Sentencia Nº 188-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 08-03-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 08 Marzo 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 188-2014 |
188-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas treinta minutos del ocho de marzo de dos mil
dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Almacenes
Simán, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Almacenes Siman, S.A. de C.V.
ALSI, S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial, licenciado Gabriel Eduardo
Domínguez Valiente, y continuado por el licenciado Luis Enrique Samour Amaya, en la misma
calidad que el anterior abogado, contra el Registrador Auxiliar y el Registrador Jefe, ambos del
Departamento de Matrículas de Empresas del Registro de Comercio, y el Director del Registro de
Comercio, todos del Centro Nacional de Registros, por la supuesta ilegalidad de los siguientes
actos administrativos:
a)
los dos del Registrador Auxiliar del Departamento de Matrículas de Empresas, el
primero, pronunciado a las quince horas cincuenta y un minutos del nueve de enero de dos mil
catorce, en el cual se observa la solicitud de renovación de matrícula de empresa para el ario dos
mil trece, solicitándole solvencia de la Alcaldía Municipal de Santa Ana, por determinados
locales comerciales; y el segundo, pronunciado el treinta y uno de enero de dos mil catorce, en el
cual y resuelve el recurso de revisión confirmando la anterior observación;
b)
el del Registrador Jefe del Departamento de Matrículas de Empresas del Registro de
Comercio, pronunciado a las quince horas cincuenta y un minutos del doce de febrero de dos mil
catorce, resolvió confirmar, en la revocatoria planteada, la resolución del treinta y uno de enero
del dos mil catorce; y,
c) el del Director del Registro de Comercio, pronunciado a las diez horas treinta minutos
del treinta de abril de dos mil catorce, que, en vía de apelación, resolvió confirmar la resolución
vista en el recurso de revocatoria.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Registrador
Auxiliar y el Registrador Jefe, ambos del Departamento de Matrículas de Empresas del Registro
de Comercio, y el Director del Registro de Comercio, todos del Centro Nacional de Registros,
como autoridades demandadas; y el Fiscal General de la República, por medio de la agente
auxiliar, licenciada Elisa Edith Acevedo Aparicio.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. La parte actora expuso en la demanda: «(...) mi representada solicitó al Registro de
Comercio del Centro Nacional de Registro (sic) la renovación de su matrícula de empresa para
el año 2013, registro de local y apertura de nuevo local. No obstante, tal petición fue observada
a las quince horas y cincuenta y un minutos del día nueve de enero de dos mil catorce,
exigiéndose la presentación de solvencia del Municipio de Santa Ana (...) En desacuerdo con
dicha resolución, y con base en el artículo 17 de la Ley de Procedimientos Uniformes para la
Presentación, Trámite y Registro o Depósito de Instrumentos en los Registros de la Propiedad
Raíz e Hipotecas, Social de Inmuebles, de Comercio y de Propiedad Intelectual, mi representada
interpuso recurso de revisión, en el cual se confirmó la decisión (...) con base en el artículo 18 de
la Ley de Procedimientos Uniformes para la Presentación, Trámite y Registro o Depósito de
Instrumentos en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de Inmuebles, de
Comercio y de Propiedad Intelectual, se interpuso recurso de revocatoria (...) confirmando la
resolución anterior (...) En fecha catorce de marzo de dos mil catorce, se interpuso recurso de
apelación ante el Director del Registro de Comercio (...) [y fue] confirmando tanto la
observación realizada a mi representada como el recurso de revocatoria [folio 2 frente y vuelto].
La parte actora argumentó: «(...) Violación al artículo 16 de la Ley del Registro de
Comercio. Con las actuaciones impugnadas, se ha violado fundamentalmente el artículo 16 de
la Ley del Registro de Comercio, norma especial que debía ser aplicada por los registradores
(...) El referido artículo constituye una directriz básica para los registradores, en el marco de la
cual bajo ninguna circunstancia se requerirán requisitos extraregistrales en trámites como el
solicitado por mi representada, es decir, que no se deben solicitar requisitos que excedan la
naturaleza registral para vedar el ejercicio de los derechos de los particulares. Es de particular
importancia remitirnos a los orígenes de dicha norma, la cual se encuentra en el D.L. N° 827, de
fecha 26 de enero del 2000 mediante el cual se introdujeron reformas a Ley del Registro de
Comercio. En los considerandos II y III del referido Decreto (sic) se señala que dichas reformas
buscan que la ley se armonizara con las reformas del Código de Comercio que establecían
'Procedimientos mínimos, breves y sencillos que permitan y faciliten la creación y
establecimiento de nuevas empresas, con el objeto de contribuir al desarrollo de actividades
productivas, que generen empleo y crecimiento económico, en beneficio de todos los habitantes
del país”. Antes de dicha reforma, el referido artículo 16 establecía la presentación de un
requisito extraregistral, disponiendo que “los documentos que deban inscribirse en el Registro
de Comercio, lo serán sin necesidad de calificación fiscal previa. Si los documentos que se
inscriban corresponden a actos jurídicos susceptibles de causar pago de impuestos sucesorales o
de donación, el Registrador certificará inmediatamente los asientos respectivos en papel común
y remitirá los certificados al Representante del Fisco del Departamento en que se haya
efectuados (sic) el acto jurídico correspondiente, a fin de que tal funcionario dé cumplimiento a
las leyes respectivas. El Registrador anotará al margen del asiento la circunstancia de haberse
extendido las indicadas certificaciones. Y no podrá inscribirse a favor de terceras personas,
derecho alguno bajo tales circunstancias, sin que se presente al Registro constancia auténtica de
haberse pagado totalmente el impuesto respectivo, o la correspondiente certificación en que
conste que el acto jurídico verificado está exento o no causa el pago de los indicados impuestos.
En la referida reforma dicha exigencia es sustituida por la directriz de que “no se requerirá en
ningún caso la presentación de requisitos extraregistrales”. Lo anterior implica evidentemente
que la reforma al artículo 16 antes aludido se realizó, precisamente, con el propósito de que no
se detuvieran los trámites registrales por motivos fiscales ajenos a la función meramente
registral (...) La errónea invocación de la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del
Municipio de Santa Ana como requisito para negar la matrícula a nivel nacional. En primer
lugar resulta de crucial importancia hacer mención a lo establecido en el art. 414 y 415 inc. 2
como para su renovación anual se debe presentar al Registro de Comercio la información y
demás requisitos que la Ley del Registro de Comercio y su respectivo Reglamento establezcan.
Cumplido lo anterior, de conformidad con el artículo 41,6 del Código de Comercio el
registrador debe ordenar que se asiente la matrícula -en este caso se renueve- y extender
constancia a su titular para los efectos legales pertinentes. Teniendo como premisa básica la
anterior disposición y la directriz de la Ley del Registro de Comercio de no exigir requisitos
extraregistrales para detener un trámite, es evidente que la comprobación de pago de tributos
municipales no puede perfilarse como un requisito registral que condicione la emisión o
renovación de la matrícula de comercio sino, por el contrario, constituye un requisito
extraregistral que no puede válidamente obstaculizar la emisión de una matrícula de comercio.
De hecho, tal como se observa en dos de los anexos que se presentan en la demanda, el mismo
Centro Nacional de Registros ha consignado en su página web, de conformidad con la ley, que
los requisitos de presentación de solicitudes de renovación de matrícula de empresa para una
persona jurídica son los siguientes: Solicitud con todos los datos del Representante (sic) Legal
(sic) de la Empresa (sic) y de sus Agencias (sic), Locales (sic) o Sucursales (sic). (Se anexa a
esta demanda el formato sugerido por el CNR) Balance Inicial (sic) Original (sic) o Copia (sic)
del Balance (sic) Depositado (sic) Constancia extendida por la Dirección General de Estadística
y Censos (DIGESTYC) en original Recibo original de derechos de Registro. No obstante lo
anterior, los funcionarios demandados han obstaculizado la renovación de la matrícula de
comercio a mi representada, invocando el artículo 16 inciso segundo del Decreto número 55,
que contiene la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana, el cual
dispone que “Los Registradores de la Propiedad Raíz e Hipotecas de la República no inscribirán
ningún instrumento en el que aparezca transferencia o gravamen sobre inmuebles a cualquier
título que fuere, si no se presenta constancia de solvencia de tributos municipales sobre el bien
raíz objeto del traspaso o gravamen. Tampoco se inscribirán en el Registro de Comercio las
escrituras de constitución, modificación y disolución de sociedades mercantiles, ni se otorgará
inscripción ni refrenda de matrícula de empresa y establecimiento sin que se les presente a los
Registradores de Comercio constancia de solvencia de tributos municipales de la empresa”.
