII) se resolverá el motivo de inconstitucionalidad alegado.
V. Reserva de ley en materia tributaria.
Esta Sala ha señalado que los tributos son una materia reservada a la ley formal, dada su
relación directa con el derecho de propiedad
9
. Ello tiene como finalidad preservar tal derecho
frente a injerencias arbitrarias del poder público (dimensión individual) y garantizar el principio
9
Por ejemplo, auto de 28 de junio de 2005, inconstitucionalidad 12 -2005.
de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que las que sus
legítimos representantes han consentido (dimensión colectiva)
10
. Además, persigue que el reparto
de la carga tributaria dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los principios que rigen
su organización y funcionamiento, asegura de mejor manera la conciliación de intereses
contrapuestos en dicho reparto
11
.
En relación con lo expuesto, debe mencionarse que, según el ámbito normativo
correspondiente, la reserva de ley puede ser absoluta o relativa
12
. La reserva absoluta implica que
la ley formal regula toda la materia, de tal suerte que se excluye por completo la acción de los
demás órganos estatales y entes públicos con potestades normativas reconocidas por la
Constitución y, en consecuencia, de sus productos normativos —por ejemplo, reglamentos de
ejecución u ordenanzas municipales—
13
. En cambio, la reserva relativa supone que la ley formal
no regula exhaustivamente la materia respectiva, sino que se limita a lo esencial y para el resto se
remite a la normativa infralegal, a la que ordena o habilita para colaborar en la regulación, de
manera subordinada y como mero complemento de aquella. De acuerdo con esto, la ley debe fijar
el marco de los derechos y obligaciones de las personas, por lo que la remisión a las demás
fuentes normativas debe servir únicamente para conocer el modo en que pueden ejercitarse y
cumplirse tales derechos y obligaciones
14
.
Así, se ha indicado que en materia tributaria rige la reserva de ley relativa
15
, pues a la
Asamblea Legislativa le compete prever el tributo, es decir, su creación y la determinación de sus
elementos esenciales o configuradores, pero otros órganos estatales y entes públicos con
potestades normativas reconocidas por la Constitución pueden colaborar en las tareas reguladoras
10
Sentencia de 6 de julio de 2015, inconstitucionalidad 100-2013.
11
Sentencia de 22 de mayo de 2013 , inconstitucionalidad 25-2009 AC. En la sentencia de 16 de julio de 2014, C-
507/14, la Corte Constitucional de Colombia señaló que “la reserva de ley es una institución jurídica, de raigambre
constitucional, que protege el principio democrático al obligar al legislador a regular aquellas materias que el
constituyente d ecidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto al poder
legislativo como al ejecutivo. A aquél impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a [e]ste, evitando que
se pronuncie sobre materias, que como se dijo, deben ser materias de ley”.
12
Sentencia de 4 de junio de 2018, inconstitucionalidad 82-2015.
13
Sentencia de 7 de febrero de 2014, inconstitucionalidad 63-2013.
14
Al respecto, el Tribunal Constitucional de Perú ha señalado que la sujeción del ejercicio de la po testad tributaria al
principio d e reserva de ley, en cuanto al tipo de norma, debe entenderse como relativa, pues también la creación,
modificación, derogación y exoneración tributarias pueden realizarse previa delegación de facultades, mediante
decreto legislativo. Asimismo, la doctrina comparada comúnmente sostiene que la exigencia de la reserva de ley
(relativa) –en cuanto al contenido de la norma– involucra el reconocimiento de un contenido mínimo necesario para
que la regulación e fectuada no desborde la voluntad del constituyente a través de remisiones a textos infralegales de
la materia reservada a la ley, siendo este razonamiento similar a lo que la teoría del contenido esencial sostiene
respecto de los derechos fundamentales. Véase la sentencia de 30 de enero de 2003, 2762 -2002-AA/TC.
15
Sentencia de inconstitucionalidad 82-2015, ya citada.
de detalle o de ejecución. Configuran el tributo sus elementos subjetivo, material y cuantitativo
del hecho imponible y los plazos de caducidad o de prescripción
16
.
VI. Aspectos generales sobre los impuestos y las tasas.
1. A) El impuesto es el tributo cuyo hecho generador es definido sin referencia alguna a
servicios o actividades de la administración
17
. Por ende, es el tributo por antonomasia: se paga
porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que la obligación
tributaria se conecte causalmente con actividad administrativa alguna
18
. Por tal razón, se le ha
calificado como un tributo no vinculado, ya que no existe conexión del obligado con actividad
estatal alguna que se singularice a su respecto o que lo beneficie, pues (se insiste) el hecho
generador consiste en una situación que, según la valoración del legislador, tiene idoneidad
abstracta como índice o indicio de capacidad contributiva
19
.
