Sentencia Nº 198-2012 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 04-10-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD E ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 04 Octubre 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 198-2012 |
198-2012
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San Salvador, a las quince horas del día cuatro de octubre de dos mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Distribuidora de
Azúcar y Derivados, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia DIZUCAR, S.A. de
C.V. DIZUCAR-, por medio de sus apoderados, abogados José Eduardo Ángel Maldonado,
Jaime Ernesto Moisés Rodríguez Paredes y Fernando Alberto Montano Vásquez, contra el
Consejo Directivo de la Superintendencia de Competencia -en adelante el Consejo Directivo-, por
la supuesta ilegalidad del acuerdo referencia SC-010-O/M/R-2012, emitido a las nueve horas y
cincuenta minutos del diecinueve de marzo de dos mil doce, por medio del cual se le sancionó
con multa de ciento un mil novecientos noventa y siete punto setenta y cinco dólares de los
Estados Unidos de América ($101,997.75), por haberse comprobado que incurrió en la infracción
contenida en el artículo 38 inciso 6° de la Ley de Competencia.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Consejo
Directivo, como autoridad demandada; y el Fiscal General de la República, por medio del
licenciado Manuel Antonio González Portillo.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. En la demanda la parte actora expresó que el Superintendente de Competencia emitió
resolución a las quince horas y treinta minutos del veintinueve de abril de dos mil diez, mediante
la cual ordenó la instrucción del procedimiento administrativo sancionador SC-010-O/PS/R-
2010, en su contra, por la supuesta comisión de las infracciones de la letra b) del artículo 26 y
letra a) del artículo 30 de la Ley de Competencia, otorgándole un plazo de treinta días para
ejercer su derecho de defensa.
Con fecha treinta y uno de mayo de dos mil diez, la parte actora presentó un escrito
mediante el cual incorporó los argumentos de descargo pertinentes.
Posteriormente, por medio de resolución de las ocho horas y treinta minutos del veintiuno
de junio de dos mil once, el Superintendente de Competencia ordenó abrir a prueba el
procedimiento administrativo sancionador por el plazo de veinte días hábiles, requiriendo a la
demandante incorporar, entre otra documentación, la siguiente: “Copia certificada notarialmente
de los contratos de suministro de azúcar vigentes en el año dos mil ocho y vigentes en la
actualidad, que ha celebrado con los siguientes agentes: i. Helados Rio Soto, S.A. de C.V. ii.
Mol, S.A. de C.V. iii. Unilever, S.A. iv. Co-industrias Gigante, S.A. de C.V. v. Empacal, S.A. de
C.V. vi. Codipa, S.A. de C.V. vii. Envasadora Diversificada, S.A. de C.V. viii. Bon Appetit, S.A.
de C.V. ix. Embotelladora La Cascada, S.A. de C.V. x. Industrias La Constancia, S.A. de C.V.”
(folio 5 frente y vuelto).
Dicho requerimiento fue contestado por medio del escrito presentado el siete de julio de
dos mil once, al cual la demandante adjuntó copia certificada notarialmente de cada uno de los
contratos de suministro requeridos en el listado detallado supra.
Según resolución del Superintendente de Competencia de las ocho horas y treinta minutos
del seis de enero de dos mil doce, se mandó oír a la demandante, por el plazo de cinco días, a
efecto que se pronunciara sobre la confidencialidad de la información y documentos relacionados
al procedimiento administrativo sancionador, por las prácticas anticompetitivas investigadas,
previo a su calificación definitiva como públicos o confidenciales.
A fin de dar cumplimiento a tal requerimiento, la parte actora presentó un escrito el doce
de enero de dos mil doce, en el cual solicitó otorgar el carácter de confidencial, entre otra
documentación, a los contratos de suministro de azúcar suscritos con algunos de sus clientes,
aclarando que dichos contratos ya no estaban vigentes, sino que lo estuvieron durante el plazo
que se consignaba en dichos instrumentos.
Mediante resolución de las nueve horas y treinta minutos del seis de febrero de dos mil
doce, el Superintendente de Competencia mandó oír a la demandante para que expusiera los
motivos por los cuales omitió especificar, en el momento que remitió la documentación
requerida, que los contratos de suministro de azúcar habían concluido. La parte actora,
consecuentemente, presentó un escrito el diez de febrero de dos mil doce.
Así, dado que los contratos mencionados no se encontraban vigentes en el momento en
que fue requerida su aportación y, según la autoridad demandada, la demandante omitió precisar
dicha información al presentarlos, el procedimiento administrativo culminó con la resolución
sancionadora que constituye el acto impugnado en este proceso.
II. Alega la demandante que con la actuación impugnada la autoridad demandada ha
violentado los artículos 2 inciso 1°, 86 inciso 3° y 106 inciso final de la Constitución de la
República, 14 letra a) y 38 inciso 6° de la Ley de Competencia. Además, arguye violación de los
principios de legalidad, congruencia y proporcionalidad, y de los derechos de seguridad jurídica,
protección jurisdiccional, prohibición de confiscación y propiedad.
La parte actora expuso la configuración fáctica de las violaciones administrativas, de la
siguiente forma.
A. Principio de legalidad que rige los actos de la Administración Pública y, con ello, los
artículos 86 inciso 3° de la Constitución de la República, 14 letra a) y 38 inciso 6° de la Ley de
Competencia.
Se atribuye a DIZUCAR la supuesta falta al deber de colaboración por brindar
información incompleta o inexacta. “(…) ES FALSO que DIZUCAR ha faltado al mencionado
deber de colaboración, pues basta la llana lectura del requerimiento efectuado por la
Superintendencia de Competencia para determinar que DIZUCAR ciertamente cumplió con el
(…) deber de colaboración, tanto al presentar la documentación que le fue requerida por esa
Superintendencia, en tiempo y en contenido, como al manifestar de forma expresa que los
contratos de suministro de azúcar ya no se encontraban vigentes al haber sido sustituidos por la
política de precios que, en su oportunidad, fue trasladada a cada uno de los clientes de
DIZUCAR, y a quienes se les hizo saber que los precios incorporados en la citada política de
ventas y descuentos son los que en lo sucesivo habrían de aplicarse” (sic) (folio 9 frente).
Asimismo refiere que conforme la resolución pronunciada a las ocho horas y treinta minutos del
veintiuno de junio de dos mil once, los términos del requerimiento efectuado por la
Superintendencia de Competencia fueron los siguientes “(…) Copia certificada notarialmente de
los contratos de suministro de azúcar vigentes en el año dos mil ocho y vigentes en la actualidad,
que ha celebrado con los siguientes agentes (…)” (folio 9 vuelto).
De los términos de dicho requerimiento es claro que el Superintendente de Competencia
requirió a DIZUCAR la presentación de los documentos consistentes en “Copia certificada
notarialmente de los contratos de suministro de azúcar vigentes en el año dos mil ocho y vigentes
en la actualidad (…)” (folio 9 vuelto).
El referido requerimiento fue cumplido por DIZUCAR por medio de escrito fechado y
presentado a la Superintendencia de Competencia el siete de julio de dos mil once.
El Superintendente de Competencia asumió que los contratos de suministro de azúcar
vigentes en dos mil ocho gozaban de vigencia a la fecha del requerimiento, circunstancia que
DIZUCAR se encargó de aclarar oportunamente, desde el primer requerimiento que por parte del
referido Superintendente le fue realizado.
DIZUCAR no fue exigida para pronunciarse o proporcionar información adicional a la
presentación de copias certificadas notarialmente de los contratos requeridos; no obstante, fue
enfática en reiterar que los precios de venta del azúcar atendían a la política de precios vigente,
por lo que aún, sin haberlo requerido el Superintendente de Competencia, expresó la forma en
que se determinan los precios de venta del azúcar. Además, en ningún pasaje del requerimiento
realizado por el Superintendente de Competencia, consta que se le hubiese requerido que se
pronunciara acerca de la “caducidad” de los contratos de comercialización que en su oportunidad
suscribió con sus clientes y cuyas copias certificadas notarialmente fueron requeridas.
Así, manifiesta “Es más, tal como se ha relacionado, habiendo precluido la etapa
probatoria del procedimiento SC-010-O/PS/R-2010 instruido en contra de DIZUCAR, aconteció
que por medio de la resolución de fecha 6 de enero de 2012 (…), y mediante la cual esa
Superintendencia manda oír a DIZUCAR y a otros agentes económicos para que se pronuncien
sobre la confidencialidad de la información y documentos relacionados presentados al
procedimiento, la Superintendencia de Competencia obvió las aclaraciones hechas con
anterioridad (…) e i nsistentemente asume de forma errónea que los contratos de
comercialización presentados por DIZUCAR el siete de julio del 2011 continuaban vigentes a
esa fecha, habiéndose señalado ya (…) en reiteradas oportunidades que, con relación a los
precios de venta del azúcar, lo que aplicaba y aplica es la política de precios de venta por
volumen. Es la insistente afirmación por parte de la Superintendencia de Competencia la que
motivó, nuevamente, la aclaración efectuada por DIZUCAR en los escritos fechados 12 de enero
y 10 de febrero, ambos de 2012 (…), por lo que la sola iniciación del procedimiento
administrativo y la consecuente multa que constituye el acto reclamado en este proceso judicial
resultan infundados (…) no tenemos duda en cuanto a que si el requerimiento de información de
la Superintendencia de Competencia no hubiese sido evacuado, o que lo hubiese sido de forma
incompleta o inexacta (…), la Superintendencia de Competencia, lejos de tener por evacuado
dicho requerimiento, hubiese prevenido a DIZUCAR sobre el particular, circunstancia que
nunca aconteció. Es por lo expuesto en los párrafos que preceden que se estima que el Principio
la República, ha sido vulnerado con el acto cuya legalidad se controvierte, en tanto los
argumentos expuestos en este apartado evidencian que NO SON CIERTAS las afirmaciones de la
Autoridad demandada relacionadas con haberse proporcionado la información solicitada de
forma inexacta, y consecuencia de lo anterior, es que la multa impuesta lo ha sido en
contravención a lo dispuesto por el Artículo 38, inciso 6°, de la Ley de Competencia, y
consecuentemente, con el Artículo 14, letra a), de la misma ley” (sic) (folios 10 vuelto y 11
frente).
