Sentencia Nº 18-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 06-05-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 06 Mayo 2022 |
| Número de sentencia | 18-2017 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
18-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas diez minutos del seis de mayo de dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Sr. JOFJ, contra
la subgerencia de catastro y el concejo, ambos de la alcaldía municipal de San Salvador, por la
supuesta ilegalidad de los siguientes actos administrativos.
A. La resolución pronunciada por la subgerencia de catastro de la alcaldía municipal de
San Salvador el 9 de enero de 2015, que cambió la calificación de usos de suelos en un inmueble
propiedad del demandante, de “usos varios” a “habitacional”, a partir de enero de 2014.
B. La resolución pronunciada por el concejo municipal de San Salvador el 17 de agosto de
2016, que declaró no ha lugar el recurso de apelación interpuesto contra la resolución supra, por
ende, confirmó la misma e instruyó a la gerencia de gestión tributaria, subgerencia de gestión
tributaria para que realizara las diligencias de cobro.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; como autoridad
demandada, el gerente de catastro y el concejo, ambos de la Alcaldía Municipal de San Salvador,
el último por medio de su apoderada general judicial con cláusula especial, L.. M. de la Paz
Olivar de Coto; y, el Fiscal General de la República, por medio de sus agentes auxiliares y
delegados, Lcdos. H.E.M.S. y K.M.R.M..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. El demandante manifiesta que es el propietario de un inmueble ubicado en **********.
En tal calidad, el actor presentó una petición en enero de 2014 dirigida a la alcaldía municipal de
San Salvador, para que la Administración Tributaria Municipal demandada cambiara la
calificación tributaria de uso de suelo del aludido inmueble.
Señala el actor que la subgerencia de catastro del municipio de San Salvador, calificó al
descrito inmueble de “usos varios” a “habitacional”, tal como lo había solicitado el demandante,
pero a partir de la fecha de la petición (enero de 2014). De ahí considera que la fecha de la nueva
calificación tributaria es errónea, porque la calificación de “uso habitacional”, corresponde
desde que adquirió la propiedad del bien objeto de gravamen (2001).
Inconforme con la anterior resolución, el Sr. FJ interpuso un recurso de apelación ante el
concejo municipal de San Salvador, porque considera que existe un «cobro ilegal por el monto
que tendría que pagar en concepto de Tasa de Bien Inmueble Municipal, la cual asciende a la
suma de siete mil ochocientos veinticinco dólares de los Estados Unidos de América con punto
cero un centavo de dólar ($7,825.01), cantidad que mi persona no está de acuerdo a cancelar en
vista que [la subgerencia de catastro del municipio de San Salvador] no ha efectuado una
aplicación legal del “Uso Habitacional” del inmueble de mi propiedad (…)» (f. 25 vto.). No
obstante, el aludido concejo declaró sin lugar el recurso interpuesto y, por ende, confirmó la
resolución recurrida por medio del segundo de los actos administrativos impugnados.
II. La actora señala que la Administración Tributaria Municipal demandada, al emitir los
actos administrativos impugnados descritos, cometió los siguientes vicios constitutivos de
ilegalidad: (i) la violación del principio de legalidad, tanto en su dimensión procesal como
sustantiva, porque no cumplió con el procedimiento regulado en los arts. 82, 100 y 106 de la Ley
General Tributaria Municipal (LGTM) y el inmueble de su propiedad fue calificado
erróneamente de “uso de suelos” lo que provocó, también, el cobro ilegal de tributos; (ii) el
principio de seguridad jurídica, porque conforme lo regula el art. 107 LGTM, la Administración
Tributaria Municipal demandada determinó algunos tributos con la facultad prescrita; y, la
enunciación de los (iii) principios de culpabilidad y reserva de ley.