Evidentemente lo anterior constituye un requisito extraregistral que no debiese ser invocado
para vedar la renovación de la matricula (sic) de comercio a mi representada, pues se estaría
obrando en contra de la teleología misma del referido artículo 16 de la Ley de Registro de
Comercio, de lo establecido en los artículos 414 y 415 del Código de Comercio y de los mismos
lineamientos que la institución, en apego a la ley, ha establecido para la tramitación de la
renovación de matrículas de empresa. En la misma línea, es necesario desacreditar el argumento
esgrimido en la resolución de la apelación cuando se afirma que resultaría extremista e ilógico
aplicar el método de interpretación literal de las normas jurídicas que llevaría a concluir que
solo se deben presentar los documentos que determine la Ley del Registro de Comercio y su
Reglamento. Lo anterior contraviene de manera expresa lo establecido en los art. 414 y 415 inc.
2 del Código de Comercio. Así, realizando una interpretación unitaria del ordenamiento jurídico
salvadoreño, contrario sensu a lo establecido en la referida resolución de la apelación, lo
estipulado en el art. 92 Inc. (sic) 1° de la Ley del Registro de Comercio, es decir, el que “a las
solicitudes también se acompañarán los demás documentos, debiendo cumplir con los requisitos
que señalan las leyes y reglamentos” no puede interpretarse en flagrante violación a lo
establecido en el mismo cuerpo normativo cuando en este se dispone en el artículo 16 que np
pueden solicitarse requisitos extraregistrales. Por tanto, las demás leyes pueden establec0-
documentos registrales, más no requisitos que excedan esta característica esencial. Sin perjuicio
de lo anterior, los funcionarios demandados han realizado tal exigencia pasando por alto la
especificidad del Derecho Registral, los derechos de los administrados a no ser entorpecidos en
el ejercicio de derechos registrales, la razonabilidad y proporcionalidad y el derecho a la
libertad de empresa de mi representada. Frente a ello, se han fundamentado simplemente en un
criterio temporal, señalándose así en la resolución mediante la cual se confirma en vía de
revocatoria la resolución emitida por el Registrador Auxiliar del departamento de matrículas de
Empresa. Se señala, después de relacionar la normativa que de la Ley del Registro de Comercio
que contiene los requisitos regístrales, que en la misma “en ningún momento se incorpora la
solvencia municipal del comerciante en relación a ninguna alcaldía”. Es decir, se reconoce
que constituye un requisito extraregistral, pero se exige por “la promulgación posterior de la
referida Ley de Impuestos a la Actividad Económica del municipio de Santa Ana, departamento
de Santa Ana”. Incluso el registrador reconoce que: “si bien es cierto se establece un requisito
fuera de la normativa sustantiva -Ley de Registro de Comercio, publicada en el diario oficial
numero 44, tomo 238 de fecha cinco de marzo de 1973-, o de la normativa de carácter aplicativa
o procedimental -Reglamento de la Ley de Registro de Comercio, publicada en el diario oficial,
publicada en el diario oficial numero (sic) 82, tomo 239 de fecha siete de mayo de 1973-, debe
colegirse de forma inteligible que la “Ley de impuestos a la Actividad Económica del municipio
de Santa Ana, departamento de Santa Ana”, el cual fue publicado en el Diario Oficial, numero
241, - tomo numero (sic) 389 de fecha jueves veintitrés de diciembre de dos mil diez, que se
promulgo (sic) y adquirido vigencia de forma posterior obviamente a las normativas citadas,
también es aplicable como requisito legal para las renovaciones de matriculas (sic) de empresa,
pues es de lógica natural del derecho que la ley se aplica y rige en el tiempo a partir de su
existencia legal, es decir hacia adelante, por lo que casi sinalagmáticamente, también es
consecuente que sea aplicable y exigible en el presente caso”. (Sic) Como se aprecia, los
argumentos esgrimidos son claramente contradictorios y erróneos, en primer lugar, porque se
alega que ambas normas deben aplicarse pese a que existe una contradicción entre las mismas,
olvidando que en el caso de antinomias estas deben resolverse con base a diferentes criterios de
la hermenéutica jurídica a fin de determinar qué ley es la aplicable. Por lo tanto, contrario a lo
que argumenta la autoridad, no se pueden aplicar dos normativas que abiertamente se
contradicen. En el caso en cuestión, la Ley de Registro es clara al determinar que “no se
requerirá en ningún caso la presentación de requisitos extraregistrales” (...) Violación a la
sujeción de los servidores públicos con la Constitución. Violación a los criterios de
interpretación e integración del ordenamiento jurídico conforme a la Constitución Como
premisa básica, sostenemos que los servidores públicos están regidos ante y sobre todo por la
Constitución, norma primaria a la luz de la cual debe aplicarse e interpretarse el resto del
ordenamiento jurídico (...) los funcionarios demandados han realizado una interpretación que
vulnera la Constitución desde varias perspectivas: 1. La incidencia en derechos fundamentales:
la libertad de empresa como manifestación de la libertad económica; 2. La razonabilidad y
proporcionalidad; 3. El principio de especialidad de las normas (...) 3.1 Interpretación y
aplicación de las normas en violación a la libertad de empresa, como manifestación de la
libertad económica de mi representada. Como es sabido la empresa mercantil es la herramienta
que utiliza el comerciante, sea este social o individual, para realizar su actividad mercantil. La
empresa mercantil es, de hecho, una cosa mueble, y así la define el / artículo 555 del Código de
Comercio. De su naturaleza se deriva que se afirme que la empresa es al comerciante lo que sus
herramientas son al obrero: el instrumento necesario para la realización de su actividad. Al
referirse a la empresa, el artículo 553 del Código de Comercio determina que esta: “está
constituida por un conjunto coordinado de trabajo, de elementos materiales y de valores
incorpóreos, con objeto de ofrecer al público, con propósito de lucro y de manera sistemática,
bienes o servicios”. En el caso del comerciante social, y en el caso particular de mi
representada, la empresa es más que un instrumento para realizar una actividad mercantil: es el
medio por el cual puede dar cumplimiento a la finalidad para la cual se ha constituido; es decir,
el medio por el cual puede ejercer su libertad de empresa. Así, entre la realización de la
finalidad para la cual ha sido constituido un comerciante social y la empresa mercantil existe
una relación de dependencia directa. El comerciante social no puede dar cumplimiento a su
finalidad si no se permite el funcionamiento de su empresa. Es en este contexto, la matrícula se
erige como elemento habilitante para que la empresa pueda operar, y por lo tanto, para que el
comerciante social pueda dar cumplimiento a la finalidad para la cual ha sido constituido. Es
requisito sine qua non para el disfrute de la libertad de empresa. Dicho en términos sencillos y
aplicados al caso particular de mi representada, sin la matrícula de comercio ALSISA no puede
ejercer debidamente el comercio y no puede dar cumplimiento a la finalidad para la cual ha sido
constituida. Ello de conformidad con el artículo 411 romano I del Código de Comercio (...)