B. Derecho a la motivación de las resoluciones administrativas como manifestación del
derecho a la seguridad jurídica, y principio de congruencia como manifestación del derecho a la
protección jurisdiccional.
El demandante expresó que “(…) la resolución de las nueve horas y cincuenta minutos
del día 19 de marzo de 2012 (…) es inconsecuente con lo resuelto de forma previa por la
Superintendencia de Competencia, pues es hasta en ese momento, y de forma contradictoria con
lo resuelto con anterioridad, que se reprocha y atribuye a nuestra mandante la “(...) infracción
proporcionado de forma inexacta la información requerida ene l procedimiento sancionador por
prácticas anticompetitivas SC-010-O/PS/R-2010.”. Es justamente dicha incongruencia la que
deviene en las vulneraciones al deber de motivación y al principio de congruencia (…)” (sic)
(folio 12 vuelto).
Además, agrega que la autoridad demandada, al imponer la multa contenida en el acto
impugnado, asume que el requerimiento de las copias certificadas notarialmente de los contratos
de comercialización, implicaba que DIZUCAR debía manifestar cualquier circunstancia
relacionada con dichos contratos, una interpretación que supondría la carga de DIZUCAR de
“adivinar” el alcance del requerimiento.
C. Vulneración a los derechos de propiedad y a la prohibición de confiscación (artículos 2
inciso 1° y 106 inciso final de la Constitución de la República) y al principio de proporcionalidad
en la imposición de la multa.
La parte actora expresa que la autoridad demandada, en el acto impugnado (epígrafe
“Daño Causado”), establece que el daño que podría haberse ocasionado en el procedimiento
administrativo sancionador SC-010-O/PS/R-2010, por la supuesta falta de colaboración, es el
“entorpecimiento en el análisis de la práctica y desarrollo”, lo cual constituye una mera hipótesis
o probabilidad. Por lo que, al tratarse de una mera probabilidad, no existe un daño que, en sí
mismo, justifique la imposición de la multa que la autoridad demandada pretende, en tanto que
dicho daño no se ha producido.
Además, expone “Y es que, los actos de una misma Autoridad no pueden existir y dejar
de existir en tanto los mismos beneficien o perjudiquen los argumentos que justifiquen sus
decisiones, como ciertamente ha acontecido en el presente caso, al presumir que existió un
“Daño Causado” con la supuesta falta de colaboración de nuestra mandante -que como se ha
evidenciado no trascendió de ser una contingencia que la misma Autoridad Demandada se
encargó de confirmar que jamás aconteció-, para luego resolver que de los contratos de
DIZUCAR con sus proveedores no se derivan elementos suficientes para comprobar la existencia
ausencia del “Daños Causado” a la que se hace referencia en el párrafo anterior evidencia la
falta de proporcionalidad en la imposición de la multa ordenada según el acto reclamado, pues
como ha quedado expuesto y evidenciado, nuestra mandante no ha faltado al deber de
corresponde imponerle sanción alguna, y asumir lo contrario deviene en una multa, además de
ilegal, arbitraria y carente de proporcionalidad por no existir daño alguno que hubiese sido
causado” (sic) (folio 15 vuelto).
D. Con respecto al principio de proporcionalidad, la actora manifiesta que el Consejo
Directivo “(…) determinó -incorrecta, desproporcionada e ilegalmente- que DIZUCAR cometió
la infracción tipificada en el Artículo 38, inciso 6°, de la Ley de Competencia. La única sanción
que prevé la Ley de Competencia (Artículo 38) es la multa. De manera que en esta elección el
CDSC no tiene mayor margen de discrecionalidad, claro están, en el evento de verificarse los
presupuestos que evidencien la existencia de la infracción, misma que, como se ha evidenciado,
no aconteció. Sin embargo, respecto a la determinación de la multa, el Art. 38 de la Ley de
Competencia establece un amplio margen de discrecionalidad, pudiendo ascender a “un máximo
de cinco mil salarios mínimos mensuales urbanos en la industria”. Debido a que el ámbito de
discrecionalidad que tiene el CDSC sobre este punto es sumamente amplio, es indispensable que
se garantice de forma particular, además de la proporcionalidad, la categoría jurídica de orden
constitucional de motivación” (sic) (folio 17 vuelto).
El artículo 37 de la Ley de Competencia establece los criterios para determinar el monto
de la multa, entre estos se encuentra el daño causado y la duración de la práctica anticompetitiva
como parámetros de determinación de la cuantía de la multa, los cuales “no han existido” (folio
18 frente). El legislador no incorporó la capacidad económica del infractor, omisión que llama la
atención pues las multas suponen una afectación a la esfera patrimonial de los administrados. Un
elemento indispensable para determinar la proporcionalidad de la multa debe, inevitablemente,
ser la capacidad económica del sujeto sancionado.
La parte actora manifestó que la autoridad demandada se limitó a examinar los criterios
previstos en el artículo 37 de la Ley de Competencia, y que en ningún momento valoró su
capacidad económica para calcular la multa impuesta. El hecho de que no se haya valorado la
capacidad económica de DIZUCAR para determinar el monto de la multa supone,
automáticamente, una violación al principio de proporcionalidad y del deber de motivación de las
resoluciones por parte de la autoridad demandada.
Asimismo agrega que “(…) el entendimiento por parte de la Autoridad Demandada en
cuanto a que se proporcionó información inexacta, no puede implicar un incumplimiento más
allá de los límites de la responsabilidad exigible, o falta de diligencia, en tanto que si lo
requerido a nuestra mandante fueron los contratos celebrados con sus clientes para el
suministro de azúcar, y que eso fue justamente lo que se proporcionó (más aun, indicando que
los mismos habían sido sustituidos por las políticas de precios de venta), no es cierta la
afirmación de la Autoridad Demandada en cuanto a que la información proporcionada fue
INEXACTA. Así, con el acto impugnado en esta sede se incurre en el error de querer imputar a
nuestra representada responsabilidad más allá de lo que con debida diligencia puede preverse”
(sic) (folio 19 frente).
III. Por medio del auto de las catorce horas veinte minutos del veinticuatro de agosto de
dos mil doce -folios 173 al 174 frente-, la demanda fue admitida, y se tuvo por parte a
DIZUCAR, por medio de sus apoderados, abogados José Eduardo Ángel Maldonado, Jaime
Ernesto Moisés Rodríguez Paredes y Fernando Alberto Montano Vásquez. Además, en dicho
auto se requirió el informe sobre la existencia del acto administrativo que se le atribuía, de
conformidad con el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -emitida
mediante Decreto Legislativo No. 81, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y
ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos
sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente-, la remisión del expediente administrativo
relacionado al caso y se declaró sin lugar la medida cautelar solicitada por la parte actora.
Al rendir el primer informe, la autoridad demandada confirmó la existencia del acto
impugnado, y remitió el expediente administrativo solicitado.
IV. Por medio del auto de las ocho horas dieciséis minutos del trece de diciembre de dos
mil doce -folio 25-, se tuvo por rendido el primer informe requerido a la autoridad demandada, se
requirió el informe a que hace referencia el artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, se decretó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos del acto
administrativo impugnado, en el sentido que no se hiciera efectivo el cobro de la multa impuesta
en dicho acto, y se tuvo por recibido el expediente administrativo. Además, se ordenó notificar al
Fiscal General de la República la existencia de este proceso.
La autoridad demandada rindió el informe que contiene las justificaciones de legalidad del
acto impugnado, en el cual manifestó lo siguiente.
Sobre la violación al principio de legalidad, específicamente los artículos 86 inciso 3° de
la Constitución de la República, 14 letra a) y 38 inciso 6° de la Ley de Competencia. En la
resolución impugnada emitida el veintiuno de julio de dos mil once, se dejó determinado que la
petición de información y documentación que se hizo en el procedimiento sancionador por
prácticas anticompetitivas (SC-010-O/PS/R-2010) era la siguiente “Copia certificada
notarialmente de los contratos de suministro de azúcar vigentes en el año dos mil ocho y vigentes
en la actualidad (…)” que ha celebrado con los agentes económicos que ahí se consignaron.
En respuesta al anterior requerimiento, con fecha siete de julio de dos mil once,
DIZUCAR incorporó cierta información y documentación requerida en el procedimiento
administrativo sancionador por prácticas anticompetitivas, tal como corre agregado de folios 16
al 18 del expediente administrativo, con la que intentó cumplir con el mismo, suministrando y
afirmando literalmente en el escrito, lo siguiente: “En cumplimiento a lo ordenado por esa
institución (...), se incorpora la información y documentación requerida y que se detalla a
continuación: Copia certificada notarialmente de los contratos de suministro de azúcar vigentes
en el año 2008 y vigentes en la actualidad, que ha celebrado con los siguientes agentes...”
Y agregó que “En ese sentido, basta la simple lectura del requerimiento y del escrito por
medio del cual Dizucar intentó evacuar el mismo, para advertir, por una parte, que no se
solicitaba cualquier contrato celebrado entre Dizucar y sus clientes, sino los contratos “vigentes
en el año 2008 y vigentes en la actualidad”, tal como se puede observar en el requerimiento que
realizó esta Institución en el procedimiento administrativo por prácticas anticompetitivas y, por
otro lado, que la actora presentó los contratos, supuestamente como se le había requerido, es
decir, los que se suponía habían estado vigentes en 2008 y/o al momento de ser requeridos (…)”
(sic) (folio 215 vuelto).
Agrega la autoridad demandada que resultaba innecesario, como lo pretende DIZUCAR,
que se le hubiese hecho otro requerimiento en el que debía pronunciarse acerca de la “caducidad”
de los contratos aludidos, ya que al momento de solicitarse los contratos, se insiste, no se
solicitaron otros más que los vigentes en los términos señalados.
