Sentencia Nº 139-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 31-07-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 31 Julio 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 139-2016 |
139-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas con cincuenta y tres minutos del día treinta y uno
de julio de dos mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, institución autónoma de derecho público, que se abrevia ISSS,
por medio de su apoderado general judicial licenciado Daniel Rodrigo Chacón Ramírez; contra el
pleno de Comisionados titulares del Instituto de Acceso a la Información Pública -en adelante,
IAIP-, por la emisión de los siguientes actos administrativos:
(a) Resolución de las diez horas del veintinueve de septiembre de dos mil quince,
mediante la cual se revocó la resolución del Oficial de Información del ISSS apelada y se ordenó
al ISSS que, por medio de su Director, se entregara la información consistente en: i) documento
(en cualquier formato o medio de resguardo, ya sea papel o registro electrónico) contentivo de los
planes anuales de cumplimiento de obligaciones previsionales aprobados por el Consejo
Directivo del ISSS dentro de su presupuesto, sobre la base del artículo 13 inciso segundo de la
Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales -en adelante, LFOP-, correspondientes a los
años dos mil catorce y dos mil quince; y ii) proyecciones de beneficios realizadas por las
Administradoras de Fondos de Pensiones -en adelante, AFP-, correspondientes a los años dos mil
catorce y dos mil quince, y que fueron entregadas al ISSS por la Superintendencia del Sistema
Financiero -en adelante, SSF-, en cumplimiento del artículo 13 inciso tercero de la LFOP.
(b) Resolución de las diez horas con cinco minutos del trece de enero de dos mil dieciséis,
mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de revocatoria contra la resolución descrita en el
literal que antecede.
Han intervenido en este proceso: la parte actora en la forma indicada; el Instituto de
Acceso a la Información Pública como autoridad demandada, representado por el Comisionado
Presidente de la referida institución; la licenciada Eugenia Guadalupe Sosa Salazar, en calidad de
agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República; la señora GMRM, tercera
beneficiada con los actos administrativos impugnados por medio de su apoderado especial
judicial licenciado Salvador Enrique Anaya Barraza.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. El apoderado de la parte actora relató que el siete de mayo de dos mil quince, la
ciudadana GMRM requirió la información descrita en el literal a) supra ante el Oficial de
Información Pública del ISSS. El referido apoderado explicó que los documentos solicitados eran
elaborados por el Consejo Directivo del ISSS y las AFP, con la finalidad de ser remitidas al
Consejo de Administración del Fideicomiso y al Banco de Desarrollo de El Salvador -en lo
sucesivo, BDES-, en su calidad de fiduciario; y este último -explicó- es quien verifica la
documentación solicitada y las consolida dentro del programa anual de emisiones que aprueba el
Consejo de Administración del Fideicomiso. Por tal razón -alegó-, la administración legal de la
información solicitada le correspondía al BDES en su calidad de secretario del referido Consejo.
Consecuentemente expresó que el Oficial de Información del ISSS consultó al Oficial de
Información del BDES, con base en el artículo 3 del Reglamento de la LAIP que contempla la
colaboración entre las Unidades de Acceso a la Información; sobre sí poseía la información
requerida por la ciudadana RM y la clasificación que ésta merecía; y el BDES respondió que
dicha información estaba clasificada como confidencial, en virtud del secreto fiduciario.
El apoderado de la parte actora manifestó que, en virtud de la respuesta recibida por el
BDES, el Oficial de Información del ISSS emitió resoluciones denegando la información
requerida por la señora RM, por tratarse de información confidencial. Sin embargo, el tres de
junio de dos mil quince, dicha señora interpuso recurso de apelación ante el IAIP quien, posterior
al procedimiento respectivo, emitió las resoluciones impugnadas en este proceso.
A partir de lo anterior, la institución impetrante invocó que los actos administrativos
controvertidos adolecen de los siguientes vicios de ilegalidad: (a) vulneración al principio de
legalidad en relación con los artículos 86 de la Constitución, 201 y 232 de la Ley de Bancos, 24
letra d), 25 y 28 de la LAIP; (b) contravención al principio de legalidad por vulneración al
derecho a la seguridad jurídica; y, (c) vulneración al principio de legalidad por contravenir los
artículos 232 del Código Procesal Civil y Mercantil -en adelante, CPCM- y, 201 y 232 de la Ley
de Bancos.
De esta manera, la parte actora solicitó se admitiera la demanda y en sentencia definitiva
se declarara la ilegalidad de la actuación impugnada. Asimismo, se requirió la suspensión
provisional de los efectos de las resoluciones impugnadas, mientras se tramitaba el presente
proceso.
II. La demanda fue admitida según consta en auto de las ocho horas con cuarenta y cinco
minutos del once de julio de dos mil dieciséis [folios 50 al 52]. Se tuvo por parte actora al ISSS,
por medio de su apoderado general judicial licenciado Daniel Rodrigo Chacón Ramírez; se le dio
intervención a la señora GMRM, en calidad de tercera beneficiada con los actos administrativos
impugnados, por medio de su apoderado especial judicial licenciado Salvador Enrique Anaya
Barraza y se declaró sin lugar la inadmisibilidad de la demanda solicitada por la referida señora.
Consecuentemente, se requirió al IAIP que rindiera el informe que regula el artículo 20 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho -en adelante LJCA- [ordenamiento derogado pero de aplicación al presente caso en virtud
del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente].