Afirmamos categóricamente que el efectivo ejercicio de la libertad de empresa supone y va más
allá de practicar o desarrollar una actividad mercantil o del comercio, entendiendo esta
actividad como hacer publicidad comercial o abrir un establecimiento mercantil donde se
atienda al público (Art. (sic) 2 Com.). La libertad de empresa abarca además la posibilidad de
realizar todos aquellos actos necesarios que permiten el adecuado funcionamiento de la
empresa, actos como: importar materia prima, acceder a créditos con el sistema financiero,
participar en licitaciones, etc. En este punto, es menester señalar la trascendencia y particular
afectación que reviste para mi representada el no tener su matrícula, pues la misma también se
configura un elemento habilitante para la realización de los actos necesarios para el adecuado
funcionamiento de la empresa y el cumplimiento de la finalidad de mi representada. Esto se
observa con mayor claridad de la lectura del inciso primero del artículo 418 del Código de
Comercio (...) Lo antes expuesto ocasiona que mi representada no pueda acceder a créditos con
instituciones bancarias, ni pueda realizar actividades necesarias para su adecuado
funcionamiento, pues no tiene forma de comprobar su calidad de comerciante ni la titularidad de
su empresa. Tales antecedentes denotan que los funcionarios demandados han actuado
aplicando erróneamente una normas de manera violatoria a la libertad de empresa que como
manifestación de la libertad económica según jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional es
una facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico según sus
preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio. De este
modo, el ejercicio de este derecho implica que los particulares puedan ejercer su actividad
industrial o comercial dentro de un sistema competitivo sin que sean impedidos u obstaculizados,
en general, por reglamentaciones o prohibiciones del Estado. Así entendida, destacan tres
dimensiones básicas en la libertad económica: el libre acceso al mercado, el libre ejercicio de la
empresa y la libre cesación de ese ejercicio. La libertad de empresa puede resumirse en los
siguientes aspectos: (a) libertad de creación de empresas y de acceso al mercado; (b) libertad de
organización; y (c), libertad de dirección. Esta no se reduce así a la facultad de crear empresas
e ingresar al mercado, sino que también comprende las facultades relativas a la actuación en el
mercado- establecimiento de la propia organización empresarial y dirección y planificación de
actividades, en atención a los recursos y a las condiciones del mercado-. Naturalmente, la
consagración constitucional deja libertad económica no supone que el Estado esté inhibido de
intervenir en el ámbito económico, pero tal intervención debe guardar la adecuada interrelación
con la economía, no negar su operatividad y funcionamiento. Corresponde al Estado remover
obstáculos para el efectivo ejercicio de la libertad económica, es decir, la actividad estatal y en
concreto la legislativa debe servir para garantizarlos y potenciarlos. Por tanto, las limitaciones
a la libertad empresarial y al derecho de propiedad solo resultan constitucionalmente válidas
cuando son necesarias, justificadas, idóneas, proporcionales, razonables y no niegan su núcleo
esencial. En el presente caso, la actuación de los registradores demandados, al pasar por alto lo
dispuesto en el artículo 16 de la Ley del Registro de Comercio, interpretando y aplicando
erróneamente las leyes al exigir una solvencia municipal, constituye un requisito
desproporcionado para negar el otorgamiento o renovación de la matrícula de empresa y
establecimiento, que permita su ejercicio a nivel nacional, realizando actividades propias de la
libertad de empresa, tales como acceder a créditos con instituciones bancarias y realizar todas
las actividades necesarias para su adecuado funcionamiento. 3.2 Violación a la razonabilidad y
proporcionalidad en las resoluciones impugnadas Según se expuso en apartados anteriores,
para evidenciar la desproporcionalidad de la medida en el presente caso debe partirse del hecho
de que mi representada es una sociedad anónima legalmente constituida e inscrita en el Registro
de Comercio y, por ende, habilitada para ejercer el comercio a nivel nacional. Por tanto, la
negativa a renovar la matrícula de comercio por la exigencia de una solvencia municipal implica
que mi representada no podría ejercer debidamente el comercio en todo el territorio del país.
Así, enfatizamos la irrazonabilidad de la afectación de libertad de empresa hacia mi
representada a nivel nacional por una presunta insolvencia municipal. La actuación de los
registradores demandados, al pasar por alto lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley del Registro
de Comercio que impide que la exigencia de requisitos extraregistrales vede el acceso a obtener
la matrícula de comercio -interpretando y aplicando erróneamente las leyes al exigir una
solvencia municipal- y constituye un requisito desproporcionado para negar el otorgamiento o
renovación de la matrícula de empresa y establecimiento. De tal forma, se le impide a mi
representada su ejercicio a nivel nacional de realizar actividades propias de la libertad de
empresa, tales como acceder a créditos con instituciones bancarias y realizar todas las
actividades necesarias para su adecuado funcionamiento. Por lo anterior, sin lugar a dudas el
exigir la solvencia municipal del Departamento (sic) de Santa Ana para vedar el ejercicio del
comercio a nivel nacional viola flagrantemente el principio de proporcionalidad
constitucionalmente reconocido. Tal como lo menciona el mismo Director del Registro de
Comercio en la resolución de la apelación, “la introducción de un requisito dentro de la
pretensión para la renovación de matrículas de empresa se vuelve obligatorio para todo
comerciante que se encuentre dentro del ámbito de aplicación de dicha ley”, es decir, el ámbito
de aplicación de la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del municipio de Santa Ana,
departamento de Santa Ana es, en definitiva, únicamente Santa Ana. Pese a que afirmamos
vehemente que este requisito extraregistral no es obligatorio para nuestra representada en
virtud de la Ley del Registro de Comercio, el argumento esgrimido por el Director refuerza
nuestra pretensión de la irrazonabilidad de la denegatoria de la renovación en todo el territorio
nacional, al afirmar que, en todo caso, el requisito se vuelve obligatorio únicamente en uno de
los catorce departamentos de la República: Santa Ana. Por otro lado, el principio de
proporcionalidad se define esencialmente como un criterio estructural que sirve para articular
las tensiones entre las disposiciones constitucionales -de poca densidad normativa- y las
concreciones interpretativas sobre las mismas. Dicho principio irradia una vinculación de tipo
normativo que se proyecta sobre los poderes públicos que exige que la limitación de derechos no
ha establecido que la Constitución tiene un sustrato ético-ideológico que le da unidad y sentido
al resto de disposiciones -incluso a las constitucionales-, y que es indiscutible, entonces, que los
valores del ordenamiento enunciados en el Preámbulo (sic) y el Artículo (sic) 1 Cn. son pautas
válidas para limitar los derechos, y que no se puede articular la limitación de un derecho
constitucional sin antes tomar en cuenta la existencia de otros derechos, principios, valores,
obligaciones, etc. que reconoce la Ley Suprema, y que precisamente “...la razonabilidad se
encuentra en función del alejamiento de la arbitrariedad y el acercamiento a la justicia,
prohibiendo todo tipo de intromisión en el ejercicio de los derechos fundamentales que no tenga
justificación alguna, basándose en el respeto y la debida ponderación de tales derechos y la
necesaria vinculatoriedad de su contenido axiológico. Como es sabido, el juicio de razonabilidad
incluye las exigencias de: idoneidad de la limitación, con relación al logro del fin propuesto; su
necesidad, en el sentido de que entre varias medidas adecuadas para conseguir la misma
finalidad, el legislador haya seleccionado la menos gravosa para el derecho correspondiente; y
la proporcionalidad entre el derecho fundamental limitado y el bien jurídico o valor que se
pretende salvaguardar mediante tal limitación....” (Los resaltados son propios) (Sentencia
referencia 57-2005, de las nueve horas del día veinticinco de junio de dos mil nueve.) Para
analizar concretamente la proporcionalidad es preciso valorar la idoneidad de la limitación con
relación al logro del fin propuesto; y su necesidad, en el sentido de que entre varias medidas
adecuadas para conseguir la misma finalidad, el legislador debió seleccionar la menos gravosa
para el derecho correspondiente. En este caso afirmamos categóricamente que condicionar la
obtención o renovación a nivel nacional de la matrícula de mi representada a la presentación de
una solvencia municipal constituye una medida desproporcional. Enfatizo que ALSISA es una
sociedad legalmente constituida, y que la empresa a través de la cual ALSISA realiza su
actividad mercantil cuenta con la matrícula de empresa que exige la ley. Por lo tanto, reiteramos
que no puede condicionarse el libre ejercicio del comercio a una solvencia municipal, con una
medida evidentemente desproporcionada. El juicio de ponderación supone la verificación de tres
aspectos: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto: a. La idoneidad exige que
toda intervención en los derechos fundamentales sea adecuada para contribuir a la obtención de
un fin constitucionalmente legítimo. En la norma en análisis, es claro que no existe idoneidad
entre la medida de exigencia de la solvencia de una Municipalidad y la consecuencia de negar
una matrícula de comercio y establecimiento a nivel nacional, que se configura como un
elemento habilitarte para la realización de los actos necesarios para el adecuado
funcionamiento de la empresa y el cumplimiento de la finalidad de mi representada. b. La
necesidad exige que entre varias medidas adecuadas para conseguir la misma finalidad se elija
la menos gravosa para el derecho fundamental correspondiente. Evidentemente, la competencia
de los registradores en razón de la materia es todo lo relacionado con la inscripción de
documentos en los registros públicos. Así, su función principal es la de calificar dichos
documentos, ordenando su inscripción, haciéndoles observaciones o denegando su inscripción.