Por otra parte, la autoridad demandada expresa “(…) Dizucar asegura “...que los
contratos de suministro de azúcar ya no se encontraban vigentes al haber sido sustituidos por la
política de precios...”; sin embargo, como se acotó en la resolución impugnada, el siete de julio
de dos mil once Dizucar presentó los contratos aludidos y la política de precios de venta del
azúcar, y en ningún momento expresó o detalló que esta última sustituía los contratos referidos.
De acuerdo a la naturaleza y finalidad que persiguen los documentos antes mencionados
(contratos y política de precios), se está en presencia de dos instrumentos totalmente distintos,
debido a que en los contratos se pactaron, como lo específica la actora, “contratos de suministro
de azúcar”, en cambio en la política de precios -como su nombre lo indica-, se refiere a la
determinación de precios, atendiendo a los tipos de azúcar y volúmenes de compra, por lo que no
se justificaría la omisión de haber especificado la terminación de los contratos, con mucho más
razón cuando fueron presentados de forma simultánea. Tampoco este Consejo Directivo podía
suponer, como lo intentan infructuosamente los apoderados de Dizucar, que los contratos tantas
veces mencionados quedaban automáticamente sin efecto ante el surgimiento de una política de
precios de venta, ya que esos elementos únicamente los conocía Dizucar y sus clientes” (sic)
(folio 216 frente).
Sobre la supuesta vulneración al derecho a la motivación de las resoluciones
administrativas como manifestación del derecho a la seguridad jurídica, y principio de
congruencia como manifestación del derecho a la protección jurisdiccional. La autoridad
demandada expone que en virtud del principio de buena fe tuvo por presentados los documentos
requeridos, en los términos solicitados a DIZUCAR.
No obstante, cuando el seis de enero de dos mil doce se otorgó audiencia a DIZUCAR
para qué manifestara que documentos e información debían declararse confidenciales, ésta
contestó, el doce de ese mismo mes y año, que los “...contratos relacionados en el párrafo que
anteceden y que conforman el ANEXO III al escrito de fecha siete de julio de dos mil once,
estuvieron vigentes únicamente durante el plazo que se consigna en cada uno de los contratos de
suministro celebrados con los citados agentes económicos” -folio 217 frente-.
Posteriormente, con fecha diez de enero de dos mil doce, DIZUCAR aclaró que los
contratos perdieron su vigencia al momento de aplicarse la “política de precios” de venta del
azúcar.
Es así que, ante tales aseveraciones y al no haberlas hecho en el momento oportuno, es
que se inició el procedimiento administrativo sancionador por haber incurrido la parte actora en
Sobre la supuesta vulneración al derecho de propiedad, a la prohibición de confiscación y
República, la autoridad demandada manifestó que, para imponer la multa establecida en el
artículo 37 de la Ley de Competencia, estimó que el daño causado se produjo en virtud de la
omisión, por parte de la demandante, de no presentar la información exacta al momento de
cumplir con el requerimiento por medio de escrito de fecha siete de julio de dos mil once.
El daño se produjo al momento de presentar información inexacta y ello, en todo caso,
provocaría un entorpecimiento en el análisis de la práctica anticompetitiva y el desarrollo del
procedimiento administrativo sancionador SC-010-O/PS/R-2010, al estar analizando documentos
caducados.
Los criterios para la imposición de una sanción se encuentran establecidos en el artículo
37 de la Ley de Competencia, y es esa la única disposición legal que establece los criterios a
observar para la imposición de sanciones en el Derecho de Competencia. La ley contempla
realizar una valoración integral de dichos criterios, más no analizar o valorar la capacidad
económica de los agentes económicos multados; no obstante lo anterior, y siendo uno de los
objetivos garantizar la competencia en los mercados, es fundamental que el agente económico
sancionado continúe compitiendo -en el marco de la ley- con otros agentes, aún después de haber
pagado la multa, y con ello garantizar un mercado competitivo a favor del bienestar del
consumidor.
Asimismo, aun cuando la Ley de Competencia no contempla el análisis y valoración de la
capacidad económica del infractor, el Consejo Directivo ya conocía, al momento de pronunciar la
resolución impugnada, la capacidad económica de DIZUCAR, pues había tenido a la vista sus
balances y estados financieros del período dos mil nueve al dos mil once, pues los mismos fueron
requeridos y presentados precisamente el mismo día en que se requirieron y presentaron los
contratos mencionados en el procedimiento administrativo sancionador SC-010-O/PS/R-2010. En
virtud de ello, el Consejo Directivo tomó en cuenta la capacidad económica de la actora para
determinar la multa respectiva.
En suma, en la resolución cuestionada figuran las razones en las cuales el Consejo
Directivo basó su análisis y mediante las que tuvo por probado el elemento subjetivo de la
V. Por medio del auto de las ocho horas dieciocho minutos del once de noviembre
de dos mil trece -folio 222-, se tuvo por rendido el informe justificativo de legalidad del
acto impugnado, se abrió a prueba el proceso por el plazo de ley, y se dio intervención al
licenciado Manuel Antonio González Portillo, en carácter de agente auxiliar y como
delegado del Fiscal General de la República.
La parte actora, por medio del escrito presentado el dieciocho de julio de dos mil catorce,
ofreció la prueba documental adjunta a la demanda.
La autoridad demandada, por su parte, ofreció como elemento probatorio el expediente
administrativo.
VI. Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
La demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y su ampliación.
Por su parte, la parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el informe
justificativo de legalidad del acto controvertido.
El Fiscal General de la República, por medio del agente auxiliar, licenciado Manuel
Antonio González Portillo, expresó que la autoridad demandada ha actuado con apego a derecho,
y agregó que “(…) a la parte actora durante el desarrollo del proceso se le han respetado los
Principios Constitucionales de Defensa, de Audiencia y Legalidad; Aunado a lo anterior la parte
actora no puede alegar que con la resolución emitida por la entidad demandada se le están
violentando los derechos que menciona en su demanda ya que ha quedado demostrado que fue
legal la emisión de dichas resoluciones ya que el Consejo Directivo, apegado al debido proceso
seguido en el procedimiento administrativo emitió la resolución impugnada respetando el
principio de legalidad y demás previsiones constitucionales, legislativas y reglamentarias, no
siendo además constitutivos los argumentos planteados como elementos suficientes para
desvirtuar la imputación a la parte actora” (sic) (folio 265 vuelto).
VII. El análisis de la pretensión se ajustará, en atención al principio de congruencia
procesal, a determinar si la autoridad demandada con el pronunciamiento de la actuación
impugnada, ha cometido los específicos vicios de ilegalidad alegados por la parte actora en su
demanda, esto es, la vulneración a los artículos 2 inciso 1°, 86 inciso 3° y 106 inciso final de la
Constitución de la República, 14 letra a) y 38 inciso 6° de la Ley de Competencia, y, con todo
ello, la transgresión de los principios de legalidad, congruencia y proporcionalidad, y los
derechos de seguridad jurídica, protección jurisdiccional, prohibición de confiscación y
propiedad.
A. La parte actora alega, que la parte demandada ha vulnerado el principio de legalidad
que rige los actos de la Administración Pública, y, con ello, los artículos 86 inciso 3° de la
Constitución de la República, 14 letra a) y 38 inciso 6° de la Ley de Competencia, ya que no
realizó la conducta infractora que le fue atribuida, consistente en la supuesta falta al deber de
colaboración por brindar información incompleta o inexacta.
También arguye que la autoridad demandada ha vulnerado el derecho a la motivación de
las resoluciones administrativas (como manifestación del derecho a la seguridad jurídica), y el
principio de congruencia (como manifestación del derecho a la protección jurisdiccional), ya que
cuando le impuso la multa, lo hizo asumiendo que al solicitar la presentación de las copias
certificadas notarialmente de los contratos de suministro, implicaba que DIZUCAR debía aclarar
cualquier circunstancia relacionada con dichos contratos.
Por su parte, la autoridad demandada manifestó, sobre la violación al principio de
legalidad, que en la resolución impugnada se dejó determinado que la petición de información y
documentación que se hizo en el procedimiento administrativo sancionador SC-010-O/PS/R-
2010 era la siguiente: “Copia certificada notarialmente de los contratos de suministro de azúcar
vigentes en el año dos mil ocho y vigentes en la actualidad (…)”, celebrados con los agentes
económicos respectivos.
En respuesta al anterior requerimiento, con fecha siete de julio de dos mil once,
DIZUCAR incorporó cierta información y documentación, con la que intentó cumplir con el
mismo. Agrega la autoridad demandada que resultaba innecesario, como lo pretende DIZUCAR,
que se le hubiese hecho otro requerimiento para pronunciarse acerca de la “caducidad” de los
contratos aludidos, ya que al momento de solicitarse los mismos, insiste, no se solicitaron otros
más que los vigentes en los términos señalados.
También expresa la parte demandada, sobre la supuesta vulneración al derecho a la
motivación de las resoluciones administrativas y al principio de congruencia, que en virtud del
principio de buena fe tuvo por presentados los documentos requeridos a DIZUCAR. No obstante,
posteriormente se determinó la inexactitud de los documentos presentados cuando, con fecha diez
de enero de dos mil doce, DIZUCAR aclaró que los contratos de suministro perdieron su vigencia
al momento de aplicarse la “política de precios” de venta del azúcar.
Es así que, ante tales aseveraciones y al no haberlas hecho en el momento oportuno, se
sancionó a la demandante por la infracción tipificada en el inciso 6° del artículo 38 de la Ley de
Competencia.
Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las siguientes
consideraciones.
1. El artículo 4 de la Ley de Competencia establece que «La Superintendencia de
Competencia (...) tiene como finalidad velar por el cumplimiento de la Ley de Competencia (...)
mediante un sistema de análisis técnico, jurídico y económico que deberá complementarse con
los estudios de apoyo y demás pertinentes para efectuar todas estas actividades en forma
óptima».
El artículo 13 letra a) de la Ley de Competencia prescribe que en aquellas situaciones en
que puede ser afectada la competencia el Superintendente debe realizar la investigación e
instrucción del expediente que corresponda, en su caso.
En ese orden, el artículo 44 de la misma ley determina que «El Superintendente, en el
ejercicio de sus atribuciones podrá requerir los informes o documentación relevante para
realizar sus investigaciones (...) El Superintendente podrá realizar las investigaciones necesarias
para la debida aplicación de esta Ley».