Finalmente, se ordenó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los actos
administrativos impugnados, en el sentido que, mientras se tramitara este proceso, la autoridad
demandada debía abstenerse de hacer efectiva la orden de proporcionar el acceso a la
información requerida por la señora RM.
III. Mediante escrito presentado el día once de noviembre de dos mil dieciséis [folios 56
al 60], la autoridad demandada rindió el informe requerido confirmando la existencia de los actos
administrativos impugnados y solicitó se declarara improponible la demanda por falta de legítimo
contradictor y por carecer esta Sala de competencia en razón de la materia; subsidiariamente,
solicitó además la revocatoria de la medida cautelar decretada en resolución descrita en romano
precedente.
IV. En auto de las doce horas con diecisiete minutos del seis de abril de dos mil diecisiete
[folio 62], se tuvo por parte demandada al IAIP y por rendido el primer informe requerido a dicha
autoridad; y se confirió audiencia a la parte actora a fin que se pronunciara sobre la
improponibilidad solicitada por el IAIP.
Respecto a este último punto, por medio de escrito presentado el veintisiete de junio de
dos mil diecisiete [folios 67 al 69], el licenciado Daniel Rodrigo Chacón Ramírez, contestó la
audiencia conferida a la institución actora, solicitando que se rechazara la improponibilidad
solicitada por el IAIP.
V. En auto de las once horas con veinte minutos del once de junio de dos mil dieciocho
[folios 71 al 73], se declaró sin lugar la improponibilidad de la demanda solicitada por el IAIP; se
confirió audiencia a la parte actora para que se pronunciara sobre la revocatoria de la medida
cautelar solicitada por la autoridad demandada; se requirió a la autoridad demandada el informe
al que hace referencia el artículo 24 de la LJCA; y se ordenó notificar al Fiscal General de la
República, para los efectos del artículo 13 de la LJCA.
Sobre la revocatoria de la medida cautelar, el apoderado de la parte actora presentó escrito
el veinticinco de septiembre de dos mil dieciocho [folio 78], en el que solicitó se declarara no ha
lugar la referida revocatoria.
El IAIP, al rendir el segundo informe desarrolló -en síntesis- argumentaciones en torno a
los motivos de ilegalidad invocados por la institución actora, en los términos siguientes:
Sobre la vulneración al principio de legalidad por contravenir los artículos 201 y 232 de
la Ley de Bancos y 24 literal d), 25 y 28 de la LAIP, acotó que, de conformidad al artículo 7 de la
LAIP, todos los intervinientes en el Fideicomiso de Obligaciones Provisionales [FOP] son
entidades obligadas a dicha ley, y que además el secreto bancario y fiduciario no se aplica a los
fideicomisos donde se encuentren como intervinientes entes públicos y el manejo de recursos
públicos. Agregó también que el ISSS tiene la obligación legal de contar con la información
requerida por la señora RM y que, por ende, es dicha institución la competente para entregarla y
no el BDES.
Sobre la contravención al principio de legalidad por vulneración al derecho a la
seguridad jurídica, alegó que no existe el vicio invocado puesto que era inviable darle
intervención al BDES respecto de la entrega de una información que el ISSS tiene la obligación
legal de tener.
Sobre la vulneración al principio de legalidad por contravenir los artículos 232 del
de promover la cultura de transparencia entre los servidores públicos, por lo que puede conocer
de requerimientos de información que se interponen ante el ISSS, al ser éste una institución
pública obligada al cumplimiento de la LAIP.
VI. En auto de las quince horas con dos minutos del ocho de enero de dos mil diecinueve
[folio 88], se declaró sin lugar la revocatoria de la medida cautelar solicitada por el IAIP,
confirmándose la misma; se tuvo por rendido el informe requerido a dicha autoridad; se dio
intervención a la licenciada Eugenia Guadalupe Sosa Salazar, como agente auxiliar delegada por
el Fiscal General de la República; y se abrió a prueba el proceso por el término de ley, de
conformidad al artículo 26 de la LJCA.
La parte actora y la autoridad demandada ofrecieron como prueba el expediente
administrativo relacionado con el presente caso y remitido oportunamente a esta Sala.
La tercera beneficiada con los actos impugnados no hizo uso de esta etapa procesal.
VII. Mediante auto de las doce horas con veinte minutos del veinte de mayo de dos mil
diecinueve [folio 114] se admitió la prueba ofrecida por la parte actora y autoridad demandada; y
se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes resultados:
a) La representación fiscal sostuvo que, a su criterio, la información solicitada por la
señora RM era confidencial, por lo que el IAIP, previo a ordenar su entrega, debió cumplir con lo
regulado en el artículo 25 de la LAIP en lo referente a la necesidad de contar con consentimiento
expreso y libre del titular de dicha información.
b) La parte actora desarrolló similares consideraciones a las expuestas en su escrito de
demanda.
c) La autoridad demandada reiteró los alegatos planteados en su informe justificativo.
d) La tercera beneficiada con los actos impugnados no hizo uso de esta etapa procesal.