Como hemos señalado, el no contar con la matrícula impide que mi representada no pueda
acceder a créditos con instituciones bancarias, ni pueda realizar actividades necesarias para su
adecuado funcionamiento, pues no tiene forma de comprobar su calidad de comerciante ni la
titularidad de su empresa. c. La proporcionalidad en sentido estricto exige que las ventajas que
se obtienen mediante la intervención en el derecho fundamental compensen los sacrificios que
dicha intervención implica para los titulares del derecho y la sociedad en general. En este caso,
la afectación a mi representada, en modo alguno compensa la presunta “ventaja” que se
pretendería obtener. En el caso en que pudiese argumentarse que se trata de un auxilio que los
registradores prestan a la Municipalidad de Santa Ana a fin de que se cumplan las obligaciones
tributarias, el nivel de afectación a mi representada es excesivo, ya que por una presunta
insolvencia derivada de la no presentación de un documento, se estaría afectando gravemente su
la (sic) libertad de empresa a nivel nacional. Por todo lo anterior resulta insostenible la postura
expuesta en la resolución de la apelación interpuesta, en el sentido de que se justifica el
cumplimiento de la ya citada normativa de la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del
Municipio de Santa Ana, Departamento (sic) de Santa Ana para cumplir “con los objetivos de
tener un ordenamiento jurídico tributario municipal que responda a las condiciones económicas
actuales de dicho municipio y que con su efectividad se produjeran beneficios a sus ciudadanos,
contribuyendo de esa manera al desarrollo local” so pena de imponer un valladar para que mi
representada no pueda realizar sus actividades comerciales en todo el territorio nacional. 3.3
Interpretación que vulnera el principio de especialidad Como se ha señalado, de manera
simplista en la resolución de revocatoria se sostuvo que la exigencia de la solvencia registral
“también es aplicable como requisito legal para las renovaciones de matriculas (sic) de
empresa, pues es de lógica natural del derecho que la ley se aplica y rige en el tiempo a partir de
su existencia legal, es decir hacia adelante, por lo que casi sinalagmáticamente, también es
consecuente que sea aplicable y exigible en el presente caso”. Sobre este último, es ilustrativo
atender la naturaleza de ambas leyes: a. El Decreto número 55, que contiene la Ley de
Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana, tal como señalan su artículo 1,
se emitió con el objeto de establecer el marco normativo así como los procedimientos legales que
requiere el Municipio para ejercitar y desarrollar su potestad tributaria en materia de impuestos
municipales, de conformidad con el Artículo (sic) 204 ordinales 1 y 6 de la Constitución de la
República y Artículo (sic) 1 y 2 de la Ley General Tributaria Municipal. Es decir, su objeto, de
conformidad con su Considerando (sic) IV, es actualizar la tarifa de impuesto vigente en el
municipio para una mejor recaudación b. Por su parte, la Ley del Registro de Comercio tiene
como fin regular el funcionamiento de dicho Registro determinando su naturaleza, fines y
materias propias según lo establece el Considerando (sic) II de la misma. c. Mientras la primera
Ley (sic) se cataloga como una norma de Derecho Municipal y centrada en materia de Gobierno
Local, la Ley del Registro pertenece a la rama del Derecho Registral, específicamente en el de
Comercio. De catalogarse una la antinomia entre los artículos 16 inciso segundo de la Ley de
Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana y 16 de la Ley del Registro de
Comercio debe resolverse aplicando lo establecido en la última por el principio de especialidad
que supone su prevalencia en el ámbito registral, por ser una norma de carácter especial, sobre
lo establecido en una norma general que regula materia Municipal. No es sustentable, por tanto,
invocar el principio Tempus regit actus como erróneamente se sustenta en el recurso de
revocatoria, sino el principio lex specialis derogat generali. El mismo argumento se esgrimió en
la resolución de la apelación, donde se mencionó que debe utilizarse el principio tempus regit
actus (sic) para dilucidar cuál es la disposición legal que debe prevalecer y que, al haber
entrado en vigencia con posterioridad la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del
Municipio de Santa Ana, Departamento (sic) de Santa Ana a la Ley del Registro de Comercio, es
esta primera la que debe aplicarse. Lo anterior implica de manera insostenible que la citada ley
vendría a derogar tácitamente el artículo de la Ley del Registro de Comercio al introducir un
requisito dentro de la pretensión para la renovación de matrículas de empresa. A criterio del
Director del Registro de Comercio, al existir una nueva ley con disposiciones inconciliables con'
las de la ley anterior pareciera ocurrir ipso facto una derogación tácita. Según jurisprudencia de
la Sala de lo Constitucional, Inc. 2-51, la derogación tácita se funda en que, existiendo dos leyes
contradictorias de diversas épocas, debe entenderse que la segunda ha sido dictada por el
legislador con el propósito de modificar o corregir la anterior. Para poder establecer si lo
anterior se aplica, debe realizarse una interpretación casuística y teleológica en la que se
observen ambas disposiciones y la naturaleza de las mismas, pues este criterio no es el único
existente para la resolución de antinomias en el ordenamiento jurídico. En el caso en cuestión,
claramente podemos observar cómo resultaría insostenible aseverar la posición simplista de que
legislador tuvo a bien modificar o corregir lo concerniente a los requisitos necesarios(en el
Registro de Comercio -contenidos en la ley específica en materia registral y aplicable en todo el
territorio nacional, la Ley del Registro de Comercio- por medio de una ley especial tributaria
aplicable únicamente en el Departamento (sic) de Santa Ana, la Ley de Impuestos a la Actividad
Económica del Municipio de Santa Ana, Departamento (sic) de Santa Ana. Con base a los
argumentos esgrimidos anteriormente, es crucial desacreditar el argumento expuesto en la
resolución de la apelación en el sentido de que “el Registro de Comercio solo es aplicador de
una ley de obligatorio cumplimiento” y que “mientras no exista una derogación legislativa
expresa de dicha disposición o bien que sea expulsada del ordenamiento jurídico o declarada
inaplicable como consecuencia de sendos procesos promovidos ante la Sala de lo Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia, continuará exigiendo el requisito de la presentación de tal
solvencia”. Dichas afirmaciones contradicen la sujeción de los funcionarios públicos a la
Constitución como fuente jerárquicamente superior a las demás en el ordenamiento jurídico,
reiteradamente sostenida en la jurisprudencia tanto de esa Honorable (sic) Sala de lo
Contencioso como por la Sala de lo Constitucional. En la misma línea, vulnera el principio,
antes que de legalidad como se establece en las afirmaciones citadas, de juridicidad que
jurisprudencialmente implica que el vocablo “ley” no hace referencia sólo a la legalidad
ordinaria, sino que se extiende al sistema normativo como unidad, es decir que supone el respeto
al orden jurídico en su totalidad, lo que comprende a la Constitución. Por ello, ha establecido la
Sala de lo Constitucional que la legalidad no es sólo sujeción a la ley, sino también,
preferentemente, a la Constitución (Inc. 652007)» [folios 2 vuelto al 9 frente].
II. En el auto de las diez horas cuarenta y seis minutos del veintiséis de mayo de dos mil
catorce [folios 35 y 36], se admitió la demanda contra el Registrador Auxiliar y el Registrador
Jefe, ambos del Departamento de Matrículas de Empresas del Registro de Comercio, y el
Director del Registro de Comercio; todos del Centro Nacional de Registros, y se requirió a cada
una de las autoridades un informe sobre la existencia del acto administrativo que respectivamente
se les atribuye [artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida el
veinticuatro de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA, ordenamiento de aplicación al
presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente (LJCA)] y se declaró sin lugar la suspensión provisional pedida por la parte actora.
El Director del Registro de Comercio, al rendir el primer informe, confirmó la existencia
del acto que se le atribuye. Por su parte, el Registrador Jefe demandado, manifestó que emitió el
acto de las quince horas cincuenta y un minutos del doce de febrero de dos mil catorce.
Finalmente, el Registrador Auxiliar confirmó la existencia del acto originario.
