Sentencia Nº 184-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 15-01-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 15 Enero 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 184-2013 |
184 -2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuarenta y seis minutos del quince de enero de dos
mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Alcalde y el
Concejo, ambos del Municipio de Quezaltepeque, por medio de su apoderado general judicial con
cláusula especial, licenciado Salomón Rodrigo Vásquez Ramos, contra el Juzgado de lo Civil de
Quezaltepeque y la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, por la supuesta ilegalidad de
las siguientes resoluciones:
1)
La pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, a las doce horas
cincuenta y cinco minutos del veintidós de octubre de dos mil doce, mediante la cual declaró nulo
el despido del trabajador IAA , ordenó su reinstalo, y condenó al Alcalde y al Concejo, ambos de
Quezaltepeque, al pago de los salarios dejados de percibir por el trabajador desde el uno de junio
de dos mil doce hasta que se efectúe su reinstalo.
2)
La pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, a las once horas
cincuenta minutos del cinco de noviembre de dos mil doce, que declaró sin lugar el recurso de
revocatoria interpuesto y confirmó la decisión anterior.
3) La pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las quince
horas treinta minutos del veintiocho de enero de dos mil trece, que confirmó la resolución venida
en revisión.
Han intervenido en el juicio: la parte actora, en la forma indicada; el Juzgado de lo Civil
de Quezaltepeque y la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, como autoridades
demandadas; y el Fiscal General de la República, por medio de las licenciadas Elsy Angélica
Ramírez Zelaya, y Karla Mileny Rivas Morales; no así el señor IAA , identificado como tercero
beneficiado.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. En la demanda la parte actora expresó como hechos: «El señor IAA (...) en fecha treinta
de mayo de dos mil doce, se encontraba laborando para la Alcaldía Municipal de
Quezaltepeque, en PLAZA PERMANENTE, según refrenda de nombramiento realizada el día
cinco de enero de dos mil doce. En donde consta que el cargo que desempeñaba era de AGENTE
MUNICIPAL. Y tal como consta en planilla devengando una remuneración de
CUATROCIENTOS VEINTINUEVE DOLARES (sic) DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
AMERICA (sic), del presupuesto Municipal (sic) vigente. Tal como consta en certificación
expedida por el secretario (sic) Municipal, del Acuerdo (sic) numero (sic) TRECE, asentado en
el acta numero (sic) cuatro de la sesión extraordinaria celebrada por la Municipalidad de
Quezaltepeque, el día veinticinco del mes de mayo de dos mil doce y que figura a paginas (sic)
veintiséis y siguientes del Libro de Actas municipales, Tomo II, que la Alcaldía llevó en el año
dos mil doce, consta que se ACUERDA despedir a partir del uno de junio del presente año al
señor IAA . Ante esta decisión del Concejo Municipal, el despedido promueve las diligencias de
Nulidad de Despido, ante la Jueza de lo Civil de Quezaltepeque, quien (...) declaró nulo el
despido del trabajador, ordenando el reinstalo del mismo y el pago de los salarios dejados de
percibir, desde el día uno de junio de dos mil doce (...) Tanto en el Recurso (sic) de revocatoria
como el Recurso (sic) de Revisión (sic), se expuso que, por la naturaleza del trabajo que
desempeñaba el señor IAA , le era aplicable el Decreto Legislativo numero (sic) 226, publicado
en el Diario oficial No 18, Tomo 350, de fecha 24 de enero de 2001, en donde se creó la LEY DE
LOS SERVICIOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO, INSTITUCIONES AUTÓNOMAS Y DE
LAS MUNICIPALIDADES, en donde en el considerando III Se (sic) establece: Que con el
propósito de preservar los bienes del Estado, de las instituciones autónomas y los municipios, no
obstante ser atribución de la Policía garantizar la seguridad en todos los aspectos, en muchas
oportunidades se hace necesario contar con servicios propios de seguridad o contratar éstos con
empresas privadas que presten tales servicios; lo que hace necesario regular la prestación de los
mismos, por lo que es procedente emitir disposiciones que conduzcan a ese efecto (...) No
obstante ello, la juzgadora reitera su decisión expresadas en el fallo; por lo que inconforme con
esta decisión y haciendo uso de los recursos, se acude a la Cámara Segunda de lo Laboral de
San Salvador a fin de modificar tal resolución, lo cual no fue posible, obteniendo una Sentencia
(sic) que confirma tal fallo (...) Se sostiene por la Municipalidad, si alguien no goza de la
estabilidad laboral (...) no goza del tratamiento para su despido que esta ley regula. Por otra
parte y de acuerdo a la doctrina legal, debe de reunir los requisitos de estabilidad laboral,
mismo que hay que entenderlos y aplicarlos en su conjunto, no solamente y de forma
parcializada, enmarcarse en la permanencia de los servicios, para los cuales alguien es
contratado o nombrado; ya que para esta Municipalidad al evaluar el desempeño de dicha
persona, no merece confianza. Todo lo anterior, me permite argumentar que las sentencias de la
cual estoy demandando la declaración de ilegalidad, se encuentras parcializadas, en el sentido
de ponderar exclusivamente la naturaleza de la actividad realizada por el despedido, sin
considerar el criterio de la confianza que dicho cargo requiere, tal como lo establece el régimen
especial aplicable a este tipo de actividades» (folios 2 frente al 3 vuelto).