B) En cambio, la tasa es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un
servicio o la realización de una actividad por el Estado, que afecta o beneficia de modo particular
al sujeto pasivo. De ese modo, las tasas muestran las siguientes características: a) su hecho
imponible lo conforma un servicio o actividad que realiza el Estado y que está vinculado con el
sujeto obligado al pago; b) se trata de un servicio o actividad divisible, lo que posibilita su
particularización, y c) la actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal, es decir, que
nadie más que el Estado está facultado para realizarla
20
.
C) Finalmente, la contribución especial es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la
obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización
de obras o actividades especiales del Estado, encaminadas a la satisfacción de intereses generales.
Respecto de este tributo, resulta irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o no, en el caso
concreto, el beneficio previsto, pues basta que la obra o actividad pública de que se trate sea
idónea para producir dicho beneficio
21
.
2. De acuerdo con lo anterior, los impuestos y las tasas se diferencian principalmente por
los principios que les rigen y por sus respectivos hechos generadores. Mientras que los impuestos
se rigen directamente por el principio de capacidad económica, en las tasas opera el principio de
16
Sentencia de 16 de enero de 2013, inconstitucionalidad 81-2007/93 -2007.
17
Sentencia de 7 de febrero de 2014, inconstitucionalidad 63-2013.
18
Sentencia de 12 de mayo de 2021, inconstitucionalidad 97-2015.
19
Sentencia de 30 de julio de 2014, inconstitucionalidad 21-2009.
20
Sentencia de 9 de julio de 2010, inconstitucionalidad 35-2009.
21
Sentencia de 1 de octubre de 2014, inconstitucionalidad 87-2010.
beneficio, porque no obstante ser coercitivas, su configuración necesariamente incluye una
contraprestación o beneficio que el Estado cumple en favor del obligado al pago
22
. En ese
sentido, el hecho generador en los impuestos es alguna manifestación de capacidad económica,
mientras que en las tasas es una prestación brindada por el Estado, de manera que en este tributo
el hecho generador corresponde a la administración y no al contribuyente
23
.
V.I.P. tributaria municipal y el transporte de pasajeros.
1. Uno de esos márgenes de actuación local es la potestad tributaria municipal (art. 204
ord. 1° Cn.), cuyo ejercicio se ve matizado en la medida del tributo que se pretenda implementar.
En primer lugar, la jurisprudencia constitucional ha indicado que en materia de impuestos
municipales, las comunas tienen una potestad normativa sumamente restringida, pues en tal área
24
. De manera que, si bien se admite la
intervención normativa municipal, esta supone una potestad derivada de la ley respectiva. Por
tanto, existirá habilitación normativa para el municipio solo si la ley correspondiente efectúa una
remisión o habilitación expresa, inequívoca, concreta, específica (en relación con aspectos o
cuestiones singulares y completamente identificables) y plenamente delimitada (hecha de modo
que precise los términos materiales de la cuestión que se remite, de tal forma que su ámbito de
actuación quede indubitablemente circunscrito)
25
.
La situación es diferente en lo que respecta específicamente a las tasas y contribuciones
especiales municipales, ya que en el esquema constitucional salvadoreño se establece una amplia
potestad tributaria para los municipios, pues se trata de una potestad normativa que no se origina
en una ley secundaria, sino directamente en la Constitución
26
. Entonces, los concejos municipales
son los designados constitucionalmente para emitir la regulación que configure las tasas y
contribuciones especiales municipales. A ellos les corresponde establecer los elementos
estructurales de los citados tributos —hecho generador, quantum, base imponible, sujetos
pasivos—, y no solo efectuar una regulación de tipo puramente reglamentaria —como ocurre con
los impuestos municipales—. Todo ello, a la luz del principio de autonomía municipal
27
.
22
Sentencia de 30 de julio de 2014, inconstitucionalidad 21-2009.
23
Auto de 25 de junio de 2018, inconstitucionalidad 44-2018.
24
Sentencia de 22 de mayo de 2013, inconstitucionalidad 25-2009 AC.
25
Sentencia de 30 de julio de 2014, inconstitucionalidad 21-2009.
26
Sentencia de 1 de octubre de 2014, inconstitucionalidad 87-2010.
27
Sentencia de 22 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 14-2014.