En el auto de las nueve horas cincuenta y seis minutos del diecisiete de septiembre de dos
mil catorce [folios 48 y 49] se tuvo por parte a cada autoridad demandada; se requirió de éstas, de
justificaciones de legalidad de las resoluciones impugnadas y se ordenó notificar la existencia del
proceso al Fiscal General de la República, para los efectos del artículo 13 de la LJCA.
La Directora del Registro de Comercio justificó: «(...) la resolución pronunciada no ha
obstaculizado de manera imprudente, como lo pretende hacer ver la sociedad demandante, la
renovación de matrícula de empresa correspondiente al año dos mil trece de la sociedad
ALMACENES SIMÁN S.A. DE C. V.; por el contrario la resolución ha sido otorgada, producto
de la interpretación de la normativa aplicable al caso, en este sentido podemos determinar que
la interpretación realizada por la demandante acerca del Art. (sic) 416 del Código de Comercio,
cuando expresa que dicho artículo exige solamente el cumplimiento de los requisitos
establecidos en los Arts. (sic) 414y 415 del mismo Código, lo cual es erróneo, ya que por el
contrario el Art. (sic) 416 citado, al establecer literalmente: “Cumplidos los requisitos
respectivos,” hace referencia a que los requisitos previstos por la ley debe de ser cumplidos,
puesto que el referido artículo no hizo distinción o especificó requisitos determinados, por lo
tanto, donde no distinguió el legislador, no tiene por qué distinguir un Registrador Auxiliar como
aplicados de la norma jurídica. Al expresarse que la resolución otorgada por esta dirección, fue
producto del análisis de la normativa aplicable al caso, lo fue dentro del siguiente orden, en un
primer momento, se analizaron los cuerpos legales pertinentes a la materia registral, como lo
son el Código de Comercio y la Ley del Registro de Comercio, pudiéndose verificar que la
observación realizada a la solicitud de renovación de matrícula correspondiente al año dos mil
trece de la sociedad ALSI S.A. DE C. V., había sido efectuada correctamente según los artículos
pertinentes al caso, es decir a contrario sensu, sin ninguna violación a los preceptos jurídicos
regístrales, dentro de los cuales se encuentran los Arts. (sic) 16y 92 Inc. 1° de la Ley del Registro
de Comercio, disposiciones que, como se expreso (sic) en la resolución del recurso de apelación,
se complementan para hacer alusión, tanto a los requisitos que establece no solo la Ley del
Registro de Comercio sino toda la normativa registral, más cualquier otro requisito que se
establezca en cualquier cuerpo normativo debidamente otorgado, es decir que haya cumplido
estrictamente con todo el proceso constitucional de formación de ley, siendo de modo, de
obligatorio cumplimiento para toda persona; argumentos que han sido desconocidos por el
demandante, lo cual queda evidenciado cuando afirma que el Art. (sic) 92 Inc. 1° de la Ley del
Registro de Comercio, establece que: “a las solicitudes también se acompañaran (sic) los demás
documentos, debiendo cumplir con los requisitos que señalan las leyes y reglamentos”,
argumentando que dicha disposición hace referencia a que las demás leyes pueden establecer
documentos registrales, pero no requisitos que excedan esta característica esencial. No obstante
lo anterior y en concordancia con lo expresado en el inicio del presente párrafo, está claro que
el artículo relacionado no regula, ni mucho menos delega a otros cuerpos normativos la facultad
de establecer materia de registro, como en efecto lo hace el Art. (sic) 13 del mismo cuerpo
normativo, sino que claramente regula que toda solicitud deberá hacerse acompañar de todos
aquellos documentos, entiéndase requisitos, cumpliendo con la formalidades que las leyes y
reglamentos establezcan para los mismos. Con las premisas establecidas en el párrafo anterior,
se puede dar paso con toda confianza, al análisis de otros cuerpos normativos, sean de la
materia que sean, penal, civil, mercantil, laboral, familia, entre otros, que establezcan
restricciones, requisitos, documentos o formalidades que se deban observar dentro del que hacer
del Registro de Comercio, como lo es la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del
Municipio de Santa Ana, analizándose que este cuerpo normativo cumple con todas las
formalidades de formación de ley, por lo que el Registrador de Comercio, por el principio
constitucional de legalidad de la administración pública, establecido en el Art. (sic) 86 inciso
último de la Constitución, no tiene otra alternativa que aplicarla, lo cual se considera totalmente
acertado por lo que en la resolución pronunciada en el recurso de apelación, se confirma la
ilegalidad de resolución del recurso de revocatoria y sus anteriores resoluciones. En conclusión
no existe ni violación al Art. (sic) 16 del la Ley del Registro de Comercio, ni errónea aplicación
de la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana, ni mucho menos
conflicto entre ambos cuerpos normativos. VI- Por otra parte, la resolución del recurso de
apelación, de la cual el demandante pretende se declare la ilegalidad, alegando vulneración a la
Constitución de la República desde diferentes perspectivas, no merece mayor fundamentación de
la que ya fue plasmada en la referida resolución, por lo cual citamos textualmente lo siguiente:
“
Sobre dicha posición es pertinente hacerle ver que el Registro de Comercio solo es aplicador de
una ley de obligatorio cumplimiento, no siendo de su incumbencia el conocer de la presunta
insolvencia que menciona, por lo que está en la obligación de exigir la solvencia de la Alcaldía
Municipal de Santa Ana a toda persona natural o jurídica que realice cualquier actividad
económica y que según la referida ley esté obligada al cumplimiento de prestaciones pecuniarias
sea como contribuyente o responsable, sin distinciones o privilegios, en virtud del Principio de
Igualdad consagrado en el Art. (sic) 3 de nuestra Constitución,...
”
,
“
...quien mientras no exista
una derogación legislativa expresa de dicha disposición o bien que sea expulsada del
ordenamiento jurídico o declarada inaplicable como consecuencia de sendos procesos
promovidos ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, continuará
exigiendo el requisito de la presentación de tal solvencia.” [folios 57 vuelto al 58 vuelto].
Por su parte, el Registrador Auxiliar informó que: «( ...) por resolución emitida el día
nueve de enero del dos mil catorce, en la cual se le observo (sic) la solicitud de renovación de la
matricula (sic) de empresa y locales para el año dos mil trece, mediante la cual se le solicitaba
que para efecto de otorgarle la renovación de matrícula de empresa y registro de local año
2013, cumpla lo siguiente: Que presente solvencia de la Alcaldía Municipal de Santa Ana,
envista (sic) que la sociedad Almacenes Simón Sociedad Anónima de Capital Variable; ejerce el
comercio en la ciudad de Santa Ana ( ...) y en base a lo que establece el Art. (sic) 16 de La Ley
de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana, Departamento (sic) de
Santa Ana, no se otorgo (sic) la renovación solicitada (...) En cumplimiento a lo ordenado por la
Honorable (sic) Sala de lo Contencioso Administrativo: Expreso (sic) que no son ciertos los
actos que se me atribuyen y que mi resolución objetó del presente juicio contencioso
administrativo esta (sic) apegada a derecho» [folio 61 frente y vuelto].
La Registradora Jefe Interina Ad-honoren del Departamento de Matrículas de Empresas
del Registro de Comercio justificó: «Dicha resolución de observación tiene su asidero legal en
base a lo establecido legalmente en el Art. (sic) 16 de La Ley de Impuesto a la Actividad
Económica del Municipio de Santa Ana, Departamento (sic) de Santa Ana; en consecuencia no
se otorgó la renovación solicitada (...) Con fecha treinta y uno de enero del año dos mil catorce y
en base a la Ley de Procedimientos Uniformes para la Presentación, Tramite (sic) y Registro o
Depósito de Instrumentos en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de
Inmuebles, de Comercio y de la Propiedad Intelectual, la sociedad Almacenes Simón S. A de C.
