Sentencia Nº 245-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 13-02-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 13 Febrero 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 245-2013 |
245-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas seis minutos del trece de febrero de dos mil
diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor MANR,
por medio de su apoderado general judicial, licenciado Mario Francisco Aguirre Cornejo, y
continuado por los licenciados Abel Ricardo Cruz Ramírez y Natividad de Jesús Paniagua
Berríos, contra el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por la supuesta ilegalidad del acto
administrativo contenido en el acuerdo D.G. ********de terminación laboral sin responsabilidad
patronal con vigencia a partir del uno de mayo de dos mil trece.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, por medio de la apoderada general administrativa y judicial,
licenciada Carmen Pineda Hernández, como autoridad demandada; el Fiscal General de la
República, por medio de las licenciadas Thelma Esperanza Castaneda de Monroy, Ana Lilian
Miranda Cortez y Carlos Denisse Courtade Cisneros, todas como agentes auxiliares y delegadas
del funcionario en referencia.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. El demandante expuso en la demanda: «(…) Que el señor MN se desempeñaba como
gestor de cobro de la UPISSS, ubicado en la ciudad de San Salvador, Departamento (sic) de San
Salvador, teniendo trece años con nueve meses de laborar en dicho (sic) institución, en la que
siempre desempeñó su cargo con diligencia, responsabilidad, rectitud y demás funciones
inherentes al mismo. Que fue el día miércoles cinco de septiembre del año dos mil doce se
presentó a la sección en donde labora el señor MN, el señor J (sic) B (sic) A, quien es portador
de su número de afiliación ******** con su historial laboral, con el requerimiento de pagar
períodos adeudados, siendo atendido inicialmente por la secretaria AM, no verificando si el caso
estaba asignado a otro gestor, pero el señor MN se encontraba desocupado y la señora AM lo
refirió con el señor MN para que le diera atención (…) El Sr. (sic) MN aclara que don B andaba
su historial laboral, una constancia de trabajo en original y una copia del mandamiento de pago
a terceros (pago parcial) la cual es extendida por la Sección Cuentas por Cobrar del ISSS»
(folio 2 frente).
A raíz de lo expuesto, al demandante se le inició un procedimiento administrativo
sancionatorio que concluyó con la terminación laboral sin responsabilidad para el patrono.
Agrega que, con la emisión del acto administrativo impugnado, se violentaron los
siguientes derechos: «(…) 1.- Declaraciones del testigo de Cargo (sic) JASC con el cargo de Jefe
(sic) de la Sección de la Unidad de Pensiones del ISSS, y dice que para efectuar los pagos
parciales de cotizaciones en mora por primera vez, se llena una solicitud con los datos del
solicitante o asegurado que requiere el servicio; se adjunta el historial laboral y se complemente
(sic) la solicitud con los datos del empleador que son los datos con los que debe de respaldar,
Una (sic) vez llenada esa solicitud y firmada por el usuario o afiliado se remite a la Sección
Cuentas por Cobrar a efecto que ésta detalle la mora existente en los períodos comprendidos
antes de mayo de mil novecientos noventa y ocho, siendo estos documentos los que se utilizan
como documentos fuentes. 2.- Dice que los incumplimientos por parte de MN son de control
interno de la forma en que se gestionó el establecimiento y cobro de dicho documento
específicamente en la copia del detalle de cotizaciones en mora que se tuvo en ese momento (…)
4.- Dentro de sus declaraciones consideró su Jefe de nombre JS que no existe acción que indique
que haya pérdida de confianza, que continúo ejerciendo sus labores y no se le ha restringido
acceso alguno a la información y a los sistemas dentro de sus atribuciones hasta la fecha del
despido (…) Se ha violentado el debido proceso, debido a que, no existiendo fundamento para
declarar su despido, no existiendo pruebas que declaren que ha existido violación a los