De acuerdo con lo anterior, esta Sala también ha explicitado que el art. 204 ord. 1° Cn.
dispone que la “autonomía del Municipio comprende crear, modificar y suprimir tasas y
contribuciones públicas para la realización de obras determinadas dentro de los límites que una
ley general establezca”. Con ello, la Constitución fortalece un aspecto esencial de la autonomía
municipal: el relativo a los ingresos tributarios
28
. Ahora bien, dicha potestad nace directamente de
la Constitución, pero de conformidad con el propio texto constitucional también está ligada a lo
especiales, pero también señala que el ejercicio de esa potestad está sujeto a la ley. Entonces, la
Constitución ha dispuesto que la ley desarrolle las reglas de contenido o de producción jurídica
que sirvan para determinar la validez de las normas municipales tributarias
29
.
Así, la Ley General Tributaria Municipal es la ley marco a la que la Constitución y el
Código Municipal se refieren, la cual dispone su art. 1 inc. 1° que “tiene como finalidad
establecer los principios básicos y el marco normativo general que requieren los municipios para
ejercitar y desarrollar su potestad tributaria, de conformidad con el [art. 204 ords. 10 y 6° Cn.]”.
De tal forma, “se entiende que el ejercicio de la actividad impositiva de los municipios involucra
la titularidad de un poder tributario circunscrito a las competencias atribuidas por mandato
constitucional y desarrolladas por el resto del ordenamiento jurídico, el cual les posibilita, en la
medida de las circunstancias fácticas y jurídicas, crear ciertas clases de tributos —tasas y
contribuciones especiales—, con la finalidad de tener autosuficiencia económica”
30
.
En ese sentido, el ejercicio de la potestad tributaria municipal se ejecuta por medio de la
normas de aplicación general dentro del municipio sobre asuntos de interés local. Entrarán en
vigencia ocho días después de su publicación en el Diario Oficial”. Estas deberán cumplir con el
contenido establecido en el art. 2 LGTM en cuanto a los elementos configuradores de los tributos.
En virtud de ello, el art. 7 inc. 2° LGTM, relativo a los organismos competentes para establecer
tributos, prescribe que es “competencia de los Concejos Municipales crear, modificar o suprimir
tasas y contribuciones especiales, mediante la emisión de la ordenanza, todo en virtud de la
28
Sentencia de 21 de agosto de 2013, amparo 428-2011.
29
Sentencia de 14 de diciembre de 2015, inconstitucionalidad 99-2013.
30
Sentencia de 13 de abril de 2016, inconstitucionalidad 98-2013 AC.
“Municipios podrán establecer mediante la emisión de las ordenanzas respectivas, tasas por los
servicios de naturaleza administrativa o jurídica que presten”. Además, tal como determina el art.
130 del mismo cuerpo jurídico, los servicios públicos estarán afectos al pago de tasas.
Por tanto, la autonomía tributaria municipal reconocida respecto de las tasas locales se
incardina en el esquema establecido por el legislador, debiendo ejercerse de acuerdo con lo que
preceptúe la Ley General Tributaria Municipal
31
.
2. Sin embargo, como se indicó, una característica esencial de las tasas es la concurrencia
de una determinada contraprestación a favor del sujeto pasivo de la obligación tributaria
municipal. Así, es posible que dicha contraprestación se realice mediante una actividad material o
tangible o por medio de un servicio jurídico o administrativo —la emisión de una licencia,
permiso o autorización— en el cual conste que, por el pago de cierta cantidad de dinero, el
contribuyente está autorizado para realizar determinada actividad dentro del municipio. Por ello,
dado que la contraprestación implica una acción que el Estado o el municipio realiza, la potestad
tributaria municipal requiere que el sujeto activo de las tasas —la comuna— ejecute una acción
específica a favor del sujeto pasivo obligado al pago, encontrándose habilitada para realizar dicha
acción como consecuencia de sus competencias previamente establecidas por la ley
32
.
Entonces, la determinación y ejecución de la contraprestación proporcionada por los
municipios implica que el hecho generador de la tasa esté comprendido dentro del ámbito
competencial de las comunas. En consecuencia, los municipios deben abstenerse de establecer
como contraprestación de una tasa actividades que estén excluidas, reservadas o prohibidas en el
marco de su competencia
33
. Por lo tanto, pese a la autonomía y potestad tributaria municipal en
materia de tasas, los municipios tienen vedado el ofrecimiento, otorgamiento y cobro de tasas
cuyo hecho generador esté fuera de las competencias municipales
34
.