V., por intermedio de su Apoderado (sic) Legal (sic) Lic. (sic) Gabriel Eduardo Domínguez
Valiente, interpuso en el acto de la audiencia de Revisión (sic), el respectivo Recurso (sic) de
Revocatoria (sic) en contra de la resolución pronunciada por el Registrador Auxiliar antes
dicho; para ante el Registrador Jefe del Departamento de Matriculas (sic) de Empresas del
Registro de Comercio, Licenciado (sic) David Osvaldo Escobar Menéndez,. quien fungía como
tal en esa fecha. La Audiencia (sic) de Revocatoria (sic) fue celebrada a las quince horas con
cincuenta y un minutos del día doce de febrero del año dos mil catorce, en dicha audiencia las
partes presentaron ante el Registrador Jefe sus respectivos alegatos y al darse por finalizada
dicha Audiencia (sic), el Registrador Jefe del Departamento de Matriculas (sic) de Empresas del
Registro de Comercio del Centro Nacional de Registros, en base a lo dispuesto en los artículos
18 de la Procedimientos Uniformes para la Presentación, Tramite (sic) y Registro o Depósito de
Instrumentos en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de Inmuebles, de
Comercio y de la Propiedad Intelectual pronunció fallo: CONFIRMANDO la resolución
proveída por el Registrador Auxiliar Licenciado (sic) Rubén Alberto Navarro Cruz» [folios 63
vuelto y 64 frente].
III. En el auto de las nueve horas cincuenta y seis minutos del seis de mayo de dos mil
quince [folio 66] se dio intervención al Fiscal General de la República, por medio de su agente
auxiliar, licenciada Elisa Edith Acevedo Aparicio; se tuvo por cumplido el informe justificativo
requerido de las autoridades demandadas en el auto de folios 48 y 49 y se abrió a prueba el
proceso, con base en el artículo 26 de la LJCA.
En dicha etapa la parte actora pidió que se examinara la prueba presentada con la
demanda.
En el auto de las diez horas seis minutos del quince de febrero de dos mil dieciséis [folio
75] se corrieron los traslados regulados en el artículo 28 de la LJCA.
a)
La parte actora no hizo uso del traslado conferido.
b)
La Registradora Jefe del Departamento de Matrículas de Empresas y el Director del
Registro de Comercio, ratificaron los argumentos planteados en el respectivo informe
justificativo. Por su parte, el Registrador Auxiliar demandado no cumplió el traslado conferido,
razón por la cual, posterior a una audiencia conferida, se impuso una multa en el auto de las diez
horas del uno de septiembre de dos mil diecisiete [folio 115].
c) El Fiscal General de la República, por medio de su agente auxiliar, expuso: «(...) El
Código de Comercio establece en el Libro Segundo “Obligaciones Profesionales de los
Comerciantes y Sanciones por su Incumplimiento” específicamente lo contenido en el Art. (sic)
420 CC, Titulo (sic) Primero Matriculas (sic) de Comercio. Por lo que la solicitud de renovación
servirá para actualizar la información solicitada que señala el Reglamento de la Ley del
Registro de Comercio respecto de su titular de la empresa y de sus locales, agencias y
sucursales. En este sentido el Artículo (sic) 63 inc. 3° de la Ley del Registro de Comercio
establece que: 7unto con la renovación anual de la matricula (sic) se pagará en concepto de
derechos de trámite de registro la misma cantidad que determina la tabla...” es decir además de
una solicitud de renovación habrá que hacer el pago de una tasa registral de conformidad a un
arancel”. En cuanto al Requisito (sic) de las solicitudes el Artículo (sic) 10 del Capítulo (sic)
tercero del Reglamento de la Ley del Registro de Comercio ésta (sic) expresa los requisitos o
documentos que deberán acompañarse, por lo que los Documentos (sic) que deben inscribirse en
el Registro de Comercio, lo serán sin necesidad de calificación Fiscal (sic) Previa (sic) y no se
requerirá en ningún caso la presentación de requisitos extra registrales, por lo que no se deben
solicitar más requisitos que la Ley del Registro y su Reglamento establezcan, lo cual es aplicable
como requisito legal a las renovaciones de matriculas (sic) de Empresa (sic). Por consiguiente la
parte final del Art. (sic) 16 de la Ley del (sic) Registro de Comercio establece que, no se
requerirá en ningún caso la presentación de requisitos extra Regístrales (sic), es decir no se debe
admitir ningún documento regulado en otras leyes incluyendo el Código de Comercio asimismo
el Art. (sic) 92 inc. 1° expresa que a las solicitudes también se acompañaran (sic) de los demás
documentos, debiendo cumplir con los requisitos que señalan las leyes y reglamentos, por lo que
se requiere comprobar la condición de no contribuyente en los casos de inscripción de escrituras
de modificación, transformación, fusión y liquidación de sociedades según lo establece el Art.
(sic) 218 lit. a) del Código Tributario. De conformidad a lo establecido en el Art. (sic) 553 del
Código de Comercio la Empresa (sic) Mercantil (sic) está constituida por un conjunto
coordinado de trabajo, de elementos materiales y de valores incorpóreos con objeto de ofrecer al
público, con propósito de lucro y de manera sistemática, bienes o servicios y que según el Art.
(sic) 556 constituyen los elementos esenciales una Unidad (sic) de destino dentro de los cuales
encontramos a los establecimientos si los hubieren. En esta misma forma se encuentra regulada
la Matricula (sic) de Empresa (sic) contemplada en nuestro ordenamiento jurídico
específicamente en el Art. (sic) 412 del Código de Comercio regulándose en la parte final del
Art. (sic) 414 del mismo Código que “si la empresa” tuviere varios locales agencias o sucursales
deberá “registrar” cada uno de ellos en el Registro de Comercio concluyendo que la matricula
(sic) es una ya que abarca toda la Empresa (sic) considerada como una Unidad (sic), siendo los
locales, Agencias (sic) o Sucursales (sic) elementos de la misma por lo que deben ser registrados
como tales, es decir la matricula (sic) de Empresa (sic) no se puede fraccionar ya que nuestro
ordenamiento jurídico no regula matriculas (sic) por departamentos o municipios según la
circunscripción territorial de nuestro país, tampoco es concebible seccionar a la empresa para el
cumplimiento de las obligaciones ya que siendo una todo jurídico opera para el reclamo de sus
derechos debiendo responder por sus compromisos. Por lo anteriormente expresado esta
Representación (sic) Fiscal (sic) considera que las Resoluciones (sic) emitidas por el Registrador
Auxiliar son legales de conformidad a ley que las rige, ya que se ha establecido el debido
proceso, observado la petición de no haber agregado la solvencia de la Alcaldía Municipal de
Santa Ana requisito indispensable en la solicitud de renovación de matrícula de Empresa (sic) de
la Sociedad (sic) “Almacenes Siman (sic), Sociedad Anónima de Capital Variable”,
correspondiente al año 2013, exponiéndose de forma clara y precisa en sus argumentos una
estructura ordenada y coherente de las actividades que realizan los comerciantes» [folios 98
vuelto al 99 frente].
IV. Antes de valorar los argumentos de ilegalidad de la parte actora, es necesario hacer la
siguiente consideración.
El ejercicio de la acción contencioso administrativa está sujeta a ciertos presupuestos
objetivos cuya observancia no depende de la voluntad de las partes y cuya verificación, más que
una facultad, es una obligación del juzgador; todo lo cual tiene por objeto procurar el desarrollo y
configuración válidos del proceso.
Así, de conformidad con la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [LJCA], la
impugnación judicial de la actuación de la Administración Pública se encuentra condicionada a la
concurrencia de ciertos presupuestos procesales -cuyo cumplimiento determina su procedencia-,
entre los cuales se encuentran: (i) la existencia de un acto administrativo previo, (ii) el
agotamiento de la vía administrativa y (iii) el ejercicio oportuno de la acción.
En cuanto al presupuesto del agotamiento de la vía administrativa, el artículo 7 letra a) de
la LJCA dispone: «(...)Se entiende que está agotada la vía administrativa, cuando se haya hecho
uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente».
Son tres las formas por las que se puede satisfacer este requisito:
a)
Cuando la ley lo dispone expresamente, lo cual significa que es potestad del
legislador establecer que el procedimiento administrativo se agota con la emisión de determinado
acto.
b)
Cuando el agotamiento tiene lugar por haberse utilizado los recursos administrativos
pertinentes. En este supuesto, es necesario que el Tribunal examine, a partir de los elementos
fácticos y jurídicos ofrecidos por el actor y de la normativa aplicable, no sólo que el administrado
' hubiese empleado los recursos administrativos que para el caso prevé la ley de la materia, sino
también, y sobre todo, que tales recursos se hubiesen utilizado en tiempo y forma.
c) Cuando, para determinado acto, la ley de la materia no prevea recurso alguno.
