Sentencia Nº 21-21-PC-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 07-10-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Fecha | 07 Octubre 2021 |
| Número de sentencia | 21-21-PC-SCA |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
21-21-PC-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y cinco minutos del siete de octubre de
dos mil veintiuno.
I. Identificación del proceso, sujetos procesales, acto impugnado y pretensiones.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor RATP, por
medio de su apoderada general judicial y administrativa con cláusula especial, licenciada I.
.C.P.T., contra el P. de la Corte Suprema de Justicia.
El demandante, por medio de su apoderada, pretende, en primer lugar, que se declare la
ilegalidad de «la resolución de las quince horas del veinticinco de febrero de dos mil veintiuno,
pronunciada por el P. de la Corte Suprema de Justicia, en la que entre otras cosas se le
impuso a mi representado la sanción de cinco días de suspensión sin goce de sueldo “por
incumplir el deber regulado en el art. 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil, ya que no actuó con
celo, diligencia y probidad requeridos en el desempeño de sus labores, por haber utilizado el
uniforme institucional en una situación que afectó la imagen proyectada al exterior de la
Institución”» (folio 1 vuelto).
Se constata que el referido acto fue emitido por el P. de la Corte Suprema de
Justicia, y no existe un superior jerárquico ante quien pueda interponerse recurso preceptivo
alguno.
Asimismo, el actor, con el fin de fundamentar su pretensión de ilegalidad, considera que
se vulneró la seguridad jurídica, el principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria,
el principio de culpabilidad, la presunción inocencia y el derecho a la motivación de las
resoluciones.
Como segunda pretensión, la parte actora solicita que, como efecto restitutorio, se condene
a la autoridad demandada al pago de mil cien dólares de los Estados Unidos de América, en
virtud de los descuentos que se le realizaron en concepto de la sanción de suspensión sin goce de
sueldo que ahora impugna, y que, según él, impidió que cumpliera a cabalidad sus obligaciones
financieras y familiares, en detrimento de su economía.
Han intervenido en el proceso: el demandante, en la forma indicada; el P. de la
Corte Suprema de Justicia [P. de la CSJ], como autoridad demandada, a través de su
apoderada, doctora K.L.T.C.ardona; y el F. General de la República, por
medio del agente auxiliar y delegado del funcionario en referencia, licenciado M.A.
.G.P..
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
II. Tramitación del proceso.
a) La licenciada I..C.P.T. presentó la demanda el veintiocho de mayo
de dos mil veintiuno, en la cual expuso la presunta ilegalidad de la resolución sancionatoria
emitida por el P. de la CSJ en contra de su mandante, esencialmente, por la
extemporaneidad de la misma en vista que se rebasó el plazo legal para dictarla, según prescribe
el artículo 89 de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA). Además, asegura que no
existe prueba sobre la conducta que se le atribuye, por lo cual hay inexistencia de culpabilidad; y,
también, detalló pormenorizadamente aspectos del principio de legalidad que, a su decir, se han
violentado.
Asimismo, argumentó que, en las diligencias administrativas sancionatorias
correspondientes, no se ha podido identificar claramente a su mandante como el autor de los
hechos (cometimiento de actos inmorales en una unidad del transporte público de pasajeros), ni
tampoco que portara el uniforme institucional de la CSJ, siendo que estos sucesos acontecieron
en horas fuera de la jornada laboral ordinaria, y que se le ha sancionado por una conducta que se
describe en el instructivo correspondiente de la CSJ y no, de forma precisa, en la Ley de Servicio
Civil o en el tipo de normas que esta menciona, causando además un daño a la seguridad jurídica
de su mandante porque no se motivó adecuadamente la providencia sancionatoria, razones todas
por las que pidió se declarara la ilegalidad de la actuación reclamada.
b) Por medio del auto de las ocho horas dos minutos del veintidós de junio del presente
año (folios 13 al 16), entre otros aspectos, se admitió la demanda contra el P. de la CSJ
por la presunta ilegalidad de la resolución que emitió a las quince horas del veinticinco de febrero
de dos mil veintiuno, en la que se impuso al actor la sanción de cinco días de suspensión sin goce
de sueldo «por incumplir el deber regulado en el art. 31 letra b) de la Ley del Servicio Civil, ya
que no actuó con celo, diligencia y probidad requeridos en el desempeño de sus labores, por
haber utilizado el uniforme institucional en una situación que afectó la imagen proyectada al
exterior de la institución». En dicho auto se tuvo como parte actora al señor RATP, por medio de
su apoderada general judicial y administrativa con cláusula especial, licenciada I.C.
.P.T.; se ordenó hacerle saber al F. General de la República la existencia del presente
proceso para los efectos legales prescritos; además, se ordenó emplazar al P. de la CSJ
para que, de conformidad con el artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (en adelante LJCA), contestara la demanda; y se tuvieron por ofrecidos los
medios probatorios detallados en el romano VIII de esa resolución.
En esa fase intervino la doctora K..L.T.C., quien acreditó su
personería como apoderada general judicial y administrativa del P. de la CSJ y, además,
remitió el expediente administrativo con referencia 0J-21-10-20(12)(7) correspondiente al
procedimiento disciplinario diligenciado en el caso que ahora cuestiona el impetrante. Asimismo,
presentó un segundo escrito (folios 33 al 39) con el que contestó la demanda en sentido negativo
y refutó amplia y pormenorizadamente lo expresado por el actor, especialmente lo relativo a la
alegada extemporaneidad de la emisión de la resolución correspondiente; y, sobre la culpabilidad
del pretensor en los hechos, expresó que se había logrado identificarlo plenamente, más allá de la
duda razonable, como la persona que apareció en los videos viralizados a través de internet en los
hechos denunciados.
Además, señaló que se había motivado suficientemente la resolución sancionatoria y que
el impetrante no señalaba vulneración concreta alguna a la seguridad jurídica. Por todo ello,
consideró que el procedimiento se tramitó a la luz del principio de legalidad y se otorgaron plenas
oportunidades de intervención y de defensa al indiciado, razones por las que pidió, en sentencia
definitiva, se declarara la legalidad de las actuaciones reclamadas.
En esa fase el licenciado M.A.G..P. presentó un escrito, el seis de
julio de este año (folio 20), mediante el cual manifestó que comparecía como delegado y en
representación del F. General de la República. Agregó la credencial con la que legitimó su
personería.
c) Luego, en el auto de las ocho horas treinta minutos del treinta de julio de dos mil
veintiuno (folios 41 al 44), entre otros aspectos, se dio intervención a la doctora K.L.
.T.C.ardona, en calidad de apoderada general judicial y administrativa del P. de la
CSJ; se tuvo por recibido el expediente administrativo relacionado con el presente proceso, el
cual se puso a disposición de los sujetos procesales interesados en el caso; se tuvo por contestada
la demanda en sentido negativo y por ofrecida la prueba de parte de la autoridad demandada, de
conformidad con lo detallado en el romano VI del auto en mención; se dio intervención al
licenciado M..A.G.P., en calidad de agente auxiliar comisionado del
F.G.neral de la República; y se convocó a las partes y a la representación fiscal para la
celebración de la audiencia inicial, a las nueve horas con treinta minutos del dieciséis de agosto
de dos mil veintiuno. Se llamó al magistrado suplente, licenciado D..O.M.Z.,
para que presenciara la audiencia.
d) En esta etapa procesal la parte actora, siempre por medio de su apoderada, presentó un
escrito (folios 50 al 52) y pidió que se reprogramara la audiencia antes dicha, debido a un
señalamiento previo en otra diligencia judicial. En vista de ello, en el auto de las nueve horas
quince minutos del doce de agosto de este año (folios 53 y 54), entre otros puntos, se ordenó la
suspensión de la audiencia inicial y, al encontrarse válidas y justificadas las razones expuestas
reprogramarla para las nueve horas treinta minutos del ocho de septiembre de dos mil veintiuno,
en la S. de Casación Penal del Palacio Judicial de la CSJ y/o en la plataforma virtual de
Microsoft Teams, para tal efecto se previno a los sujetos procesales que indicaran si contaban con
los medios tecnológicos para participar en dicha diligencia. Seguidamente, por auto de las ocho
horas quince minutos del uno de septiembre de este año (folio 65), entre otros, se tomó nota dé
los medios que fueron señalados por la autoridad demandada y se ordenó hacer lo mismo
respecto de los correos electrónicos vinculados a las Cuentas Electrónicas Únicas (CEU) del
Sistema de Notificación Electrónica (SNE) de la parte actora y del F. General de la
República, al no haberse recibido escrito alguno por parte de ellos, tal como se indicó en el
romano II de dicha providencia.
e) A continuación, se incorporó el acta de la audiencia inicial (folios 70 y 71), celebrada
a las nueve horas cuarenta y seis minutos del ocho de septiembre del presente año, en la cual, en
síntesis, se dejó constancia que, por tratarse de una sanción disciplinaria no procedía la fase
etapa habilitada para la postulación de incidentes y el saneamiento de posibles defectos
procesales, sin que las partes alegaran la concurrencia de algún vicio procesal pendiente de
resolver. Además, se fijaron con precisión la pretensión y los términos del debate. El demandante
ofreció medios de prueba documental, fundamentalmente, el expediente del procedimiento
administrativo sancionatorio que terminó con la imposición de la sanción ahora en entredicho, lo
cual fue admitido y se dejó constancia de ello en el acta. Seguidamente, se advirtió que, al haber
prueba para desarrollar o ejecutar, no era necesario realizar la audiencia probatoria que regula el
artículo 48 de la LJCA, siendo procedente pasar a la siguiente etapa de la presentación de los
alegatos finales, misma que fue desarrollada, y concluida ésta, el proceso quedó en estado de
dictar sentencia en el plazo establecido en el artículo 56 de la LJCA.