III. Por medio del auto de las 14:10 horas del 11 de septiembre de 2017 (fs. 29 y 30) y
según el art. 15 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante
Decreto Legislativo nº 81, del 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial nº 236,
Tomo 261, del 19 de diciembre de 1978, en adelante LJCA, ordenamiento derogado pero
aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente, se admitió la demanda y se tuvo por parte al demandante, en su carácter
personal.
LJCA, que informaran sobre la existencia de los actos administrativos que se les atribuían. Las
autoridades demandadas, por medio del escrito presentado el 20 de octubre de 2017 (f. 37),
contestaron el informe y confirmaron la existencia de los actos administrativos impugnados.
A través de la resolución de las 14:20 horas del 13 de diciembre de 2017 (f. 50), esta sala
notificación de la existencia de este proceso al Fiscal General de la República. Las autoridades
demandadas cumplieron con la presentación del informe justificativo, por medio del escrito
presentado el 2 de marzo de 2018 (fs. 58 al 61). Posteriormente, este tribunal, mediante el auto de
las 14:25 horas del 16 de abril de 2018 (f. 63), dio intervención al Lic. H.E..M.
.S., en calidad de agente auxiliar y delegado del Fiscal General de la República y, de
escrito presentado el 20 de julio de 2018 (fs. 74 y 75) y el de su reiteración, presentado el 23 del
mismo mes y año (f. 77), ofreció la prueba documental agregada con la demanda y detallada por
el secretario de esta sala en la razón de f. 6; además ofreció prueba de declaración de propia parte
que esta sala, en el auto de las 8:08 horas del 7 de octubre de 2019 (fs. 81 y 82), rechazó.
Las autoridades demandadas, por medio del escrito presentado el 13 de julio de 2018 (fs.
68 al 70) ofrecieron como prueba documental, los expedientes administrativos relacionados con
el presente proceso.
Finalmente, por medio de la resolución de las 8:08 horas del 7 de octubre de 2019 (fs. 81
parte actora hizo uso de esta etapa procesal, por medio del escrito presentado el 6 de febrero de
2020 (fs. 99 al 101), ratificando lo expuesto en la demanda. Las autoridades demandadas, por
medio del escrito presentado el 30 de enero de 2020 (fs. 87 y 88) cumplieron con el traslado
requerido.
Por su parte, el Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar, Lcda.
K.M.R.M., en el escrito presentado el 4 de febrero de 2020 (fs. 95 y 96), luego
de hacer descripciones tanto de los actos administrativos impugnados como de las pretensiones,
manifestó que: «La actualización o cambio de tasa municipal, autorizada por la administración,
fue debidamente motivada al manifestar las razones por las cuales algunos de los medios
probatorios presentados por la demandante carecían de valor y las disposiciones que dieron al
cambio de uso de suelo, y de conformidad con el art. 14 letra c) de la Ordenanza Reguladora de
las Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de San Salvador, el período de tiempo a partir
del cual se realizaría el cambio es el legalmente permitido ya que debe informar dicho cambio
dentro de los 30 días subsiguientes a que se realice el cambio, en el presente caso no obstante
manifiesta el demandante que desde años anteriores al año 2014, el inmueble ya no era de usos
varios el demandante informo (sic) y solicito (sic) el cambio hasta el año 2014, razón por la cual
es valido (sic) que desde esa fecha se efectué el cambio y por lo tanto no hay transgresión alguna
a los principios de legalidad y seguridad jurídica con la respuesta a la solicitud hecha por el
administrado y la emisión del primer acto impugnado, ya todo se encuentra dentro del marco
legal permitido. En ese orden de ideas, el demandante en ningún momento impugno (sic) alguna
determinación de tributos en sede administrativa, por lo cual tal cual lo ha manifestado la
administración al momento de emitir la autorización del cambio de uso de suelo no le es
aplicable lo dispuesto por el art. 107 de la Ley General Tributaria Municipal, más aún cuando se
trata de una tasa municipal, cuyo hecho generador se produce cuando la municipalidad presta el
servicio, por lo tanto, si lo solicitado no verso (sic) sobre la revisión de la cuantificación del
tributo, dicha disposición no era aplicable al caso y no puede hablarse que la municipalidad
haya realizado una inaplicabilidad arbitraria de la referida disposición legal, ya que el monto a
cancelar en concepto de tasas por servicios ha sido introducido en esta sede jurisdiccional, por
lo cual al no ser tema controvertido en sede administrativa esta representación fiscal no se
pronunciara al respecto. Siendo así que los actos administrativos pronunciados por la
administración no han transgredido el principio de legalidad y seguridad jurídica ya que se
encuentran dentro de los limites (sic) que les permite la ley y dieron respuesta favorable a lo
solicitado por el demandante en cuanto al cambio de uso de suelo y actualización de tarifas
municipales».