3. A) No obstante que la normativa general respecto de la configuración de tasas
municipales esté prevista en la Ley General Tributaria Municipal y el Código Municipal, “existe
la posibilidad de que en relación con determinadas materias haya otros cuerpos legales que
complementen el esquema jurídico que debe ser observado por las municipalidades para ejercer
su potestad tributaria, en tanto que se trate de un tópico que tenga una regulación específica que
31
Sentencia de 22 de septiembre de 2014, inconstitucionalidad 79-2010.
32
Sentencia de 31 de julio de 2014, inconstitucionalidad 8-2009.
33
Sentencia de 25 de enero de 2016, inconstitucionalidad 95-2013.
34
Autos de 13 de noviembre de 2015, inconstitucionalidades 30-2015, 31-201 5, 59-2015 y 60-2015.
contemple distintos ámbitos de la cuestión, incluyendo lo relacionado con controles y tasas
municipales”
35
. Tal es el caso de las tasas y los procedimientos relacionados con el tránsito
vehicular. Por una parte, se advierte que la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad
Vial (LTTTSV) regula con detalle la prestación de los servicios de transporte. Dicha ley establece
que su ámbito de aplicación es la autorización y el establecimiento de rutas, frecuencias y fluidez
de la circulación vehicular del servicio colectivo de pasajeros; y el transporte de personas adultas,
niños o transporte escolar o de personas discapacitadas, en lo referente a su circulación (art. 3 n°
2 y 5).
Al respecto, la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial claramente señala
que es aplicable a los vehículos livianos de pasajeros —automóviles y microbuses—, a las
motocicletas —de dos, tres y cuatro ruedas—, a los autobuses de todo tipo y clase y a otros de
tecnología diferente que a futuro se utilicen (art. 12). Asimismo, dicha ley es aplicable a los
vehículos destinados al transporte público de pasajeros y de escolares (art. 16). Así, dentro de los
primeros se encuentran los autobuses y microbuses del servicio público colectivo de pasajeros,
los autobuses para el trasporte masivo de pasajeros, los autobuses y microbuses que prestan el
servicio de trasporte especial de pasajeros, los vehículos livianos para la prestación del trasporte
selectivo de pasajeros y los tricimotos para el transporte alternativo local de pasajeros. De
acuerdo con la anterior segmentación, la ley exige que los buses y microbuses destinados al
transporte colectivo y masivo de pasajeros tengan una concesión otorgada por el Viceministerio
de Transporte; en cambio, los demás solo necesitan de autorización o permiso para su
funcionamiento (art. 27).
En esa línea, la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial también señala
que el servicio público de pasajeros se clasifica en colectivo, masivo, especial, selectivo y
alternativo local. El colectivo es autorizado, regulado y vigilado por el Viceministerio de
Transporte, sujeto a una concesión y a tarifas fijadas por la autoridad competente. Por su parte, el
especial es aquel que se presta por oferta libre, entre lugares previamente establecidos, e incluye
los servicios de trasporte de personal o clientela de empresas o instituciones, el trasporte
aeroportuario, el transporte de estudiantes escolares y universitarios, el transporte de miembros
de iglesias y el transporte de turismo (art. 27-A).
35
Inconstitucionalidad 58-2010, ya citada.
Ahora bien, la ley exige que las personas naturales o jurídicas que pretendan prestar el
servicio de transporte especial de pasajeros en sus diferentes modalidades estén autorizados por el
Viceministerio de Transporte para el plazo de un año. Para obtener tal autorización, los
interesados deben cumplir con los requisitos generales y específicos que conlleva la solicitud y,
eventualmente, pagarla, esto es, “veinticinco dólares de los Estados Unidos de América y el de la
emisión de la autorización […], de setenta y cinco dólares […], los cuales deberán ser cancelados
en la ventanilla del Viceministerio de Transporte” (art. 27-B). Para la renovación anual de las
autorizaciones se requiere cumplir con varios requisitos, entre ellos, “el pago por la realización
del trámite de renovación el cual será de veinticinco dólares” (art. 27-C).
B) Además de la normativa citada, es preciso señalar que la Ley de Derechos Fiscales por
la Circulación de Vehículos tiene incidencia sobre el tema objeto de conocimiento en esta
sentencia. En efecto, de forma general, dicha ley tiene por objeto normar el establecimiento y la
aplicación de los derechos relacionados con la propiedad, transferencia, conducción y
modificación de las características de los vehículos que se autorizan para circulación dentro del
territorio nacional (art. 1). Asimismo, dicho cuerpo legal determina, por una parte, que la
administración de los gravámenes por ella regulados le corresponde al Ministro de Hacienda, por
medio de la Dirección General de Impuestos Internos (art. 2); y por la otra, que es aplicable a las
personas naturales o jurídicas propietarias o poseedoras legítimas de vehículos sin motor o
automotores y a las personas naturales autorizadas para la conducción de estos (art. 3).
Ahora bien, en materia tributaria, la citada ley prevé que “la [c]irculación de los
[v]ehículos estará sujeta al pago de un derecho anual, el cual se hará efectivo conforme al sistema
que establezca el Ministerio de Hacienda” y cuya refrenda de matrícula será cancelada una sola
vez dentro del año calendario (art. 6 LDFCV). Conforme a lo anterior, “[l]a [t]arjeta de
[c]irculación es la especie fiscal extendida por la Dirección General”, que se extiende “previo
pago de los derechos respectivos” (art. 7 LDFCV). Para tales efectos, el art. 8 LDFCV ha fijado
el valor de los derechos anuales por circulación de vehículos de esta forma:
“Art. 8.- Establécense los siguientes Derechos Anuales por Circulación de Vehículos:
[...]
b) DE TRABAJO
1. De alquiler, causarán el derecho de ¢ 100.00
2. Autobuses ¢ 130.00
3. Microbuses de transporte público ¢ 130.00
4. Paneles y vehículos de carga
a) por cada panel y vehículo de carga hasta de 4 toneladas ¢ 100.00
b) por cada tonelada o fracción en exceso ¢ 40.00
c) por cada camión de llantas solidas hasta de 3 toneladas ¢ 350.00
d) por cada tonelada o fracción en exceso ¢ 150.00”.
C) En consecuencia, se evidencia que el ámbito de circulación vehicular está regulado por
dos leyes específicas de alcance nacional, lo cual se justifica por la necesidad de control estatal
sobre la materia (en especial cuando se trate de transporte de pasajeros), de manera que las
competencias municipales sobre este rubro deberán ejercerse en armonía con lo establecido por
dichas leyes. Esto se fundamenta en que el art. 4 n° 11 inc. 1° CM claramente prevé que a las
municipalidades les compete la regulación del transporte local
36
, pero ello deberá realizarse “en
coordinación con el Viceministerio de Transporte”. Por tanto, en lo tocante a los tributos
relacionados con la circulación vehicular, las municipalidades deberán ejercer su potestad
tributaria atendiendo a lo estipulado por la Ley General Tributaria Municipal, el Código
Municipal, la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial y la Ley de Derechos
Fiscales por la Circulación de Vehículos, teniendo vedado inobservar los parámetros generales
establecidos por dichos cuerpos normativos.
VIII. Resolución del problema jurídico.
Dado que la inconstitucionalidad planteada se basa en una supuesta doble tributación para
la autorización de brindar el servicio de transporte de pasajeros, corresponde analizar el
contenido normativo del objeto de control en relación con los instrumentos que regulan el
servicio de transporte de pasajeros, los cuales, como se dijo, son la Ley de Transporte Terrestre,
Tránsito y Seguridad Vial y la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos.
1. A) Al analizar los elementos del hecho generador de la tasa impugnada, se advierte que
están conformados así: el elemento subjetivo, por el municipio de San Francisco Chinameca,
departamento de La Paz (sujeto activo) y las personas naturales, empresas o cooperativas de
transporte que se dediquen al traslado de pasajeros dentro del municipio (sujeto pasivo); el
elemento material implica la licencia municipal para el transporte de pasajeros dentro del
36
Se entiende por el cual se circunscribe al “medio público de transporte q ue estando legalmente autorizado, hace su
recorrido dentro de los límites territoriales de un mismo municipio” (art. 4.11 inc. 2° CM).
municipio, es decir, para circulación de vehículos para tal fin; el espacial se circunscribe al
municipio de San Francisco Chinameca; el temporal se ha determinado en un año; y el
cuantitativo se diferencia en función de la cantidad y tipo de automotor, ya que para un lote de 1
a 3 buses debe pagarse $100.00; para un lote de más de 4 buses la cantidad a pagar es de $200.00;
por microbuses debe cancelarse $50.00; y en el caso de las moto taxis se deben pagar $25.00.
Así, la obtención de la licencia está condicionada al pago de las cantidades mencionadas, lo cual
debe hacerse “previo pago y permisos en la entidad de Gobierno competente”.