VIII. En el presente caso, el apoderado de la parte actora invocó los motivos de ilegalidad
Constitución, 201 y 232 de la Ley de Bancos, 24 letra d), 25 y 28 de la LAIP, considerando que
la información solicitada es confidencial y su divulgación no se encuentra debidamente
autorizada por el titular de la misma; (b) contravención al principio de legalidad por vulneración
al derecho a la seguridad jurídica, por requerir información que no correspondía al ISSS
entregarla cuando el titular de la misma ya había establecido que se trataba de información
confidencial; y, (c) la vulneración al principio de legalidad por contravenir los artículos 232 del
ordenar al ISSS el acceso a información de la cual dicha institución no es propietaria.
Por orden lógico procesal, esta Sala iniciará el análisis de la presente sentencia con el
vicio de ilegalidad adjetivo alegado por la actora consistente en: (1) vulneración al principio de
legalidad por contravenir los artículos 232 del CPCM y, 201 y 232 de la Ley de Bancos; para
luego, verificar los vicios de ilegalidad sustantivos referentes a (2) la vulneración al principio de
legalidad en relación con los artículos 86 de la Constitución, 201 y 232 de la Ley de Bancos, 24
letra d), 25 y 28 de la LAIP y la contravención al principio de legalidad por vulneración al
derecho a la seguridad jurídica.
1. Nulidad procesal por falta de competencia.
1.1. La demandante alegó que el IAIP no tenía la competencia para emitir la orden
contenida en el primer acto impugnado, consistente en permitir a la señora GMRM el acceso a la
información pública solicitada y entregarla en el plazo de cinco días hábiles contados a partir de
la notificación de dicha resolución. Tal circunstancia genera, según la impetrante, la nulidad
procesal por la causal establecida en el artículo 232 letra a) del Código Procesal Civil y
Mercantil.
Al respecto, expuso: «[e]n este punto conviene vincular lo dispuesto en los Arts. 201 y
232 de la Ley de Bancos (…) en cuanto listan las autoridades competentes para solicitar
información clasificada como sujeta a secreto y reserva -lo anterior, en armonía con lo dispuesto
en el literal d) del Art. 24 de LAIP- dentro de las cuales no se encuentra el mencionado Instituto
de Acceso a la Información Pública, por lo cual es preciso colegir que dicho Instituto no se
encuentra facultado para solicitar al BDES que permita el acceso a la información que ha sido
generada en virtud de la administración del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales,
actividad que constituye una operación neutra desarrollada por el BDES, y que acorde a lo
dispuesto en el Art. 232, debió ser declarada nula, por ser la misma emanada de un tribunal que
carece de competencia» [folio 12 frente].
1.2. La autoridad demandada, por su parte, manifestó que «…el Art. 201 y 232 de la LB
[Ley de Bancos] no señalan la competencia de clasificar y desclasificar información, sino lo
relativo al acceso a dicha información de entidades públicas; asimismo, es de recalcar que es
aquella información que le aplica el secreto bancario fiduciario, relacionado a los particulares y
no cuando este usuario del sistema financiero sean entidades públicas» [folio 85 vuelto y 86
frente].
Continuó alegando que «…en relación al art. 58 letras “c” y “d” d e la LAIP, se establece
que son atribuciones del Instituto velar por la correcta interpretación y aplicación de la Ley,
promover la cultura de transparencia entre los servidores públicos y conocer y resolver los
recursos de apelación, es por dichos argumentos que este IAIP tiene facultades expresas para
emitir resoluciones definitivas y de revocatoria, como las impugnadas por el ISSS en el presente
caso» [folio 86 frente].
De ese modo, la referida autoridad concluye que «…la LAIP le ha dado facultades
expresas al Pleno del Instituto para que pueda emitir el tipo de resoluciones tales como las que
ha impugnado el ISSS; por otra parte (sic) de conformidad al art. 7 de la LAIP, se advierte que el
ISSS es un ente obligado al cumplimiento de la Ley, ya que respectivamente posee información
bajo su custodia, administración o tenencia. Por tanto, este Instituto ha actuado de conformidad
a lo establecido en la ley antes relacionada y tiene la competencia para resolver discrepancias
en la clasificación de información entre un ente obligado y un particular de acuerdo a su Art. 29,
1.3. Precisadas las posiciones jurídicas sobre la controversia, esta Sala realiza las
siguientes consideraciones:
a) A partir de lo expuesto por la parte actora, se advierte que la nulidad procesal por la
falta de competencia del IAIP invocada se refiere, en realidad, a un vicio sustantivo; es decir, que
la supuesta falta de competencia, está condicionada a si la información solicitada era -o no- de
carácter confidencial, puesto que, en caso de serlo, la autoridad demandada no podría ordenar su
acceso y se habría excedido de sus facultades legales.
De este modo y en aplicación del principio de iura novit curia, esta Sala conocerá del
presente motivo de ilegalidad, como un exceso en las facultades del IAIP al ordenar la entrega de
información pública cuyo acceso [de acuerdo a la demandante] estaba prohibido por ser
confidencial, violentando con ello el principio de legalidad, por inobservancia a los artículos 201
y 232 de la Ley de Bancos y 24 letra d) y 25 de la LAIP.
b) Aclarado lo anterior, es preciso realizar algunas consideraciones respecto de la
competencia material que tiene el IAIP sobre la información que maneja o posee el ISSS, según
la normativa aplicable al caso concreto.
De conformidad con el artículo 4 de la Ley del Seguro Social, el planteamiento, dirección
y administración del Seguro Social estará a cargo del ISSS. La misma normativa, en su artículo 5,
contempla que el ISSS funcionará como una institución autónoma.