IV. Expuestas las actuaciones del curso del presente proceso, esta sala debe emitir la
decisión que conforme a derecho corresponde, sobre la controversia planteada.
A.D. de las pretensiones
1. La parte actora aduce como pretensiones, las transgresiones de los principios de
legalidad, seguridad jurídica, de culpabilidad y reserva de ley.
(i) Respecto de la supuesta violación de los mencionados principios de culpabilidad y
reserva de ley, el demandante, en cuanto al último, únicamente lo enunció y, respecto del
primero, manifestó: «El principio de Culpabilidad (sic) artículo 12 de la Constitución de la
República (sic)» (f. 1 vto.).
Esta sala señala que la demandante no manifestó cómo o de qué manera, la
Administración Tributaria Municipal demandada, ha vulnerado los denominados principios de
culpabilidad y reserva de ley; es decir, no explicó cómo los actos administrativos impugnados le
afectan en su esfera jurídica, cuando sólo menciona los principios y, particularmente, el de la
culpabilidad cuando, además, no existe alguna sanción que las autoridades demandadas hayan
determinado en los actos administrativos impugnados.
En consecuencia, esta sala está inhibida de conocer de meras enunciaciones en abstracto,
pues la actora no explicó el nexo jurídico causal entre los aludidos principios y su esfera jurídica
particular y, además, que tampoco existe, o por lo menos se infiera, alguna sanción para deducir
la culpabilidad.
(ii) Por otra parte, es necesario delimitar el contenido de los actos administrativos y
contraponerlo con las restantes pretensiones incoadas en la demanda y su aclaración (fs. 1-5 y 25-
26) para, de ahí, señalar el objeto del proceso y el ámbito de conocimiento (thema decidendum)
en el que debe de recaer la decisión de esta sala.
a. Previo a la delimitación supra, es necesario realizar una pertinente descripción de lo
acaecido, tanto en sede administrativa como en la presente y, de ahí, entender los alcances de los
actos administrativos impugnados.
El actor, motivado por la prevención hecha por este tribunal a f. 23, señaló en la
aclaración de la demanda presentada el 27 de marzo de 2017 (fs. 25 y 26) que los actos
administrativos impugnados son: el «emitido por la Sub Gerencia de Catastro de la Alcaldía
Municipal de San Salvador a las trece horas del día nueve de enero del año dos mil quince (…)
donde se me resolvió aplicar el cambio de Uso de Suelos de “Usos Varios” a “Habitacional” a
partir del mes de enero del año dos mil catorce, fecha en que mi persona presento (sic) la
solicitud (…) El segundo acto impugnado es la Resolución Definitiva (sic) que se encuentra
pronunciada en el Recurso de Apelación (sic) pronunciado por el Concejo Municipal, emitido en
la ciudad de San Salvador el día dieciocho de agosto del año dos mi dieciséis (…), documento el
cual posee el Numero (sic) de Referencia (sic) SO-170816-12-2. Dicha resolución establece lo
siguiente: a) Declarar no ha lugar el Recurso de Apelación (sic) por el señor JOFJ; b)
Confirmar la Resolución con Referencia RJ-010-2015, emitida el día nueve de enero del año dos
mil quince, por la Sugerencia de Catastro (hoy gerencia de catastro); c) Instrúyase a la Gerencia
de Gestión Tributaria, Subgerencia de Gestión Tributaria, para que realice las respectivas
diligencias de cobro en el presente caso; d) Hacer del conocimiento de la Gerencia de Catastro,
de la Gerencia de Gestión Tributaria, y de la Subgerencia de Gestión Tributaria, el presente
acuerdo municipal; e) Archívense las presentes diligencias (…)» (f. 25).