III. Fundamentos de hecho y de derecho de cada una de las partes que,
respectivamente, sostienen la pretensión y la oposición; e intervención de la representación
fiscal.
El artículo 94 inciso 1° del Código Procesal Civil y Mercantil (en adelante CPCM), de
que: «El objeto el proceso quedará establecido conforme a las partes, la petición y la causa de
pedir que figuren en la demanda. La contestación a la demanda servirá para fijar los términos
del debate en relación con el objeto procesal propuesto por el demandante, sin que éste pueda
ser alterado». En ese orden, en estricto apego al principio de congruencia procesal, se fijarán las
pretensiones de las partes.
1) Parte demandante.
Tal como se planteó en la demanda y fue ratificado en la audiencia inicial, la pretensión de
la parte actora es que se declare la ilegalidad y, en consecuencia, se decrete la anulación de la
resolución final emitida el veinticinco de febrero del presente año, en el proceso administrativo
sancionatorio ref. 0J-21-10-20, que impuso al pretensor la sanción de cinco días de suspensión
sin goce de sueldo, por no haber actuado con celo, diligencia y probidad en el desempeño de sus
pretensión, solicita que, como efecto restitutorio, se condene a la autoridad demandada al pago de
mil cien dólares de los Estados Unidos de América, en virtud de los descuentos que se le
realizaron en concepto de la sanción que ahora impugna.
a) Antecedentes de hecho en sede administrativa.
Consta (folio 5 del expediente administrativo) que el señor RATP se desempeña [cargo
funcional] como colaborador operativo en la Administración del Edificio de las Oficinas
Administrativas y Jurídicas de la CSJ y está nombrado bajo el régimen de Ley de S.rios, en la
plaza nominal de Colaborador de Mantenimiento III.
En el memorando con ref. 0201-02-2020vp (folio 1 del expediente en mención), firmado
por la Directora de Talento Humano Institucional y dirigido a la jefa de la Unidad de Asistencia
Jurídico Legal interina, se solicitó la opinión jurídica respectiva ante el conocimiento extraoficial
que, en redes sociales, circulaba un video y publicaciones en los cuales «un supuesto empleado
[de la institución] se encuentra realizando actos contrarios a las buenas costumbres y el decoro
público», lo que se hacía del conocimiento «para el trámite correspondiente». Es así como, el
tres de marzo de dos mil veinte, mediante el auto de Presidencia de la CSJ (folio 19 del
expediente administrativo), se dio inicio al procedimiento sancionatorio contra el señor RATP, a
quien se le concedió una audiencia en el plazo de tres días contados a partir de la notificación
respectiva, y quien, según la documentación agregada al expediente en comento, participó en el
procedimiento.
Producto de estas diligencias, por medio del auto del P. de la CSJ de las quince
horas del veinticinco de febrero del presente año, se impuso la sanción de «cinco días sin goce de
sueldo al empleado RATP, por incumplir el deber regulado en el artículo 31 letra “b” de la Ley
de Servicio Civil, ya que no actuó con el celo, diligencia y probidad requeridos en el desempeño
de sus labores, por haber utilizado el uniforme institucional en una situación que afectó la
imagen proyectada al exterior de la Institución (...)» (folio 407 vuelto del expediente
administrativo).
b) Argumentos jurídicos alegados.
Alega la parte actora lo siguiente: «(...) Tal como consta en el expediente administrativo
con referencia OJ-21-10-20, el proceso administrativo sancionador, en contra de mi
representado fue iniciado en fecha tres de marzo de dos mil veinte, existiendo la resolución final
del proceso el día veinticinco de febrero del presente año [dos mil veintiuno] dentro del cual se
impone a mi representado cinco días' de suspensión sin goce de sueldo, por no haber actuado
con celo, diligencia y probidad en el desempeño de sus labores. De conformidad al art. 82 de la
LPA relacionado con el art. 89 del mismo cuerpo legal, la administración está obligada a dictar
resolución expresa el cual debe tener como plazo máximo para dictar resolución final nueve
meses posteriores a su iniciación, teniendo en cuenta que el proceso se inició de oficio en fecha
tres de marzo de dos mil veinte, el tiempo ordinario por el cual tuvo que haber finalizado seria
en fecha tres de diciembre del dos mil veinte, pero tomando en consideración la suspensión de
plazos realizada en tiempo de pandemia COVID -19, la cual fue de 81 días exactos, la fecha para
dictar la respectiva resolución seria el día veintidós de febrero de dos mil veintiuno, es así, que
al tener una resolución dictada en fecha veinticinco de febrero del presente año, dicha
resolución se encuentra fuera del plazo legal establecido por la LPA para dictar la resolución
final. De igual forma, en fecha cinco de febrero de dos mil veintiuno, el departamento de
asesoría en procesos jurídicos de personal, la unidad de asistencia jurídica legal de la Corte
Suprema de Justicia, estableció la suspensión del plazo en el proceso, con la finalidad de
solicitar ampliación del informe rendido por la jefa del Departamento de Prestaciones Sociales
de la Dirección de Talento Humano Institucional de la Corte Suprema de Justicia, es así que por
escrito presentado en fecha diez de febrero, se solicitó la nulidad de dicha decisión por no estar
dicha unidad facultada para realizar tal suspensión, reconociendo este punto en la resolución
final dictada por la Presidencia de la Corte Suprema de justicia, en donde se convalida dicho
acto, sin embargo, dicha convalidación también devendría en ilegal por estar fuera de tiempo,
por lo tanto dicha suspensión tampoco tiene lugar dentro del cómputo de plazo de dicho
proceso» (folio 2 vuelto).
Asimismo, expresó, como segundo motivo de ilegalidad, la carencia de prueba sobre la
conducta típica, con la consiguiente inexistencia de culpabilidad y vulneración a la presunción de
inocencia -artículos 12 y 14 de la Constitución-. Hizo hincapié en que, según el principio de
legalidad, la imposición de una sanción administrativa requiere de la sustanciación de un
procedimiento en el que se compruebe el hecho atribuido. Refirió que los principios del orden
penal son de aplicación, con ciertos ajustes, al derecho administrativo sancionador, dado que los
órganos administrativos poseen en términos generales una potestad disciplinaria cuyo ejercicio de
poder coercitivo está sujeto a diversos principios, tales como el de habilitación previa,
proporcionalidad, igualdad y favor libertatis [la Administración debe escoger lo que resulte más
favorable a los derechos de las personas].
Además, respecto del principio de legalidad, detalló que éste comprende diversas garantías
tales como la criminal, según la cual nadie será sancionado por hechos que no hayan sido
tipificados previamente como delictivos mediante ley formal; la garantía penal, que consiste en
que la pena a imponer por la comisión de un comportamiento prohibido debe ser la prevista en la
ley para el respectivo delito; la garantía jurisdiccional, en cuanto que la consecuencia jurídica
deber ser el resultado de un proceso legal que tenga por objeto determinar la existencia de un
hecho tipificado como delito y la autoría de la persona a quien se le imputa el mismo; y la
garantía de ejecución, que supone que la pena deberá cumplirse en el grado previsto por el
juzgador y de acuerdo con un procedimiento determinado con anterioridad en una ley (citó la Inc.
ref. 147-2015 del 12/25/2018). Sobre el principio de culpabilidad en materia administrativa
sancionadora, expresó que éste supone el acaecimiento del elemento subjetivo del tipo infractor;
es decir, el aspecto interno de la conducta conformado por la responsabilidad bajo el título de
dolo o culpa, por ello, no puede imponerse sanción alguna en razón de la culpabilidad del
imputado si no existe una actividad probatoria de cargo que destruya la presunción de inocencia,
es decir, sin que se compruebe fehacientemente la concurrencia de un nexo de culpabilidad,
siendo que, en este caso, la CSJ tuvo por acreditado (a su decir, erróneamente) que el señor T P
portaba el uniforme que le fue entregado en el año 2015, según informe de la jefa de Prestaciones
Sociales de la Dirección de Talento Humano Institucional de la CSJ, cuando realizaba los actos
contrarios a la moral (folios 3 vuelto, y 4 frente y vuelto).