Sobre el requerimiento de información, el inciso primero del artículo 9 del Reglamento de
la Ley de Competencia establece que «Para desarrollar investigaciones relacionadas con los
temas de su competencia, la Superintendencia podrá requerir por escrito a todas las personas
naturales o jurídicas, públicas o privadas, los datos, la información, documentación y
colaboración pertinente, señalando al efecto el plazo correspondiente para su presentación».
Adicionalmente, el inciso final del artículo 47 del mismo reglamento señala que «La
Superintendencia podrá solicitar información a cualquier persona natural o jurídica, pública o
privada, así como a las autoridades, funcionarios y agentes de la Administración Pública,
quienes están obligados a suministrar los datos, documentación y colaboración que requiera la
Superintendencia (…)».
Por su parte el inciso primero de la misma norma determina que «La Superintendencia
goza de las potestades necesarias para desarrollar investigaciones relacionadas con los temas
de su competencia. Podrán ejercerse dentro de los procedimientos iniciados o en las
investigaciones preliminares que se lleven a cabo para determinar la apertura de un
procedimiento».
En tal sentido, se colige que las facultades de investigación que se otorgan a la
Superintendencia de Competencia son amplias y le autorizan para requerir a las entidades
públicas y a cualquier agente económico, toda la documentación e información que considere
necesaria, para promover, proteger y garantizar la competencia en El Salvador.
2. Ahora bien, en el presente caso, las actuaciones en sede administrativa relacionadas con
el ejercicio de la facultad de investigación de la Superintendencia de Competencia, fueron las
siguientes.
De folios 4 al 14 vuelto del expediente administrativo consta la resolución emitida en el
procedimiento referencia SC-010-O-/PS/R-2010, de fecha veintiuno de junio de dos mil once, en
la cual en la parte resolutiva, en la letra D abre a prueba por el plazo de veinte días hábiles, y en
la letra F inciso tercero, requiere de DIZUCAR “Copia certificada notarialmente de los contratos
de suministro de azúcar vigentes en el año dos mil ocho y vigentes en la actualidad, que ha
celebrado (…)” -folio 11 vuelto- y procede a enunciar los agentes económicos.
A folios 16 al 18, consta el escrito presentado el siete de julio de dos mil once, por medio
del cual DIZUCAR, pretendió dar cumplimiento al requerimiento de la autoridad demandada, en
el cual expresó “DIZCUAR (sic) evacua dicho requerimiento, adjuntando al presente escrito
como ANEXO III, copia certificada notarialmente de cada uno de los contratos de suministro
requeridos en el listado (…)”.
Los contratos de suministro de azúcar que DIZUCAR remitió junto con el escrito
presentado el siete de julio de dos mil once, son:
a. Contrato de suministro de azúcar celebrado entre DIZUCAR, S.A. de C.V. y Bon
Appetit, S.A. de C.V., de fecha siete de julio de dos mil.
b. Contrato de suministro de azúcar celebrado entre DIZUCAR, S.A. de C.V. y
Embotelladora La Cascada, S.A. de C.V., de fecha ocho de febrero de dos mil uno.
c. Contrato de suministro de azúcar celebrado entre DIZUCAR, S.A. de C.V. y Mol, S.A.
de C.V., de fecha veintidós de octubre de dos mil dos.
d. Contrato de suministro de azúcar celebrado entre DIZUCAR, S.A. de C.V. y Helados
Río Soto, S.A. de C.V., de fecha ocho de noviembre de dos mil dos.
e. Contrato de suministro de azúcar celebrado entre DIZUCAR, S.A. de C.V. y Co-
Industrias Gigante, S.A. de C.V., veintiocho de mayo de dos mil tres.
f. Contrato de suministro de azúcar celebrado entre DIZUCAR, S.A. de C.V. y Empacal,
S.A. de C.V., de fecha uno de julio de dos mil tres.
g. Contrato de suministro de azúcar celebrado entre DIZUCAR, S.A. de C.V. y CODIPA,
S.A. de C.V., de fecha uno de noviembre de dos mil tres.
h. Contrato de suministro de azúcar celebrado entre DIZUCAR, S.A. de C.V. y
Envasadora Diversificada, S.A. de C.V., de fecha ocho de junio de dos mil cinco.
i. Contrato de suministro de azúcar celebrado entre DIZUCAR, S.A. de C.V. e Industrias
La Constancia, S.A. de C.V., de fecha uno de diciembre de dos mil cinco.
j. Contrato de suministro de azúcar celebrado entre DIZUCAR, S.A. de C.V. y Unilever,
S.A., de fecha uno de enero de dos mil siete.
De folios 19 al 22 vuelto, consta la resolución emitida el seis de enero de dos mil doce, en
la cual el Superintendente de Competencia resolvió mandar a oír por el plazo de cinco días
calendario, a los diferentes agentes económicos investigados, entre éstos DIZUCAR, a efecto que
se pronunciaran sobre la confidencialidad de la información y documentos que habían sido
remitidos.
Consta a folios 24 al 25 frente, el escrito presentado el doce de enero de dos mil doce por
DIZUCAR, con el cual cumplió la audiencia conferida en la resolución relacionada supra, en el
que manifestó”(…) Resulta necesaria aclaración manifestar que, los contratos relacionados en
el párrafo que anteceden y que conforman el ANEXO III al escrito de fecha siete de julio de dos
mil once, estuvieron vigentes únicamente durante el plazo que se consigna en cada uno de los
contratos de suministro celebrados con los citados agentes económicos” (sic) (folio 24 vuelto).
A folios 26 al 27, consta la resolución del Superintendente de Competencia, emitida el
seis de febrero de dos mil doce, en la cual mandó a oír por el plazo de tres días a DIZUCAR, a
efecto que expusiera los motivos por los cuales, con anterioridad, omitió especificar que los
contratos de suministro de azúcar con los agentes económicos referidos supra, habían concluido,
debiendo comprobar la terminación de los mismos o la suscripción de los nuevos, de ser ese el
caso.
De folios 29 al 31, consta el escrito de DIZUCAR, presentado el diez de febrero de dos
mil doce, en el cual expresó que “Desde la primer intervención de DIZUCAR en el presente
procedimiento administrativo sancionatorio, por medio de escrito fechado y presentado a esa
Superintendencia el 31 de mayo de 2010, en la página 14, párrafo 2° y 3° de dicho escrito,
DIZUCAR expresó con suficiente claridad que la comercialización del azúcar se realiza a través
de una política de precios de venta del azúcar, misma que fue presentada a este procedimiento
administrativo sancionatorio identificada como ANEXO II al escrito fechado y presentado a esa
Superintendencia el siete de julio de dos mil once, y la cual rige la relación de comercialización
de la azúcar entre DIZUCAR y sus clientes (…) Adicionalmente (…) mediante escrito presentado
a esa Superintendencia en fecha 12 de enero de 2012, a la letra manifestó: “Resulta de necesaria
aclaración manifestar que, los contratos relacionados en el párrafo que antecede y que
conforman el ANEXO III al escrito de fecha siete de julio de dos mil once, estuvieron vigentes
únicamente durante el pazo que se consigna en cada uno de los contratos de suministro
celebrados con los citados agentes económicos” Y es que aún en el remoto caso de llegar a
considerarse que con posterioridad a la política de precios de venta a la que antes nos hemos
referido, los contratos con los clientes de DIZUCAR continuaban en vigencia, debe señalarse
que cualquier disposición incorporada a los mismos de forma previa a la vigencia de la Ley d e
Competencia y que hubiese resultado en contravención con la misma, dichas disposiciones
habrían de entenderse inaplicables en caso que hubiese existido tal contravención” (sic).
Analizado el contenido del requerimiento del Superintendente realizado el veintiuno de
junio de dos mil once se advierte que DIZUCAR tenía que remitir los contratos de suministro de
azúcar “vigentes en el año dos mil ocho” y “vigentes en la actualidad”, caso contrario, era
obligación de DIZUCAR aclarar al Superintendente que los contratos requeridos ya no se
encontraban vigentes, pues el requerimiento realizado no se limitaba a la mera presentación de
los mismos.
El requerimiento realizado por el Superintendente fue claro respecto de lo solicitado a
DIZUCAR, por lo que no requería de una resolución posterior en el que explicara que los
contratos requeridos debían estar vigentes, pues tal designación formaba parte de la configuración
original de la orden emitida por la autoridad demandada en la resolución del veintiuno de junio
de dos mil once.
La parte actora al remitir contratos caducados, no dio exacto cumplimiento al
requerimiento del Superintendente de remitir contratos de suministro de azúcar “vigentes en el
año dos mil ocho” y “vigentes en la actualidad”, y al omitir informar en el primer requerimiento
que los contratos relacionados no estaban vigentes, estando obligada a ello, incumplió su deber
de colaboración al proporcionar información inexacta.
Por tanto, el cumplimiento exacto del requerimiento del Superintendente implicaba que
todo contrato que fuera presentado en respuesta al mismo, fuera un contrato vigente. Caso
contrario, por el deber de colaboración, la parte actora estaba obligada a hacer la aclaración
pertinente y no ocultar datos relevantes que pudieran incidir en el análisis de la práctica
anticompetitiva investigada.
Esta omisión no puede concebirse subsanada por las posteriores aclaraciones que realizó
DIZUCAR en el procedimiento administrativo, ya que el requerimiento realizado por el
Superintendente fue claro y preciso, en cuanto a que se presentara copia certificada notarialmente
de los contratos de suministro de azúcar “vigentes” en el año dos mil ocho y “vigentes” a la fecha
del requerimiento.
El requerimiento de la autoridad demandada fue claro y concluyente, y su cumplimiento
estaba supeditado a un plazo razonable, por lo que la orden no pudo haber inducido a error en lo
requerido o a una interpretación errónea por parte de DIZUCAR.