Efectivamente, según aparece en los expedientes administrativos llevados por las
autoridades demandadas, se constata que a f. 51 del expediente administrativo sin referencia y a
fs. 38 al 41 del expediente administrativo con referencia 026/2015, existen los actos
administrativos tal como los ha descrito el actor. Además, a f. 2 del primero de los expedientes
relacionados, consta la solicitud del 28 de enero de 2014, hecha por el Sr. AACA, a nombre del
Sr. JOFJ, que originó la respuesta contenida en el primero de los actos administrativos y que reza:
«Que a la propiedad del señor JOF se le ha estado cobrando con usos varios desde hace varios
años porque operaba un negocio denominado **********, dicho negocio dejó de funcionar
desde el 15 de febrero de dos mil uno, por lo que pedimos se nos haga el descargo de usos varios
desde la fecha antes mensionada (sic), se anexa declaración jurada del interesado y de tres
testigos».
El demandante, por medio de una declaración jurada hecha ante notario el 13 de enero de
2014, agregada a f. 14 del exp. admon. sin referencia, manifestó que es «Propietario de un
Inmueble Ubicado en ********** (sic) ********** (…) Que desde el año mil novecientos
ochenta hasta el quince de febrero del año dos mil uno, dicho Inmueble (sic) estuvo siendo
alquilado a favor del señor MJM, y que dicha persona tenía un negocio de venta de resortes de
nombre “**********”, pero que desde el quince de febrero el (sic) año dos mil uno, dicho
negocio dejo (sic) de funcionar, sin saber hacia dónde se trasladaron, que a partir de ese tiempo
el inmueble a (sic) estado siendo ocupado para vivienda donde habita el declarante [Sr. JOFJ] y
su familia (…)».
La anterior declaración jurada es conteste, respecto de la propiedad que ostenta el actor,
con la certificación notarial del testimonio de escritura pública de la primera hipoteca abierta
constituida en el inmueble objeto de gravamen, celebrada el 21 de febrero de 2001, donde se
constata que dicho bien, está «Inscrito a favor del hipotecante [Sr. JOF] en el Sistema de Folio
Real a la matrícula **********, inscripción ********** del Registro de la Propiedad Raíz e
Hipotecas de este departamento (…)» (fs. 14 vto. y 15 fte.).
Por otra parte el actor, junto con la demanda, presentó dos estados de cuenta emitidos por
la tesorería municipal de San Salvador el 11 de diciembre de 2013 (fs. 19 al 21) y el 5 de
noviembre de 2016 (f. 22), donde constan, en el primero, una cuantificación de una deuda
tributaria en concepto de tasas sobre el inmueble en referencia, por la cantidad total de cinco mil
ochocientos noventa y dos dólares con setenta y cinco centavos de dólar de los Estados Unidos de
América ($5,892.75), correspondiente a los períodos tributarios de agosto de 2005 a diciembre de
2013; y, en el segundo, la actualización del anterior por la cantidad de siete mil ochocientos tres
con treinta y tres centavos ($7,803.33) de la aludida moneda, más tasas en concepto de
alumbrado, aseo y sus respectivos intereses, por la cantidad de veintiún dólares con sesenta y
ocho centavos de dólar ($21.68), haciendo una cantidad total de siete mil ochocientos veinticinco
dólares con un centavo de dólar de los Estados Unidos de América ($7,825.01), calculados hasta
el período de noviembre de 2016.