En ese sentido, la apoderada judicial refutó algunas de las probanzas utilizadas en la
resolución controvertida, como por ejemplo la forma en que se identificó a su mandante como
autor de los hechos en alusión. Cuestionó el hecho de que si la vestimenta que portaba, en
aquellos momentos, era en realidad un uniforme institucional de la CSJ.
2) Parte demandada.
La autoridad demandada, tanto en la contestación de la demanda como en la audiencia
inicial, pidió, con fundamento en las razones de oposición a cada uno de los motivos de
ilegalidad, que el acto controvertido sea declarado legal.
a)
Antecedentes de hecho en sede administrativa.
El presidente de la CSJ, en la resolución final del procedimiento administrativo
sancionatorio aludido, expresó, en lo pertinente, que: «Si bien es cierto, el uniforme institucional
que se encontraba en uso en la fecha de los hechos es el que afirma el investigado en su defensa
[de colores distintos a los que se ven en el video que circuló en redes sociales], según ampliación
solicitada a la jefa del Departamento de Prestaciones Sociales de la DTHI (fol. 43 a 44), señala
que el señor RATP ha recibido uniformes institucionales, desde el año 2007 a la fecha, y en el
año 2015 fue el último año que se proporcionó camisas color azul como parte de la vestimenta
institucional (...) las mismas pueden seguir siendo utilizadas por los empleados indistintamente
del año en que se les haya otorgado, ya que ante medidas administrativas adoptadas por la
Institución, los empleados pueden utilizar el uniforme combinado o parcial. C. de lo
anterior que la camisa y el pantalón que porta la persona que aparece en el video que circuló en
redes sociales es el mismo, que otorgó esta Institución por última vez en el año 2015. Es
importante destacar que el empleado RATP, con el uso del uniforme institucional, puso en riesgo
la imagen de la Institución proyectada en el exterior ya que como se determina con el informe
pericial policial del fol. 221 agregado en el expediente penal 39-2020-9 que tramitó el Juzgado
Quinto de Instrucción, fue captado con parte de su órgano genital fuera del pantalón mientras se
encontraba sentado al parecer en una unidad de transporte público, intentando taparse el rostro
con una mochila, siendo grabado por usuarias de esa unidad de transporte y expuesto en redes
sociales identificándolo como miembro de esa Institución (fol. 3), y que efectivamente se ha
corroborado que la persona expuesta en el video es el señor RATP, incumpliendo así el deber
regulado en el art. 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil (...)» (folios 406 vuelto y 407 frente del
expediente administrativo).
b)
Fundamentos de la oposición.
La autoridad demandada sostiene, en este proceso, que no son ciertos los hechos y vicios
alegados por el demandante ya que se actuó apegado a derecho en la imposición de la sanción de
cinco días de suspensión sin goce de sueldo, pues, entre otras cosas, con
la prueba de los videos que circulaban en redes sociales y de los que se dispuso dentro del
procedimiento administrativo, se logró identificar clara e inequívocamente al ahora impetrante
como la persona que cometía los hechos reprochables e inmorales en el autobús del transporte
público, mientras portaba un uniforme proporcionado por la institución. Que, además, en las
diligencias respectivas, el señor T P tuvo plenas oportunidades para intervenir y defenderse, y
participó en las mismas; y que no es cierto que se emitió extemporáneamente la resolución final
ya que el peticionario no está tomando en cuenta, en su cálculo del tiempo, una suspensión de tres
días hábiles comprendidos del ocho al diez de febrero del presente año, debido a que estaba
pendiente de recibirse una información solicitada al Juzgado Quinto de Instrucción de San
Salvador, suspensión que posteriormente fue convalidada por el P. de la CSJ, aclarando
lo pertinente, siendo dicha convalidación -contrario a lo que manifiesta la parte actora- totalmente
legal.
Asimismo, sobre el argumento del actor en cuanto a que no se había podido establecer que
usara el uniforme institucional cuando ocurrieron los hechos y el nexo de tal situación con el
artículo 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil, la parte demandada aseguró que los uniformes
institucionales, a través de los años, cambian y que evidentemente se estableció la portación -por
parte del indiciado- de un uniforme identificable como de la CSJ, de los que se han entregado en
años recientes, colocándose aquél en una situación sumamente cuestionable y que causó un grave
daño a la imagen de la institución. Adicionalmente, con relación a la seguridad jurídica, la
autoridad demandada aseguró que el pretensor no estableció indicios siquiera mínimos, más que
su mera mención, de una supuesta infracción a dicha categoría jurídica, ocurriendo similar
situación con el supuesto agravio en su esfera patrimonial por el descuento pecuniario efectuado
en virtud de la sanción infligida, ya que no ofreció ni presentó prueba que acreditara en qué
forma no pudo cumplir sus obligaciones familiares y financieras (folios 33 al 39).
3) F. General de la Republica.
Con base en los artículos 23 y 50 de la LJCA, el agente auxiliar del F.G.neral de la
República, licenciado M.A.G.P., intervino en el proceso y señaló que,
según su análisis, el procedimiento administrativo fue seguido de conformidad con la Ley de
Procedimientos Administrativos y la Ley de Servicio Civil, habiéndose garantizado los derechos
de audiencia, defensa y, en general, el debido proceso al ahora demandante, por lo que no se han
comprobado los motivos de ilegalidad alegados, debiendo desestimarse la pretensión (folio 71,
frente y vuelto).
IV. Relación sucinta de los hechos relevantes acreditados en el proceso.
1) Para abordar este punto, es importante tomar en cuenta el concepto de prueba, su
finalidad y el papel que cumple en el proceso jurisdiccional, así como la jurisprudencia atinente
al caso.
La prueba es una actividad procesal desarrollada a través de unos determinados y
específicos medios, y conforme con ciertos procedimientos legales. A tal efecto, esos medios
practicados y su resultado quedan plasmados con el objeto de que el juez los aprecie y dicte una
sentencia con base en la prueba aportada por las partes.
Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que: «( ...) De acuerdo con este
requerimiento, los únicos medios de prueba que deben ser admitidos y tomados en consideración
por el juzgador son aquellos que mantienen una conexión lógica con los hechos alegados en la
demanda, de modo que pueda justificarse en estos una conclusión sobre su verdad (...)» (auto
definitivo de la S. de lo Constitucional pronunciado en el amparo con referencia 604-2015, de
fecha diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis).
Tribunal valorará las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana critica. La prueba
documental se valorará de conformidad con el Código Procesal Civil y Mercantil [CPCM]».
Así, el artículo 416 incisos 2° y 3° del CPCM establece que, en cuanto a la prueba
documental, se estará a lo dispuesto sobre el valor tasado; y que el juzgador deberá atribuir un
valor o significado a cada prueba en particular, determinando si conduce o no a establecer la
existencia de un hecho y el modo en que se produjo. Aunado a ello, prescribe en la parte final
que: «(...) Cuando más de una prueba hubiera sido presentada para establecer la existencia o el
modo de un mismo hecho, dichas pruebas deberán valorarse en común, con especial motivación
y razonamiento».
2) En el presente caso, de conformidad con los artículos 52 inciso 3°, 57 letras d) y e), y
expediente administrativo —por medio del cual se manifestó la voluntad de la autoridad
demandada y en el que constan los elementos probatorios que fueron referidos por ambas partes,
así como sus alegatos—; se han acreditado los siguientes hechos:
a) Resolución emitida por el P. de la CSJ a las quince horas del veinticinco de
febrero de dos mil veintiuno, en el procedimiento administrativo sancionatorio ref. OJ-21-10-20,
diligenciado en el Departamento de Procesos Jurídicos de Personal (folios 403 al 407 del
expediente administrativo), ya reseñada, y en la que se impone al ahora actor la sanción de cinco
días de suspensión laboral, sin goce de sueldo, en virtud de la comisión de la falta contemplada
en el artículo 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil, esto es, por haber utilizado el uniforme de
trabajo en una situación que afectó la imagen institucional, no habiendo, con ello, actuado con
celo, diligencia y probidad requeridos en el desempeño de sus labores. En dicha resolución se
relacionó el cargo nominal y funcional del señor T P, así como la dependencia específica de la
CSJ en la cual está destacado.