II. Mediante la resolución de las ocho horas veinticinco minutos del treinta de agosto de
dos mil trece -folios 40 y 41-, de conformidad con el artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, en adelante LJCA, se admitió la demanda y se tuvo por parte al
Alcalde y al Concejo, ambos del Municipio de Quezaltepeque, por medio de su apoderado
general judicial con cláusula especial, licenciado Salomón Rodrigo Vásquez Ramos. Se requirió
un informe de las autoridades demandadas sobre la existencia del acto atribuido a cada una y la
remisión del expediente relacionado con cada caso; además, se ordenó notificar la existencia del
presente proceso al señor
IAA
, identificado como tercero beneficiado. Finalmente, se declaró sin
lugar la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de las resoluciones impugnadas.
En el primer informe del Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque -folios 48 y 49- fue
expuesto que se tramitó las diligencias de nulidad de despido contra la parte actora, emitiendo las
respectivas resoluciones impugnadas, no violentándose disposiciones legales ni infringiéndose
garantías constitucionales, por lo que se actuó apegado a derecho.
La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador señaló haber conocido de la
controversia entablada contra la parte demandante, en virtud de la cual confirmó la resolución
emitida en primera instancia, aclarando que no ha transgredido ningún precepto legal en el
incidente de revisión (folio 47).
Por medio de la resolución de las ocho horas veintiún minutos del treinta de enero de dos
mil catorce -folio 52- se tuvo por rendido el informe requerido del Juzgado de lo Civil de
Quezaltepeque y de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, y por recibido el
expediente correspondiente. Se ordenó un nuevo informe según lo regula el artículo 24 LJCA a
las autoridades demandadas, en el que expusieran las justificaciones de la legalidad de la
resolución atribuida a cada una, y se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal General
de la República.
El segundo informe requerido al Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque no fue rendido,
correspondiente.
La Cámara Segunda de lo Laboral, en el informe justificativo -folios 64 y 65-, señaló
«(...) Esta Cámara esgrime el principio constitucional del JUEZ NATURAL, en cuanto se sabe lo
que este debe conocer según la ley DE LA MATERIA, y no hay forma de darle otra
interpretación al Art. (sic) 15 Cn. en su parte final. En uso de las facultades que le confiere el
Art. (sic) 131 N° 31 de la Constitución, el legislador erige la jurisdicción contencioso
administrativa con fecha uno de enero de mil novecientos setenta y nueve (...) Es esta Ley (sic) la
que delimita el ámbito de conocimiento DE LA MATERIA (...) En este escenario, no cabe
ninguna duda que (...) es la Ley (sic) a que alude la parte final del Art. (sic) 15 de la Cn., y no
cualquier ley como se pretende hacer creer con el Art. (sic) 79 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, convirtiendo lo que estaba y está determinado en indeterminado. La
Ley de la Carrera Administrativa Municipal es una ley plagada de desaciertos y no logra con lo
que tiene de estar vigente, integrarse al Derecho como un todo. El precedente que se sienta diz
que legitimar cualquier remisión de competencia, como lo hace impropiamente la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, desconociendo la naturaleza de las funciones de un tribunal,
es peligroso, porque podría crearse un caos disfrazado de legalidad, y se está todavía a tiempo
de evitarlo (...) Procesalmente hablando nos recuerda el principio básico que sólo puede haber
competencia donde existe jurisdicción, y al haberse admitido la demanda interpuesta por el
ALCALDE Y CONCEJO MUNICIPAL DE QUEZALTEPEQUE, DEPARTAMENTO DE LA
LIBERTAD, este principio técnico se ha ignorado, como se ha ignorado también el Art. (sic) 15
de la Constitución de la República. Es más, si remotamente se pensase que esta remisión “legal”
al juicio contencioso administrativo, se debe a que un despido en una Alcaldía (sic) es un acto de
Administración Pública, pues lo correcto hubiera sido hacer la susodicha remisión desde el
primer momento al juicio de ÚNICA INSTANCIA (...) pero situar a este operador judicial como
una TERCERA INSTANCIA, después que ha conocido en instancias previas, el Juez de lo Civil
con competencia en materia de Trabajo (sic) y la Cámara respectiva, es un verdadero dislate
jurídico, pues ya no es la actuación de la Alcaldía (sic) la que se sujeta a examen, sino que es la
sentencia judicial que nunca, ni por asomo, resulta ser un acto administrativo. Y es que para
colmo, la gran extraviada que se tiene en el inciso final del Art. (sic) 79 (...) allí nos lleva,
cuando ubica la sentencia como el objeto de agravios y no el supuesto acto de administración
que la originó. Los jueces por mandato constitucional son administradores de justicia, y no
autómatas administradores de la ley secundaria, la cual pierde su legitimidad si contraría
expresos preceptos constitucionales, como en este caso, que transgrede el principio del Juez
Natural (...) en base al artículo 15 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, declaréis in persequendi litis la inadmisibilidad de la demanda, o en su caso, que
no ha lugar a lo solicitado en la misma, por cuanto reiteramos la legalidad de los conceptos en
que sustentamos nuestra sentencia».