3. La parte actora expresa que fue hasta en la resolución del diecinueve de marzo de dos
mil once que se le atribuye la infracción tipificada en el artículo 38 inciso 6° de la Ley de
Competencia, lo que es contradictorio con lo resuelto con anterioridad, pues en la resolución del
veinte de julio de dos mil once tuvo por recibida la documentación y en la resolución del seis de
enero de dos mil doce, le confirió la audiencia para decretar la confidencialidad de la
documentación. Esa incongruencia deviene, según la parte actora, en las vulneraciones al deber
de motivación y al principio de congruencia.
Analizado el contenido de la resolución del diecinueve de marzo de dos mil doce, emitida
por el Consejo Directivo, la cual consta a folios 119 al 129 del expediente administrativo, esta
Sala advierte que la misma está motivada pues contiene la relación de los elementos fácticos,
jurídicos y probatorios suficientes para sostener, razonablemente, el incumplimiento de la parte
actora de su deber de colaboración en el desarrollo de un procedimiento administrativo.
Concretamente, la autoridad demandada, en la resolución impugnada, ha realizado un análisis del
requerimiento realizado a DIZUCAR, su contenido, sentido y alcance, la información
proporcionada por la parte actora y el incumplimiento de la orden de remitir los contratos de
suministro de azúcar “vigentes en el año dos mil ocho” y “vigentes en la actualidad”.
La autoridad demandada, de conformidad con el principio de buena fe, mediante
resolución del veinte de julio de dos mil once, dio por recibida la documentación remitida por
DIZUCAR junto con el escrito presentado el siete de julio del mismo año. Esta circunstancia no
impide que la autoridad verifique a posteriori si la documentación es conforme a lo requerido.
Pues bien, el pronunciamiento de la autoridad demandada, en la resolución del diecinueve
de marzo de dos mi doce, no fue incongruente ni contradictorio con las resoluciones
pronunciadas con anterioridad por el Superintendente, ya que la referida resolución ha sido
emitida comprobando la responsabilidad de DIZUCAR de presentar la información requerida de
forma inexacta, faltando a su deber de colaboración, contando con los elementos probatorios
suficientes para sancionarla.
Es así que el Consejo Directivo, al emitir la resolución impugnada, no ha vulnerado los
principios de legalidad y congruencia, ni los derechos de motivación y seguridad jurídica, ya que
como ha quedado establecido, DIZUCAR remitió de forma inexacta o incompleta la información
requerida en sede administrativa.
B. La parte actora expresa que con la actuación impugnada la autoridad demandada ha
República, la prohibición de confiscación contemplada en el artículo 106 inciso final de la
Constitución de la República, y el principio de proporcionalidad en la imposición de la multa.
La parte actora expresa que la autoridad demandada, en el acto impugnado (epígrafe
“Daño Causado”), establece que el daño que podría haberse ocasionado en el procedimiento
sancionador SC-010-O/PS/R-2010, por la supuesta falta de colaboración, es el “entorpecimiento
en el análisis de la práctica y desarrollo”, lo cual constituye una mera hipótesis o probabilidad.
Por lo que, al tratarse de una mera probabilidad, no existe un daño que, en sí mismo, justifique la
imposición de la multa que la autoridad demandada pretende, en tanto que dicho daño no se ha
producido.
DIZUCAR -afirma- no ha faltado al deber de colaboración previsto por el artículo 38
inciso 6° de la Ley de Competencia, de manera que no corresponde imponerle sanción alguna.
Asumir lo contrario deviene en una multa, además de ilegal, arbitraria y carente de
proporcionalidad por no existir daño alguno que hubiese sido causado.
El artículo 37 de la Ley de Competencia establece los criterios para determinar el monto
de la multa, entre éstos se encuentra el daño causado y la duración de la práctica anticompetitiva
como parámetros de determinación de la cuantía de la multa, los cuales no han existido.
La parte actora manifestó que la autoridad demandada se limitó a examinar los criterios
previstos en el artículo 37 de la Ley de Competencia, y que en ningún momento valoró su
capacidad económica para calcular la multa impuesta. El hecho de que no se haya valorado su
capacidad económica supone, automáticamente, una violación al principio de proporcionalidad y
al deber de motivación de las resoluciones por parte de la autoridad demandada.
Por su parte, la autoridad demandada manifestó que para imponer la multa establecida en
el artículo 37 de la Ley de Competencia, estimó que el daño causado se produjo en virtud de que
la demandante, no presentó la información exacta al momento de cumplir con el requerimiento
realizado. La presentación inexacta de información en un procedimiento administrativo
sancionador donde se investiga la probable comisión de prácticas anticompetitivas, afecta el
cumplimiento de las atribuciones de la Superintendencia, y entorpece el avance del análisis de
dichas prácticas, con ello, se provoca error en el análisis técnico y en las conclusiones realizadas
por la autoridad demandada sobre los hechos económicos y financieros que dependen de la
documentación requerida. Efectivamente, el daño se produjo al momento de presentar
información inexacta lo que afectó el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador
SC-010-O/PS/R-2010, al estar analizando documentos caducados para el análisis de la práctica
anticompetitiva investigada.
Afirma la autoridad demandada que los criterios para la imposición de una sanción se
encuentran establecidos en el artículo 37 de la Ley de Competencia, y es esa la única disposición
legal que establece los criterios a observar para la imposición de sanciones en el Derecho de
Competencia. La ley contempla realizar una valoración integral de dichos criterios, más no
analizar o valorar la capacidad económica de los agentes económicos multados; no obstante lo
anterior, y siendo uno de los objetivos garantizar la competencia en los mercados, es fundamental
que el agente económico sancionado continúe compitiendo -en el marco de la ley- con otros
agentes, aún después de haber pagado la multa, y con ello garantizar un mercado competitivo a
favor del bienestar del consumidor.
Asimismo, señala la parte demandada, aun cuando la Ley de Competencia no contempla
el análisis y valoración de la capacidad económica del infractor, el Consejo Directivo ya conocía,
al momento de pronunciar la resolución impugnada, la capacidad económica de DIZUCAR, pues
había tenido a la vista sus balances y estados financieros del período dos mil nueve al dos mil
once, pues los mismos fueron requeridos y presentados precisamente el mismo día en que se
requirieron y presentaron los contratos mencionados en el procedimiento administrativo
sancionador SC-010-O/PS/R-2010.
Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las siguientes
consideraciones.
1. Se ha señalado anteriormente que la Superintendencia de Competencia posee la
facultad de requerir información de cualquier agente económico en la investigación de prácticas
anticompetitivas.
Así, el inciso primero del artículo 9 del Reglamento de la Ley de Competencia determina
que «Para desarrollar investigaciones relacionadas con los temas de su competencia, la
Superintendencia podrá requerir por escrito a todas las personas naturales o jurídicas, públicas
o privadas, los datos, la información, documentación y colaboración pertinente, señalando al
efecto el plazo correspondiente para su presentación».
Consecuentemente, el artículo 50 de la Ley de Competencia establece que todos los
organismos gubernamentales y demás autoridades en general, así como cualquier persona están
en la obligación de dar el apoyo y colaboración necesaria a la Superintendencia, proporcionando
toda clase de información y documentación requerida en la investigación por violación a los
preceptos de la referida ley. En este mismo sentido, el inciso final del artículo 47 del Reglamento
de la Ley de Competencia dispone que la Superintendencia podrá solicitar información a
cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, quienes están obligados a suministrar los
datos, documentación y colaboración que se le requiera.
La anterior obligación implica no sólo el cumplimiento del requerimiento de la
Superintendencia de Competencia -quien es capaz de valorar la conveniencia o no de cierta
información o documentación para el objeto de la investigación- en cuanto a la forma o el
contenido señalado, sino, también, en cuanto al plazo concedido.
La sola desobediencia al deber de colaboración en una o ambas dimensiones afecta, limita
o entorpece el ejercicio de la facultad de investigación de la Administración otorgada para
cumplir el objeto de la Ley de Competencia, pues la información o documentación requerida lo
ha sido por considerarla relevante o necesaria para determinar la existencia o no de posibles
prácticas contrarias a la ley de la materia y, de esta manera, prevenirlas o eliminarlas, en su caso.
En consecuencia, el incumplimiento a este deber por parte del agente económico implica
una puesta en peligro del bien jurídico protegido, es decir, la competencia, lo que se traduce en
un daño, al punto que el legislador lo concibe como una infracción sancionable (artículo 38 inciso
6° de la Ley de Competencia).
En el presente caso, el Superintendente de Competencia requirió información a
DIZUCAR, la cual, como quedó establecido en el numeral 3 del apartado A de esta sentencia, fue
presentada de forma incompleta e inexacta -el siete de julio de dos mil doce-.
La autoridad demandada señaló que la finalidad del requerimiento realizado era de
relevancia, pues la información y documentación solicitadas tenían por objeto conocer las
relaciones comerciales y funcionamiento de los agentes involucrados en el mercado objeto de
investigación, y la obtención de todos los elementos colaboraban a la investigación que se
realizaba en el marco del procedimiento administrativo sancionador por presuntas prácticas
anticompetitivas.
Así, la presentación inexacta de información por parte de DIZUCAR, de conformidad con
obstrucción al desempeño de las labores de la Superintendencia de Competencia, lo que provoca
un error en el análisis técnico y en las conclusiones realizadas por la autoridad demandada en la
investigación de la probable comisión de prácticas anticompetitivas (sobre los hechos
económicos y financieros que dependen de la documentación presentada).
En consecuencia, la conducta omisiva de la actora genera un daño real, en los términos
expuestos.
2. En la Ley de Competencia se establecen claramente los marcos punitivos de las multas
a imponer, los cuales deben ser considerados por la Administración Pública a efecto de
cuantificar el monto de tales sanciones.
La técnica para establecer tales sanciones es denominada como marco punitivo genérico,
que establece los límites mínimos y máximos dentro de los cuales el órgano competente debe
determinar la sanción a imponer posterior a la atribución de una infracción, debiendo ponderar las
circunstancias concurrentes en cada caso en concreto que justifiquen la modulación de la misma.
En tal sentido, la Administración Pública, después de identificar al sujeto, calificar los hechos,
valorar la prueba y atribuir una infracción, impone una sanción ajustada a lo previsto en la norma.