Luego de observar el contenido de la providencia en mención, esta S. considera que se
probó que el señor RATP presta sus servicios en la plaza de colaborador de mantenimiento y su
cargo funcional es de colaborador operativo, destacado en la Administración del Edificio de
Oficinas Administrativas y Jurídicas de la CSJ. Con ello, se acredita que éste labora en la
institución, así como la materialidad de las funciones que desempeña en el puesto en referencia.
b) En los folios 21, 24, 29 al 31 y 398 al 402 del expediente administrativo, constan los
escritos de respuesta y alegatos del demandante y en los que, en todo momento, negó las
imputaciones efectuadas en su contra y, al respecto, expresó que: «(...) Quiero hacer notar que en
el supuesto video que circula en redes sociales, no se puede observar plenamente el rostro de la
persona que aparece en el video, por lo que no se puede presumir que la persona que aparece en
el video sea mi representado. No se cuenta con prueba alguna, que para el caso sub lite hubiera
sido un reconocimiento por medio de prueba testimonial, o en su defecto, prueba pericial
realizada sobre el video, para determinar si la persona que aparece en la imagen del video
corresponde a la persona de mi representado, prueba que NO consta dentro del expediente
administrativo. Como segundo punto, dentro de los hechos denunciados también se menciona
que la persona del video se encontraba vistiendo el uniforme institucional, sin embargo, se puede
comprobar que la persona del video viste una camiseta celeste y un jeans de color azul. En ese
orden de ideas, conforme al memorándum de fecha veintisiete de julio del presente año emitido
por la licenciada A..L.Á. de Palma, en su calidad de jefa del departamento de
prestaciones sociales, el cual fue presentado por el señor T P en el plazo probatorio
correspondiente, se hace mención de que el uniforme institucional masculino para el año dos mil
veinte, aún no ha sido proporcionado, sin embargo, para el año dos mil diecinueve, el uniforme
consistía en camisa manga corta, camisa manga larga, todas de color beige y pantalones jeans.
Por lo que la vestimenta que utiliza la persona que aparece en el video y la que según consta en
el memorándum corresponde al uniforme de la Corte Suprema de Justicia, no tienen
correspondencia, por lo que no podría atribuírsele a mi representado la infracción alegada.
Como tercer punto, dentro de la calificación preliminar de la conducta, se menciona que el señor
T ha incurrido en la falta del art. 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil, la cual dice: “además de
lo que establezcan leyes, decretos, reglamentos especiales”, posterior a esto, se relaciona dicha
disposición con el instructivo para el uso de uniformes para los empleados del órgano (sic)
judicial (sic). Esto lo que nos hace ver, es una evidente vulneración al principio de legalidad
regulado en el art. 3. Numeral (sic) uno de la Ley de Procedimiento (sic) Administrativos, la cual
dice lo siguiente: La Administración Pública debe servir con objetividad a los intereses
generales, y sus actuaciones están sujetas a los siguientes principios: I. Legalidad: La
Administración Pública actuar al con pleno sometimiento al ordenamiento jurídico, de modo que
solo puede hacer aquello que esté previsto expresamente en la Ley y en los términos en que ésta
lo determine; la le de servicio civil (sic) menciona leyes, decretos y reglamentos especiales, EN
NINGÚN MOMENTO HACE MENCIÓN DE INSTRUCTIVOS, por lo que no se podría justificar
el cometimiento de una falta por incumplimiento del mismo, pues no está dentro del
ordenamiento jurídico contemplado por la ley del servicio civil (sic). Por ende no existe la falta
atribuida al señor RATP por estarse sancionando conforme a un instructivo incumpliendo de
esta forma el principio de legalidad contemplado en el artículo supra relacionado (...)» (folio 30
frente y vuelto del expediente administrativo). Con lo expuesto, este Tribunal considera que se
probó el ejercicio del derecho de defensa, por parte del actor, en el procedimiento desarrollado.
V. Exposición razonada de los fundamentos de derecho aplicables.
En el presente proceso, con base en los hechos que previamente han sido probados y que
son relevantes, esta S. advierte que, con el fin de respetar el principio de congruencia prescrito
Tribunal se pronunciará sobre los motivos de ilegalidad planteados por el actor, en el orden en
que su apoderada los ha alegado en la demanda, esto es: i) extemporaneidad de la resolución, es
decir, que fue emitida fuera del plazo máximo legalmente establecido: ii) carencia de prueba
sobre la conducta atribuida e inexistencia, por ende, de culpabilidad, infringiendo tanto el
principio de legalidad (en lo relativo a la tipificación de la infracción) así como la presunción de
inocencia; iii) falta de motivación; y iv) vulneración a la seguridad jurídica.
i) E.S. en su jurisprudencia ha afirmado que: «si en el derecho [en general] el
transcurso del tiempo no es un elemento inocuo con relación a la titularidad de derehos y
obligaciones, con supremacía deberá ser así, cuando de lo que se trata, es del ejercicio de la
potestad sancionadora aplicada de manera unilateral en perjuicio de la esfera jurídica de los
administrados [sentencia de las doce horas con veinte minutos del veintisiete de septiembre de
dos mil diecinueve, emitida en el proceso contencioso administrativo con referencia 153-2014]
(...) la única solución impensable en un Estado de Derecho, es que exista una consecuencia más
gravosa para la inactividad dentro de un procedimiento [léase, encontrarse abierto ad
perpetuam, es decir, eterna o indefinidamente], versus la inactividad en el ejercicio del derecho
punitivo al iniciar el procedimiento administrativo [que sí conlleva la prescripción de la facultad
del ejercicio del ius puniendi en el caso concreto] ; dado que tal conclusión implicaría una
conculcación a los derechos a un proceso sin dilaciones indebidas y a la seguridad jurídica,
invocados por la parte demandante; así como a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad del poder punitivo» (sentencia en el proceso contencioso administrativo ref.
166-2013, emitida a las quince horas con cincuenta y cuatro minutos del veintisiete de octubre
dos mil veinte).
Es decir, ciertamente existe en nuestro ordenamiento jurídico una regulación de los
tiempos para iniciar los procedimientos, así como los términos que se encuentran dentro de los
mismos, lo cual incluye -en las normativas actuales más modernas- los tiempos máximos para
emitir y notificar la providencia final.
Trasladando las anteriores consideraciones al caso sub júdice, de la prueba agregada al
expediente administrativo (folios 19), se advierte que el auto de inicio del procedimiento
sancionatorio, contra el ahora impetrante, tiene fecha tres de marzo de dos mil veinte. Asimismo,
el auto de finalización que impuso la sanción (folios 403 al 407 del expediente administrativo)
tiene fecha veinticinco de febrero de dos mil veintiuno. En este punto, es menester puntualizar
que la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) preceptúa en el artículo 82 inciso último
que: «Si el plazo se fija por meses o años, éstos se computarán de fecha a fecha. Si en el mes o
año del vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se
entenderá que el plazo expira el último día del mes. Cuando el último día del plazo sea inhábil,
se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente». A esta disposición debe relacionarse el
artículo 89 de la misma normativa, en sus incisos primero y segundo, que prescribe: «La
Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a
notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación (...) El procedimiento administrativo
deberá concluirse por acto o resolución final en el plazo máximo de nueve meses posteriores a su
iniciación, haya sido ésta de oficio o a petición del interesado, salvo lo establecido en leyes
especiales».
En tal contexto, realizando el cómputo correspondiente se tiene que, en principio, el plazo
máximo para emitir resolución vencía el tres de diciembre del año dos mil veinte. Ahora bien,
debe puntualizarse que, en el marco de la pandemia provocada por el virus covid-19, fueron
emitidos los decretos legislativos 593, del tres de marzo de dos mil veinte, y 599, del catorce de
ese mismo mes y año, y las subsiguientes prórrogas (v.gr., los decretos legislativos 644 y 649, de
dos mil veinte), en virtud de los cuales todo plazo procesal y procedimental quedó suspendido
desde el catorce de marzo de dos mil veinte hasta el diez de junio de dicho año, haciendo un total
de ochenta y un días, afirmación en la que ambas partes coinciden.
En ese sentido, el plazo máximo para emitir la resolución definitiva se prorrogó, al amparo
de estos decretos, hasta el veintidós de febrero del presente año. Sin embargo, cabe enfatizar que,
intra procedimiento, el Departamento de Asesoría en Procesos Jurídicos de Personal prorrogó los
plazos mediante el auto del cinco de febrero de dos mil veintiuno (folios 38 y 39 del expediente
administrativo), resultando dicha prórroga en tres días hábiles más; y, luego, se emitió la
resolución sancionatoria cuestionada hasta el veinticinco de ese mes y año.
Ahora bien, la parte demandante considera que esta última prórroga es nula debido a que
fue emitida por la misma autoridad sustanciadora, quien, para dicha acción, carecía de facultades
puesto que debía ser, en todo caso, el superior competente el emisor (folio 4 vuelto del
expediente judicial, relacionado con lo expuesto en el escrito de folio 399 frente y vuelto del
expediente administrativo). En ese sentido, agrega que, aunque dicha prórroga intra
procedimental fue ciertamente convalidada por el P. de la CSJ en la resolución final, este
funcionario lo hizo cuando el plazo ya había finalizado (después del veintidós de febrero de este
año).