Precisamente, si un recurso administrativo determinado en la ley no fue interpuesto contra
el acto del cual se alega agravio, o dicho recurso fue presentado fuera del plazo, debe estimarse
que la demanda no cumple el requisito de agotamiento.
Esto se debe a que, aun cuando los recursos administrativos han sido instituidos en
beneficio del administrado y, por consiguiente, las reglas que regulan su funcionamiento han de
ser interpretadas en forma tal que faciliten su aplicación, éstos no pueden ser tenidos como una
herramienta procesal a disposición del libre arbitrio de las partes.
Fundamentalmente, es el principio de seguridad jurídica el que exige que los recursos
sean utilizados con plena observancia de la normativa que los regula, esto es, interponiendo los
recursos reglados en la ley y respetando los requisitos de forma y plazo.
Del agotamiento de la vía administrativa en el presente caso.
El Registrador Auxiliar del Departamento de Matrículas de Empresas del Registro de
Comercio emitió la resolución de las quince horas cincuenta y un minutos del nueve de enero de
dos mil catorce, mediante la cual se observó la solicitud de renovación de matrícula de empresa
para el año 2013, presentada por Almacenes Simán, Sociedad Anónima de Capital Variable, en
razón que no presentó la solvencia municipal de Santa Ana, de acuerdo con el artículo 16 de la
Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana.
El inciso segundo del artículo 16 de la referida ley, establece: «Tampoco se inscribirán en
el Registro de Comercio las Escrituras de Constitución, modificación y disolución de sociedades
mercantiles, ni se otorgará inscripción ni refrenda de matrícula de empresa y establecimiento sin
que se les presente a los Registradores de Comercio constancia de solvencia de tributos
municipales de la empresa».
Ante la resolución del Registrador Auxiliar, la parte actora presentó, con base en el
artículo 17 de la Ley de Procedimientos Uniformes para la Presentación, Trámite y Registro o
Depósito de Instrumentos en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de
Inmuebles, de Comercio y de Propiedad Intelectual -en adelante Ley de Procedimientos
Uniformes-, el recurso de revisión, mediante el cual el Registrador Auxiliar resolvió confirmar la
observación hecha en el acto originario.
El demandante, con base en el artículo 18 de la Ley de Procedimientos Uniformes,
interpuso el recurso de revocatoria, en el cual, el Registrador Jefe del Departamento de
Matrículas de Empresas, resolvió confirmar en todas sus partes la resolución proveída por el
Registrador Auxiliar.
De lo anterior, el actor interpone el recurso de apelación, con base en el artículo 19 de la
Ley de Procedimientos Uniformes, y el Director del Registro de Comercio resolvió confirmar la
resolución apelada, que a su vez confirmó la resolución del recurso de revisión dictada por el
Registrador Auxiliar, quien observó la solicitud de renovación de la matrícula de empresa de la
sociedad demandante.
En el presente caso, existen dos vías procedimentales para que el administrado haga uso
de los recursos, la primera de ellas se refiere al modo de proceder cuando un instrumento ha
motivado una observación, y la segunda, cuando se hubiere denegado la inscripción de un
instrumento - artículo 17 inciso 1° de la Ley de Procedimientos Uniformes-. De ahí que, para
atacar la resolución emitida por el Registrador Auxiliar [observación], el actor tiene como vía
administrativa a seguir la planteada en los artículos 17 y 18 de la Ley de Procedimientos
Uniformes, presentando el recurso de revisión y de revocatoria.
En el sentido anterior, para el presente acto que observó la solicitud de renovación de
matrícula de empresa a la sociedad actora, se advierte que la vía administrativa se agotó con el
recurso de revocatoria. Finalizada esta vía, el actor debía interponer la acción contencioso
administrativa. En el caso de la denegatoria de inscripción de un instrumento, la vía
administrativa a seguir es la estipulada en el artículo 19 de la Ley de Procedimientos Uniformes,
que señala: “En los casos en que se hubiere denegado la inscripción de un instrumento, el
registrador notificará la denegatoria al interesado, quién podrá interponer recurso de apelación
de la misma para ante la Dirección del Registro respectivo, por escrito que presentará al jefe de
la oficina que conoció de la revocatoria (...)” Acá es importante aclarar que la sociedad
demandante utilizó indebidamente esta vía, debido a que, al ser notificado de la resolución de
revocatoria, presentó el recurso de apelación para ante el Director del Registro de Comercio. En
tal sentido, el acto impugnado, emitido por el Director del Registro de Comercio, es un acto
reproductorio, ya que es producto de un recurso no reglado y, por ende, impertinente, por el cual
esta Sala debe declarar inadmisible la demanda.
En este punto es válido mencionar que la notificación del recurso de revocatoria, según el
expediente administrativo [folio 782 vuelto] fue efectuada a la sociedad demandante el dieciocho
de febrero de dos mil catorce. La presentación de la demanda contencioso administrativa fue el
ocho de mayo de dos mil catorce; es decir que, se encuentra dentro del plazo establecido en el
los tres primeros actos impugnados; no así sobre la decisión de la apelación por la razón
establecida en el párrafo anterior.
V. La parte actora aduce la ilegalidad de los actos impugnados porque se violó, primero,
el artículo 16 de la Ley de Registro de Comercio [en adelante LRC], en cuanto es una norma
especial que debía ser aplicada, relacionada con los artículos 414, 415 inciso segundo y 416 del
Código de Comercio, antes que el artículo 16 de la Ley de Impuestos a la Actividad Económica
del Municipio de Santa Ana. En segundo lugar, se vulneró la sujeción de los servidores públicos
a la Constitución y la interpretación e integración del ordenamiento jurídico a está, en cuanto se
afectó la libertad de empresa por que se denegó la inscripción de la matrícula de empresa al exigir
un requisito desproporcionado que impide el ejercicio del comercio. Luego, la violación a la
razonabilidad y proporcionalidad en la aplicación de las normas, pues, es desproporcional que por
un requisito exigido en un municipio se impida el ejercicio del comercio a nivel nacional.
Finalmente, alega la vulneración al principio de especialidad, ya que el Registrador Auxiliar
debió aplicar el principio de especialidad, que supone la prevalencia del ámbito registral sobre el
tributario municipal [Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana].
Es necesario destacar que los argumentos planteados parten de la aparente contradicción
de los artículos 16 de la LRC y 16 de Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio
de Santa Ana. Así, el primero expone: «Los documentos que deben inscribirse en el Registro de
Comercio, lo serán sin necesidad de calificación fiscal previa, y no se requerirá en ningún caso
la presentación de requisitos extra registrales». El inciso segundo del artículo 16 de la Ley de
Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana señala que: «Tampoco se
inscribirán en el Registro de Comercio las Escrituras de Constitución, modificación y disolución
de sociedades mercantiles, ni se otorgará inscripción ni refrenda de matrícula de empresa y
establecimiento sin que se les presente a los Registradores de Comercio constancia de solvencia
de tributos municipales de la empresa».
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución, el principio de legalidad rige a la
Administración Pública, pues toda actuación de ésta ha de presentarse necesariamente como
ejercicio de un poder atribuido previamente por la ley, la que lo construye y delimita. Esto
significa que las entidades administrativas deben someterse en todo momento a lo que la ley
establezca, entendiendo tal expresión como indicativa -por lo específico del análisis- del concreto
sistema del derecho administrativo que rige en un ordenamiento jurídico dado.
La parte actora señala que la naturaleza de la reforma del artículo 16 de la LRC tenía
como propósito que no se detuvieran los trámites registrales por motivos fiscales ajenos a la
función meramente registral. Tal reforma fue efectuada el 26 de enero de 2000. La Ley de
Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana fue promulgada el 9 de
diciembre de 2010, evidentemente, con posterioridad a la reforma de la LRC.
Adicionalmente, indica la existencia de una antinomia entre los dos artículos. Hay
antinomia en el derecho cuando dos normas de un mismo sistema jurídico concurren en el ámbito
temporal, espacial, personal y material de validez, y atribuyen consecuencias jurídicas
incompatibles entre sí a cierto supuesto fáctico, y esto impide su aplicación simultánea.
En el presente caso, es lógico establecer que el legislador por medio del artículo 16 de la
Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana derogó tácitamente el
artículo 16 de la LRC, respecto al municipio de Santa Ana, e impuso un requisito registral más
respecto de los sujetos que ejerzan el comercio en dicha circunscripción territorial.