Dichas cantidades coinciden con la “cuantía estimada de la acción” señalada por el
demandante a f. 3 vto.
De lo verificado en los expedientes, tanto administrativos como el presente, se denota que
el procedimiento que concluyó con la emisión del primer acto impugnado, fue iniciado a
instancia del actor; esa solicitud no contenía, por lo menos expresamente, la petición de una
modificación o revocación de alguna deuda tributaria líquida; congruente con la petición, la
subgerencia de catastro de la alcaldía municipal de San Salvador emitió el primer acto
impugnado, donde no resolvió algo referente a alguna deuda tributaria municipal; no obstante que
en el segundo de los actos administrativos impugnados se instruye para que se realicen deudas de
cobro, no consta en ningún acto impugnado la determinación oficiosa de alguna deuda tributaria
o, por lo menos, la existencia de un procedimiento de fiscalización y determinación que la infiera;
no obstante que el actor adicionó estados de cuenta de obligaciones tributarias, esos no guardan
ninguna relación directa con el contenido de los actos administrativos impugnados y, tampoco, se
infiere que de ellos se determine y cuantifique esas obligaciones.
b. Las pretensiones descritas por el actor como (i) la violación de principio de legalidad,
fue bifurcada en dos dimensiones: la procedimental y la sustantiva-tributaria. Estas a su vez,
tienen a su base la atribución de la inexistencia de las actuaciones reguladas en los arts. 82, 100 y
106 de la LGTM (la procedimental) y, en la segunda de las dimensiones, tanto el momento que la
Administración Tributaria Municipal de San Salvador declaró al inmueble como de “uso
habitacional” (2014) y la consecuencia atribuida por la actora, respecto de la determinación de
tributos a partir de una fecha diferente al cambio de “uso de suelo” del inmueble (2001); y, (ii) la
violación del principio de seguridad jurídica, fundamentada por la afirmación que el ejercicio de
la facultad de la Administración Tributaria de San Salvador, para la determinación oficiosa de la
obligación tributaria, prescribió.
Las pretensiones supra, con excepción del señalamiento del momento de la calificación de
uso de suelos, tienen como elemento en común, la existencia de un procedimiento previo y su
consecuente declaración de una obligación sustantiva de pago en concepto de tributos. Ese
elemento fáctico comunitario, no tiene ninguna relación sobre el título jurídico de pedir la
ilegalidad de los actos administrativos impugnados pues, como ya se estableció, del contenido de
esos actos no se denota, directa o indiciariamente, alguna determinación oficiosa de una
obligación tributaria per se, para que esta sala se pronuncie en la presente sentencia.
Se debe aclarar que no obstante el actor indicó en la demanda alguna deuda tributaria y,
hasta, agregó estados de cuentas para comprobarla, tanto en su demanda como en su aclaración
señaló como títulos jurídicos que fundamentan su causa de pedir, a los actos admitidos en el auto
de las 14:10 horas del 11 de septiembre de 2017 (fs. 29 y 30), lo que, como ya se explicó, no
contienen ninguna declaración de alguna obligación tributaria líquida en concepto de tributos; en
consecuencia, esta sala no conocerá de las pretensiones de (i) ilegalidad sustantiva única y
exclusivamente respecto a la errónea determinación de tributos y la procedimental consistente en
la ausencia de un procedimiento previo regulado en los art. 82, 100 y 106 de la LGTM; y, (ii) de
inseguridad jurídica.
De ahí que la presente sentencia deberá recaer únicamente sobre la pretensión de
ilegalidad referente al momento que la Administración Tributaria Municipal de San Salvador,
debió declararse el cambio de “uso de suelos”.