III. En el auto de las ocho horas veintitrés minutos del veintitrés de febrero de dos mil
quince -folio 66- se dio intervención a la licenciada Elsy Angélica Ramírez Zelaya, en calidad de
agente auxiliar delegada del Fiscal General de la República; se confirió una audiencia al Juzgado
de lo Civil de Quezaltepeque, a fin de que expusiera las razones por las cuales no presentó su
informe justificativo; se tuvo por rendido dicho informe de parte de la Cámara Segunda de lo
Laboral de San Salvador y se abrió a prueba el proceso, de conformidad con el artículo 26 de la
LJCA; etapa que ninguna de las partes hizo uso.
En la resolución de las ocho horas cuarenta y tres minutos del siete de diciembre de dos
mil quince (folio 74) se impuso una multa al Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, por el
incumplimiento en la presentación del informe justificativo, y se corrieron los traslados que
ordena el artículo 28 de la LJCA.
1)
La parte actora y el tercero beneficiado con los actos impugnados no hicieron uso del
traslado conferido.
2)
El Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque expuso los argumentos siguientes: «El
impetrarte ataca la resolución en el sentido que se aplicó de manera errónea la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal (...) pues a juicio de los representados (...) se debió aplicar la
Ley de los Servicios de Seguridad del Estado, Instituciones Autónomas y de las Municipalidades,
en armonía con el Art. (sic) 48 numeral 8 del Código Municipal, por corresponder, según dicho
profesional, la organización y dirección de la Policía Municipal al señor Alcalde (...) Ahora bien
(...) Dicho cuerpo normativo a que alude el Abogado (sic) referido, está vigente desde el año
2001. Por otro lado, la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LCAM) vigente desde el
año 2007, ostenta un carácter diferente a la legislación antes mencionada, y una gama de
regulaciones de derecho que está mucho más en armonía con la Constitución de la República y
ofrece muchas más garantías a favor de todos los empleados municipales, siendo todas esas
valoraciones consideradas en la Sentencia (sic) que se impugna, así como fueron las
disposiciones de tal cuerpo normativo las que fueron utilizadas para sustanciación de las
pretensiones ejercidas (...)» (folio 77).
2)
La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador expuso: «En resumen, esta
Cámara conoció en grado de revisión la resolución emitida por el Juzgado de lo Civil con sede
en Quezaltepeque (...) incidente en virtud del cual se confirmó el fallo venido en revisión, que
declaró nulo el despido alegado y ordenó la restitución a su empleo del trabajador requirente,
puesto que se estimó que al trabajador demandante, al margen de los argumentos de descargo
esgrimidos por el apoderado de la Municipalidad, sí le es aplicable la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, sobre todo por la naturaleza permanente de su contrato (...)» (folio
84).
3)
El Fiscal General de la República a través de su delegada expuso «En el presente caso
el señor IAA , se considera como empleado público dentro de la Carrera Administrativa
Municipal como bien lo ha establecido el Juez de lo Civil de Quezaltepeque en la sentencia
pronunciada, por lo tanto debió de seguirse previo a su despido el procedimiento regulado por la
Ley de la Carrera Administrativa, razón por la cual las Autoridades (sic) demandadas, han
actuado conforme a lo que la Ley (sic) les faculta, teniendo su fundamento en lo regulado en el
artículo 75 (...) esta representación fiscal es de la opinión que los actos administrativos
pronunciados son conforme a Derecho ya que fueron emitidos y fundamentados en la norma
correspondiente, no causando inseguridad jurídica alguna, ni tampoco atacando la Autonomía
(sic) de la cual goza la Municipalidad de Quezaltepeque» (folio 88 frente y vuelto).
IV. Los magistrados de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador alegaron la
falta de competencia en razón de la materia, por ser la sentencia de naturaleza judicial y no un
acto administrativo; bajo esta línea, argumentaron que si esta Sala conoce sobre las sentencias
pronunciadas por los jueces y las cámaras de lo laboral se violaría el principio del juez natural,
contenido en el artículo 15 de la Constitución.
Sobre tal planteamiento es importante señalar que en el ordenamiento jurídico
salvadoreño el principio del juez natural se encuentra reconocido en la parte final del artículo 15
de la Constitución, que establece «Nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes promulgadas
con anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido
la ley».
La garantía del juez natural tiene por objeto asegurar la aplicación de justicia de manera
imparcial, a cuyo efecto prohibe sustraer arbitrariamente una causa de la jurisdicción del juez que
continúa teniéndola para casos semejantes, con el fin de atribuir su conocimiento a uno que no lo
tenía.
Así pues, dicha garantía implica la existencia de un órgano judicial preestablecido en
forma permanente por la ley. El juez natural es el juez legal, creado por la ley conforme a la
competencia que para ello la Constitución asigna; en esta vertiente el juez natural debe haber sido
creado por una ley anterior al hecho objeto del proceso, de tal suerte que la expresión juez natural
es una garantía de los habitantes, pues asegura imparcialidad y no tribunales ad-hoc.