B) Sobre los tributos regulados en la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad
Vial y la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos, se advierte que en la primera
ley, uno de ellos se refiere al trámite de solicitud; otro, a la expedición de la autorización para
prestar el servicio de transporte en todas sus modalidades, con exclusión del trasporte público
colectivo de pasajeros (arts. 27-B incisos primero y antepenúltimo LTTTSV); otro tributo es para
la renovación anual de la autorización respectiva (art. 27-C letra e LTTTSV) y el último para su
traspaso ( art. 28-Ter inc. 4° LTTTSV). En cuanto al servicio de trasporte público colectivo de
pasajeros, no se han establecido tributos porque sus “líneas y rutas son propiedad del Estado, las
cuales son otorgadas en concesión a los prestatarios a través del V.sterio de Transporte”
(art. 32), de manera que está sujeto a un régimen especial.
Por otra parte, en la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos se ha
constatado la existencia de otro tributo: el pago anual por la tarjeta de circulación. El art. 6
LDFCV establece que “la [c]irculación de los [v]ehículos estará sujeta al pago de un derecho
anual, el cual se hará efectivo conforme al sistema que establezca el Ministerio de Hacienda./Los
derechos anuales de refrenda de matrícula serán cancelados una sola vez dentro del año
calendario”; el art. 7 LDFCV señala que “[l]a [t]arjeta de [c]irculación es la especie fiscal
extendida por la Dirección General, previo pago de los derechos respectivos; contendrá
detalladamente todas las características del vehículo, así como el nombre y dirección del
propietario y fecha de vencimiento de la matrícula para circular, durante el período anual
correspondiente”; y el art. 8 establece “los siguientes [d]erechos [a]nuales por [c]irculación de
[v]ehículos: [...] b) DE TRABAJO/ 1. De alquiler, causarán el derecho de ¢ 100.00/ 2. Autobuses
¢ 130.00/ 3. Microbuses de transporte público ¢ 130.00/ 4. Paneles y vehículos de carga, a) por
cada panel y vehículo de carga hasta de 4 toneladas ¢ 100.00/ b) por cada tonelada o fracción en
exceso ¢ 40.00/ c) por cada camión de llantas solidas hasta de 3 toneladas ¢ 350.00/ d) por cada
tonelada o fracción en exceso ¢ 150.00” (mayúsculas suprimidas). Al integrar las disposiciones
transcritas, se advierte que estas configuran tributos cuya naturaleza corresponde a una tasa, por
cuanto se cobran en ocasión de la expedición, por parte de una autoridad administrativa, de una
licencia anual para la circulación de vehículos de trabajo, es decir, vehículos que podrán ejercer
el servicio de transporte de pasajeros, por lo cual pagan un canon diferente al que les corresponde
a los vehículos denominados particulares, que son los que no están destinados al servicio de
transporte de pasajeros (art. 8 letra a LDFCV).
La tarjeta de circulación y la autorización respectiva son requisitos concurrentes para
poder prestar el servicio de transporte de pasajeros que corresponda (art. 29 letra b LTTTSV). De
manera que ambos tributos se vinculan con autorizaciones complementarias para prestar el
mencionado servicio.
2. A) Si se comparan los tributos regulados en la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y
Seguridad Vial con los regulados en el objeto de control se encuentra equivalencia entre estos. Al
analizar los elementos del hecho generador de los tributos, se identifican los siguientes: el
elemento subjetivo es el Viceministerio de Transporte (sujeto activo); y como sujeto pasivo, la
persona —natural o jurídica— que obtiene la autorización para prestar cualquier servicio de
transporte de pasajeros; el elemento material es el otorgamiento de dicha autorización o permiso;
el espacial es el territorio nacional; el temporal es cada año; y el cuantitativo es el pago de $25.00
por la solicitud del trámite y $75.00 por la expedición de la autorización.
Por su parte, en los elementos de los tributos regulados en la Ley de Derechos Fiscales
por la Circulación de Vehículos, se identifican los siguientes: el elemento subjetivo es el Ministro
de Hacienda, por medio de la Dirección General de Impuestos Internos, como sujeto activo; y
como sujeto pasivo, la persona que obtiene la licencia para la circulación de un vehículo de
trabajo; el elemento material es el otorgamiento de un documento —tarjeta de circulación— que
habilita el ejercicio del tránsito vehicular para fines de trabajo; el espacial es el territorio
nacional; el temporal es cada año; y el cuantitativo es el pago de los montos que se establecen por
la emisión de la tarjeta de circulación para uno de los vehículos de trabajo.