instrumentos que son necesarios para desarrollar un buen trabajo, según el Contrato Colectivo
del ISSS en su CLAUSULA (sic) N° 7.- EJECUCION (sic) DEL TRABAJO (…) CLAUSULA (sic)
N° 8.- IMPLEMENTOS DE TRABAJO (…) No se toma en cuenta, ni se proporciona, ni se valora
un informe final de la auditoría externa de la empresa MURCIA & MURCIA SA DE CV, hecha
al Sr. (sic) MN, donde solo hace el señalamiento, hacia las jefaturas inmediatas por no
actualizar los procesos, la falta de controles internos y resguardo de la información. Tan (sic)
poco (sic) se puede comprobar documentalmente o por declaración jurada por parte del instituto
que el trabajador esté involucrado en algún ilícito o cualquier otro señalamiento que se hagan,
ya que tampoco no validan las declaraciones de los testigos BA y AMR, que se presenta a
declarar a dicho departamento (…) Esto indica que se le violentó el derecho a declarar y a
defenderse del señalamiento que se le ha hecho, y que la supuesta prueba de cargo, no es tal,
sino que, es una falsa prueba (…) La CLAUSULA (sic) N° 18- AUDIENCIA A LOS
TRABAJADORES: Del (sic) Contrato Colectivo de Trabajo establece la audiencia a los
trabajadores, pero en la CLAUSULA (sic) N° 73- SOLUCIONES DE QUEJAS Y CONFLICTOS
del mismo Contrato (sic) dice que con el propósito de mantener, manejar y estrechar la armonía
entre el Instituto y los trabajadores; situación que no se llevó a cabo, debido a que solo se le
notifica que se le llevara un proceso sancionatorio administrativo comunicándole desde un
principio que se le despedirá sin responsabilidad por parte del instituto, violentándose desde el
inicio el derecho a defenderse como trabajador. XI.- GARANTIA (sic) DE LA DEFENSA DEL
TRABAJADOR (sic) Gar antizar la defensa del trabajador o trabajadora, no es solo cumplir con
el nombramiento de su Apoderado (sic) o Representante (sic), de alegar y ofrecer prueba; si no,
que la prueba sea valorada como tal, de forma científica; que todas aquellas situaciones de
aparente presunción, ya sean a favor o en contra, sean tomadas como tal; de la calidad de la
misma, de conocer si la prueba es o no irrefutable; de seguir un verdadero proceso parte por
parte, sin violentar la esencia de la misma (…) El derecho de defensa constituye en la
herramienta clave, respecto de las diferentes pruebas de descargo a las que tiene derecho el
señalado (…) y con su esencia para hacer verdad y la justicia (…) Derecho a la estabilidad
laboral (…) Debe entenderse que tal derecho surte plenamente sus efectos frente a remociones o
destituciones arbitrarias o caprichosas realizadas con transgresión de la Constitución y las
leyes. En ese sentido, no es posible la separación de un servidor público -sea trabajador,
empleado o funcionario- cuando el mismo no represente confiabilidad en el desempeño de su
cargo o concurran otro tipo de razones, sin que se haya dado estricta observancia de la
Constitución (…)» (negritas suprimidas) (folios 4 vuelto, 5 frente y vuelto, 6 frente y vuelto y 7
frente).
II. En la resolución de las diez horas dieciocho minutos del seis de septiembre de dos mil
trece (folio 171) se admitió la demanda y se tuvo por parte al señor MANR, por medio de su
apoderado general judicial, licenciado Abel Ricardo Cruz Ramírez. Se requirió del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social un informe sobre la existencia del acto atribuido, artículo 20 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -derogada-, emitida el catorce de noviembre
de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y
seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos
setenta y ocho (en adelante LJCA), ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del
artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente. Se requirió de la
autoridad demandada que manifestara si existía una persona que ocupara la plaza que
desempeñaba el demandante y, en su caso, proporcionara las generales y la dirección del lugar
donde podría ser notificada. Se requirió la remisión del expediente administrativo relacionado
con el caso.
El Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por medio de su apoderada general
administrativa y judicial, licenciada Carmen Pineda Hernández, presentó un escrito (folios 174 y
175) en el cual manifestó: «(…) Que efectivamente existe el acto administrativo que la parte
demandante pretende impugnar. También le informo que a esta fecha, la plaza que ocupa el
señor MANR, no ha sido cubierta por ninguna persona».
En el auto de las diez horas tres minutos del veintiuno de marzo de dos mil catorce (folio
181) se tuvo por parte al Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por medio de su apoderada
general administrativa y judicial, licenciada Carmen Pineda Hernández. Se requirió de la
autoridad demandada el informe a que hace referencia el artículo 24 de la LJCA. Se tuvo por
recibido el expediente administrativo remitido por la autoridad demandada. Se ordenó notificar la
existencia de este proceso al Fiscal General de la República de conformidad con el artículo 13 de
la LJCA.
El Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por medio de su apoderada general
administrativa y judicial, licenciada Carmen Pineda Hernández, en el informe justificativo de
legalidad de los actos administrativos impugnados manifestó: «(…) 4) La anterior decisión tuvo
como base del proceso administrativo sancionador que se le concedió al demandante en su
carácter personal como lo señala el Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS, y como podrá
verificar esa Sala, en el expediente administrativo que ha sido agregado al proceso, donde
consta que dicho trabajador fue debidamente citado, teniendo la oportunidad real de defenderse
de los hechos que se le imputaban, con el fin de garantizar sus derechos de audiencia y defensa
en sede administrativa, lo cual no lo pudo realizar en vista que no desacredito (sic) las faltas que
se le imputaban. Llegando la Administración del ISSS, a la conclusión que el trabajador
ameritaba la sanción disciplinaria de destitución, al habérsele comprobado faltas graves, ya
descritas (…) 6) En relación a lo que la parte actora alega, respecto a que se ha violentado su
derecho a la estabilidad laboral, aun cuando es sabido que dicho derecho se encuentra sujeto a
la observancia previa del derecho de audiencia, por parte de toda autoridad judicial o
administrativa, y que de ninguna manera supone inamovilidad en el cargo, pues la Constitución
de la República, no puede asegurar el goce absoluto de la estabilidad laboral, a aquéllas
personas que hayan dado motivo para decretar su separación o destitución, ello debido a que tal
derecho es relativo, lo que significa que este puede ser removido de su cargo, cuando se produce
algún factor determinante de despido (…) 7) Respecto a la supuesta violación del derecho al
debido proceso, es importante aclarar que la exigencia a un juicio previo, supone dar al
demandado y a todos los intervinientes, en el proceso la posibilidad de exponer sus
razonamientos y de defender sus derechos de manera plena y amplia; ya que hacer saber al
sujeto contra quien se realiza el proceso la infracción, o el ilícito que se le reprocha, y facilitarle
el ejercicio de los medios de defensa, constituyen circunstancias ineludibles para el goce
irrestricto del derecho de audiencia. En relación a lo antes apuntado y como se mencionó
anteriormente el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y su personal, se rigen por el Contrato
Colectivo de Trabajo, celebrado con el Sindicato de Trabajadores, el cual en su cláusula
dieciocho “Audiencia a los Trabajadores”, entre otras cosas establece (…) Tal como consta en
actas de los días veintitrés de noviembre de dos mil doce, dieciocho de marzo de dos mil trece,
tres de abril de dos mil trece, cinco de abril de dos mil trece, que corren agregadas al expediente
administrativo, presentado en esta Sala, el señor MA(sic) NR, recibió un real derecho de
audiencia y defensa regulado en el Contrato Colectivo vigente, con el objeto de que dicho
trabajador aportara datos que obraran en su defensa, que constituyen circunstancias ineludibles
del goce de los mismos. En concordancia de lo antes mencionado, se hizo del conocimiento del
Sindicato de Trabajadores denominado STISSS, al cual se encuentra afiliado el señor NR, de las
diligencias instruidas, tal como consta en las actas que corren agregadas en el expediente que se
encuentra agregado en el proceso; habiéndose cumplido con la exigencia del proceso previo y
derecho de audiencia exigido por la Constitución y el Contrato Colectivo de Trabajo (…)»
(folios 187 vuelto, 188 frente y 189 frente y vuelto).