La Sala de lo Constitucional, en relación al juez natural, ha sostenido que -en su
dimensión positiva- la referida garantía implica: (a) la creación previa del órgano jurisdiccional
mediante una norma con rango de ley; (b) una determinación legal de competencia con
anterioridad al hecho motivador de la actuación o del proceso judicial; y (c) necesidad que ese
órgano se rija por un régimen orgánico y procesal común, que impida calificarle como órgano
especial o excepcional. Por otra parte -en su dimensión negativa- implica la no existencia de
tribunales especiales -ad-hoc- o de creación posterior al hecho que suscita su conocimiento -ex
post facto-; [sentencia de inconstitucionalidad, ref. 1-2014, del día veintisiete de febrero de dos
mil quince].
extiende a garantizar un juez concreto, sino únicamente comprende el derecho a que la causa
sea resuelta por el juez que tiene jurisdicción o por la autoridad que posea atribuciones al
efecto; en ese sentido, el derecho al juez natural se ve vulnerado cuando la autoridad se atribuye
facultades que por ley no le corresponden (...)» [Sentencia con ref. 169-2011, del dos de julio de
dos mil catorce].
En conclusión, el derecho al juez natural se ve vulnerado al atribuirse indebidamente un
asunto determinado a una autoridad que no corresponde. Este principio del juez natural no se
vulnera con el ejercicio de competencias dadas por una norma preexistente.
Cámaras de Segunda Instancia y los demás tribunales que establezcan las leyes secundarias,
integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este Órgano la potestad de juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y
de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que determine la ley». De este artículo se
deriva la exclusividad de la potestad jurisdiccional del Órgano Judicial al que, por dicho mandato,
se le confiere la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, pudiendo entre los diferentes
ámbitos de competencia controlar la legalidad de las actuaciones de la Administración Pública a
través del contencioso administrativo.
El artículo 86 inciso final de la Constitución establece que «Los funcionarios del
Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da
la ley», lo que constituye el principio de legalidad como pilar fundamental de todo Estado de
Derecho.
contencioso administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la
legalidad de los actos de la Administración Pública.
En el caso analizado, en fecha quince de junio de dos mil doce el señor IAA presentó la
demanda de nulidad de despido, conforme con el artículo 71 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, contra el Alcalde y el Concejo Municipal de Quezaltepeque, ante el
Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, solicitando se declare nulo el despido del que fue objeto
en fecha uno de junio de dos mil doce; accediendo la Jueza de lo Civil de Quezaltepeque a las
peticiones del señor A. La resolución definitiva le causó agravios a las autoridades demandadas,
por ello presentaron el recurso de revocatoria, el cual fue declarado sin lugar. No conforme con
dicha decisión, interpusieron el recurso de revisión y la Cámara Segunda de lo Laboral emitió la
resolución donde confirmó la decisión recurrida.
En nuestro ordenamiento jurídico la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LCAM)
señala, en sus considerandos, que las municipalidades de El Salvador, dando cumplimiento al
ingreso a la Administración Pública Municipal, las promociones y ascensos con base en el mérito
y la aptitud, los traslados, suspensiones y cesantías, los deberes, derechos y prohibiciones de los
servidores públicos, los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten y la
garantía a la estabilidad en el cargo. Y que la implementación de dicha Carrera Administrativa se
traducirá en un mejor funcionamiento de los municipios, eficiente garantía de los derechos de 7
todos y la prestación óptima de los servicios que corresponde a los mismos.
Así las cosas, bajo este contexto, procede entonces analizar los artículos pertinentes
relativos al punto de la competencia de esta Sala.
En el artículo 78 de la LCAM se establece que de las resoluciones de las comisiones
municipales y de las sentencias de los jueces de lo laboral o jueces con competencia en esa
materia del municipio de que se trate o del domicilio establecido, podrá interponerse recurso de
revocatoria dentro de los tres días hábiles siguientes a la respectiva notificación; éstos resolverán
confirmando o revocando su resolución.
El artículo 79 de la normativa bajo estudio, previo a ser reformado, establecía
textualmente lo siguiente: «De las sentencias definitivas de los Jueces de lo Laboral o Jueces con
competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, podrá
interponerse recurso de revisión ante la Cámara respectiva de esta materia, dentro de los tres
días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la denegación del recurso de revocatoria,
expresando en el mismo los motivos que se tengan para impugnar la resolución. Interpuesto el
recurso, la Cámara respectiva admitirá y remitirá los autos a los jueces de lo Laboral o Jueces
con competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, sin
otro trámite ni diligencia. La Cámara respectiva, resolverá el recurso con sólo la vista de los
autos, dentro de los tres días de su recibo, confirmando, modificando o revocando la sentencia o
resolución revisada. De lo resuelto por la Cámara respectiva, no habrá recurso alguno»
(subrayado suplido).
El inciso final de este artículo fue reformado mediante el Decreto Legislativo número
seiscientos uno, de fecha diez de abril de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial número
ochenta y nueve, tomo trescientos setenta y nueve, de fecha quince de mayo del mismo año,
estableciendo que «La parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la
Cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción
contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema
de Justicia».