En ese marco expositivo, analizando la primera providencia aludida (en la que se suspende
el plazo), se estableció, en lo pertinente: «Suspéndase el plazo para concluir el procedimiento del
expediente disciplinario OJ-21-10-20 en contra del señor RAT (sic) P, desde el momento en que
se notifique al investigado el presente auto hasta obtener la respuesta de las mismas» (folio 39
frente del expediente administrativo). Dicho auto tiene fecha cinco de febrero de dos mil
veintiuno, esto es, encontrándose plenamente vigente el plazo para emitir resolución final (que
vencía el veintidós de ese mes y año). Cabe mencionar que el fundamento de la suspensión fue la
solicitud de una documentación tanto a la jefa del Departamento de Prestaciones Sociales de la
Dirección de Talento Humano Institucional (DTHI) como al Juez Quinto de Instrucción de San
Salvador, a este último a raíz de un proceso penal seguido contra el trabajador por los hechos
relacionados con el fondo del asunto del procedimiento disciplinario.
A continuación, se observa que la documentación requerida llegó, proveniente de la
DTHI, el nueve de febrero de dos mil veintiuno (folios 43 al 46 del expediente administrativo),
mientras que la pedida al Juzgado en referencia, el diez de ese mimo
mes y año (folios 47 al 394 de dicho expediente).
En ese sentido, el auto de suspensión fue notificado al sancionado el mismo día de su
emisión (cinco de febrero de dos mil veintiuno, folio 40 expediente administrativo), pero,
después que se recibió la última documentación (diez de febrero), se tiene que el plazo se reanudó
el once de febrero, es decir, hubo tres días hábiles de suspensión. Así, partiendo del término en
principio máximo para emitir la resolución (veintidós de febrero) se debe efectuar un nuevo
cálculo tomando en cuenta los tres días, de ahí que la fecha máxima para emitir la providencia
sancionatoria era el veinticinco de febrero de dos mil veintiuno, evidenciándose que es
precisamente el día en que ocurrió.
Asimismo, examinando dicha providencia se advierte que el P. de la CSJ expresó
que: «la autoridad que tuvo que emitir el auto de suspensión de plazo es esta Presidencia por ser
la competente para dirimir la situación final del investigado, y no el Departamento de Asesoría
en Procesos Jurídicos de Personal, configurándose una incompetencia jerárquica y funcional, en
virtud que el Departamento en mención es el encargado, entre otras cosas, de verificar y
desarrollar la etapa instructora de los procedimientos disciplinarios tramitados en contra de los
empleados de la Institución que no ostentan plaza jurisdiccional, lo anterior por delegación
Presidencial realizada en cada proceso disciplinario correspondiéndole a esta Presidencia el
incompetencia jerárquica o funcional es la nulidad relativa o anulabilidad y no la nulidad
absoluta como ha sido alegada por el empleado investigado (sentencia de la Cámara de lo
Contencioso Administrativo de Santa Tecla 00033-18-ST-COPC-CAM del 23 de julio de 2019),
siendo procedente declarar la misma; pero a la vez, esta nulidad relativa se subsana en el mismo
acto “(...) cuando la propia autoridad que ostenta la competencia reconoce y declara válido el
acto o remedia la omisión mediante un acto de confirmación (...)” (Sentencia de la S. de lo
Contencioso Administrativo de esta Corte ref. 380-2007 del 19 de julio (sic) de 2017); es decir,
que este tipo de vicio es susceptible de convalidación y así lo reconoce también el art. 41 de la
LPA, siendo procedente la aplicación de la referida figura jurídica. En ese sentido, esta
Presidencia reconoce y declara válido el auto de suspensión del plazo de las 15:50 horas del 5
de febrero de 2021, dictado por el Departamento de Asesoría en Procesos Jurídicos de Personal,
en razón que existían suficientes razones [para] requerir los informes tanto al Departamento de
Prestaciones Sociales de la Dirección de Talento Humano Institucional y al Juez Quinto de
Instrucción de San Salvador ya que los mismos se consideraran determinantes para llegar a la
verdad material y robustecer la fundamentación de la resolución del presente caso (...)» (folios
404 vuelto y 405 frente del expediente administrativo).
Reseñado lo anterior, es menester citar que la LPA, en su artículo 38, prescribe: «Los
vicios de forma sólo serán causa de nulidad del acto cuando afecten a requisitos formales
indispensables, o cuando la ejecución del acto coloque al ciudadano en una situación de
indefensión, con una disminución efectiva, real y trascendente de sus garantías. Las actuaciones
administrativas realizadas fuera del tiempo establecido en la ley, sólo producirán nulidad si
procediera en razón de la naturaleza del término o plazo».
Asimismo, la normativa en mención, en el artículo 41, establece que: «La Administración
Pública podrá convalidar los actos relativamente nulos subsanando los vicios de que adolezcan.
Si el vicio consistiera en incompetencia jerárquica, la convalidación la realizará el funcionario
competente, cuando sea el superior jerárquico del que dictó el acto viciado. Si el vicio
consistiera en la falta de alguna autorización, el acto podrá ser convalidado mediante el
otorgamiento de dicha autorización por el funcionario competente. El acto de convalidación
producirá efecto desde la fecha de emisión».
En ese sentido, de la transcripción de los argumentos del P. de la CSJ, relativos a
que fue el Departamento de Procesos Jurídicos de Personal la entidad que extendió el plazo
dentro del procedimiento sancionatorio, se constata que, por un lado, dicha autoridad reconoció el
yerro cometido por el mencionado departamento, y por otro, realizó la convalidación de ley de
conformidad con los preceptos transcritos supra de la LPA.
En consonancia con lo anterior, es pertinente citar la doctrina, específicamente la
contenida en el artículo titulado “La Invalidez de los Actos Administrativos en el Procedimiento
Administrativo en el Derecho Español” (J.M..M., Universidad Castilla La
Mancha) [DialnetLaInvalidezDeLosActosAdministrativosEnElProcedimie-7792372%20(1).pdf]
el cual, en lo pertinente, dice: «(...) como regla general, la actuación administrativa fuera de
tiempo no implica la invalidez del acto. La obligación de actuar en un determinado plazo sólo
pretende, normalmente, evitar retrasos injustificados en la actuación administrativa» (resaltado
propio).
En este punto, es pertinente resalta que los alegatos de la parte actora enfocados a que esta
convalidación “es ilegal por estar fuera de tiempo”, carecen de sustento tanto normativo como
fáctico, dado que viene de la suposición de que cualquier acto o resolución de esta naturaleza
tendría que hacerse dentro del cómputo del plazo original, lo que no se encuentra establecido en
las normas aplicables ya transcritas y constituiría,
en todo caso, una interpretación restrictiva que perjudica el cumplimiento del principio de
verdad material, al que está sometido la Administración, y tampoco abonaría a los derechos del
trabajador investigado, dado que fue precisamente para solicitar más información del caso es que
se ampliaron los plazos con el objeto de emitir una resolución apegada a derecho y ajustada a la
verdad.
Al respecto, es menester traer a colación lo sostenido por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo en la sentencia con referencia 00034-18-ST-COPC-CAM, del treinta de enero de
dos mil diecinueve, en la cual se expresó: «Sobre este tema el autor HERNÁNDEZ-MENDIBLE
ha sostenido que: “En razón de ello, el acto dictado por una autoridad incompetente puede ser
potencialmente inválido; pero no toda incompetencia produce nulidad absoluta del acto
administrativo. En tal virtud luce oportuno analizar en qué casos el vicio de incompetencia, sí
produce la nulidad absoluta del acto (...) Lo primero que se debe destacar es que el vicio que el
legislador sanciona con la nulidad absoluta es la incompetencia “manifiesta”, que se da en los
casos en los cuales el órgano administrativo se pronuncia sobre materias evidentemente ajenas a
la esfera de sus potestades, en consecuencia, sólo la incompetencia manifiesta, es decir, aquella
que es notoria, grosera, palmaria, patente, evidente, ostensible, que se revela al órgano decisor
sin mayor esfuerzo interpretativo conduce a la nulidad absoluta del acto; si la incompetencia no
es manifiesta la nulidad es relativa (...) esta Cámara advierte que el acto emitido por el
P. del BCR correspondiente a la resolución razonada No. 10/2017 en la que comisionó
al Departamento Jurídico para que inicie el procedimiento administrativo sancionador,
corresponde a un acto previo al procedimiento, el cual siguió su curso ordinario, culminando
posteriormente con la resolución dictada por el Consejo Directivo del BCR contenida en el punto
V del Acta de la Sesión No. CD-5/2018, celebrada el seis de febrero de dos mil dieciocho. Al
respecto, conviene traer a colación lo señalado por la SCA respecto de la convalidación de los
actos administrativos: “Mientras las graves irregularidades afectan el acto administrativo al
punto de generar en algunos casos dudas sobre su existencia, otros errores pueden ser
solventados por la misma administración mediante la convalidación o ratificación del acto.