III. En la resolución de las once horas tres minutos del dieciséis de marzo de dos mil
quince (folio 194) se concedió intervención a la licenciada Thelma Esperanza Castaneda de
Monroy, como agente auxiliar y en representación del Fiscal General de la República. Se previno
a la licenciada Carmen Pineda Hernández que actualizara en legal forma la personería y ratificara
el escrito presentado. Se abrió a prueba el proceso por el término de ley, artículo 26 de la LJCA.
En la etapa probatoria, la parte actora presentó prueba documental.
En el auto de las diez horas diecinueve minutos del cuatro de enero de dos mil dieciséis
(folio 217) se tuvo por cumplida la prevención formulada a la licenciada Carmen Pineda
Hernández y por cumplido el informe requerido en el auto de las diez horas tres minutos del
veintiuno de marzo de dos mil catorce (folio 181). Se agregó la prueba documental ofrecida por
la parte actora.
Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes
resultados:
a) La parte actora, prácticamente, ratificó los argumentos expresados en la demanda
(folios 235 y 236).
b) El Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por medio de su apoderada general
administrativa y judicial, licenciada Carmen Pineda Hernández, de manera general, reiteró los
argumentos expuestos en el informe de justificación de legalidad del acto administrativo
impugnado.
c) La licenciada Ana Lilian Miranda Cortez, agente auxiliar del Fiscal General de la
República, expresó: «(…) La conducta externada por el señor NR, consistió y se comprobó en
gestionar con un documento no oficial, el cobro a un patrono, sin comunicar al gestor de cobros
que tenía asignado al caso, además sin conocimiento del Jefe de Sección de Cobranzas o el
Coordinador de dicha Sección. Ello constituye, un incumplimiento del Instructivo denominado
“Pago Parcial de Cotizaciones Previsionales en mora, por solicitante de prestaciones del
Sistema de Pensiones y del Sistema de Ahorro para Pensiones”, enmarcado en el Art. (sic) 2
numeral 2 y 4 del procedimiento para el pago parcial de cotizaciones en mora de periodos
anteriores a la entra (sic) en operaciones de la Ley de Ahorro para Pensiones, para obtener
derecho a pensión. Aunado a ello, la actuación del señor N, encaja en una falta contraria a los
deberes y obligaciones dispuestas en las clausulas (sic) 6, 7 y 11 del Contrato Colectivo de
Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, configurándose en las causales para dar
por terminada la relación de trabajo, determinadas en los ordinales 3°, 9°, 16° y 20°. Del Art.
encuentra descrita en los cuerpos legales antes mencionados, en razón de ello, tal como consta
en el informativo, existe evidencia que se procedió tal como lo señala el Contrato Colectivo de
Trabajo del ISSS, en el cual se acredito (sic) fehacientemente que el trabajador no pudo
desvanecer tal falla, generando así una pérdida de confianza y como consecuencia despido sin
responsabilidad patronal (…)» (folio 222 frente y vuelto).
IV. La presente controversia consiste en determinar si el acto administrativo emitido por
el Instituto Salvadoreño del Seguro Social vulneró el debido proceso para justificar la
terminación de la relación laboral del señor MANR; además, si existió violación al derecho de
defensa y a la garantía de audiencia del demandante; y verificar si se violentó su derecho a la
estabilidad laboral, al haber concluido la relación de trabajo sin responsabilidad patronal.
El demandante ha expresado que se conculcaron las formalidades esenciales en su proceso
-el denominado debido proceso o proceso constitucionalmente configurado- empero, el
señalamiento de una infracción al rito procesal no genera per se una ilegalidad, sino solamente
cuando ese incumplimiento de las formas produce una vulneración de derechos, en consecuencia,
la vinculación entre el defecto denunciado y el derecho que resulta afectado es crucial para
corroborar o descartar el argumento de la parte demandante.