El legislador con esta reforma amplió de manera expresa la competencia para conocer de
las resoluciones pronunciadas por los juzgados de lo laboral y las cámaras de dicha materia, cuya
génesis se encuentre en un acto administrativo de despido, enmarcado dentro de la Carrera
Administrativa Municipal.
De lo antes detallado es importante destacar que la LCAM, mediante la reforma
relacionada en el párrafo anterior, claramente determina que las sentencias proveídas por la
cámara respectiva en el recurso de revisión admiten impugnación mediante el ejercicio de la
acción contencioso administrativa, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia. Con ello no existe ninguna violación al principio del juez natural reconocido
en la parte final del artículo 15 de la Constitución, ya que claramente se establece que se debe ser
juzgado por los tribunales que previamente haya establecido la ley. Como quedó demostrado, esta
Sala no se ha atribuido indebida o antojadizamente un asunto determinado, es la ley la que le da
competencia para conocer las resoluciones emitidas por los juzgados y cámaras de lo laboral en
relación a la nulidad de despidos municipales, debiendo emitir pronunciamiento en los casos que,
como el presente, son ventilados por las partes en esta instancia.
V. Conforme con los argumentos esgrimidos por la parte actora, los puntos sobre los que
recaerá esta sentencia están referidos a determinar si, por medio de las resoluciones impugnadas,
fueron violentados los principios de legalidad, seguridad jurídica y autonomía municipal, en
Advierten los demandantes que mediante un acto administrativo despidieron por falta de
confianza al señor IAA de la plaza de agente municipal, de conformidad con las disposiciones
contenidas en la Ley de los Servicios de Seguridad del Estado, Instituciones Autónomas y de las
Municipalidades, que era la normativa bajo la cual se regían las funciones del trabajador, sin
embargo, las autoridades demandadas aplicaron de manera errónea la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal y declararon nulo el mismo.
Del análisis del expediente del Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, con referencia 46-
L-12-1, se constata que el quince de junio de dos mil doce el señor IAA, por medio de su
apoderado judicial, licenciado Víctor Yanuario Santos Trejo, presentó una demanda de nulidad
de despido, conforme con el artículo 71 de la LCAM, contra el Alcalde y el Concejo Municipal
de Quezaltepeque, sustentada en los siguientes hechos: “Es el caso que mi mandante ingreso
(sic) a laborar para este Municipio el día dieciocho de febrero del año dos mil dos; con el cargo
de Agente Municipal; desarrollando sus labores en horario rotativo trabajando setenta y dos
horas y descansando setenta y dos horas, dicho cargo consistía en brindar seguridad en
diferentes puntos de la ciudad (...)el día treinta y uno de mayo de dos mil doce, el Licenciado
(sic) (...) Secretario Municipal de este municipio, por medio de una nota (...) le informa a mi
mandante que a partir del día uno de junio del presente año queda Despedido (sic) por Acuerdo
(sic) del Concejo Municipal (...) Es el caso su señoría que no se ha realizado el procedimiento de
Ley (sic) para despedir del cargo a mi mandante tal como lo expresa el artículo 71 (...) para la
Autorización de Despido (..)” (folio 1 frente y vuelto del expediente del juzgado).
El Alcalde y el Concejo Municipal de Quezaltepeque contestaron la demanda en sentido
negativo (folios 12 al 14 del expediente del juzgado), exponiendo los siguientes argumentos: “
(...) vengo a contestar la demanda en sentido NEGATIVO, oponiéndome a las pretensiones de la
parte demandante (...) Así también hago de su conocimiento que el demandante no se encontraba
comprendido dentro de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, ya que se encontraba
laborando por “contrato” (...) quiero hacer notar a su digna autoridad que, se le ha querido
sorprender en la buena fe al hacerle creer en la demanda, que el señor IAA, es acreedor a los
derechos que consagra la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, que en su Art. (sic) 1,
garantiza el derecho a la estabilidad en el cargo y la posibilidad de ascensos y traslados,
ignorando cual (sic) es el espíritu de dicha ley, ya que en su Art. (sic) 2 No. 2°, establece que no
están comprendidos en la carrera administrativa municipal los funcionarios o empleados tales
como “las personas contratadas temporal o eventualmente para desarrollar funciones de nivel
técnico u operativo en base al alto grado de confianza en ellos depositado”, además mi
representado (...) no estaban obligados a cumplir con los requisitos del Art. (sic) 71 de la Ley de
la Carrera Administrativa Municipal, pues el Título II Capítulo I de dicha Ley (sic) especial, se
refiere a los funcionarios y empleados de carrera que gozan verdaderamente de la estabilidad en
su cargo (...) y en el caso que nos ocupa según informe del Secretario Municipal (...) todos los
empleados del municipio de Quezaltepeque, ninguno ha ingresado a la Carrera Administrativa,
porque en esa institución nunca se ha nombrado una Comisión Municipal que se encargue de
seleccionar al personal idóneo, por lo que únicamente se les ha realizado contrato individual de
trabajo (...)”
Posterior al trámite regulado en el artículo 75 de la LCAM, se emitió la primera
resolución impugnada (folios 225 al 240 del expediente del juzgado), a las doce horas cincuenta y
cinco minutos del veintidós de octubre de dos mil doce.