Siempre en el ámbito doctrinario, la convalidación de los actos se ha reconocido como
posibilidad en el caso de la incompetencia en razón de la jerarquía, estableciendo en términos
genéricos que cuando el ente originalmente competente para emitir un determinado acto,
ratifica lo actuado por el inferior jerárquico, dicha actuación queda perfecta (a la luz de este
elemento) y convalidada”. (Sentencia dictada en el proceso referencia 159-M-99, del 11-II-
2003) (El resaltado es propio)”».
En este punto es necesario tener en cuenta que, en el presente caso, estamos ante
una nulidad relativa, que perfectamente es convalidable. Particularmente, el plazo que se
extendió del veintidós al veinticinco de febrero del presente año se tuvo como legal mientras no
hubo autoridad alguna que declarara lo contrario; sin embargo el funcionario demandado,
superior jerárquico del emisor de la prórroga y además competente para este tipo de actos según
la ley, lo convalidó precisamente el último día de dicho período extendido. Por ende, en virtud de
lo expuesto, no se vislumbra una infracción a la ley, sino, por el contrario, la convalidación
cuestionada se efectuó en el marco normativo aplicable; consecuentemente, no existe el vicio
confutado.
ii) El segundo motivo de ilegalidad esgrimido, consiste en la carencia de prueba sobre la
conducta atribuida al demandante e inexistencia, por ende, de culpabilidad, infringiendo tanto el
principio de legalidad (en lo relativo a la tipificación de la infracción) así como la presunción de
inocencia.
Expresa el peticionario, por medio de su apoderada, que, entre las garantías básicas que
comprende el principio de legalidad, se encuentra la que hace alusión a «la consecuencia jurídica
[que] deberá ser el resultado de un proceso legal que tenga por objeto determinar la existencia
de un hecho tipificado como delito y la autoría de la persona a quien se imputa el mismo (...)»
(folio 4 frente).
Asimismo, sobre los principios de culpabilidad y presunción de inocencia, manifiesta que
éstos se ven alterados cuando se «impone una sanción basada en una presunción de culpabilidad,
tal como se ha hecho en el presente caso, pues a mi representado se le sancionó por considerar
que no actuó conforme con lo establecido en la norma i) del Instructivo para el Uso de
Uniformes para los Empleados del Órgano Judicial que dice “El uniforme se constituye en un
distintivo institucional, por lo que su uso diario es importante que el empleado tenga presente
que no debe movilizarse con ésta a sitios ajenos a las instalaciones institucionales, que puedan
poner en riesgo la imagen proyectada al exterior” en virtud que la Presidencia de la Corte
Suprema de Justicia tuvo por acreditado que el señor T P portaba el uniforme que le fue
entregado en el año 2015, según informe de la jefa de Prestaciones Sociales de la Dirección de
Talento Humano Institucional de la CSJ, cuando realizaba actos contrario[s] a la moral. Lo
anterior, sin atender que durante la tramitación del procedimiento mi poderdante acreditó que
no le habían sido entregados los uniformes correspondientes al año 2020 y que, además, el del
año 2019 no era del mismo color de la camisa que portaba la persona que aparecía en los
videos. Asimismo, comprobó, que en las fechas en las que circularon los videos y fotografías -10,
11 y 12 de febrero-asistió a sus labores en horario normal y por el contrario con la resolución
que hoy se impugna, no se logró comprobar que durante su jornada de trabajo realizara
actividades que pusieran en riesgo la imagen de la CSJ, pues ni siquiera logró demostrar
que en esas fechas, asistiera a su lugar de trabajo con la camisa de color azul, para determinar
que se trataba de la misma persona que se captó en video. En este punto es importante destacar
que el uniforme con el que aparece la persona captada en el video y fotografías no es un color
único distintivo de la CSJ, pues hay otras instituciones que utilizan los mismos colores, aunado a
que el uniforme del personal de la CSJ no tiene logo que lo identifique como tal (...) de la
documentación agregada al presente proceso no se observa que la autoridad demandada
hubiera realizado en sede administrativa la actividad probatoria pertinente que determinara la
existencia y alcances de la conducta atribuida a mi representado, pues se le imputó la infracción
del artículo 31 letra B) de la LSC y la consecuente sanción, sin haber aportado prueba de cargo
suficiente mediante la cual se le adjudicara la responsabilidad subjetiva del supuesto mal uso del
uniforme de la Institución (...)» (folios 4 vuelto y 5 frente).
De los alegatos transcritos, se advierte que el motivo de ilegalidad gravita en torno a dos
ejes fundamentales: a) que la acción debe estar vinculada a un hecho tipificado como infracción,
lo que no habría ocurrido en el presente caso; y b) que no se identificó con claridad a la persona
que aparece en el video en cuestión, y tampoco que la vestimenta que ésta portaba correspondiera
a un uniforme institucional de la CSJ, esto último vinculado, además, a que la acción imputada
fue cometida fuera del horario laboral habitual; infringiendo, de ese modo, el principio de
culpabilidad y la presunción de inocencia.
a) El pretensor alega que se le sancionó en franca violación al principio de legalidad, bajo
una de sus manifestaciones que recae en la necesaria tipificación del hecho atribuido como
sancionable [principio de tipicidad]. Es menester mencionar que la S. de lo Constitucional ha
expresado que: «en el Derecho Administrativo Sancionador el principio de taxatividad exige que
la ley describa una conducta (acción u omisión), de sus elementos “esenciales” o “de forma
genérica”, pero que sea “constatable por el aplicador de la ley”. Dado que la descripción legal
de la infracción administrativa debe permitir una “predicción razonable de los elementos o
características definidoras del acto u omisión acreedor de una sanción”, no se pretende que la
ley enumere de manera exhaustiva todos los comportamientos infractores posibles. Sin
embargo, la exigencia de precisión suficiente o el estándar de la previsibilidad de la sanción
implican que la tipificación de una infracción administrativa al menos debe identificar o definir
una conducta objetiva, verificable o “constatable” por el aplicador (sentencia de 24 de agosto
de 2015, Inc. 53- 2013 Acum.) Esta exigencia es compatible con una técnica legislativa que
tipifique conductas mediante conceptos jurídicos indeterminados
(sentencia de 8 de julio de 2015, Inc. 105-2012), pero también por medio de remisiones
normativas. Estas últimas consisten en enlaces, conexiones o referencias explícitas de una
disposición legal hacia otra del mismo cuerpo normativo o de otro u otros distintos, en los que
se complementa la descripción de la conducta prohibida por el tipo sancionador (...)» (el
resaltado es propio) (resolución de improcedencia en el proceso de inconstitucionalidad ref. 21-
2018, de las catorce horas cuarenta y seis minutos del siete de enero de dos mil diecinueve).
En ese marco, resulta pertinente puntualizar que la autoridad demandada, en la resolución
sancionatoria, expresó que: «La representante legal del investigado alegó [dentro del
procedimiento sancionatorio] que existe una vulneración al principio de legalidad ya que el
Instructivo Institucional no es una “ley, decreto o reglamento especial” a los que debe estar
sujeto su representado y que señale la Ley de Servicio Civil. Al respecto, es de aclarar que en el
año 2019, se firmó el contrato colectivo de trabajo [del Órgano Judicial] (...) y según lo regulado
los trabajadores de, las empresas que los hubieren suscrito, aunque no pertenezcan al sindicato
contratante”; por lo tanto el investigado RATP, debe dar cumplimiento a lo estipulado en el
mismo, y en específico, para este caso lo relacionado en su cláusula No. 12, la cual regula que:
“Los trabajadores y trabajadoras al servicio del Órgano Judicial deberán cumplir las
obligaciones y prohibiciones establecidas en el presente Contrato Colectivo de Trabajo, Ley de
Servicio Civil y demás disposiciones legales aplicables a estos (...)”, es decir, que los empleados
de la Institución se encuentran sometidos a las disposiciones legales que emita esta Institución
para controlar la disciplina de los empleados y entre estas, los Instructivos Institucionales (...)»
(folio 406 frente del expediente administrativo).
Aquí es importante traer a colación que existen obligaciones que son inherentes al cargo o
empleo, evidentemente se comprenden aquellas que constituyen deberes intrínsecos al ejercicio
de un cargo o empleo. En ese sentido, el servicio civil constituye en El Salvador el desarrollo de
una carrera administrativa para colaborar con el cumplimiento de las funciones del Estado al
servicio de la población salvadoreña; por tanto, el examen de la conducta de los servidores
públicos se realiza a la luz de ese cumplimiento y, por ende, ha de ser más minucioso y estricto
dado que aquellos trabajan por un salario que proviene del erario nacional. Es por ello que, entre
las obligaciones a cumplir, es completamente lógico que se exija la responsable y adecuada
utilización de un uniforme institucional que proporciona la entidad pública para la cual se labora,
implemento de trabajo que obviamente proviene también de fondos de origen público.