Por otro lado, el artículo 7 de la LAIP, inciso primero, contempla lo siguiente: «[e]stán
obligados al cumplimiento de esta ley los órganos del Estado, sus dependencias, las instituciones
autónomas, las municipalidades o cualquier otra entidad u organismo que administre recursos
públicos (…)».
De este modo se verifica que el ISSS, por ser una institución pública autónoma, encaja
directamente en el concepto de entes obligados al cumplimiento de la LAIP.
c) Ahora bien, la parte demandante alegó una vulneración a los artículos 201 y 232 de la
Ley de Bancos porque en dichas disposiciones se contempla expresamente quiénes son las
autoridades facultadas para exigir la entrega de información reservada [artículo 201] y la
información amparada por secreto bancario [artículo 232].
Sobre el carácter confidencial de la información cuya entrega se ordena a través de los
actos impugnados en este caso, por estar presuntamente amparada por el secreto bancario y
fiduciario, se realizará el análisis pertinente más adelante. Por el momento, únicamente cabe
destacar que el artículo 201 inciso primero de la Ley de Bancos prescribe la responsabilidad en la
que incurrirán los que divulgaren información reservada sobre las operaciones bancarias. Es
necesario aclarar que dicha disposición se refiere a la divulgación de información reservada y
ante esta sede, la institución demandante ha alegado que la información requerida es confidencial.
Pese a la imprecisión de la calificación de la información, se analizará el contexto de lo
alegado por la actora y se advierte que el inciso segundo de la disposición en comento dispone
que: «[n]o están comprendidas en el inciso anterior las informaciones que requieran los
tribunales judiciales, la Fiscalía General de la República, la Dirección General de Impuestos
Internos cuando lo requiera en procesos de fiscalización, así como las demás autoridades en el
ejercicio de sus atribuciones legales, ni el intercambio de datos confidenciales entre bancos con
el objeto de proteger la veracidad y seguridad de sus operaciones, ni las informaciones que
corresponda entregar al público según lo dispone esta ley y las que se proporcionen a la
Superintendencia en relación al servicio de información de crédito bancario» (resaltado propio).
De lo destacado, esta Sala observa que la misma Ley de Bancos habilita la posibilidad que
otras autoridades, según sus facultades legales, requieran información “reservada”. En ese
sentido, la LAIP en su artículo 58 letra b) establece que el IAIP debe garantizar el debido
ejercicio del derecho de acceso a la información pública y la letra g) de la misma disposición le
faculta para resolver las controversias en relación a la clasificación y desclasificación de
información reservada. Asimismo, el artículo 82 de la ya citada LAIP le faculta al IAIP, para dar
trámite y resolver los recursos interpuestos por los ciudadanos a quienes se les hubiese denegado
el acceso a información pública de parte de una institución obligada por la ley a proporcionarla, a
través del respectivo oficial de información.
Por lo que, a partir de lo expuesto, queda establecido que el IAIP es la autoridad
competente para ordenar a las instituciones que forman parte de la Administración Pública y que
se encuentran sujetas a la LAIP, a fin de que entreguen información dentro de los parámetros
señalados en la ley misma; facultad reconocida, incluso, por el mismo artículo 201 de la Ley de
Bancos que la actora considera infringido. De este modo, no se verifica la nulidad procesal de
falta de competencia, en los concretos términos alegados por la parte impetrante.
Verificada la competencia del referido Instituto, y la sujeción de la institución demandante
a la LAIP y de suyo, al IAIP (en lo que al acceso de información se refiere) es procedente
analizar si la información que IAIP ordenó su entrega, tiene el carácter de confidencial tal como
la actora expresa.
contravención al derecho a la seguridad jurídica.
2.1. La parte actora invocó que no puede cumplir con la entrega de la información
ordenada por el IAIP «…en primer lugar, porque lo solicitado al ISSS, forma parte integral de un
documento final que se encuentra sujeto a confidencialidad en virtud de ser generada bajo una
operación neutra efectuada por una entidad bancaria y así lo regula el Art. 232 de la Ley de
Bancos; y en segundo lugar, que la misma contiene información que es de carácter confidencial
y de propiedad de terceros que no se encuentran incluidos dentro de la clasificación de entes
obligados en los términos de la LAIP…» [folio 8 vuelto].
Aunado a ello, explicó que «…el Art. 25 LAIP, (…) requiere que los entes obligados
deben abstenerse de proporcionar información catalogada como confidencial, sin que medie el
consentimiento expreso y libre del titular de la misma, por lo que si lo requerido por la
ciudadana solicitante RM es una información que forma parte integral de un documento que se
encuentra aprobado por el Consejo de Administración del Fideicomiso y bajo el resguardo del
BDES, el ISSS no puede controvertir lo anterior, ya que es menester previo a compartirla con
terceros, obtener previamente el consentimiento de su titular, esto es, de la persona, institución o
entidad que funja como fideicomitente [sic], lo cual no ha ocurrido en este caso en particular ya
que al ser consultado con el Banco estableció que dicha información se encontraba bajo
confidencialidad. Así las cosas, resulta válido sostener que ninguna autoridad o persona puede
atribuirse la facultad de compartir información que, por ministerio de ley, se encuentra sujeta a
confidencialidad por el titular de la información» (resaltado suprimido) [folio 7 frente].