En efecto, al comparar los elementos de los hechos generadores de los tributos reseñados
en los apartados precedentes, este Tribunal advierte que el elemento subjetivo es coincidente en
cuanto al sujeto pasivo, pues se trata de las personas que deseen prestar el servicio de transporte
de pasajeros. Dichas normas están dirigidas en abstracto a cualquier individuo que solicite la
autorización para prestar el servicio de transporte de pasajeros —en cualquiera de sus
modalidades—, es decir, para ejercer el servicio público de transporte en cualquier localidad.
Dentro de ese universo de personas se encuentra el sujeto pasivo de los tributos impugnados, esto
es, aquellas que quieren ejercer dicha actividad en la circunscripción territorial del municipio de
San Francisco Chinameca, La Paz. Sobre el elemento material también hay coincidencia, pues en
dichos tributos la actividad relacionada es la misma: el ejercicio del transporte de pasajeros. En la
Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos es aludido como derecho de
circulación de vehículos de trabajo, en la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial
como autorización para la prestación del servicio del transporte de pasajeros, y en la ordenanza se
denomina licencia para derecho de rodaje para personas naturales, empresas o cooperativas que
se dedican al “traslado de pasajeros”, de manera que en todos se trata de transporte de pasajeros.
Entonces, pese a que las actividades se denominan distinto, el elemento material del hecho
generador es el mismo: el transporte de pasajeros.
Sobre el elemento espacial, se advierte que las tasas establecidas en las leyes se aplican en
todo el territorio nacional, entre los cuales se incluye el municipio de San Francisco Chinameca,
La Paz, que es el ámbito espacial contemplado en la ordenanza. Por lo tanto, el hecho generador
revela, en estas condiciones, el mismo elemento espacial respecto de las tasas en cuestión. En
cuanto al elemento temporal, todos los tributos comparados establecen una periodicidad anual. El
elemento cuantitativo es distinto, porque en la tasa impugnada se establece un pago diferencial
dependiendo del tipo de vehículo y del número de uno de ellos, y en las tasas de la Ley de
Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial se establecen los mismos montos para todas las
autorizaciones, mientras que en la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos se
regulan valores diferenciados para cada tipo de vehículo de trabajo. Finalmente, en la base
imponible también hay equivalencia, pues se grava cada emisión de la autorización referida —en
la tasa se denomina licencia y en las leyes se alude a la emisión de una tarjeta de circulación y a
la autorización o permiso—, que se expide por cada unidad vehicular. Solo varía la base
imponible respecto de los autobuses, que en el objeto de control se cuenta por lotes de vehículos
y no por unidades. Así, pese a la diferencia del monto a pagar y de la variación parcial de la base
imponible, siempre se vincula la emisión de una licencia, por lo que ha de concluirse que también
hay equivalencia en el elemento cuantitativo.
B) Por tanto, se determina que efectivamente existe una doble tributación, porque las tasas
relacionadas tienen un mismo hecho generador. El beneficio que proporcionaría la extensión de
la licencia a la que se refiere el objeto de control no existe, ya que, como el mismo precepto
impugnado lo menciona, se vincula con personas que ya habían obtenido las autorizaciones para
prestar el servicio de transporte de pasajeros. Entonces, si no existe un beneficio, que es lo que
justifica a las tasas —porque se rigen por el principio de beneficio—, los cobros previstos en el
objeto de control representan una exacción arbitraria del patrimonio de los contribuyentes,
contrario al principio de capacidad económica —que también es aplicable a las tasas— como
manifestación del principio de equidad tributaria (art. 131 ord. 6° Cn.). Aunque la municipalidad
está habilitada para regular lo concerniente al transporte público dentro del municipio, ello debe
efectuarse en coordinación con el Viceministerio de Transporte (art. 4 ord. 11° CM); y el cobro
por tasas municipales, dentro de los lineamientos generales establecidos por el legislador (art. 204
ord. 1° Cn.). De manera que para regular este ámbito, la municipalidad no debía obviar el
esquema establecido por ley, porque este delimita el ejercicio de sus competencias
constitucionales, incluida la potestad tributaria municipal. Por tanto, la comuna no podía
configurar una tasa que tuviera como hecho generador, y por ende, como beneficio, una actuación
que ya había sido gravada en otras leyes y cuya gestión —de conformidad con la ley de la
materia— le corresponde a otra autoridad estatal.