En los fundamentos de derecho de la resolución antes referida, se estableció que el acto
administrativo de despido ejecutado contra el trabajador demandante vulneró disposiciones
legales y derechos constitucionales, tales como audiencia, defensa y estabilidad en el cargo.
Además se expone: «En el caso del señor IAA, si bien es cierto no se cuenta con un contrato
individual de trabajo de donde se advierta la estipulación de su cargo, así como del presupuesto
de donde le fueron cancelados los salarios de los años dos mil dos al dos mil doce, de las
planillas que se relacionaron en los anteriores apartados, y de la constancia de trabajo
proporcionada por el jefe de recursos humanos del municipio quedó evidenciado que su cargo
era de Agente Municipal, mismo que consta en planillas de empleados permanentes de la
Institucion (sic). Se evidencia entonces, que también realiza una función ordinaria, de carácter
permanente y cuyo superior jerárquico es Sub-Director del CAM, lo cual se corrobora al
comparar su cargo cancelado en planilla de empleados por contrato y que existe el mismo cargo
Agente Municipal en las planillas de empleados permanentes. En otro orden de ideas, se resalta
que en la actual práctica de muchas entidades de carácter público, deviene en una problemática
consistente en la proliferación de contrataciones eminentemente laborales bajo el ropaje de
contratos administrativos; es decir, se ha producido lo que en otras materias se ha dado en
llamar “Simulación de Contratos”. En ese sentido, tomando como base el Principio Realidad
que impera en materia laboral, lo que debe prevalecer o determinar la normativa a aplicar, es lo
que en realidad acontece; como lo es, la manifiesta relación laboral entre el empleado
contratado y la institución empleadora, donde se conjugan de una manera innegable todos los
elementos de la misma, cuales son, el desempeño de determinadas labores, en condiciones de
subordinación y a cambio de un salario (...) En el caso de los servidores públicos, la
contratación de servicios profesionales o técnicos únicamente se previó según el Art. (sic) 83 de
las Disposiciones Generales de Presupuestos, para labores, que además de ser de tipo
profesional o técnico, sean de carácter eventual y ajeno al giro ordinario de las instituciones
públicas o municipales, de ahí su calidad de “excepcionales”. Tales requisitos, que en el caso su
judice no se dan, pues el empleado demandante labora para dicha Institución (sic) Municipal
(sic) en un cargo que es propio de las funciones y fines de la misma, por lo que la realidad de la
relación laboral que se ha dado en la práctica priva sobre cualquier formalidad (...) En síntesis,
contratos como los del empleado demandante, en lo relativo al plazo carece de validez y lo que
en ellos se estipula en detrimento del empleado no produce ningún efecto jurídico, si bien es
cierto es (sic) el (sic) estuvo bajo esta modalidad los primeros dos años es decir el dos mil dos y
dos mil cuatro, posteriormente pasa a ser empleado permanente. El objetivo fundamental de la
carrera administrativa es la organización de la función pública a partir de una serie de
conceptos que tienen como fin último la prestación de un mejor servicio a la Administración
Pública y por ende a la nación toda (...) El cargo que desempeñaba el empleado demandante, es
apegado a los criterios antes informados y cumplen con todas las características de función
ordinaria, carácter permanente, superior jerárquico y remuneración del presupuesto municipal
(...) En principio, cabe mencionar que para efecto de romper el vínculo jurídico laboral entre el
empleado demandante y el municipio demandado, al amparo de lo establecido en la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, debemos tomar en consideración que dicho empleado no se
encuentra excluido de la misma ley. Tomando en cuenta lo considerado en el Artículo (sic) 8, de
la mencionada ley en comento pertenecen a este nivel los empleados que desempeñan tareas de
apoyo administrativo y técnico (...) agentes de policía municipal (...) figura dentro de la cual se
encuentra el empleado demandante ya que consta en todas las planillas sea por contrato o
permanente la plaza (...) es una plaza propia para los fines de protección ya sea al patrimonio o
a los ciudadanos del mismo municipio, no siendo por unos meses ya que la parte demandada
argumenta que desde febrero de dos mil doce ingreso (sic) (...) siendo lo correcto febrero de dos
mil dos como ya se comprobó (...) Por otro lado la parte demandada (...) argumenta que el ,}
trabajador (...) no tiene derecho a la estabilidad laboral por que dicho demandante se rige por la
Ley de los Servicios de Seguridad del Estado, Instituciones Oficiales Autónomas y de las
Municipalidades, y que en este caso debe de existir confianza (...) Por ser de carácter especial,
la carrera administrativa de los funcionarios y empleados de las municipalidades y entidades
municipales se regula única exclusivamente por la Ley de la Carrera Administrativa Municipal,
puesto que el señor IAA tiene por ministerio de ley la calidad de empleado U municipal, y por
tener preferencia esta ley en cuestión sobre otra se trae a colación (...) Finalmente, la parte
demandante prueba (...) que no existen diligencias de autorización de despido con resultado
satisfactorio a favor del municipio, tampoco consta que haya interpuesto otra diligencia con la
finalidad de despedir al empleado demandante que cumpla con el trámite que regula el Art. (sic)
71 L.C.A.M, y consecuentemente, la autoridad demandada incurrió en despido sin seguir el
procedimiento establecido en la ley, Art. 75 L.C.A.M.(...)»