En este punto es necesario recordar que uno de los principios fundamentales del derecho
administrativo sancionador es el principio de proporcionalidad, el cual establece los límites de la
actuación represiva; destacando a la vez que al imponerse una sanción administrativa de este tipo,
la Administración Pública debe tomar en cuenta circunstancias objetivas y subjetivas que
concurran para la graduación de la sanción, evitando de esta manera la arbitrariedad y
apegándose a los parámetros pretendidos por la ley.
En ese mismo orden, la Administración Pública, al sancionar, debe motivar expresamente
la aplicación de un criterio de graduación y su cuantificación para no aparentar o ser arbitrario.
En el presente caso, el Consejo Directivo ha establecido, en la resolución del diecinueve
cuantificar el monto de la multa respectiva, siendo éstos la gravedad, el daño causado, la duración
y la reincidencia.
Tales criterios han sido considerados en la resolución del diecinueve de marzo de dos mil
doce, de la siguiente manera: (i) la gravedad de la actuación se encuentra en el nivel bajo, debido
a la presentación de la información requerida de forma inexacta; (ii) el daño causado provocado
son los efectos negativos o perniciosos que ha provocado la falta de colaboración, de forma
“incompleta o inexacta por parte del agente económico infractor”, sobre el cumplimiento de las
atribuciones de la Superintendencia de Competencia, que en el caso particular se refiere a la
investigación de un procedimiento administrativo sancionador, lo que podría provocar un
entorpecimiento en el análisis de la práctica y desarrollo del mismo; (iii) duración, “se
circunscribe a los días transcurridos desde la fecha en que concluyó el término probatorio para
que (…) Dizucar presentará la información en el procedimiento sancionador por prácticas
anticompetitivas, en cumplimiento a lo ordenado por la Superintendencia de Competencia, hasta
el día que Dizucar expuso la aclaración (…) -antes de que se declarara la confidencialidad de la
documentación e información- (…) éstos serán contados a partir del día siguiente al vencimiento
del plazo del requerimiento de información (22 de julio de 2011) hasta la fecha en la que
Dizucar aclaró el tema de la vigencia de los contratos (12 de enero de 2012)”; (iv) la
reincidencia, es mencionada como un criterio atenuante, debido a la carencia de la misma; (v)
efecto sobre terceros, criterio que no es aplicable al presente caso; y, (vi) finalmente, dimensiones
del mercado, criterio que no aplica, pues no se está sancionando ningún tipo de práctica
anticompetitiva.
Debe precisarse que la autoridad demandada, en cuanto a la duración del incumplimiento,
determinó que este período correspondía a los días transcurridos desde la fecha en que concluyó
el término probatorio para que DIZUCAR presentara la información en el procedimiento
administrativo sancionador por prácticas anticompetitivas -veintidós de julio de dos mil once-,
hasta el día que aclaró la vigencia de los contratos de suministro de azúcar -doce de enero de dos
mil doce-. Al haber determinado la duración del incumplimiento, este elemento se tuvo como
criterio para la imposición de la multa.
3. El legislador, como consecuencia a la falta parcial o total de cooperación -para el caso
en concreto- de los agentes económicos, instituyó el artículo 38 inciso sexto de la Ley de
Competencia, el cual establece que «La Superintendencia podrá también imponer multa de hasta
diez salarios mínimo mensuales urbanos en la industria por cada día de atraso a las personas
que deliberadamente o por negligencia no suministren la colaboración requerida o que
haciéndolo lo hagan de manera incompleta o inexacta (...)».
Para imponer dicha sanción el Superintendente debe considerar lo establecido en el
la gravedad de la infracción, el daño causado, el efecto sobre terceros, la duración de la
práctica anticompetitiva, las dimensiones del mercado y la reincidencia”.
Las relacionadas disposiciones regulan los parámetros que tienen que ser considerados
por el Superintendente y el Consejo Directivo a efecto de cuantificar el monto de la multa
impuesta; siendo imprescindible tomar en consideración que la naturaleza de la represión de las
infracciones administrativas sea adecuada a la naturaleza del comportamiento ilícito, imponiendo
el deber de concretar la entidad de la sanción a la gravedad del hecho.
Los mencionados perfiles o circunstancias son los llamados criterios de dosimetría
punitiva, mediante cuyo establecimiento en la norma sancionadora y aplicación concreta por
parte de la Administración se intenta adecuar la respuesta punitiva del poder público en la
entidad exacta del comportamiento infractor cometido.
Ahora bien, es importante el referirse al hecho que al imponerse una sanción
administrativa, debe aplicarse el principio de proporcionalidad. El mencionado principio obliga a
la Administración Pública a tomar en cuenta las circunstancias objetivas y subjetivas que rodean
la contravención, evitando así ejercitar la potestad punitiva más allá de lo que consientan los
hechos determinantes del acto administrativo.
En virtud del principio de proporcionalidad, toda limitación a derechos fundamentales
debe respetar a su vez, la existencia de una relación medio-fin en la que el primero, cumpla con
las características de idoneidad, es decir, que sea útil para el fin que pretende alcanzar, necesidad
que es que no existan otras alternativas más moderadas, susceptibles de alcanzar dicho objetivo, y
finalmente que no se cause más perjuicios que beneficios en el conjunto de bienes jurídicos en
juego.
La Administración Pública se encuentra indudablemente circunscripta al principio de
proporcionalidad, en el sentido que su injerencia en la situación jurídica de los particulares está
limitada atendiendo a su competencia y, además, al respeto a los derechos concedidos a los
mismos.
En virtud del principio de proporcionalidad, la Administración Pública debe analizar
diferentes factores al imponer una sanción, entre los cuales cabe mencionar la capacidad
económica del sujeto.
Pues bien, en el presente caso es necesario considerar, además de los criterios
explícitamente planteados en el artículo 37 citado, la capacidad económica de los agentes
económicos. Y es que dicho artículo no prescribe una enumeración cerrada de criterios, sino más
bien una lista abierta que posibilita incorporar, jurisprudencialmente, otros elementos pertinentes.
Con lo anterior, el monto de la multa a imponer no debe exceder el límite razonable que
viene dado, en este caso, por la capacidad económica del agente económico, correspondiente al
año del cometimiento de la infracción.
En el presente caso, de la lectura del acto impugnado emitido por el Consejo Directivo
mediante el cual se impuso la sanción a DIZUCAR, se advierte que la autoridad demandada no
consideró expresamente y de una forma motivada la capacidad económica de la referida
sociedad, sino, únicamente valoró los requisitos establecidos en el artículo 37 de la Ley de
Competencia.
La autoridad demandada, afirmó en su informe justificativo de legalidad del acto
impugnado que aún y cuando la Ley de Competencia no contempla el análisis y valoración de la
capacidad económica del infractor, ésta ya conocía, al momento de pronunciar la resolución
impugnada, la capacidad económica de DIZUCAR, pues había tenido a la vista sus balances y
estados financieros del período dos mil nueve al dos mil once.
Sin embargo, como ya quedó establecido supra, no existe análisis o valoración expresa y
motivada sobre dicho elemento en el acto impugnado.
Así, al no haber considerado la autoridad demandada, en la imposición de la multa, la
capacidad económica de DIZUCAR, existe una vulneración al principio de proporcionalidad,
específicamente, en la determinación de la cuantía de la misma.
Ahora, habiendo establecido como parámetro de control de legalidad del acto impugnado,
el principio de proporcionalidad, esta Sala estima necesario realizar algunas consideraciones
adicionales que vienen a reafirmar la falta de proporcionalidad de la multa impuesta en el
presente caso, lo que se realizará en el siguiente apartado de esta sentencia.
4. En materia sancionatoria se configuran diversos límites de carácter constitucional, entre
ellos cabe referirse al principio de Culpabilidad.
Tal principio está reconocido por el artículo 12 de la Constitución que prescribe: «Toda
persona a quien se impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad
conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias
para su defensa», disposición que es aplicable no solo en el ámbito penal, sino, en virtud del
artículo 14 de la Constitución, también lo es en el proceso administrativo (en ese sentido ya se ha
pronunciado la Sala de lo Constitucional, en el proceso de Inconstitucionalidad, referencia 3-92
Ac. 6-92, de las doce horas del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos).
El otro principio es el de Legalidad, que en una de sus manifestaciones se concretiza en el
principio de Tipicidad, según el cual en materia sancionatoria las conductas sujetas al ius
puniendi deben estar previstas en una ley de forma escrita, cierta, previa, y estricta [lex scripta,
lex certa, lex previa, y lex stricta].
Ambos principios se interrelacionan mediante el principio de proporcionalidad, por el cual
a cada infracción se corresponde una sanción racionalmente relacionada al daño causado o riesgo
incurrido y a la voluntad del actor, como a las posibilidades reales para cumplir con la obligación
infringida.
La discusión referida a la proporcionalidad de la sanción impuesta por la infracción
incurrida por no haber proporcionado en tiempo la información requerida, ha sido habilitada por
ambas partes a partir, por una parte, del planteamiento en la demanda por el cual la demandante
cuestiona (i) que la sanción sea proporcional al daño, (ii) que se haya tomado como parámetros
los contenidos en el artículo 37 de la LC, que incluye -entre otros - la duración de la práctica
anticompetitiva que es la contemplada en el inciso 6 del artículo 38 de la ley citada, (iii) que ha
habido responsabilidad objetiva al no considerar un nexo de culpabilidad con la infracción
causada (iv) que no se ha tomado en consideración la capacidad de pago y (v) que la sanción no
está debidamente motivada; por otra parte, al rendir su respectivo informe - que hace las veces
de contestación de la demanda - la autoridad demandada respondió (i) que el legislador prescribió
de forma expresa en el artículo 37 LC que el Consejo Directivo al momento de imponer una
sanción, tendría que tomar en cuenta la gravedad de la infracción, el daño causado, los efectos
sobre terceros, la duración de la práctica anticompetitiva, las dimensiones del mercado y la
reincidencia; (ii) que además de lo que expresó en su informe, en la resolución cuestionada - el
acto impugnado, dictado a las nueve horas y cincuenta minutos del diecinueve de marzo de dos
mil doce - figuran las razones en las cuales el Consejo basó su análisis y tuvo por probado el
elemento subjetivo de la infracción atribuida a la administrada.