En ese sentido, el actor ha señalado que en el procedimiento sancionatorio administrativo
ofreció pruebas de descargo y que estos elementos no fueron valorados, lo que causó una
vulneración a su derecho de defensa.
En el estudio de la pretensión subjúdice, se procederá a analizar cada uno de los
argumentos vertidos, en su orden, y, si del razonamiento estudiado no deviene ilegalidad, habrá
de continuarse con el siguiente; sin embargo, si se constatase la ilegalidad del acto a partir del
punto bajo estudio, así se pronunciará, siendo inoficioso revisar los demás, en virtud que en nada
cambiaría la decisión que se adopte.
Respecto de la preterición probatoria alegada por el actor, éste manifestó que no había
fundamento para declarar su despido, no hubo pruebas que establecieran la violación a los
instrumentos que son necesarios para desarrollar un buen trabajo; y no se tomó en cuenta ni se
valoró un informe final de la auditoría externa realizada por Murcia & Murcia S.A. de C.V.,
quien formuló señalamientos a las jefaturas y no al demandante. Agregó que se le notificó el
inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio sin que se valorara la prueba testimonial
de descargo que fue rendida.
La autoridad demandada respondió este argumento diciendo que la decisión cuestionada
tuvo como base el procedimiento administrativo sancionador en el que se concedió al
demandante la oportunidad real de defenderse de los hechos que se le imputaban, con el fin de
garantizar sus derechos de audiencia y defensa, lo cual no lo pudo realizar en vista que no
desacreditó las faltas que se le imputaron.
En el presente caso, el informe del Departamento Jurídico de Personal recomendó dar por
terminada la relación laboral de la institución con la parte actora, y en él aparece la valoración de
la prueba ofrecida en el trámite sancionatorio.
En ese orden de ideas, de folios 377 al 391 consta el informe del Departamento Jurídico
de Personal del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, relativo a la sanción disciplinaria
impuesta al señor MANR.
En folio 391 la autoridad demandada hizo constar que se inició el trámite sancionatorio
contra el demandante atribuyéndole los siguientes hechos: «I.) Gestionar el cobro administrativo
indebidamente con fotocopia de un documento de dos páginas a nombre del empleador
ADVANTAGE, S.A. DE C.V. con número patronal ********, presentado a la Sección de
Cobranzas UPISSS por el asegurado AJB que contiene las características siguientes: un
encabezado que dice: Unidad financiera Institucional, Departamento de Contabilidad; Sección
Administración de cuentas por cobrar, de fecha 31 de agosto de 2012, a nombre del asegurado
AJB, número de afiliación ********, refleja períodos en mora de agosto 1992 a noviembre de
1993, de agosto 1995 a mayo de 1996, siendo en total de 26 períodos en mora por un monto total
en dólares de $95.25, y tiene una leyenda a solicitud de Sección Cobranza UPISSS. 2.) Elaboró y
entregó remesa del Banco Agrícola Comercial por la cantidad de $95.25 que utilizó el
Asegurado AJB, portador del número de afiliación ******** para cancelar los períodos en
mora descritos en el numeral anterior, en fecha 06 de septiembre de 2012, se investigó y la
empresa existe y no se había agotado el cobro. 3.) Gestionó el ingreso de este documento al
Sistema SIP con el Coordinador del área de planillas pre elaborada de la Sección Recaudación,
sin el conocimiento del Jefe de la Sección Cobranza, Coordinador de Sección. 4.) Este caso
pertenece a la cartera de cobro de otro gestor y gestionó el cobro sin comunicarle al gestor
correspondiente que lo tiene asignado, sin conocimiento del jefe de esta sección o coordinador
(…)»
En virtud que el procedimiento sancionatorio inició por la atribución de los hechos
señalados, los medios de prueba de cargo y descargo debieron ir encaminados a probar o
desacreditar esas conductas, teniendo la obligación la autoridad demandada de valorar cualquier
medio debidamente ofrecido.
Los medios de prueba documental se encuentran delimitados en folios 385 y 386 del
expediente administrativo; asimismo, se hace referencia a la prueba testimonial de cargo,
relacionando la declaración de los señores XMCDG, quien tenía el cargo de Jefe en la Sección
Administración de Cuentas por Cobrar; JASC, Jefe de Sección de Cobranzas en la Unidad de
Pensiones del Instituto Salvadoreño del Seguro Social; y MDRCDG, gestor de cobros de la
Unidad de Pensiones de la institución.
En folio 382 vuelto se hizo constar la prueba testimonial de descargo, se relaciona la
declaración de los señores JBA, como afiliado, y AMRE, gestor de cobros en la Unidad de
Pensiones.
De la lectura del dictamen del Departamento Jurídico de Personal se advierte que la
autoridad demandada no valoró la declaración de la señora AMRE, quien fue propuesta como
testigo de descargo. Tal omisión debe examinarse para determinar si constituye un defecto
relevante que conlleve una infracción al derecho de defensa del administrado, pues existen
razones por las cuales un tribunal o una autoridad administrativa puede no valorar una prueba.
También puede ocurrir que se omita el examen de un medio probatorio que cumpla todos
los requisitos formales para ser valorado, en cuyo caso, en principio, se comete una irregularidad,
empero, no siempre tal omisión resulta en una vulneración al derecho de defensa aunque haya un
defecto formal. Para establecer si la omisión tiene importancia, debe examinarse la información
que intentaba hacerse llegar a la autoridad decisora a fin de corroborar si contiene elementos
destinados a proponer una tesis distinta a la que sustenta la infracción atribuida al administrado o
si servirá para desvirtuar la validez o la credibilidad de la prueba de cargo.
Tal examen es denominado método de inclusión mental hipotética, por el cual, se
examina el contenido de la probanza prescindida para determinar si es de interés al caso y si la
información que contiene, de ser cierta, puede modificar la resolución del ente decisor. Este
análisis interesa para el sólo efecto de establecer si la omisión de ese medio de prueba ha
vulnerado o no el debido proceso y específicamente el derecho de defensa, de lo que procedería
declarar la ilegalidad de la resolución administrativa y como medida para la restauración del
derecho, ordenar su reposición -en virtud de que a la jurisdicción contencioso administrativa no le
corresponde sustituir a la autoridad demandada como sede administrativa supliendo su decisión
con la propia, sino establecer si el acto administrativo está apegado a la legalidad o no-.
En consecuencia, no se valora la prueba de manera plena -en tanto las condiciones en que
se encuentra esta Sala para apreciar algunos aspectos de los medios probatorios son distintas e
inferiores al posicionamiento que tenía la autoridad demandada respecto de ellos, en especial en
lo concerniente a la prueba personal- sino solamente se corrobora si contiene información que
podría haber resultado en una decisión administrativa distinta a la tomada; a ese efecto,
examinaremos si la deposición cuya valoración se ha omitido es relevante al caso y útil para
probar la tesis de descargo, sin valorar aspectos subjetivos como su credibilidad y su capacidad
de convicción u objetivos como el grado de comprobación que estas contratesis puedan tener a
partir de otros medios de prueba que las sustenten.
A folios 380 y 381 del expediente administrativo consta la declaración de la señora AMR
E, quien manifestó: «(…) que conoce al señor MANR desde que ingreso (sic) a la Unidad de
Pensiones desde hace catorce años (…) que conoce que se le está imputando gestionar el cobro
indebido de un pago parcial; haber acreditado la generación de planilla en el SIP y la
elaboración de la remesa a una de las cuentas recaudadoras; sin embargo se advierte que
considera que las faltas atribuidas resultan inadecuadas debido a que en su calidad de gestores
no acreditan planillas en el SIP, pues no es competencia de la Sección de Cobranzas sino de la
Sección Recaudaciones, ni les corresponde ni permiten ejecutar planillas. 3) Diga la testigo
cuales (sic) son los documentos necesarios para establecer la mora y como es el procedimiento?;
manifiesta la testigo que fue nombrada específicamente para gestionar cobros por evasión, razón
por la que desconoce de manera precisa cuales son los documentos que se requieren para
ejecutar el cobro o gestión de los pagos parciales; advierte que esta actividad la realizaba una
compañera que se retiró de la Institución y estas actividades fueron trasladadas al compañero
MAN; pero como lo manifestó no conoce particularmente los documentos, solamente le consta
que los afiliados llevan el historial laboral, sobre todo si son periodos antes del año noventa y
ocho, siendo el gestor el que realiza la búsqueda en el sistema. Manifiesta que desea aclarar que
la inducción de cada uno de los procedimientos que se realizan en la Sección Cobranzas no son
conocidos por los trabajadores de la misma por medio de manuales o instructivos que les
otorguen las jefaturas o coordinadores, sino que son sus mismos compañeros quienes les
instruyen, por lo que peculiarmente conoce cada gestor la labor que le designan. 4) Diga la
testigo si conoce cuando se extiende el Mandamiento (sic) de pago a terceros por parte de la
Sección Cuentas por Cobrar del ISSS?; Manifiesta (sic) la testigo que desconoce cuándo esa
Sección extiende ese documento (…) El trabajador solicita interrogar a la testigo en el siguiente
orden: 1) En la Sección Cobranzas les han entregado a cada uno de los gestores manuales o
instructivos donde se desarrollen los procedimientos particulares de la misma para seguir las
indicaciones del trabajo?; manifiesta que como lo indico (sic) fue trasladada de la Sección
Recaudaciones a la Sección Cobranzas aproximadamente en el mes de septiembre de dos mil
once, por lo que con certeza puede establecer que no les entregan instructivos, manuales,
políticas o cualquier otro documento que desarrolle las actividades a realizar, sino más bien son
sus propios compañeros quienes les instruyen sobre las funciones a ejecutar, del mismo modo no
reciben indicaciones verbales o escritas que prohíban utilizar documentos copias, pues es claro
que esto puede volver los trámites más engorrosos o tardíos de lo que en la actualidad se dan o
en su defecto en varias ocasiones se ha comprobado que únicamente se cuenta con documentos
copias y son con estos con los que se inician los trámites. Adicionalmente expresa que a raíz de
lo que le sucedió al trabajador MAN su persona requirió por parte de la jefatura que toda la
documentación fuera enviada en original e incluso por sus propios medios ha conseguido los
manuales de procedimientos de la sección a manera de precaución. 2) El trabajo que se ejecuta
en la Sección Cobranzas es por costumbre?; manifiesta que sí, pues los actos que hacen es por
tradición o habito (sic), pero desconocen bases legales, pues no son capacitados para ejecutar
las labores con diligencia o conocimiento de manuales, instructivos o leyes, sino que es el
trabajador que tiene más pericia es quien instruye sobre el trabajo a desarrollarse, pero ni las
jefaturas, ni los coordinadores otorgan las indicaciones con bases legales. Del mismo modo
expresa que si bien es cierto cada gestor tiene sus propios casos, cuando los gestores ha (sic)
salido son atendidos por otros, pero quien inicialmente atiende a los afiliados o patronos es la
secretaria y le corresponde a esta (sic) verificar quien lo tiene asignado. 3) Sabe cuál es la
diferencia entre gestionar el cobro y elaborar una remesa?; expresa que para gestionar el cobro
se depura el caso, se verifica el sistema, se hacen las investigaciones para conversar con el