Estando inconforme con la decisión relacionada, se interpuso el recurso de revocatoria, el
cual, según el auto de las once horas cincuenta minutos del cinco de noviembre de dos mil doce
(folios 249 y 250), se declaró sin lugar; por tal motivo, se presentó el recurso de revisión, y la
Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador emitió la resolución de las quince horas treinta
minutos del veintiocho de enero de dos mil trece (folio 10 del expediente de la Cámara con
referencia 32ND-2012) confirmando la decisión del Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque.
Los argumentos de ilegalidad de la parte actora hacen referencia a lo siguiente: «(...) la
autoridad demandada, aplicando de manera errónea la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, están obligando a la Municipalidad, a un reinstalo y pago de sueldos dejados de
percibir, pues declaran nulo un despido, que se hizo por la falta de confianza, y apegado a las
disposiciones de la LEY DE LOS SERVICIOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO,
INSTITUCIONES AUTÓNOMAS Y DE LAS MUNICIPALIDADES. Marco normativo especial
que no es derogado por la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, por lo que siempre es
vigente; y a la vez coherente con lo dispuesto en el Art. (sic) 48 número 8, del Código Municipal,
que establece las actividades que corresponden al Alcalde: “Organizar y dirigir la Policía
Municipal”, demostrándose que quienes integran dicha policía, gozan de la confianza del
Alcalde,. por lo que ante la pérdida de confianza, perfectamente puede ser despedido. Lo
anterior implica una violación al principio de legalidad, y revela el interés en querer causar
perjuicio a la Municipalidad, al sentenciar que el despido es nulo. Notándose acá un vicio en el
acto de decisión, pues la tusa es la determinada por esta Ley especial, no obstante la Jueza de lo
Civil en su motivación, demuestra su intención de no aplicar esta normativa (...) Desde este
punto de vista mi representado (...) siempre tuvo la certeza jurídica que se ha aplicado la ley (...)
sin que ésta haya sido declarada como inconstitucional, en su quehacer estaba enmarcado
dentro la esfera de juridicidad ilícita, justa y además legítima (...)» (folio 4 frente y vuelto).
Pues bien, para determinar si existió una aplicación errónea de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal por parte de las autoridades demandadas, tal como sostiene la parte
actora, debemos tomar en cuenta lo que la misma regula.
Previo a ello, conviene resaltar el reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral
contenido en el artículo 219 inciso 2° de la Constitución para los servidores públicos, el cual
responde a dos necesidades: la primera, garantizar la continuidad de las funciones y actividades
que ellos realizan en las instituciones públicas debido a que sus servicios están orientados a
satisfacer un interés general; y, la segunda, conceder al servidor un grado de seguridad que le
permita realizar sus labores, sin temor a que su situación jurídica se modifique fuera del marco
legal establecido.
Así, en abundante jurisprudencia se ha establecido que el derecho a la estabilidad laboral
faculta a conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el
puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el
cargo; (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; (iv) que no se cometa falta grave que la
ley considere causal de despido; (y) que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y
(vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.
Para los intereses de esta sentencia, en razón de que el Alcalde y el Concejo Municipal de
Quezaltepeque alegan que decidieron poner fin a la relación laboral con el señor IAA, por
pérdida de confianza, quien se desempeñaba como agente municipal, es importante establecer si
su cargo era o no de confianza personal o política.
Los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o
empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y
fines de una determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de
decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad. Entonces, para
determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe
analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las
características siguientes: (i) que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es determinante
para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza
de las funciones desempeñadas -más políticas que técnicas- y la ubicación jerárquica en la
organización interna de la institución -en el nivel superior-; (ii) que el cargo implique un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o
empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus
competencias; y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con el titular de la institución, lo
que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado
respectivo o de los servicios que éstos le prestan directamente al primero.
Para determinar si un empleado es o no titular del derecho a la estabilidad laboral, debe
analizarse -independientemente de la forma en que esté vinculado con el municipio- si en el caso
particular concurren las condiciones siguientes: (i) que la relación laboral sea de carácter público
y, por ende, el trabajador tenga el carácter de empleado público; (ii) que las labores pertenezcan
al giro ordinario de la institución, es decir, que guarden relación con las competencias de dicha
institución; (iii) que las labores sean de carácter permanente, en el sentido de que se realicen de
manera continua y, por ello, quien las efectúa cuenta con la capacidad y experiencia necesarias
para ejecutarlas de manera eficiente; y (iv) que el cargo desempeñado no sea de confianza.
Trasladando los anteriores supuestos al caso en estudio, dentro de los argumentos
contenidos en el primer acto impugnado, se advierte que el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque
analizó la prueba y determinó que el señor IAA laboraba como agente municipal para la
municipalidad de Quezaltepeque, que dicha relación laboral en cuestión era de carácter público,
que realizaba una función ordinaria, de carácter permanente, y cuyo superior jerárquico era el
Sub-Director del CAM, y, además, recibía una remuneración del presupuesto municipal;
consecuentemente, tenía a la fecha de la separación del mencionado puesto de trabajo la calidad
de servidor público y que no desempeñaba ningún puesto de confianza.