De lo relacionado, queda en evidencia que ciertamente existe un nexo normativo entre el
artículo 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil [es deber del empleado desempeñar con celo,
diligencia y probidad las obligaciones inherentes a su cargo o empleo] y el instructivo para el
uso de uniformes de los empleados del Órgano Judicial, pues este último desarrolla algunas de las
obligaciones a las que claramente alude el primer precepto citado.
Y es que, en concordancia con la jurisprudencia reseñada al principio de este apartado,
sería ilógico e impráctico suponer que, cuando se expresa el deber de cumplir con las
obligaciones del cargo, las mismas fueran detalladas, una por una, con ambición de complitud,
ello dada la enorme cantidad y variedad de puestos laborales, así como sus funciones, e
instituciones y entidades dentro del aparato público. Desde luego que no se trata de una
“remisión en blanco” del tipo administrativo sancionatorio, sino que debe valorarse caso por
caso atendiendo otras fuentes normativas del ordenamiento jurídico, como se ha hecho en este
caso al aplicarse el instructivo en referencia. En consecuencia,/ la Administración utilizó esa
fuente normativa para completar la exigencia del precepto legal infringido, técnica que no riñe
con el principio de legalidad, en su vertiente de tipicidad, en el ámbito administrativo
sancionador de las relaciones de sujeción laboral.
De lo expuesto, se constata que no hay una violación al principio supra citado en lo que
respecta a la modalidad o garantía de tipicidad en la infracción.
b) Considera el demandante que se vulneró el principio de culpabilidad y, con ello, la
presunción de inocencia porque no existen probanzas en su contra. Esta S., en su
jurisprudencia, ha explicado que: «El ius puniendi del Estado, en su manifestación particular se
ve limitado [entre otros] al principio de responsabilidad o culpabilidad reconocido en el artículo
12 de la Constitución (...) En este sentido, la S. de lo Constitucional respecto al principio de
culpabilidad en materia administrativa sancionadora ha expresado que «[e]l principio de
culpabilidad en esta materia supone el destierro de las diversas formas de responsabilidad
objetiva, y rescata la operatividad 1 de dolo y la culpa como formas de responsabilidad. De igual
forma, reconoce la máxima de una responsabilidad personal por hechos propios, y de forma
correlativa un deber procesal de la Administración de evidenciar este aspecto subjetivo sin tener
que utilizar presunciones legislativas de culpabilidad, es decir, que se veda la posibilidad de una
aplicación automática de las sanciones únicamente en razón del resultado producido» (sentencia
de Inc. 18- 2008 de S. de lo Constitucional doce horas veinte minutos del veintinueve de abril
de dos mil trece) (...) En congruencia con lo expuesto, en el Derecho Administrativo
Sancionador, debe respetarse el principio de culpabilidad, de tal suerte que el elemento
indispensable para sancionar un actuar, es la determinación
de la responsabilidad subjetiva» (sentencia emitida en el proceso contencioso
administrativo con ref. 8-20-PC-SCA, a las once horas cuarenta y seis minutos del doce de mayo
de dos mil veintiuno).
En ese marco, de la prueba agregada, se incorporó una captura de pantalla (folio 81 del
expediente administrativo) en la que se observa la imagen de la persona a quien se imputa el
hecho inmoral de masturbarse dentro de una unidad del transporte colectivo, debiendo destacarse
que dicho sujeto se cubre con una mochila la mitad inferior de su rostro, no pudiendo
identificársele plenamente. Sin embargo, consta agregado en autos un CD con la grabación del
video que circuló en internet, aparentemente tomado con el celular de una de las personas que
iban en el autobús donde ocurrieron los hechos, en el que, si bien el hechor intenta cubrirse la
cara con una mochila, por unos instantes se logra observar con cierto grado de claridad la parte
inferior de su cara, evidencia que fue apreciada por la autoridad sancionadora llegando a la
conclusión de que la persona involucrada es el ahora impetrante.
Complementando lo anterior, es menester destacar que se encuentra una copia certificada
de un acta titulada “Reconocimiento por fotografía” (folios 95 al 97 del expediente
administrativo), cuya diligencia fue realizada en la Sección Especializada de Investigación
Criminal de Violencia en contra de la Mujer, de una Delegación de San Salvador de la Policía
Nacional Civil, y en la que se relaciona que está presente una testigo de los hechos, quien
identifica la fotografía correspondiente al señor RATP.
En cuanto al uso del uniforme de trabajo, cabe advertir que, en el video antes relacionado,
los colores de la vestimenta que porta el sujeto hechor, se asemejan con los que corresponde a
uno de los uniformes que, según el informe de la jefa del Departamento de Prestaciones Sociales
de la CSJ (folios 43 al 45 del expediente administrativo), es de los que proporcionó la CSJ en el
año dos mil quince, aclarándose en ese documento que los uniformes son usados indistintamente
sin importar el año en que se proporcionan, según las políticas de dicho órgano de Estado en el
marco de un acuerdo del Pleno de la CSJ.
Finalmente, también alegó la parte actora que el hecho fue cometido en horario extra
laboral. Sin embargo, la norma prescrita en el artículo i) del “Instructivo para el Uso de
Uniformes para los Empleados del Órgano Judicial” no establece que la prohibición de
movilizarse con dicha vestimenta a sitios ajenos que ponga en riesgo la imagen de la institución
proyectada al exterior sea únicamente en horario de trabajo.
Y es que la portación de un uniforme que se identifique con una institución pública no
excluye la obligación de comportarse debidamente cuando lo utilizan, incluso fuera
del horario laboral, esto es así porque se protege la integridad de la imagen institucional
proyectada al exterior, vulneración que puede ocurrir en cualquier momento de la movilización
del trabajador, verbigracia, cuando el sujeto se desplaza desde y hacia su trabajo, antes de iniciar
y concluida la jornada laboral. Vale decir que no es que se esté interfiriendo con el ejercicio de la
libertad de la persona extendiendo sus obligaciones más allá del horario habitual, pues el
vestuario, si fuere el caso, puede cambiarse, sino que su uso implica una responsabilidad e
identidad con la institución que lo respalda, y que perfectamente ésta se desprestigia cuando,
identificándose el trabajador con el uniforme institucional, se cometen actos que menoscaban la
probidad con el lógico resultado de mancillar la imagen pública.
Ante lo expuesto, se advierte que no es cierto que se carezca de probanzas tanto de la
identificación del peticionario como del uso del uniforme en alusión; es decir, en este caso sí hay
elementos probatorios que determinan la responsabilidad administrativa del señor T P en el ilícito
que se le imputa, situación ha sido apreciada y valorada, dentro de sus competencias, por la
autoridad demandada. En ese sentido, no se aprecia la vulneración al principio de culpabilidad ni
a la presunción de inocencia, en la forma que ha sido alegada.
iii) El demandante, por medio de su apoderada judicial, refiere que el acto impugnado
carece de motivación. Sostiene esta afirmación porque, según él, «la autoridad demandada al
determinar responsabilidad administrativa a mi mandante y sancionarlo únicamente hizo
mención a que incumplió con su deber determinado en el art. 31 letra b) de la LSC, que se refiere
a “Desempeñar con celo, diligencia y probidad las obligaciones inherentes a su cargo o
empleo”, pero omitió exponer los motivos por los cuales consideró que incumplió su deber, y en
todo caso enmarcarlo en uno de los tres supuestos que contempla la citada disposición, pues solo
trajo a colación que fue en virtud del incumplimiento del Instructivo (sic) en mención, sin
razonar por qué se le atribuyó dicha falta, si consta en el expediente que el supuesto acto
“inmoral” que realizó la persona que aparece en los videos, se realizó en una hora fuera del
horario ordinario de mi representado» (folio 5 vuelto).