Efectivamente, en el romano V constan los diversos fundamentos del Consejo para
imponer la multa, entre ellas las que se indican en el apartado iii considerandos 73 al 75 referidas
a la duración de la infracción como parámetro para contar los días en que se ha cometido la
infracción.
En ese sentido, la congruencia entre lo pedido y lo resuelto se consolida a partir de lo
indica en el artículo 94, “El objeto el proceso quedará establecido conforme a las partes, la
petición y la causa de pedir que figuren en la demanda. La contestación a la demanda servirá
para fijar los términos del debate en relación con el objeto procesal propuesto por el
demandante, sin que éste pueda ser alterado.”
En esos términos, debido a que la pretensión es la ilegalidad de la multa, entre otras cosas,
por ausencia de proporción en la sanción, acaecida al no tomar en consideración los
parámetros del artículo 37 LC, así como la voluntad del administrado en los términos del art.
38 inciso 6 de la misma ley, cabe examinar los argumentos que la parte demandada utiliza para
rebatir la ilegalidad que se atribuye por el demandante a sus actos administrativos.
La administración asevera que la sanción es legal y proporcional porque sí consideró esos
parámetros que el demandante dice no haber sido tomados en cuenta, y para demostrar su
afirmación postula que para imponer la multa se basó en la duración de la transgresión para lo
cual contabilizó los días que se demoró la administrada en darle la información, por lo que se
guarda proporcionalidad en la sanción.
A partir de un conjunto de hechos definidos por el demandante, se ha construido una base
que soporta las aseveraciones silogísticas que componen la causa pretendi y dan lugar al petitio,
luego, hay una adecuación a modalidades jurídicas o argumentos sobre la infracción legal, todo
ello constituye el objeto procesal propuesto; pero la contestación introduce la respuesta de la
administración y es tan debatible como la pretensión, de ahí que, en tanto exista la necesaria
vinculación - la congruencia de la que hablamos - entre ambas, configuran las dos la fijación del
debate.
En tanto no se altera la pretensión - ilegalidad - ni la causa de pedir - desproporción de la
multa, falta de establecimiento de nexo de culpabilidad, ausencia de medición de la capacidad de
pago - se entiende que hay ahí concreción en lo pedido, y que la respuesta que debe esperarse en
la sentencia abarcará todos los aspectos que hayan sido introducidos por alguna de las partes en
tanto sea relevante a la pretensión, de ahí que, habiéndose alegado la ausencia de
proporcionalidad así como de nexo de culpabilidad y habiendo contestado la administración que
la sanción sí es proporcional porque se aplicaron los parámetros contenidos en el artículo 37 LC
entre ellos el daño y la duración de la infracción, es válido que el juez examine tanto lo alegado
por una como por otra parte - por eso es que el legislador dice que la contestación fija los
términos del debate - y, a partir de ello, determine si se comete o no alguna de las infracciones
alegadas.
i. En el presente caso se atribuye la conducta de no haber remitido información solicitada
por la Superintendencia de Competencia, calificándose la conducta conforme lo dispuesto en el
Tal norma es del tenor siguiente: «(…) La Superintendencia podrá también imponer multa
de hasta diez salarios mínimos mensuales urbanos en la industria por cada día de atraso a las
personas que deliberadamente o por negligencia no suministren la colaboración requerida o que
haciéndolo lo hagan de manera incompleta o inexacta; la misma multa se podrá imponer a
quienes no acataren una medida cautelar ordenada de conformidad a la presente Ley»
(subrayado propio).
La redacción de la disposición no permite determinar si estos días se cuentan de corrido,
como días calendario o si deben sustraerse los días inhábiles. Tal aparente laguna es resuelta por
una disposición infralegal -el artículo 40 del Reglamento de la Ley de Competencia- en el cual se
determina que se entenderán los plazos en días calendario (es decir, de corrido, sin distinción
entre días hábiles e inhábiles) excepto en los casos en los cuales la ley expresamente indique que
se trata sólo de días hábiles.
Lo anterior supone que hay una regla general (A) que dispone «para establecer la
duración de la infracción se cuentan todos los días sin hacer distinción entre días hábiles e
inhábiles»; además existe una excepción reglada (B) «se excluirán los días hábiles solamente
cuando la ley expresamente así lo disponga».
Por lo que, hay un defecto en la configuración de la infracción si no se toma en
consideración la posibilidad que tenga el administrado de cumplir con la obligación de entregar la
información. Como esa posibilidad solamente existe cuando están funcionando las oficinas de la
Superintendencia de Competencia, es decir, en días hábiles, la administrada no podría incurrir en
una omisión al no entregarla en los días en los cuales de todas maneras la Superintendencia de
Competencia no podría recibirla.
Así, más que atender a la regla general y a la excepción contenida en el reglamento, en
atención a que se trata de materia sancionatoria, lo que corresponde evaluar al momento de
calificar como típico cada día de atraso, es si existe o no conducta.
Ello porque hay una colisión directa entre el principio de culpabilidad que es de carácter
constitucional y una norma de orden infralegal, a nivel reglamentario.
El legislador está habilitado para organizar el ejercicio de derechos y para establecer
limitaciones -dentro de un cierto grado- por motivo de su legitimación como representante del
poder popular, fundamento directo del poder del Estado, en cambio, el ejecutivo, en uso de su
potestad reglamentaria, solamente puede desarrollar las normas de la ley, pero carece de
capacidad suficiente para imponer una limitación a un derecho o una garantía fundamental, de ahí
que, cuando se trate de aquellas disposiciones que afecten derechos fundamentales, la
Administración se ve limitada, entre otras, por la «reserva de ley».
Como esta Sala ha sostenido en reiterada jurisprudencia, si bien la Administración tiene
claramente la facultad de ejercer su ius puniendi, esta capacidad de ejercer un control social
coercitivo, se ve limitado ante la sujeción de la ley, es decir a que los hechos sujetos de control se
encuentren tipificados como un ilícito, y que el accionar de la Administración se realice en el
momento oportuno, para que tal despliegue de control sea jurídicamente eficaz.
En el caso sub júdice, el artículo 38 inciso 6º de la Ley de Competencia, establece como
tipo una omisión, la cual es «no suministren la colaboración requerida, o que haciéndolo lo
hagan de manera incompleta o inexacta…» (subrayado propio); es decir, que la única manera en
que el administrado puede verse sancionado es por su falta de acción, o bien que su actuar no se
haya efectuado conforme a lo requerido (…) Ahora bien, pese a que el silogismo fáctico se ha
comprobado, es imprescindible que además se identifique el nexo de culpabilidad, por estar
prohibida la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria» (Sala de lo Contencioso
Administrativo, proceso referencia 308-2011, sentencia de las ocho horas cincuenta y cinco
minutos del veintidós de octubre de dos mil catorce).
ii. En materia administrativa sancionatoria, se aplican principios de orden constitucional,
cuyo desarrollo ha sido notable en materia penal; para el caso cabe referirse al principio de
Culpabilidad, de cual se derivan subprincipios (principio de personalidad de la culpabilidad y de
la pena; principio de responsabilidad por el hecho; principio de dolo o culpa; principio de
proporcionalidad de la pena, todos acompañados de la garantía de presunción de inocencia).
Para el caso de la responsabilidad por el hecho, puede incurrirse por la infracción de una
norma prohibitiva (permite configurar las infracciones por acción) o por la de una imperativa
(configura las infracciones por omisión); en el presente caso estamos ante la imputación del
incumplimiento de una norma imperativa, que se traduce en una omisión simple.
La omisión simple para constituir ilícito requiere de tres condiciones: a) concurrencia de
circunstancia fáctica generadora del deber de realizar la acción, b) el sujeto tiene capacidad para
actuar; y c) pese a su deber y capacidad, el sujeto elige omitir.
Lo que en esta infracción en particular se traduce en: a) que exista el deber de rendir la
información; b) que el obligado no la rinda por dolo o por culpa, no por circunstancias ajenas a su
voluntad o su dominio; y c) que sea físicamente posible entregar la información o que ésta sea
recibida.
En virtud de que la penalización se realiza por cada día en que continúa la omisión, este
examen se debe realizar «día por día», de lo que resulta que, si se contasen de corrido los días de
la omisión, sin distinguir los días inhábiles ya sea por asueto, por descanso semanal u otras
consideraciones de ley, se incluirían días en los que no se cumpliría con una de las condiciones
exigibles para que la conducta sea punible, que es la capacidad de actuar, pues se estarían
incluyendo días inhábiles.
Para poder punir la omisión de entregar la información en un día inhábil, se requeriría que
la Superintendencia de Competencia pudiera recibirla también en día inhábil.
La obligación de presentar el informe en cuestión atiende al momento en que las oficinas
de la Superintendencia de Competencia están habilitadas para recibirlo, y según se desprende de
autos, no hay evidencias de que la Superintendencia de Competencia reciba documentos en días
no hábiles, por consiguiente si no están habilitadas las dependencias de la Administración
Pública, no puede entenderse que en esos momentos se desarrolle conducta omisiva alguna
porque, en la realidad el administrado no puede entregar a nadie esa información en esos días.
En cambio, es muy claro que la omisión se desarrolla mientras las oficinas están
habilitadas para darle recepción a documentos o información que haya requerido, lo cual sucede
únicamente en días hábiles.
iii. Cabe retomar la regla general (A) de la norma que se extrae del artículo 38 inciso 6°
de la Ley de Competencia y la excepción (B) establecida en el artículo 40 del respectivo
reglamento.
Se advierte que la norma secundaria no determina si los días de duración de la omisión
deben contarse solamente hábiles o deben incluir los inhábiles; la norma de carácter infra legal es
la que señala que deben contarse los días inhábiles, y que la única excepción se suscita cuando la
ley (en sentido estricto o formal) indique que no deben contarse los días inhábiles.
Se tiene entonces una norma de carácter general con una única excepción configurada por
otra disposición pero de inferior fuerza normativa.
Frente a ella debe considerarse que existen días en que no es posible que el administrado
cumpla el deber de otorgar información a la Superintendencia de Competencia, porque no hay
dependencias de ésta que se encuentren funcionando para que puedan recibirla.
Así, no se puede configurar como omisión la conducta al faltar una de las condiciones
esenciales que permiten punirla (la capacidad de acción del sujeto, para sujetar su voluntad a la
obligación que se le ha impuesto).
Hay aquí una clara colisión entre dos normas. Una de ellas es de carácter fundamental (el
principio de proporcionalidad como manifestación específica del principio de culpabilidad) y la
otra es de orden reglamentario.
Cuando dos normas colisionan, puede haber varios resultados: (a) La primera norma es
considerada universal, de manera que la segunda no surte efecto; (b) se consideran vigentes
ambas normas, pero una de ellas crea una excepción en la aplicación general de la otra; o, (c) la
segunda norma es considerada como abrogación de la primera, por la cual queda derogada
aquella.
En el caso bajo estudio, la solución se encuentra en la fuerza normativa del cuerpo legal
que contiene cada una de las normas en colisión: la Constitución tiene mayor fuerza normativa
que la ley secundaria y ésta, a su vez, mayor a la que tiene un reglamento.
De ello resulta que no puede prevalecer frente al principio fundamental lo dispuesto en el
reglamento, por lo que habrá que considerar el efecto en las normas que colisionan:
En primer lugar no se entiende que una norma derogue a la otra, por lo que seguirá siendo
infracción no entregar información a la Superintendencia de Competencia y se sumarán los días
en los cuales no se cumpla la obligación para establecer el criterio de duración de la omisión.
Pero no es viable contar los días inhábiles entre los días en los cuales se comete la
infracción, porque el administrado no puede cumplirla esos días, de manera que los días inhábiles
se convierten -necesariamente- en una excepción a aquellos días en que debe rendirse la
información aunque esto no sea lo regulado en el reglamento.
Es así, que la multa también es ilegal porque entre los parámetros que se utilizaron para
fijarla uno de ellos fue la duración de la infracción y ésta se contabilizó sin hacer distinción entre
los días hábiles (en los cuales la administrada podía entregar la información requerida) y los
inhábiles (días en que no es factible proporcionar esa información ni aunque así lo quisiera la
administrada).
iv. Al no haber considerado la autoridad demandada, en la imposición de la multa, la
capacidad económica de DIZUCAR, y además la contabilización de días inhábiles como
parámetro para la imposición de la multa, existe una vulneración al principio de
proporcionalidad. Así, el acto impugnado es ilegal únicamente en la determinación de la multa,
por vulneración al principio de proporcionalidad en los términos fijados a partir de la demanda y
su contestación - el informe de legalidad que rinde la autoridad- .
VIII. De lo expuesto en el apartado precedente se concluye que el acto administrativo
impugnado es ilegal, únicamente, en cuanto a la determinación de la multa, por vulneración del
principio de proporcionalidad. En lo que respecta a la determinación de la responsabilidad
infractora de la sociedad demandante, el acto cuestionado no adolece de los vicios de ilegalidad
alegados en la demanda, relativos a la vulneración a los principios de legalidad y congruencia, y a
los derechos a la seguridad jurídica y a la protección jurisdiccional.
IX. Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde efectuar un
pronunciamiento sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
Así, como medida para restablecer el derecho violado, la autoridad demandada deberá
determinar el monto de la multa que le corresponde a DIZUCAR S.A. de C.V., en virtud de la
infracción cometida, considerando, además de los criterios del artículo 37 de la Ley de
Competencia, la capacidad económica de la referida sociedad, consignando expresamente la
valoración de dichos elementos de manera motivada y ajustando la multa contando la duración de
la omisión únicamente en días hábiles.
X. La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «(...) vicios de
contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)»; dicha disposición hace referencia
al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció «(...) se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) -lo que sirve como referente analógico
para evitar un vacío normativo-y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia».
Esta Sala entiende que en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten, pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es
decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto
y se toma la decisión por mayoría de votos.
Conforme a la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, para la emisión de esta
sentencia, se adopta la decisión por la Magistrada Elsy Dueñas de Avilés y los Magistrados
Sergio Luis Rivera Márquez y Ramón Iván García. Las Magistradas Dafne Yanira Sánchez de
Muñoz y Paula Patricia Velásquez Centeno, harán constar su voto disidente a continuación, en
cuanto a la ilegalidad de la cuantía de la multa establecida en el acto administrativo impugnado,
específicamente, en relación al fundamento de la errónea fijación del monto tomando como base
días corridos de incumplimiento de la obligación respectiva.
XI. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, disposiciones citadas y los artículos
2, 86 y 106 de la Constitución de la República, 216, 217, 218 y 272 inciso 2° del Código Procesal
Civil y Mercantil, 31, 32, 33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -
emitida mediante Decreto Legislativo No. 81, del catorce de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho,
ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente-, a nombre de la República esta Sala FALLA:
A. Declarar legal el acuerdo referencia SC-010-O/M/R-2012, pronunciado por el Consejo
Directivo de la Superintendencia de Competencia, emitido a las nueve horas y cincuenta minutos
del diecinueve de marzo de dos mil doce, en cuanto a la determinación de la concurrencia de la
conducta administrativa tipificada en el artículo 38 inciso 6° de la Ley de Competencia, atribuida
a la sociedad DIZUCAR, S. A de C.V.
B. Declarar ilegal el acuerdo referencia SC-010-O/M/R-2012, pronunciado por el Consejo
Directivo de la Superintendencia de Competencia, emitido a las nueve horas y cincuenta minutos
del diecinueve de marzo de dos mil doce, únicamente en cuanto determinó el monto de la multa
impuesta a DIZUCAR S.A. de C.V., en la cantidad de ciento un mil novecientos noventa y siete
punto setenta y cinco dólares de los Estados Unidos de América ($101,997.75).
C. No hay condenación especial en costas.
D. Dejar sin efecto la medida cautelar decretada en el auto de las ocho horas dieciséis
minutos del trece de diciembre de dos mil doce.
E. Como medida para restablecer el derecho violado, la autoridad demandada deberá
determinar el monto de la multa que corresponde a DIZUCAR S.A. de C.V., en virtud de la
infracción cometida, considerando, además de los criterios del artículo 37 de la Ley de
Competencia, la capacidad económica de la referida sociedad, consignando expresamente la
valoración de dichos elementos de manera motivada y ajustando la multa contando la duración de
la omisión únicamente en días hábiles.
F. Conforme a la sentencia de inconstitucionalidad referencia 78-2011 de las doce horas
del uno de marzo de dos mil trece, la mayoría de votos con la que se emite la presente sentencia
corresponde a la Magistrada Elsy Dueñas de Avilés y los Magistrados Sergio Luis Rivera
Márquez y Ramón Iván García. Las Magistradas Dafne Yanira Sánchez de Muñoz y Paula
Patricia Velásquez Centeno, harán constar su voto disidente a continuación, en cuanto a la
ilegalidad de la cuantía de la multa establecida en el acto administrativo impugnado,
específicamente, en relación al fundamento de la errónea fijación del monto tomando como base
días corridos de incumplimiento de la obligación respectiva.
G. En el acto de la notificación entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada.
H. Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.
NOTIFÍQUESE.
DAFNE S. ------ DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ--------GARCÍA
----- PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DE LAS MAGISTRADAS DAFNE YANIRA SÁNCHEZ DE MUÑOZ
Y PAULA PATRICIA VELÁSQUEZ CENTENO.
Las suscritas Magistradas compartimos el criterio de ilegalidad de la cuantía de la multa
establecida en el acto impugnado, relativo a la vulneración al principio de proporcionalidad. Sin
embargo, no hemos concurrido con nuestro voto a sostener la ilegalidad de la cuantía relacionada,
por su errónea cuantificación al tomar como base de cómputo los días corridos del
incumplimiento de la obligación respectiva; ello, por lo siguiente.
I. La Sala de lo Constitucional de esta Corte, en sentencia de las trece horas con cuarenta
y ocho minutos del día once de julio de dos mil ocho, en el proceso de amparo 649-2005, expresó
que el principio de congruencia implica «la adecuación entre las pretensiones de los sujetos
procesales y la parte dispositiva de la resolución judicial; las sentencias, pues, deben ser claras,
precisas, y deben resolver sobre todas las pretensiones y puntos litigiosos planteados, en otras
palabras, debe existir correlación entre lo que se pide y lo que se resuelve».
En la misma sentencia, el referido Tribunal sostuvo que la incongruencia, como concepto
con sustantividad propia, es aquella en virtud de la cual se altera el objeto del proceso,
modificando los términos en que se planteó el debate procesal, no dando oportunidad a las partes
para discutir y contradecir una decisión.
II. Sentada la anterior premisa jurídica procesal, las suscritas Magistradas advertimos que
la ilegalidad de la errónea determinación de la cuantía de la multa objeto del acto impugnado, al
tomar como base días corridos del incumplimiento de la obligación respectiva y no días hábiles,
constituye un argumento jurídico de ilegalidad que no fue alegado por la parte actora en la
demanda que informa el presente proceso.
En este sentido, el pronunciamiento de ilegalidad que se fundamenta en tal posición
jurídica, contenido en el número 4 letra B del romano VII de la sentencia que antecede, vulnera el
principio de congruencia pues su formulación es producto de las propias apreciaciones del
juzgador sobre el objeto de controversia y no en un concreto argumento de ilegalidad deducido
por la parte actora.
Así, consideramos que tal argumentación debe ser omitida en la sentencia, al no haber
sido alegado elemento que la justifique, quedando patente la ilegalidad de la cuantía de la multa
objeto del acto impugnado, únicamente por la vulneración al principio de proporcionalidad, en
los términos expuestos en la referida sentencia.
Así nuestro voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a
las quince horas cinco minutos del cuatro de octubre de dos mil dieciocho.
DAFNE S. ------ P. VELASQUEZ C.------ VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO
POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.-------
---RUBRICADAS.