En sintonía con lo anterior, de conformidad con los artículos 4 y 9 de la Ley de los
Servicios de Seguridad del Estado, Instituciones Autónomas y de las Municipalidades, se explicó
que los Municipios están facultados para contar con cuerpos de agentes municipales, cuyos
empleados tienen derecho a gozar de los beneficios contenidos en las leyes laborales.
En relación con ello, el artículo 11 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal
(LCAM) establece que únicamente quedan excluidos de ésta los servidores contemplados en el
artículo 2 de dicha ley.
Esta última disposición determina que no están comprendidos dentro de la carrera
administrativa municipal los empleados o funcionarios siguientes: (i) los funcionarios de elección
popular; (ii) las personas contratadas temporal o eventualmente para desarrollar funciones del
nivel técnico u operativo con base en el alto grado de confianza en ellas depositado; (iii) aquellos
cargos que por su naturaleza requieren un alto grado de confianza; (iv) las personas contratadas
temporal y eventualmente para estudios, consultorías, asesorías, capacitaciones o labores
específicas que no constituyen una actividad regular y continua de la municipalidad o entidad
municipal contratante y que requieren conocimientos técnicos o profesionales que no pueden
desempeñarse por personal de la misma; (v) los funcionarios o empleados nombrados
interinamente, excepto cuando el nombrado ya estuviera comprendido dentro de la carrera
administrativa municipal; y (vi) las personas contratadas temporalmente para desarrollar labores
contempladas dentro de partidas presupuestarias que obedecen a la solución de necesidades
eventuales de la administración. Dado que los agentes municipales no se encuentran
comprendidos en los supuestos antes señalados, se colige que el señor IAA era un empleado
perteneciente a la carrera administrativa municipal.
Aunado a lo anterior, el artículo 59 número 1 de la LCAM dispone que los funcionarios o
empleados de la carrera gozan de estabilidad en el cargo; en consecuencia, no pueden ser
destituidos, suspendidos, permutados, trasladados o rebajados de categoría sino en los casos y
con los requisitos que establece la ley.
De la misma forma, el artículo 4 número 21 del Código Municipal establece que es
competencia de los municipios la prestación del servicio de Policía Municipal. De ello se infiere
que el cargo del señor
A
se encontraba vinculado con las actividades ordinarias de la entidad
municipal, lo cual evidencia el carácter permanente de las funciones desempeñadas por aquél
dentro de la institución. Por los puntos señalados, se colige que, a pesar de la existencia del
vínculo laboral mediante un contrato, el señor
A
era titular del derecho a la estabilidad laboral
cuando la autoridad demandada decidió despedirlo.
Habiéndose determinado la titularidad del derecho a la estabilidad laboral para el señor
IAA, el Alcalde y el Concejo Municipal de Quezaltepeque, previo a despedirlo, debió seguir el
procedimiento que para tal efecto regula la Ley de la Carrera Administrativa Municipal. En
ausencia de ello, tanto el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque como la Cámara Segunda de lo
Laboral de San Salvador, son competentes para conocer del proceso de nulidad despido.
En razón de lo anterior, no se evidencian los vicios de ilegalidad en la forma en que han
sido alegados por la parte actora.
FALLO:
POR TANTO, con base a los argumentos expuestos y los artículos 219 inciso 2° de la
Constitución, 4 número 21 del Código Municipal, 4 y 9 de la Ley de los Servicios de Seguridad
del Estado, Instituciones Autónomas y de las Municipalidades, 2, 11, 59, 71 y 75 de la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil, y
31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en nombre de la
República, esta Sala FALLA:
A.
Declarar sin lugar la inadmisibilidad de la demanda solicitada por la Cámara Segunda
de lo Laboral de San Salvador.
B.
Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por el Alcalde y el Concejo,
ambos del Municipio de Quezaltepeque, por medio de su apoderado general judicial con cláusula
especial, licenciado Salomón Rodrigo Vásquez Ramos, en las siguientes resoluciones:
1)
La pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, a las doce horas
cincuenta y cinco minutos del veintidós de octubre de dos mil doce, mediante la cual declaró nulo
el despido del trabajador IAA, ordenó su reinstalo y condenó al Alcalde y al Concejo, ambos de
Quezaltepeque, al pago de los salarios dejados de percibir por el trabajador desde el uno de junio
de dos mil doce hasta que se efectúe su reinstalo.
2)
La pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, a las once horas
cincuenta minutos del cinco de noviembre de dos mil doce, que declaró sin lugar el recurso de
revocatoria interpuesto y confirmó la decisión anterior.
3) La pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las quince
horas treinta minutos del veintiocho de enero de dos mil trece, que confirmó la resolución venida
en revisión.
C. Condenar en costas a la parte actora.
D. Devolver cada expediente al respectivo tribunal de origen.
E. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas.
Notifíquese.
DAFNE S. ----- DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C.------S. L. RIV. MARQUEZ-------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M.A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