Al respecto, resulta pertinente citar la jurisprudencia de la S. de lo Constitucional en la
cual se ha abordado el tema en comento como manifestación del derecho a la protección
jurisdiccional, reconociendo «(...) la protección jurisdiccional [que] se manifiesta,
principalmente, mediante cinco grandes rubros: (i) el derecho de acceso a la jurisdicción; (ii) el
derecho a que se siga un proceso constitucionalmente configurado o debido proceso; (iii) el
derecho a una resolución de fondo motivada y congruente (...) En virtud de ello, en todo tipo de
resolución se exige una argumentación
sobre los hechos y la normativa que debe aplicarse, por lo que no es necesario que la
fundamentación sea extensa, sino que basta con que sea concreta y clara (...)» (sentencia de
amparo ref. 255-2017, emitida a las diez horas veinticuatro minutos del seis de diciembre de dos
mil diecinueve). Asimismo, esta S. ha dicho que: «la motivación del acto administrativo exige
que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le
determinaron adoptar su decisión, es decir, que permita ejercer un control de legalidad,
constatando si estas razones están fundadas en derecho y si se ajustan a los fines que persigue la
normativa aplicable (sentencias de fechas dieciséis de octubre de dos mil uno, seis de junio de
dos mil seis, cuatro de junio de dos mil doce y veintiocho de marzo de dos mil catorce, emitidas
en los procesos contenciosos administrativos 174-C-2000, 235-R-2003, 47-2007 y 149-2009) (...)
la motivación cumple, por tanto, una función informativa, consistente en identificar,
inequívocamente, trasladar al interesado y potencial recurrente, el fundamento jurídico y fáctico
de la decisión, a fin de que pueda ser oportunamente contestado” (M.M.F.P.:
La Motivación del Acto Administrativo. Editorial Tecitos S.A., Madrid, 1993)» (sentencia en el
proceso contencioso administrativo con ref. 457-2011, emitida a las quince horas dieciocho
minutos del dieciocho de enero de dos mil diecisiete).
Como ya se ha indicado, el artículo 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil establece el
deber jurídico del servidor público de «Desempeñar con celo, diligencia y probidad las
obligaciones inherentes a su cargo o empleo». En ese sentido, se observa que ciertamente el
precepto referido se constituye de tres vocablos que pueden ser infringidos, esto es, celo,
diligencia y probidad en el desempeño de las obligaciones inherentes al cargo.
Ahora bien, del examen del acto impugnado, en sus considerandos IV y V, se advierte que
la Administración expuso las razones que hacen encajar la conducta reprochada en el precepto
mencionado, esta es el incumplimiento de ese deber del trabajador por haberse colocado en la
situación ya conocida portando el uniforme institucional (folios 405 vuelto, 406 frente y vuelto, y
407 frente). En dicha providencia se efectuó un análisis de legalidad y proporcionalidad de la
sanción, todo ello a la luz de las probanzas incorporadas durante el procedimiento y que, también,
han sido, en lo pertinente, reseñadas en este proceso. El peticionario, por medio de su apoderada,
puntualiza que, de los tres vocablos descritos en el artículo 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil
(diligencia, celo y probidad), no se precisó cuál de ellos era el violentado con la conducta que se
atribuyó. Sin embargo, es preciso aclarar que una misma conducta puede violentar uno, dos, o
incluso los tres vocablos, de ahí que lo verdaderamente relevante es que una o varias conductas
queden enmarcadas en
cualesquiera de ellos.
En este punto es medular el hecho de incorporar la cita de algunos de los argumentos
expuestos por la autoridad demandada en la resolución cuestionada, en la que explicó el porqué,
según su análisis, la conducta del ahora peticionario encajaba en el supuesto normativo aplicado:
«Es importante destacar que el empleado RATP, con el uso del uniforme institucional, puso en
riesgo la imagen de la Institución proyectada al exterior ya que como se determina con el
informe pericial de fol. 221 agregado en el expediente penal 39-2020-9 que tramitó el Juzgado
Quinto de Instrucción de San Salvador, fue captado con parte de su órgano genital fuera del
pantalón mientras sentado al parecer en una unidad de transporte público, intentando taparse el
rostro con una mochila, siendo grabado por usuarias de esa unidad de transporte y expuesto en
redes sociales identificándolo como miembro de esta Institución (fol. 3), y que efectivamente se
ha corroborado que la persona expuesta en el vídeo es el señor RATP, incumpliendo así el deber
regulado en el art. 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil (...) corresponde la sanción de la
suspensión sin goce de sueldo que regula el artículo 41 letra d), relacionada con el artículo 42
inciso 5° de esa misma normativa. En lo que se refiere al plano aplicativo, debe valorarse la
gravedad de los hechos: la exposición del señor RATP a una situación indecorosa al interior de
un transporte público trae aparejadas no solo consecuencias que puedan afectarlo
personalmente (como el caso de un inicio de proceso penal) sino también afecta a la imagen de
la Institución frente a terceros, ya que al momento de realizar la acción se encontraba portando
el uniforme que proporciona este órgano de justicia y del cual previo a su entrega se le hace de
su conocimiento la responsabilidad que conlleva el uso del mismo, habiendo sido el acto de una
gravedad tal que permitió su difusión en un sector de la sociedad siendo rechazado públicamente
e identificado como miembro de esta Institución (...)» (folios 406 vuelto y 407 frente del
expediente administrativo).
De lo anteriormente expuesto, queda en evidencia que, contrario a lo que el impetrante
señala, el funcionario demandado sí expuso, amplia y razonadamente, sus argumentos para la
aplicación del precepto ya reseñado, ante la conducta señalada de ilícita; en esa lógica, se reitera
que el examen de la motivación de una resolución no conlleva un análisis de perfectibilidad o
excelencia en ésta, sino que implica que las , razones que llevan a determinada decisión sean
entendibles, lógicas, razonables y claras, lo que, según ha quedado evidenciado de la
transcripción realizada, se cumple en la resolución sancionatoria controvertida.
En consecuencia, no se evidencia el vicio de ilegalidad que el señor T P ha esbozado.
iv) Finalmente, la parte actora estima que se vulneró la seguridad jurídica. Sobre el
particular, esta S., en la sentencia del veintisiete de octubre de dos mil veinte, en el proceso ref.
83-2016, ha expresado que, de acuerdo con el principio iura novit curia (el juez conoce el
derecho), si al revisar los argumentos esgrimidos por el demandante se identifica que sólo se
mencionan disposiciones constitucionales pero no se desarrolla la vulneración concreta a los
derechos que amparan los preceptos invocados, el tribunal se encontraría impedido a suplir de
oficio las falencias argumentativas del actor, ya que si bien éste es garante del respeto irrestricto a
la Constitución no podría evidenciar el agravio con la mera expresión nominal de un principio o
derecho constitucionalmente reconocido, sino que la conculcación de los mismos debe
necesariamente argumentarse de tal forma que se exteriorice la causa de pedir.
Desde esa perspectiva, se constata, en primer lugar, que en la demanda la parte actora
únicamente citó jurisprudencia acerca de la seguridad jurídica y algunos aspectos básicos que
dicha categoría jurídica comprende (folio 6 frente), pero sin referirse concretamente a las razones
o motivos por los que, en este preciso caso, la estima violentada; y, en segundo lugar, en la
audiencia realizada en este proceso (acta de folios 70 al 71), el impetrante por medio de su
apoderada se limitó a expresar, esencialmente, que dicha categoría se ha visto conculcada porque
se dio una solicitud de suspensión del plazo por parte de la oficina administrativa fuera del
tiempo dispuesto, y una vez finalizadas las etapas del procedimiento (folio 71 frente). Dicho
alegato estuvo comprendido en el apartado de la supuesta extemporaneidad en la emisión de la
providencia sancionatoria, lo cual ya ha sido dilucidado en la letra i) de este romano.
Como corolario de lo expuesto, no es posible acoger este vicio confutado por el
demandante por falta de argumentación jurídica que permita evidenciar la lesión a sus derechos.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en las disposiciones citadas, en los argumentos expuestos
y en los artículos 219 de la Constitución; 14, 56, 57, 59, 60, 61, 109 y 119 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa; 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil y 216, 217, 218,
272 y 314 del Código Procesal Civil y Mercantil; en nombre de la República, esta S. FALLA:
1) Declarar que no se han comprobado los motivos de ilegalidad alegados por el señor
RATP, por medio de su apoderada general judicial y administrativa con cláusula especial,
licenciada I.C.P.T., en la
resolución pronunciada por el P. de la Corte Suprema de Justicia, a las quince
horas del veinticinco de febrero de dos mil veintiuno, en el procedimiento administrativo
sancionador con referencia OJ-21-10-20, mediante la cual se impuso al demandante la sanción de
cinco días de suspensión laboral sin goce de sueldo, por haber infringido sus deberes establecidos
en el artículo 31 letra b) de la Ley de Servicio Civil.
2) Condenar en costas a la parte actora, conforme con el derecho común.
3) Hacer del conocimiento a los sujetos procesales que, respecto de esta sentencia,
únicamente procede la solicitud de aclaración cuando el solicitante considere que contiene errores
materiales o que aquella es oscura. Solicitud que deberá presentarse dentro de los tres días hábiles
siguientes al de la notificación respectiva ante esta misma S..
4) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
N.. –
D.O. M.Z. ----- S.L.RIV.MARQUEZ ------ ENRIQUE ALBERTO PORTILLO--------
- J. C.V. ---------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ----- M.B.A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS
