Sentencia Nº 230-2013 de Sala de lo Constitucional, 09-06-2021
| Número de sentencia | 230-2013 |
| Fecha | 09 Junio 2021 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
230-2013
A.
..
.S. de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con
cuatro minutos del día nueve de junio de dos mil veintiuno.
Se tienen por recibidos: (i) el escrito firmado por los abogados D.E.Y.
.A. y J.S.Z.C., en virtud del cual solicitan que se autorice su
intervención en este proceso como apoderados de la presidenta de la Defensoría del Consumidor
(DC) y se requiera a la S. de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia
(SCA) que dé cumplimiento a lo ordenado en la resolución de 12 de octubre de 2017, en la cual
se tuvo por incumplida la sentencia pronunciada en este proceso y se instruyó a la SCA que
emitiera una nueva sentencia en el proceso contencioso administrativo con ref. 459-2007
conforme a los parámetros indicados por esta Sala; (ii) el escrito firmado por los abogados Y.
.A. y Z.C., mediante el cual informan sobre los avances en la devolución de las
cantidades de dinero que fueron cobradas indebidamente por el Banco S., S. –luego
Banco HSBC S., S., y ahora Banco Davivienda S., S.–, a sus
consumidores y, además, actualizan la personería con la que actúan en este proceso como
apoderados del presidente de la DC; (iii) el oficio de 2 de julio de 2019, firmado por la secretaria
de la SCA, por medio del cual remite certificación de la sentencia emitida el 23 de mayo de 2019
en el proceso con ref. 459-2007, a efecto de dar cumplimiento a la sentencia pronunciada en el
presente amparo; (iv) el escrito firmado por los abogados H..S.O.S.,
R.A.M.G. y J.A.L. Valle, en el cual manifiestan presentar la
documentación que los acredita como apoderados de la sociedad Banco Davivienda S.,
S., e incorporan un documento privado reconocido ante notario en el que consta una garantía
de cumplimiento de pago, por lo que solicitan les sea devuelta la que presentaron en virtud de la
medida cautelar adoptada en este proceso; y (v) el escrito firmado por los abogados Mena Guerra,
O.S. y L.V., mediante el cual solicitan que se autorice su intervención en
este proceso como apoderados de la sociedad Banco Davivienda S., S., incorporan
un documento privado reconocido ante notario en el que consta una garantía de cumplimiento de
pago y solicitan que se les devuelva la que presentaron el 3 de diciembre de 2019.
Previo a emitir el respectivo pronunciamiento, es pertinente efectuar las siguientes
consideraciones:
I. 1. A. En relación con la petición formulada por los abogados D..E.Y....
.A. y J.S.Z.C., en el sentido de que se autorice su intervención en
este proceso como apoderados del presidente de la DC, se advierte que los referidos profesionales
han acreditado su personería según lo establecido en los arts. 68 y 69 del Código Procesal Civil y
Mercantil (CPCM), de aplicación supletoria a los procesos de amparo, por medio de la
certificación notarial del testimonio de escritura matriz de poder general judicial con cláusula
especial otorgado a su favor por dicho funcionario, por lo que deberá autorizarse su intervención
en la calidad antes indicada.
B. Se observa que los referidos abogados señalan una dirección y un medio técnico
(telefax) para recibir los actos procesales de comunicación, por lo que la Secretaría de esta S.
deberá tomar nota de ellos, así como de las personas comisionadas para tal efecto.
2. A. Los abogados R.A.M.G., H..S..O..S. y
J.A.L.V. manifiestan que comparecen como apoderados de la sociedad Banco
Davivienda S., S., y para acreditar dicha calidad presentan certificaciones notariales
de los testimonios de poder general judicial con cláusula especial otorgados a su favor por el
representante legal judicial de la aludida sociedad el 4 de marzo de 2020. Al respecto, se advierte
que los referidos instrumentos cumplen con los requisitos prescritos en los arts. 68 y 69 del
CPCM, por lo que deberá autorizarse su intervención en la calidad indicada.
B. Se observa que los abogados en cuestión señalan en sus escritos una dirección y
medios técnicos (telefax y cuentas del Sistema de Notificación Electrónica), por lo que la
Secretaría de esta S. deberá tomar nota de ellos, así como de las personas comisionadas para tal
efecto y para recibir documentos.
II. 1. A. En la fase de conocimiento de este proceso de amparo se controló la sentencia
emitida el 26 de octubre de 2012 en el proceso contencioso administrativo con ref. 459-2007, ya
que, según el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor (TSDC), la SCA vulneró el
derecho a la propiedad a los consumidores del Banco S., S., ahora Banco Davivienda
S., S., al concluir que la aludida sociedad incurrió en un error de prohibición al
efectuar cobros por inactividad en cuentas bancarias y por la administración de estas cuando
aquellos ya habían sido prohibidos por la Ley de Protección al Consumidor (LPC). Según la SCA
el supuesto error de prohibición obedeció a que las normas prudenciales NPB4-21, emanadas de
la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF), permitían dichos cobros y eran de obligatorio
cumplimiento, aun cuando estaban en aparente contradicción con la citada ley.
B. En la sentencia emitida en el presente amparo, esta S. concluyó que la autoridad
demandada no estableció porqué la sociedad Banco S., S., ahora Banco Davivienda
S., S., había incurrido en un error de prohibición, pues en su pronunciamiento se
limitó a resolver un aparente conflicto normativo en virtud del cual excluyó de responsabilidad a
dicha sociedad pero no consignó las razones con base en las cuales concluyó que esta desconocía
que la NPB4-21 atentaba contra la LPC, máxime cuando dicha ley regulaba obligaciones y
prohibiciones para los prestadores de servicios financieros, por lo que difícilmente podía
sostenerse que la aludida sociedad haya creído que estaba fuera de su ámbito de aplicación.
Además, se indicó que el aparente conflicto normativo asumido por la SCA se producía
entre una ley formal y una norma infralegal, por lo que, al tratarse de normas de distinto grado
jerárquico, la de menor fuerza normativa resultaba inválida. De ahí que, si bien la SCA es
competente para revisar la legalidad de los actos administrativos, no está habilitada para
desconocer la fuerza jurídica de las distintas fuentes normativas. Por consiguiente, en caso de
existir un supuesto error de prohibición en torno a la ilicitud de la conducta, ello solo podría
implicar la exclusión o disminución de la responsabilidad del infractor. Producto de lo anterior,
esta S. concluyó que la SCA vulneró el derecho a la propiedad de los ahorrantes de la
mencionada institución bancaria.
2. A. De la lectura de la certificación remitida por la SCA, se advierte que esta modificó el
criterio con base en el cual declaró la ilegalidad de los actos administrativos contenidos en las
resoluciones del TSDC de 10 de octubre de 2007 y de 6 de noviembre de 2007. Si bien la SCA
aún asume que la aludida sociedad incurrió en un error sobre la ilicitud de los cobros que efectuó
a sus ahorrantes, ahora sostiene que se trata de un error vencible que únicamente atenúa la
responsabilidad de aquella.
En ese nuevo pronunciamiento, la SCA señala que a las entidades bancarias “les es
exigible el conocimiento de las normas que son aplicables a su rubro especialísimo” debido a su
profesionalidad y a la actividad que realizan; sin embargo, en el caso concreto la sociedad no
alegaba un desconocimiento de las disposiciones legales que le eran exigibles, sino más bien del
alcance de su sentido prohibitivo. Al respecto, indicó que, desde que entró en vigencia la LPC en
octubre de 2005 y ante la labor de fiscalización conjunta que ejercían la SSF y la DC, “era
posible exigirle [al ahora Banco Davivienda S., S.,] una diligencia debida a fin de
activar los mecanismos legales que le otorgaban la posibilidad de realizar consultas sobre ambas
materias” para aclarar el sentido de las disposiciones que regulaban infracciones, prohibiciones y
obligaciones de las que podría ser objeto y disipar sus dudas sobre el alcance prohibitivo de los
recargos por inactividad en las cuentas.
Sobre este punto, la SCA concluyó que la mencionada sociedad “tuvo la posibilidad de
salir de[l] estado de error ocasionado por la Administración Pública, y si bien no previó que al
momento del cobro de los recargos por inactividad de la cuenta, ésta constituía una conducta
contraria al ordenamiento jurídico, el conocimiento de su antijuridicidad sí se encontraba dentro
del marco de lo previsible, en tanto que pudo desplegar todos esos mecanismos de consulta para
evitar la comisión de una infracción, y no lo hizo”. Como resultado de ello, la SCA afirmó en su
nuevo pronunciamiento que el tipo de error en el que incurrió la sociedad tercera beneficiada era
vencible y, por ello, únicamente cabe atenuar la sanción, no excluirla, como había concluido en la
sentencia de 26 de octubre de 2012.
B. En consecuencia, en el fallo de su sentencia la SCA declaró que no existe la ilegalidad
alegada por el ahora Banco Davivienda S., S., únicamente en lo que respecta a la
determinación de la existencia de la infracción, no así en lo relativo a la cuantificación de la
multa que corresponde imponer a dicha sociedad, pues el TSDC: (i) no determinó el monto de la
multa conforme al principio de proporcionalidad, (ii) no motivó de manera suficiente la sanción
respecto de los cobros por administración en las cuentas, y (iii) calculó erróneamente la multa al
aplicar retroactivamente un decreto ejecutivo que definía el monto de los salarios mínimos
vigente desde el 1 de septiembre de 2006 a los cobros que se efectuaron durante los meses
comprendidos desde diciembre de 2005 hasta agosto de 2006. Cabe aclarar que esos puntos no
formaron parte del objeto de control de este proceso de amparo, por lo que esta S. no valorará
la corrección o incorrección de la decisión de la SCA en torno a ellos.
Además, dado que la SCA confirmó los actos administrativos contenidos en las
resoluciones del TSDC de 10 de octubre de 2007 y de 6 de noviembre de 2007, en virtud de las
cuales se determinó que la referida institución bancaria había incurrido en la infracción que se le
atribuía, y que el art. 48 de la LPC regula el reintegro como medida de reparación inmediata a
favor de los consumidores cuando se ha comprobado una infracción tipificada en la citada ley, se
advierte que la SCA también confirmó la legalidad de las órdenes de reintegro oportunamente
emitidas por el TSDC.
3. En virtud de lo expuesto, se concluye que el vicio de constitucionalidad contenido en la
sentencia de 26 de octubre de 2012 fue subsanado con el nuevo pronunciamiento emitido por la
SCA el 23 de mayo de 2019, por lo que dicha autoridad judicial dio efectivo cumplimiento a lo
ordenado en la sentencia pronunciada en este proceso de amparo y, como consecuencia de ello,
es procedente tenerla por cumplida.
III. 1. En la sentencia de 12 de noviembre de 2010, inconstitucionalidad 40-2009, se
afirmó que es a partir de las medidas cautelares, y luego de verificarse los presupuestos para su
aplicación, que el juzgador asegura su función de ejecutar lo juzgado, pues su única finalidad es
la de prevenir y asegurar el resultado del proceso mediante la eficacia de la decisión judicial,
para que dicho resultado no quede burlado ante situaciones ajenas a la actividad del juzgador. Las
medidas cautelares envuelven la idea de prevención que, a su vez, equivale a precauciones y
medidas que evitan un riesgo, pues la dimensión temporal del proceso en algunas ocasiones
genera la posibilidad de un fracaso en su tramitación y en la eficacia de la sentencia que resultó
estimatoria. En ese sentido, las medidas cautelares deben ser provisionales y deben depender de
un acto judicial posterior, a favor del cual se dictan: la sentencia.
De ahí que tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta S. coinciden en que las
medidas cautelares poseen ciertas características, entre ellas: (i) su instrumentalidad, en tanto no
constituyen un fin en sí mismas, sino que se encuentran vinculadas al fin principal en virtud del
cual se desarrolla el proceso, esto es, asegurar el cumplimiento de la sentencia que vaya a
dictarse; (ii) su provisionalidad, ya que su función concluye en cuanto se ha alcanzado el fin a
favor de la cual fueron dictadas o la situación fáctica que la sustenta ha dejado de existir; (iii) su
sumariedad o celeridad, como característica que se atribuye a la finalidad que persiguen, no
requieren de mayor trámite y sus términos procesales son cortos, ello en vista de que no existe un
certeza, sino una probabilidad sobre la existencia del derecho en discusión dentro de la causa
principal y están diseñadas para asegurar que el desarrollo de esta discusión tenga una solución
eficaz; y (iv) su flexibilidad, por cuanto no son decisiones pétreas y, en general, pueden ser
modificadas, sustituidas o revocadas cuando los presupuestos que justificaron su adopción han
variado.
En relación con la instrumentalidad y la provisionalidad de las medidas cautelares no se
debe perder de vista que, salvo ciertas excepciones –como ocurre con las medidas cautelares
ambientales, que pueden ser autónomas– estas tienen lugar en el marco de un proceso de
conocimiento, pues con ellas se pretende garantizar la eficacia de la sentencia. Una vez
pronunciada esta las medidas cautelares podrían ser dejadas sin efecto –por ejemplo, si la
sentencia es desestimatoria– o bien mantenidas durante el tiempo concedido para el
cumplimiento de la sentencia, si este se ha fijado en ese pronunciamiento (arts. 35 inc. final de la
Ello no obsta para que una medida cautelar que tuvo vigencia en el proceso de
conocimiento se transforme en medida de ejecución –como ocurre, por ejemplo, con el embargo
preventivo o ejecutivo en los procesos civiles y mercantiles, que puede transformarse en
ejecutorio–, o bien que, en caso de no haberse adoptado una medida cautelar en el trámite del
proceso de conocimiento, se adopte una medida de ejecución durante la ejecución forzosa. Sin
embargo, las medidas de ejecución también son de naturaleza instrumental y provisional, pues
con ellas solamente se pretende garantizar la eficacia de la sentencia que ha adquirido firmeza.
Por consiguiente, si en el proceso de amparo la sentencia es cumplida voluntariamente por la
autoridad demandada, la medida de ejecución pierde su razón de ser, pues los presupuestos que
justificaron su adopción han variado significativamente, o incluso desaparecido.
2. En el auto de admisión de la demanda de este amparo, de 4 de septiembre de 2013, se
ordenó como medida cautelar a la sociedad Banco Davivienda S., S., que rindiera
fianza suficiente para garantizar el pago de la cantidad de dinero a la cual fue condenada en la
resolución emitida el 10 de octubre de 2007 por el TSDC. La referida sociedad cumplió la
medida cautelar ordenada y esta se mantuvo durante la fase de conocimiento de este amparo. Sin
embargo, durante la etapa de la ejecución de la sentencia la SCA ha acreditado que ha cumplido
con la sentencia, razón por la cual los presupuestos que permitieron que la aludida fianza se
mantuviera vigente hasta esta etapa del proceso han sufrido una modificación sustancial y, por
consiguiente, es preciso dejarla sin efecto.
No obstante, la sociedad Banco Davivienda S., S., deberá continuar dando
cumplimiento a la resolución emitida por el TSDC, en lo relativo a la devolución de los cobros
efectuados indebidamente a sus consumidores.
3. Los apoderados de dicha entidad bancaria han solicitado que se les devuelvan los
documentos originales que contienen las fianzas de cumplimiento de pago que esta presentó
oportunamente para acreditar el cumplimiento de la medida cautelar ordenada en el auto de
admisión de la demanda que dio inicio al presente amparo.
Dado que en esta resolución se ha establecido que la SCA ha dado cumplimiento a la
sentencia pronunciada en este proceso y, por ello, se ha dejado sin efecto la medida cautelar
adoptada, es procedente devolver a los referidos profesionales los documentos originales de
fianza que su mandante ha presentado para acreditar el cumplimiento de esa medida. En
consecuencia, se instruye a la Secretaría de esta S. para que confronte dichos documentos con
sus respectivas copias, y luego de verificar que sean conformes entre sí devuelva los originales a
los apoderados de la sociedad Banco Davivienda S., S., y agregue sus copias al
expediente, en sustitución de aquellos.
IV. 1. Los apoderados del presidente de la DC señalan que dicha institución supervisó
durante tres años y dos meses la ejecución del plan de trabajo que elaboró el Banco Davivienda
S., S., para hacer efectivo el reintegro de las cantidades cobradas indebidamente a
sus consumidores, pero debido a la desactualización de los registros en cuanto a domicilio,
números telefónicos y otras formas de contacto con los consumidores se han agotado las acciones
previstas en ese plan y no ha sido posible la devolución total de dichas cantidades.
Por ello, solicitan que esta S. les indique qué medidas debe tomar la DC o, en su
defecto, autorice que dicha cantidad de dinero sea destinada a alguna institución de beneficencia
o al Fondo General de la Nación.
2. Con relación a ello es preciso indicar que la DC, como institución oficial autónoma, es
la autoridad legalmente facultada para verificar que dichas devoluciones o “reintegros” se
materialicen. Particularmente, el art. 69 letra k) de la LPC atribuye a su presidente la facultad de
velar por el efectivo cumplimiento de las resoluciones del TSDC y este, como emisor del acto
administrativo en el que se ordenó como medida de reparación el reintegro de las cantidades de
dinero cobradas indebidamente a los consumidores, es quien debe pronunciarse sobre el
cumplimiento de esa medida.
En consecuencia, no corresponde a esta S. determinar si se tomarán medidas
adicionales respecto del dinero cobrado indebidamente por dicha institución bancaria que aún
no ha sido devuelto a algunos consumidores y, por ello, corresponde declarar sin lugar la
solicitud planteada por los apoderados del presidente de la DC.
POR TANTO, con base en las consideraciones expuestas y las disposiciones legales
citadas, esta S. RESUELVE:
1. T. como apoderados del presidente de la Defensoría del Consumidor a los
abogados D..E..Y..A. y J.S..Z..C., por haber
acreditado la personería con la que actúan en este amparo.
2. T. por acreditada la personería con la que actúan los abogados R..A...
.M.G., H..S.O.S. y J.A..L.V., como apoderados de
la sociedad Banco Davivienda S., S.
3. T. por cumplida por parte de la S. de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia la sentencia pronunciada en el presente proceso de amparo el 5 de junio de
2015
4. Déjase sin efecto la medida cautelar ordenada y confirmada en las resoluciones de 4 y
17 de septiembre de 2013, respectivamente.
5. Instrúyase a la Secretaría de esta S. para que confronte los documentos originales de
fianza presentados en este proceso por la sociedad Banco Davivienda Salvadoreño, S., con sus
respectivas copias, y luego de verificar que sean conformes entre sí devuelva los originales a los
apoderados de dicha entidad, y agregue sus copias al expediente, en sustitución de aquellos.
6. Declárase sin lugar lo solicitado por los abogados Y.A. y Z.C.,
relativo a que esta S. indique a la Defensoría del Consumidor las medidas que podrían ser
adoptadas para hacer efectivo el reintegro de algunas cantidades de dinero a favor de
consumidores del Banco Davivienda S., S., pues según lo dispuesto en el art. 69 letra
k) de la Ley de Protección al Consumidor el presidente de dicha institución es competente para
velar por el cumplimiento de las resoluciones emitidas por el Tribunal Sancionador de la
Defensoría del Consumidor, quien deberá pronunciarse sobre el cumplimiento de la medida de
reparación en cuestión.
7. Tome nota la Secretaría de esta S. de: (i) la dirección y el medio técnico señalados
por los apoderados del presidente de la Defensoría del Consumidor para recibir los actos
procesales de comunicación, así como de las personas comisionada para ese mismo efecto y para
retirar documentos; y (ii) la dirección y los medios técnicos (telefax y cuentas en el Sistema de
Notificación Electrónica de la Corte Suprema de Justicia) señalados por los abogados R.
.A.M..G., H.S.O.S. y J..A.L.V. para recibir
los actos de comunicación procesal, así como de las personas comisionadas para tal efecto y para
recibir documentos.
8. N..
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-------A.L.J.Z..A.P.J.S..M.N.G.-------
---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------
-------------------------E. SOCORRO C.-------------------------RUBRICADAS---------------------------
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