Bajo similares términos alegó la vulneración al derecho a la seguridad jurídica, al señalar
que «…al obligar a mi representado a acceder a lo solicitado por la ciudadana RM, aun y
cuando se le explico (sic) que era una información con carácter confidencial es atentatorio a su
seguridad jurídica ya que pretende que se quebrante disposiciones legalmente establecidos
(sic)…» [folios 10].
Por ello, manifestó que «…en todo caso se hubiera tenido alguna controversia con la
clasificación de la información, lo que correspondía es haber concedido audiencia al BDES
dentro del proceso administrativo que se dio contra mi representada, a efecto que se
pronunciaran sobre la clasificación de la información en comento, ya que no correspondía al
ISSS proceder a entregar una información donde el titular de la misma había establecido que era
confidencial, porque (…) la información que en su momento emitió el Consejo Directivo del ISSS
no era el producto final y pudo sufrir modificaciones por el titular quien es el Consejo de
Administración del Fideicomiso»; y que la entrega de la información ordenada «…podría traerle
consecuencia (sic) graves hasta penales…» [folio 10 vuelto].
2.2. La autoridad demandada alegó, en primer lugar, lo siguiente: «…aunque la
información objeto de controversia, encaje como una operación neutra de conformidad al Art.
201 [sic] de la LB, esta no la hace automáticamente confidencial por ministerio de ley, pues para
que sucediera eso, la misma ley debería establecerla expresamente, por lo que, siempre existe el
ejercicio de clasificación que es el mecanismo de adecuación de la información a uno de los
supuestos establecidos en el Art. 24 de la LAIP, por lo que es falso lo que asevera la parte
demandante que la información es confidencial por ministerio de ley» [folio 84 frente].
En segundo lugar, explicó que «…el secreto bancario y fiduciario tiene como fin proteger
la información relacionada con las operaciones de crédito que realizan los usuarios del sistema
financiero, basados en la protección de derechos de la intimidad e inviolabilidad de documentos
privados; va dirigida a particulares y por su naturaleza no es trasladable al terreno
gubernamental, que en esencia debe ser abierto y transparente, basados en el principio de
máxima publicidad» [folio 84 vuelto].
Y, además, manifestó que «…de acuerdo al Art. 13 LFOP, los planes anuales de
cumplimiento de obligaciones previsionales deben ser aprobados por la Junta Directiva del ISSS,
dentro de sus respectivos presupuestos. Con base en el principio de legalidad de la
administración Pública se deduce, que el ISSS tiene la obligación de contar con esa información
dentro de su presupuesto (…) Asimismo, se advierte que conforme a esa misma normativa, las
proyecciones de beneficios deben ser entregados por la Superintendencia del Sistema
Financiero, por lo que también existe la obligación del ISSS de tenerla» [folio 84 vuelto].
Por otro lado, sobre la vulneración al derecho a la seguridad jurídica, el IAIP explicó lo
siguiente: «…el FOP no solo lo constituye el BDES, sino una serie de instituciones públicas,
entre ellas el ISSS, y que la información objeto de controversia, se encuentra en poder por
normativa legal de esa entidad, por lo que de acuerdo a la LAIP y su Reglamento, las entidades
que poseen información en su poder, pueden clasificarla conforme a los parámetros que estas
establezcan. Aunado a ello, es pertinente indicar que la LAIP no establece que la clasificación
realizada por un ente obligado a una información, afecta en automático a otra que la posea a
cualquier título, sino brinda independencia a cada entidad de clasificarla o no. En ese sentido, es
inválido el argumento del ISSS, al indicar que el BDES es el titular de la información, pues en
todo caso son todas personas (sic), pues se ha comprobado que son fondos públicos los que
administran, y que los intervinientes en el FOP son entidades públicas obligadas al [sic] por lo
que era inviable dar traslado al BDES de una información que tiene la obligación legal de
tenerla en su poder el ISSS» [folio 85 vuelto].
2.3. Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala procede a realizar las
siguientes consideraciones:
a) Como punto de partida, es imprescindible analizar la normativa aplicable al presente
caso, para comprender el contexto en el que se genera la información cuya entrega se ordena en
los actos administrativos impugnados en el presente proceso.
En primer lugar, el artículo 1 de la LFOP constituye el FOP y determina que los
fideicomitentes serán el Ministerio de Hacienda, el ISSS y el Instituto Nacional de Pensiones de
los Empleados Públicos -en adelante, INPEP-; estos últimos, según el artículo 5 numeral 3 de la
misma ley, aportarán al patrimonio fideicomitido los derechos que le concede la Ley del Sistema
de Ahorro para Pensiones. Asimismo, se designa como fiduciario al BDES [antes, Banco
Multisectorial de Inversiones] y como fideicomisarios al ISSS y al INPEP.
Según el artículo 3 de la LFOP, el objeto de dicho Fideicomiso es atender las obligaciones
que se generen y deriven del sistema previsional, para lo cual, podrá emitir Certificados de
Inversión Previsionales [CIP´s].
Ahora bien, el artículo 13 de la LFOP es el que guarda especial relación con la
información requerida por la ciudadana RM, puesto que explica lo siguiente:
«Cada emisión de Certificados de Inversión Previsionales será aprobada por el Consejo
de Administración del Fideicomiso, de acuerdo a los planes anuales de cumplimiento de
obligaciones previsionales y a las necesidades que se tengan para atender las obligaciones que
se deriven del sistema previsional, las cuales deberán estar enmarcadas dentro del programa
anual de emisiones.
Cada programa anual de emisiones deberá ser autorizado por el Consejo de
Administración del Fideicomiso, el que deberá consolidar las necesidades expresadas en los
planes anuales de cumplimiento de obligaciones previsionales que hayan sido aprobadas por el
Consejo Directivo del ISSS y de la Junta Directiva del INPEP dentro de sus respectivos
presupuestos, así como de los fondos para atender las obligaciones que se deriven del sistema
previsional.
Para asegurarse que en dichos planes se contemplen las necesidades de pago de los
beneficios indicados en el artículo 16 de la presente Ley, la Superintendencia consolidará las
proyecciones de beneficios realizadas por las AFP para entregárselas a cada uno de los
organismos de dirección del ISSS y del INPEP» (resaltado propio).
Cabe citar además que, de conformidad al artículo 9 de la LFOP, el Consejo de
Administración del Fideicomiso está integrado de la siguiente manera: «a) El Ministro de
Hacienda, que será el Presidente de dicho Consejo, y el Viceministro de Hacienda en su calidad
de suplente; b) El Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Subdirector
del ISSS en calidad de suplente; c) El Presidente del Instituto Nacional de Pensiones de los
Empleados Públicos, y su suplente que sea designado por el Presidente del INPEP; y, d) El
Presidente del Banco Multisectorial de Inversiones en su calidad de representante del
Fiduciario, que será el Secretario del Consejo, quien tendrá voz pero no voto en las decisiones
del Consejo y su suplente que designe la Junta Directiva del Banco» (resaltado propio).
b) Expuestas las disposiciones normativas anteriores, es necesario resaltar que el acceso a
la información pública se ha reconocido como un derecho fundamental que, además, constituye
una herramienta esencial para el control ciudadano de la gestión pública. Sobre esto, cabe citar lo
apuntado por la Sala de lo Constitucional en materia de Presupuesto General de la Nación en el
sentido que: «…en una sociedad democrática es deber del Estado garantizar la transparencia en
la actuación de los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones oficiales, así como la
publicidad en la administración y destino de los recursos y fondos públicos. Este deber de
transparencia está en íntima conexión de interdependencia con el derecho de acceso a la
información de interés público. La transparencia y la rendición de cuentas presupuestarias son
necesarias para prevenir, combatir y erradicar toda manifestación o forma de corrupción en el
manejo y destino de todos los fondos públicos, y son imprescindibles para fortalecer el Estado
Constitucional y Democrático de Derecho» [sentencia de inconstitucionalidad referencia 1-
2010/27-2010/28-2010 de las catorce horas con quince minutos del día veinticinco de agosto de
dos mil diez].
De lo anterior se extrae que el acceso a la información adquiere una especial relevancia en
el destino y manejo de los fondos públicos, puesto que se encuentra vinculado con el deber de
transparencia, el cual, a su vez, permite prevenir y erradicar cualquier forma de corrupción que
debilite el actuar estatal.
Por otro lado, ante el carácter de derecho fundamental que posee el acceso a la
información pública, la regla general que ha de aplicarse es el principio de máxima publicidad
[artículo 4 letra a) de la LAIP], en virtud del cual se establece que la información en poder de los
entes obligados [en principio] es pública, por lo cual su difusión debe ser irrestricta, con la
salvedad de las excepciones establecidas por la ley.
Una de dichas excepciones es precisamente la información confidencial, que según la
LAIP en su artículo 6, literal f), se define como «…aquella información privada en poder del
Estado cuyo acceso público se prohíbe por mandato constitucional o legal en razón de un interés
personal jurídicamente protegido».
Del tenor literal de dicha definición se advierte, que la disposición tiene distintos
componentes para que la información sea confidencial; así el primer requisito [lógico y
connatural] es que la información solicitada sea privada; pero además y de manera concatenada,
esta información privada debe ser protegible en razón de un interés personal. La Sala de lo
Constitucional ha establecido, que no existen derechos absolutos [para el caso, el derecho de
acceso a la información privada, sobre el derecho que una persona tiene a que su información
privada sea salvaguardada]; y en caso exista una pugna entre dos o más derechos [por ejemplo: la
intimidad versus el acceso a la
información], se deberá realizar el test de ponderación para analizar en cada caso particular cuál
derecho es el que debe predominar.
Para el caso en autos, la parte actora invoca que la información requerida es confidencial,
en virtud de dos causales legales establecidas en la misma LAIP: el secreto bancario y el secreto
fiduciario. En esencia, son tres los argumentos de la institución actora para invocar el carácter
confidencial de la información solicitada por la ciudadana RM: i) dicha información forma parte
de un documento final que se genera bajo una operación neutra, por lo que está amparada en el
secreto bancario del artículo 232 de la Ley de Bancos; ii) contiene información confidencial y de
propiedad de terceros que no se encuentran incluidos dentro de la clasificación de entes obligados
en los términos de la LAIP; y iii) no es una documentación debidamente autorizada por el
Consejo de Administración del Fidecomiso, y el BDES expresamente manifestó que se trata de
información confidencial.
Previo a pronunciarse sobre cada uno de dichos argumentos, es necesario analizar la
naturaleza de la información solicitada, consistente en los planes anuales de cumplimiento de
obligaciones previsionales, aprobados por el Consejo Directivo del ISSS, dentro de su
presupuesto, correspondiente a los años dos mil catorce y dos mil quince y las proyecciones de
beneficios realizados por las AFP, correspondiente a los años dos mil catorce y dos mil quince,
que fueron entregadas al ISSS por la SSF.
Estos planes anuales de cumplimiento de obligaciones previsionales elaborados por los
fideicomisarios [INPEP e ISSS], se efectúan a partir de las proyecciones de beneficios que
realizan las AFP, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la LFOP [supra citado].
Es así como estos documentos guardan especial relación con la entrega, venta y colocación de los
CIP’s, títulos de obligación negociables emitidos por el BDES, en el marco de la LFOP, que
constituyen un mecanismo de financiamiento del Estado para satisfacer el derecho constitucional
a la seguridad social, proporcionando un respaldo monetario a los trabajadores afiliados para
disponerlo durante su vejez [ahorro para pensiones]. Aunado a ello, son estos documentos lo que
justificarían la captación de beneficios por parte de los fideicomisarios [ISSS e INPEP].
En la sentencia referencia 394-2015 de las catorce horas con cuarenta y dos minutos del
treinta y uno de octubre de dos mil dieciocho, esta Sala desarrolló abundantemente la compleja
estructura de la emisión y colocación de los CIP´s, así como del origen de sus fondos. Luego del
análisis de confidencialidad de la documentación que contenía lo relativo a la inversión de los
fondos provenientes de las AFP´s para la emisión de los CIP´s, se llegó a la conclusión que la
misma no podía rebasar al principio de máxima publicidad en atención a que se trataba de la
transparencia en la gestión de dinero que involucraba el interés público.
En esa inteligencia, al ser el ISSS una institución autónoma obligada a rendir cuentas
sobre su gestión y dado que la información relativa a la respectiva emisión de los CIP´s, no es
confidencial de conformidad con el respectivo análisis realizado por esta Sala, tampoco lo será la
información relativa a las utilidades y beneficios obtenidos por éstos por estar íntimamente
relacionada al ser parte de la misma operación financiera realizada por las instituciones estatales
involucradas y por tratarse del manejo de dinero que busca la satisfacción de intereses de carácter
público, ya que éstos son destinados, como se ha señalado, al pago de beneficios previsionales a
todos aquellos afiliados al ISSS y al INPEP que optaron por cambiarse al sistema de ahorro para
pensiones.
En consecuencia, la excepción de la confidencialidad por secreto bancario y fiduciario no
se configura en el presente caso, por no concurrir ambos presupuestos: que la información sea
privada, y que sea protegible por un interés personal; ya que como se ha desarrollado, todas las
partes del fideicomiso bajo análisis son entes obligados por la LAIP y se trata del manejo de
fondos públicos que atañen un interés general, al ser determinantes para la satisfacción del
derecho a la seguridad social, contemplado en el artículo 50 de la Constitución de la República
[véase sentencia de inconstitucionalidad del veintitrés de diciembre de dos mil catorce en el
proceso con referencia 42-2012 Ac].
c) Establecido lo anterior, sobre el primer argumento invocado por el ISSS, relativo a que
la información requerida se encuentra amparada en el secreto bancario del artículo 232 de la Ley
de Bancos por ser generada en una operación neutra de una entidad bancaria, debe señalarse que,
pese a que la LAIP contempla la confidencialidad de cierta información y la Ley de Bancos
establece el secreto bancario como una excepción al derecho de acceso a la información pública,
la interpretación de las leyes debe hacerse de una manera sistemática y congruente al caso
sometido a controversia.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional ha expresado que «…la interpretación de las
leyes debe practicarse teniendo en cuenta el contexto general y los fines que la informan pues la
inconsecuencia o la falta de previsión jamás debe suponerse en el legislador, por lo cual se
reconoce como un principio básico que la interpretación de las leyes debe hacerse siempre
evitando darles aquel sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por
las otras, y adoptando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto (…).
Es así como, por un lado, las disposiciones legales, dentro del cuerpo normativo al que
pertenecen, deben ser interpretadas teniendo en cuenta el conjunto de normas que conforman el
cuerpo legal; es decir, es insuficiente que el intérprete de la ley extraiga los mandatos, las
normas dimanantes de las disposiciones de una ley, sin tener en cuenta el contenido de las demás
con las que conforma el cuerpo normativo,
ya que la ausencia de una interpretación sistemática genera la posibilidad de llegar a
conclusiones erróneas respecto de los mandatos que el legislador dicta a través de las leyes»
[sentencia de Inconstitucionalidad del trece de noviembre de dos mil uno en el proceso con
referencia 41-2000].
En atención a lo expuesto, pese a que la LAIP establece como información confidencial el
secreto fiduciario y bancario, se ha verificado que tales figuras no son aplicables al presente caso,
por no existir intereses privados protegibles a la luz de la gestión y administración del FOP. Lo
anterior, en razón que en el caso en autos se ha constituido un fideicomiso administrado por
entidades públicas, con fondos mayoritariamente públicos y con un objetivo basado en un interés
también público: la administración de obligaciones previsionales.
Asimismo, el BDES actúa como fiduciario en el ejercicio de una facultad pública y
especial otorgada por ley, con el objeto de administrar los fondos públicos que se confirieron con
la constitución del fideicomiso en comento [artículo 7, numeral 1 de la LFOP]. Por lo que no se
trata de una operación neutra entre particulares, sino entre entidades de la Administración Pública
que disponen de recursos estatales para el cumplimiento de una obligación social. En este
puede trasladarse automáticamente como una de las causales de confidencialidad de la LAIP.
d) Por otro lado, sobre el argumento de la institución demandante referente a que la
información solicitada es de propiedad de terceros que no se encuentran incluidos dentro de los
entes obligados por la LAIP, esta Sala observa que dicha entidad no detalló quiénes son esos
terceros no obligados a la LAIP.
Al contrario, tal y como se citó en el literal a) supra, se verifica que el artículo 1 de la
LFOP configura un fideicomiso exclusivamente con entidades públicas [Ministerio de Hacienda,
ISSS, INPEP, BDES] que, de forma expresa, son entes obligados a la LAIP, según el artículo 7
inciso primero de dicha ley. En consecuencia, este argumento, al haberse alegado de forma
incompleta y no guardar relación con la normativa pertinente, no es posible para esta Sala estimar
su procedencia.
e) Finalmente, sobre que el BDES expresó que la información solicitada era de carácter
confidencial, y que era necesario el consentimiento del titular para entregarla, se advierte que el
apoderado de la institución actora confunde su argumento y señala que el BDES es el titular de
dicha información, pero que también lo es el Consejo de Administración del FOP.
Pese a tales imprecisiones, ya se determinaron las razones por las cuales la información
requerida no se encuentra clasificada como confidencial, por lo que no es necesario el
consentimiento de su titular para divulgarla.
Pero, además, debe precisarse que, de conformidad al artículo 13 de la LFOP, los planes
anuales de cumplimiento de obligaciones previsionales son aprobados por el Consejo Directivo
del ISSS dentro de su presupuesto, por lo que son documentos que dicha institución elabora y
tiene en su poder. Por otro lado, las proyecciones de beneficios, si bien, las realizan las AFP, la
misma disposición normativa prescribe que la SSF se las entregó materialmente al ISSS, por lo
que también son documentos que tal instituto debe tener en su poder.
En ese sentido, resulta indiferente si en este ínterin esta información es revisada,
modificada o autorizada por el Consejo de Administración del FOP [del cual forma parte el
Director del ISSS], puesto que la información requerida por la ciudadana RM se refería a los
documentos que se remitirían a dicho Consejo, es decir, los que elaboró y poseía el ISSS. Por tal
razón, la obligación de proporcionarlos era exclusiva del instituto ahora demandante y no era
necesario acudir al Consejo de Administración o al BDES para proceder a su entrega.
Aunado a ello, el hecho que el BDES haya clasificado la información como confidencial,
por encontrarse -según aquél- amparada en el secreto fiduciario, no resulta vinculante para la
documentación que, en este caso, exclusivamente elabora y posee el ISSS. Es decir, esta última
institución tiene toda la facultad de clasificar su información según los parámetros legalmente
establecidos y, en caso de controversias sobre tal punto, la entidad competente para dirimir las
discrepancias sobre la clasificación de información es el IAIP [véase artículo 29 de la LAIP]. Por
tanto, la parte actora no puede amparar su incumplimiento legal a clasificaciones que hizo una
entidad que no produjo la información que se le estaba solicitando.
Como último punto, al no tratarse de información confidencial, la demandante no podría
incurrir en infracciones administrativas o delitos penales por efectuar su divulgación.
IX. Realizadas las anteriores consideraciones, esta Sala concluye que no concurren los
vicios de ilegalidad en los términos reclamados por la institución actora.
X. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, de conformidad a las disposiciones
citadas y a los artículos 31, 32, y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en
virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, en
nombre de la República de El Salvador, esta Sala FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por el Instituto Salvadoreño
del Seguro Social, por medio de su apoderado general judicial licenciado Daniel Rodrigo Chacón
Ramírez; en las siguientes resoluciones emitidas por el pleno de Comisionados titulares del
Instituto de Acceso a la Información Pública: (a) de las diez horas del veintinueve de septiembre
de dos mil quince, mediante la cual se revocó la resolución del Oficial de Información del ISSS
apelada y se ordenó al ISSS que, por medio de su Director, se entregara la información
consistente en: i) documento (en cualquier formato o medio de resguardo, ya sea papel o registro
electrónico) contentivo de los planes anuales de cumplimiento de obligaciones previsionales
aprobados por el Consejo Directivo del ISSS dentro de su presupuesto, sobre la base del artículo
13 inciso segundo de la LFOP, correspondientes a los años dos mil catorce y dos mil quince; y ii)
proyecciones de beneficios realizadas por las AFP, correspondientes a los años dos mil catorce y
dos mil quince, y que fueron entregadas al ISSS por la SSF, en cumplimiento del artículo 13
inciso tercero de la LFOP; y (b) de las diez horas con cinco minutos del trece de enero de dos mil
dieciséis, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso de revocatoria contra la resolución
descrita en el literal que antecede.
2) Dejar sin efecto la medida cautelar decretada en el auto de las ocho horas con cuarenta
y cinco minutos del once de julio de dos mil dieciséis.
3) Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
4) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al Fiscal General
de la República.
5) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
Notifíquese. -
DUEÑAS------ S. L. RIV. MARQUEZ------ R.C.C.E. ------DAVID OMAR M. Z. ----
PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