B. Calificación de uso de suelos.
1. El Sr. FJ alega la ilegalidad de los actos administrativos impugnados, porque considera
que la Administración Tributaria Municipal demandada debió declarar el cambio de uso de suelos
(de “usos varios” a “uso habitacional”) a partir del 15 de enero de 2001, fecha en la cual dejó de
operar el negocio denominado “**********” en el inmueble propiedad del aludido señor,
ubicado en ********** y no, como lo hicieron las autoridades demandadas, a partir del 28 de
enero de 2014, fecha de la petición hecha por el actor del cambio de calificación.
2. Por su parte, las autoridades demandadas en el informe de justificación de la legalidad
de sus actuaciones agregado a fs. 58 al 61, refutaron la aludida pretensión en el sentido que
«según el apelante, manifestó que el negocio que funcionaba en su propiedad dejó de funcionar,
el quince de enero de dos mil uno, pidió que se le aplicará la Ordenanza Reguladora de Tasas
por Servicios Municipales de la Ciudad de San Salvador, que estaba vigente desde el año de mil
novecientos noventa y dos a enero de dos mil ocho, manifestando que él no tenía la obligación de
informar a la Municipalidad (sic), ya que esta última era la que realizaba los cambios de oficio
en los inmuebles. Lo que no es cierto, pues la Ordenanza que citó el apelante, fue derogada, por
la Ordenanza de Tasas Municipales de San Salvador, que fue publicada en el Diario Oficial
número 12, Tomo número 378 de fecha dieciocho de enero de dos mil ocho. Que no siendo
posible acceder a lo pedido por la parte actora en vista que no se puede aplicar una Ordenanza,
que ya fue derogada, para atender una solicitud realizada el día veintiocho de enero de dos mil
catorce, pues a la fecha que el demandante decidió revisar su situación tributaria ante la
Alcaldía Municipal de San Salvador, y es más unido a lo anterior, en el Artículo (sic) 90 numeral
3º de la Ley General Tributaria Municipal, publicada en el Diario Oficial 242, Tomo 313 de
veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y uno, ya regulaba las obligaciones de los
contribuyentes (…) Por lo que el señor FJ; (sic) sí tenía la obligación de informar a la
Administración Tributaria Municipal sobre los cambios de uso del inmueble (…)».
3. Al respecto, previo a determinar la procedencia de la pretensión, es necesario (i)
establecer quiénes son los sujetos de la relación jurídico-tributaria respecto de las obligaciones
generadas por la titularidad de un inmueble, para, de ahí, determinar (ii) quién era el obligado a
informar sobre el cambio de uso de suelos hoy discutida.
(i) A partir del concepto legal de tributo (art. 3 LGTM) se introduce la categoría jurídica
de la obligación tributaria municipal que se origina entre dos sujetos de derecho que, uno de
ellos, está facultado para exigir las obligaciones sustantivas de pago y las formales como, por otra
parte, de otro sujeto que está obligado para contribuir al gasto público municipal y al
cumplimiento de las coadyuvantes obligaciones formales.
Esa obligaciones jurídicas (sustantivas y formales) son de carácter público pues su
naturaleza, al igual que el tributo, devienen de la ley en su sentido formal (art. 131 ord. 6º Cn. y 7
Conteste con lo anterior, el legislador en el art. 11 LGTM define a esa obligación como
«(…) el vínculo jurídico personal que existe entre el Municipio y los contribuyentes o
responsables de los tributos municipales, conforme al cual, éstos deben satisfacer una prestación
en dinero, especies o servicio apreciables en dinero, al verificarse el hecho generador de la
obligación tributaria (…) Son también de naturaleza tributaria las obligaciones de los
contribuyentes, responsables y terceros, referente al pago de intereses o sanciones, al
cumplimiento de deberes formales».
También el art. 21 inc. 1º de la misma ley, regula: «La obligación de los sujetos pasivos
consistente en el pago de los tributos, en el cumplimiento de todas las obligaciones tributarias
que les correspondan y de los deberes formales contemplados en esta Ley o en disposiciones
municipales de carácter tributario»
De ahí que, se afirma que la obligación tributaria municipal está compuesta por una
obligación principal sustantiva de pago y, alrededor de ella, las obligaciones formales que
coadyuvan al pago de la misma.
Existen obligaciones formales que inciden directamente en el pago de la obligación
principal y otras que de forma mediata, asisten a la eficaz recaudación municipal. Ejemplo de las
primeras son las obligaciones de presentar las declaraciones juradas para facilitar el pago de las
obligaciones tributarias (art. 90 ord. 5º LGTM) y, de las segundas, aquellas que no conllevan el
pago de la obligación, pero exige de los contribuyentes la presencia ante una cita administrativa
(ord. 6º del mismo art.).
Por otra parte, la obligación tributaria municipal, como todo vínculo obligacional, necesita
de sujetos capaces de adquirir derechos y obligaciones que, por una parte, sea capaz
(competencia en el ámbito de derecho público) de exigir el cumplimiento de las obligaciones
formales o sustantivas y, por otra, de un sujeto que las satisfaga por ser el deudor principal o el
obligado que, aunque no sea quién dio origen al adeudo, se vincula jurídica y económicamente
cuando así los dispone la norma jurídica expresa.
El art. 17 LGTM establece que «El sujeto activo de la obligación tributaria municipal es
el Municipio acreedor de los tributos respectivos».
Por su parte, el art. 18 inc. 1º del mismo cuerpo legal define que «El sujeto pasivo de la
obligación tributaria municipal es la persona natural o jurídica que según la ley u ordenanza
respectiva, está obligada al cumplimiento de las prestaciones pecuniarias, sea como
contribuyente o responsable».
En sus especies, el sujeto pasivo se clasifica en contribuyentes, responsables y sustitutos.
El primero, conforme el art. 19 LGTM, «es el sujeto pasivo respecto al cual se verifica el hecho
generador de la obligación tributaria (…)»; el segundo, «es aquél que, sin ser contribuyente, por
mandato expreso de ley o de la ordenanza respectiva debe cumplir con las obligaciones de éste»
(art. 20 del mismo cuerpo legal). Para definir a los últimos innominados en la ley, se debe hacer
la aclaración que el contribuyente es el responsable por deuda propia y los responsables, así
denominados por el legislador, son los obligados al pago de los tributos municipales por deuda
ajena (deuda del contribuyente), pero que se caracterizan porque aún sin tener ninguna obligación
económica con el sujeto activo, la ley los obliga dado algún vínculo jurídico con el contribuyente
(sujeto de facto en los impuestos reales, los representantes legales y voluntarios de las personas
naturales o jurídicas, arrendatarios, entre otros). A partir de lo anterior, se define al sustituto,
como aquel sujeto que indirectamente por algún vínculo jurídico con el contribuyente, lo
suplanta en la totalidad de las obligaciones tributarias tanto formales como sustantivas del
obligado principal.
Es importante resaltar que la clasificación de los sujetos pasivos, tiene su importancia
respecto de a quiénes preferentemente se dirigirá el municipio para hacer efectiva la obligación
tributaria. De ahí que, en cuanto a los responsables, la ley puede facultar al sujeto activo a
dirigirse (i) indistintamente al contribuyente (como obligado por deuda propia) o al responsable
(como obligado por deuda ajena), o, (ii) subsidiariamente al responsable si el contribuyente no
cumple inicialmente su obligación. La solidaridad de las obligaciones tributarias municipales, en
el caso del primero de los supuestos, se entiende cuando en una pluralidad de contribuyentes
todos son obligados cuando se «(…) verifique un mismo hecho generador. En los restantes casos,
la solidaridad debe ser establecida expresamente por la ley u ordenanza respectivamente (…)»
(art. 22 LGTM).
En el presente caso, tal como ha quedado señalado en la certificación notarial del
testimonio de escritura pública de la primera hipoteca abierta constituida en el inmueble objeto de
gravamen (fs. 14 al 16), el propietario de ese inmueble, al 21 de febrero de 2001, es el Sr. JOF y,
por ende, el aludido señor es el contribuyente respecto de los tributos, y sus respectivas
obligaciones tributarias formales, que se originen a partir de los servicios que se causen en su
propiedad; al margen de otros sujetos que pudieron guardar algún vínculo económico con el
referido contribuyente respecto del mismo bien, como el caso de un arrendatario del mismo que,
para efectos tributarios, se configurarían como responsables de las obligaciones tributarias tanto
sustantivas como formales.
(ii) A partir de lo anterior, el obligado principal en calidad de contribuyente de las
obligaciones tributarias municipales, tanto sustantivas de pago como formales, originadas a raíz
de servicios derivados del inmueble ubicado en **********, a partir del 21 de febrero de 2001
(fecha acreditada por el actor a partir de una constitución de primera hipoteca sobre el inmueble
objeto de gravamen), es el Sr. JOFJ y específicamente de «Informar sobre los cambios de
residencia y sobre cualquier otra circunstancia que modifique o pueda hacer desaparecer las
obligaciones tributarias, dentro de los treinta días siguientes a la fecha de tales cambios», tal
como lo establece el ord. 3º del art. 90 LGTM.
En consecuencia, el aludido Sr. FJ, como propietario del inmueble desde una fecha
acreditada con una operación (21 de febrero de 2001) que presupone su propiedad con
anterioridad, tuvo conocimiento desde cuándo dejó de operar el negocio “**********” (15 de
enero del mismo año) y, por ende, debió de informar del cambio de giro, que hace presuponer la
modificación del “uso de suelos”, no más de los 30 días después del referido 15 de enero.
Pretender atribuir la obligación formal a la Administración Tributaria Municipal de San
Salvador de la actuación oficiosa de acreditar la modificación del “uso de suelos” para tal fecha
(15 de enero de 2001), cuando en realidad quien, indubitablemente, conoció el cambio del giro
del referido inmueble fue el Sr. FJ (propietario de dicho bien y, por ende, principal obligado
tributario), es pretender aprovecharse de sus propios errores o falta de diligencia en la
administración de sus bienes.
En definitiva, los actos administrativos impugnados no adolecen del vicio de ilegalidad
aducido por el Sr. JOFJ y, así, deberá ser declarado por esta sala.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
arts. 216, 217, 218 y 272 inc. 1º del Código Procesal Civil y M., 15, 31, 32, 33, 34 y 53 de
la de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo
81, del 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial 236, Tomo 261, del 19 de
diciembre de 1978, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta
sala FALLA:
1. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por el Sr. JOFJ, contra los
siguientes actos administrativos emitidos por la subgerencia de catastro y el concejo, ambos de la
alcaldía municipal de San Salvador.
A. La resolución pronunciada por la subgerencia de catastro de la alcaldía municipal de
San Salvador el 9 de enero de 2015, que cambió la calificación de usos de suelos en un inmueble
propiedad del demandante, de “usos varios” a “habitacional”, a partir de enero de 2014.
B. La resolución pronunciada por el concejo municipal de San Salvador el 17 de agosto de
2016, que declaró no ha lugar el recurso de apelación interpuesto contra la resolución supra, por
ende, confirmó la misma e instruyó a la gerencia de gestión tributaria, subgerencia de gestión
tributaria realizara las diligencias de cobro.
2. Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
3. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y al Fiscal General de la República.
4. Devolver los expedientes administrativos a su oficina de origen.
N..
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-----P.V.C.------ENRIQUE ALBERTO PORTILLO-----S. L. RIV. MÁRQUEZ------
---J.C.V..I. POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN------M..E.V.S.-------SRIA.-------RUBRICADAS------
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