La derogatoria tácita consiste en la cesación de la eficacia de una ley por virtud de otra
posterior, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley
anterior. Así, en el presente caso, la antinomia mencionada por la parte actora no se concretiza en
razón de la emisión posterior de la norma y su derogatoria tacita.
Añade la parte actora que los artículos 414, 415 y 416 del Código de Comercio indican
los requisitos que deben ser exigibles para la inscripción de la matrícula de empresa, no obstante
la literalidad de los artículos, es válido retomar el sometimiento que tiene la Administración
Pública al ordenamiento jurídico del Estado, en razón del principio de legalidad.
El artículo 1 inciso octavo de la LRC prescribe que «(...) Conforme al principio de
legalidad, solamente se inscribirán en el Registro los documentos que reúnan los requisitos de
fondo y forma establecidos por la ley. El Registrador será responsable, mediante la calificación
de los documentos, del cumplimiento de este principio». Luego, el inciso decimo primero
establece «El registrador es personalmente responsable de las inexactitudes contenidas en los
asientos que haya autorizado y certificaciones que haya extendido [inciso once]. El Registro de
Comercio se regirá especialmente por las disposiciones de esta ley; en lo que no estuviere
previsto, por las del Código de Comercio, leyes especiales y a falta de unas y otras por las
normas del derecho común».
De acuerdo con la norma mencionada, los Registradores, apegados al principio de
legalidad [inciso octavo], tienen el deber de verificar en los instrumentos que se presenten para su
inscripción los requisitos tanto de fondo como de forma que la ley determine.
Es evidente que la norma o conducta regulada en el Código de Comercio evolucionó, y
por ende, cambian las necesidades de aplicación de las leyes, en tal razón, el legislador emite
normas de regulación e injerencia que deben ser cumplidas por todos; principalmente por la
Administración Pública, así, la regulación de un nuevo requisito para que se pueda inscribir una
matrícula de empresa en otra ley distinta de las mencionadas en el Código de Comercio no
vulnera derecho alguno, únicamente, regula la actualidad de la conducta.
Como segundo argumento, la parte actora, señala que la Administración Pública no
integró e interpretó la norma secundaria con la Constitución. Agrega que la exigencia del
requisito de la solvencia es desproporcionado y vulnera la libertad de empresa, porque un
requisito exigible en el municipio de Santa Ana no puede imposibilitar el ejercicio del comercio.
La Sala de lo Constitucional sostiene que: «(...) la libertad de empresa (..) es una
manifestación de la libertad económica y tiene como finalidad la protección de la empresa, es
decir, la forma de organización productiva que propicia las condiciones para el intercambio o
circulación de bienes o servicios en el mercado, cuyo límite radica en el interés social. La
libertad de empresa se manifiesta en la libertad de los particulares de crear empresas, es decir,
de elegir y emprender las actividades económicas lícitas que deseen y de adquirir, utilizar,
destinar o afectar los bienes y servicios necesarios para el real y efectivo ejercicio de esa
actividad; la libertad de realizar la gestión de la empresa -por ejemplo, el establecimiento de sus
objetivos, su planificación, dirección, organización y administración-; y la libertad de cesar el
ejercicio de dicha actividad. También allí se recuerda que la regulación legislativa de la libertad
de empresa debe velar porque, sin anular el contenido esencial del derecho, su ejercicio no se
oponga al interés social» [sentencia de inconstitucionalidad de referencia 13-2014/06-2014, de
las trece horas cincuenta y un minutos del quince febrero de dos mil diecisiete].
Toda libertad constitucionalmente reconocida debe someterse a la ley, pues se debe
regular sus alcances y límites. Estos últimos, generalmente, son parámetros exigibles a los sujetos
que pretenden o quieren gozar de una libertad en específico. Así, por ejemplo, la libertad de
tránsito, se ve restringida o limitada, en cuanto a ciertos lugares que la norma establece con
anterioridad. De igual manera, el ejercicio de la libertad de empresa puede limitarse en razón de
determinados requisitos exigidos en la ley, en especial, cuando prevalezca un interés público
sobre el individual.
Así, la sociedad actora, al ejercer el comercio en el municipio de Santa Ana, debe cumplir
los requisitos exigencias legalmente establecidos, cuyo incumplimiento limita su libertad de
empresa, precisamente por disposición normativa. Así, esta Sala considera que la exigencia del
requisito establecido en la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Santa
Ana no vulnera la libertad de empresa, simplemente, la misma sociedad es quien limita su
ejercicio del comercio por el incumplimiento normativo.
Argumenta la parte actora que se vulnera la proporcionalidad y razonabilidad, en cuanto
el requisito exigible en un municipio impide el ejercicio del comercio en todo el territorio
nacional. Ante tal argumento, es necesario destacar, en sintonía con el razonamiento anterior, que
es la misma sociedad quien limita su ejercicio del comercio, al no cumplir con la ley. Partiendo
de esta premisa, y del hecho que la antinomia que señala la parte actora no exige interpretación
alguna, por ser aplicable la norma posterior, es válido manifestar que en el presente caso, no hay
un nexo valido entre las normas para efectuar el análisis de proporcionalidad. En tal sentido, no
existe la violación que manifiesta la parte actora.
Finalmente, la parte actora indica que se irrespetó el principio de especialidad, en el
sentido que el artículo 16 de la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de
Santa Ana no es materia registral.
Está Sala ya estableció que el artículo 16 de la Ley de Impuestos a la Actividad
Económica del Municipio de Santa Ana derogo tácitamente, en cuanto al municipio de Santa
Ana, el artículo 16 de la LRC, por ser la primera de éstas una norma posterior a la segunda; en tal
sentido, no existe contradicción entre las normas, por ende no es necesario verificar la
especialidad de las normas, pues no existe contradicción sino derogación tácita.
De ahí que no se advierten los vicios de ilegalidad alegados por la parte actora en los
actos impugnados.
FALLO:
POR TANTO, con base en los argumentos expuestos y en los artículos 1 y 16 de la Ley
de Registro de Comercio, 414, 415 y 416 del Código de Comercio, 16 de la Ley de Impuestos a
la Actividad Económica del Municipio de Santa Ana, 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal
Civil y Mercantil, y 7, 15, 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa emitida el veinticuatro de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada
en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de
fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al
presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente, en nombre de la República, esta Sala FALLA:
1)
Declarar inadmisible la demanda interpuesta por Almacenes Simán, Sociedad
Anónima de Capital Variable, que se abrevia Almacenes Simán, S.A. de C.V. o ALSI, S.A. de
C.V., por medio de su apoderado general judicial, licenciado Gabriel Eduardo Domínguez
Valiente, contra el Director del Registro de Comercio, respecto de la resolución emitida a las diez
horas treinta minutos del treinta de abril de dos mil catorce, en la cual, por vía de apelación,
resolvió confirmar la resolución vista en el recurso de revocatoria.
2)
Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por Almacenes Simán,
Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Almacenes Simán, S.A. de C.V. o ALSI,
S.A. de C.V., por medio de sus apoderados generales judiciales, licenciados Gabriel Eduardo
Domínguez Valiente y Luis Enrique Alberto Samour Amaya, en los siguientes actos:
a)
los dos del Registrador Auxiliar del Departamento de Matrículas de Empresas, el
primero, pronunciado a las quince horas cincuenta y un minutos del nueve de enero de dos mil
catorce, en el cual se observa la solicitud de renovación de matrícula de empresa para el año dos
mil trece, solicitándole solvencia de la Alcaldía Municipal de Santa Ana, por determinados
locales comerciales; y el segundo, pronunciado el treinta y uno de enero de dos mil catorce, en el
cual resuelve el recurso de revisión confirmando la anterior observación;
b)
el del Registrador Jefe del Departamento de Matrículas de Empresas del Registro de
Comercio, pronunciado a las quince horas cincuenta y un minutos del doce de febrero de dos mil
catorce, que resolvió confirmar, en la revocatoria planteada, la resolución del treinta y uno de
enero del dos mil catorce
3) Condenar en costas a la parte actora conforme al Derecho común.
4) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las
autoridades demandadas. Y a la representación fiscal.
5) Devolver, oportunamente, el expediente administrativo a la oficina de origen.
Notifíquese.
DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C.------S. L. RIV. MARQUEZ-------C. SANCHEZ ESCOBAR
----- PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------M.A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