C) En virtud de lo expuesto, se puede concluir que el objeto de control provoca una doble
tributación e implica la identidad del hecho generador, lo que suprime el beneficio recibido por el
sujeto pasivo del tributo y desnaturaliza la tasa municipal respectiva. Por ello, deberá declararse
la inconstitucionalidad del art. 8 apartado 7 n° 8 ORTSMFC por la violación a la prohibición de
IX. Inconstitucionalidad por conexión.
1. Esta Sala ha fijado una línea jurisprudencial sobre la inconstitucionalidad derivada o
por conexión. Esta se presenta en aquellos supuestos de supervivencia de las disposiciones
jurídicas hacia las cuales se extiende el pronunciamiento estimatorio por ser incompatibles con
este
37
, y sobre todo, con las finalidades que la sentencia persigue, ya sea porque contiene el
mismo reproche de inconstitucionalidad o porque se trata de preceptos cuya única razón de ser es
37
Sentencia de 29 de julio de 2010, inconstitucionalidad 61-2009.
desarrollar una regulación instrumental o complementaria
38
. Así, sin ánimo de taxatividad, la
inconstitucionalidad por conexión o derivada puede presentarse cuando: a) la declaración de
inconstitucionalidad se extiende a otras disposiciones que coinciden con la impugnada en el
efecto considerado como inconstitucional
39
; y b) si la supervivencia de las disposiciones con
respecto a las cuales se extiende el pronunciamiento plantea una incompatibilidad con la
resolución estimatoria y con las finalidades que esta ha querido alcanzar, ya sea porque contiene
el mismo reproche de inconstitucionalidad o porque son una regulación instrumental o
complementaria de la que es declarada inconstitucional
40
.
2. Así, se advierte que el art. 8 apartado 7 n° 8 ORTSMFC incorporó en su enunciado a
las personas naturales como sujetos que podían obtener licencia de rodaje, además de las
empresas y cooperativas que ya estaban consignadas en la disposición original. No obstante, no
se derogó el art. 8.7.9 de esa ordenanza municipal que regula la “[l]icencia por derecho de rodaje
en la jurisdicción del municipio para personas naturales que presten el servicio de transporte
incluyendo moto-taxis y Micro-taxis, por cada uno $ 34.29”, con lo cual esta última disposición
podría ser aplicable a pesar de la declaratoria de inconstitucionalidad.
Sin embargo, el art. 8.7.9 ORTSMFC replica el vicio de constitucionalidad contenido en
su art. 8 apartado 7 n° 8, pues la citada disposición provoca una doble tributación al existir una
identidad del hecho generador previsto en la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de
Vehículos y en la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial (prestación del servicio
de transporte de pasajeros), lo que suprime el beneficio recibido por la persona natural —sujeto
pasivo del tributo— y desnaturaliza la tasa municipal. Consecuentemente, se deberá declarar la
inconstitucionalidad por conexión del art. 8.7.9 ORTSMFC, por violar la prohibición de doble
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas
y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República
de El Salvador, esta Sala FALLA:
1. D. inconstitucional, de un modo general y obligatorio, el artículo 8 apartado 7
número 8 de la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales del Municipio de San
Francisco Chinameca, departamento de La Paz, ya que el cobro por la licencia municipal por
38
Sentencia de 23 de octubre de 2007, inconstitucionalidad 35-2002 AC.
39
Sentencia de 12 de diciembre de 2018, inconstitucionalidad 126 -2014.
40
Sentencia de 21 de septiembre de 2012, inconstitucionalidad 60-2005 AC.
derecho de rodaje para las personas naturales, empresas o cooperativas dedicadas al traslado de
pasajeros representa una doble tributación contraria al principio de capacidad económica,
2. D. inconstitucional por conexión, de un modo general y obligatorio, el artículo
8 apartado 7 n° 9 de la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales del Municipio
de San Francisco Chinameca, departamento de La Paz, debido a que infringe el artículo 131
ordinal 6° de la Constitución. La razón es que el anterior pronunciamiento debe extenderse a esta
disposición para no volverse nugatorio, pues posee el mismo vicio de inconstitucionalidad que el
artículo 8 apartado 7 número 8: representa una doble tributación contraria al principio de
capacidad económica, concreción de la equidad tributaria.
3. Notifíquese la presente sentencia a todos los intervinientes.
4. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse una copia al Director de dicho ente oficial.
“”””---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
--------A. L. J. Z------ DUEÑAS-----L.J.S.M.-.H.N.G.-----O. C ANALES C----------
-------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO S USCRIBEN---------------------
--------------R.A.G.B.----------SECRETARIO ----------RUBRICADAS--------------
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------””””