patrono y explicarle sobre la mora, pero elaborar la remesa es únicamente llenar el formulario
con la documentación que ampara la existencia de mora; es decir que para efectuar la remesa ya
estaba la gestión de cobro realizada, como en el caso del compañero N, razón por la que no le
pueden imputar que gestiono (sic) el pago, pues lo que hizo fue la remesa (…)»
Al respecto, se advierte que la declaración de la señora AMRE contiene elementos que
pudieran ser importantes a efecto de plantear una tesis distinta sobre los hechos que se
reprochaban al administrado, al introducir matizaciones relacionadas con la distinción entre la
gestión de cobro, que es lo que el trabajador no debía realizar, y la elaboración de remesas que es
una actividad posterior a aquella gestión; además de proporcionar información relacionada con la
ausencia de capacitación de los gestores de cobros quienes no reciben manuales o instructivos, ni
son ilustrados en procedimientos y normas aplicables sino que el trabajador con más pericia
instruye sobre las labores a desarrollarse, ni las jefaturas, ni los coordinadores otorgan las
indicaciones con bases legales. Del mismo modo expresó que, si bien cada gestor tiene sus
propios casos, cuando se levantan de sus lugares de trabajo son atendidos por otros, pero quien
inicialmente atiende a los afiliados o patronos es la secretaria y a ella le corresponde verificar
quien lo tiene asignado.
Los elementos antes relacionados contienen datos opuestos a aquellos que sustentan la
atribución de la falta administrativa al administrado y, en caso de resultar verosímiles, al ser
evaluados en conjunto con las otras pruebas y a partir de las disposiciones aplicables, podrían
llevar a una decisión distinta a la autoridad demandada.
En consecuencia, al no haber valorado la declaración de la señora AMRE, se produjo la
infracción denunciada y como resultado se disminuyó la capacidad de una defensa efectiva del
demandante. De ahí que carece de sentido el argumento de la autoridad demandada de que le
corresponde al señor MANR probar y desacreditar los hechos imputados. Sobre dicha postura
esta Sala considera que en el momento que se inicia un procedimiento sancionatorio es
obligación de la autoridad administrativa incorporar los elementos probatorios que demuestren
los hechos atribuidos al investigado, lo anterior con el fin de resguardar derechos fundamentales,
al grado que una autoridad está obligada a valorar todos los medios de prueba incorporados
oportunamente, con más razón si aportan elementos que podrían modificar una sanción.
La autoridad demandada justificó la decisión adoptada y señaló a folio 378 frente del
expediente administrativo que: «Es evidente que la ignorancia de la ley no sirve de excusa en el
proceso específicamente para esta falta, pues nadie puede alegar la ignorancia, tal y como lo
prevé el artículo 8 del Código Civil». La anterior postura intenta desvirtuar el hecho que el señor
MANR alegó que desconocía las funciones que, en un inicio, tendría que realizar, lo cual fue
reforzado con la declaración de la testigo de descargo, señora AMRE. La autoridad demandada
manifestó que los instructivos y manuales son leyes de la República, por tanto, el demandante no
puede alegar su ignorancia.
Al respecto, la parte actora incorporó como medio de prueba una copia del Instructivo
para el Pago Parcial de Cotizaciones Previsionales en Mora por el solicitante de Prestaciones del
SPP y SAP (folios 210 al 213). De la lectura del mismo se advierte que no es una ley de la
República en estricto sentido, sino que es una norma de control interno que el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social está obligado a hacer del conocimiento del personal al que va a
aplicar dicho instructivo.
En materia sancionatoria no es válida la traslación del principio de conocimiento universal
de las leyes promulgadas, tal cual se ha desarrollado ampliamente en la jurisprudencia de esta
Sala, ya que para atribuir responsabilidad por una infracción se parte de los principios de
legalidad -incluyendo el subprincipio de tipicidad que incluye elementos subjetivos como el
conocimiento y la voluntad para establecer si hay dolo o culpa, así como el dominio de un hecho
que no puede atribuirse a otro-, lesividad y culpabilidad -que requiere establecer la capacidad de
motivar el propio comportamiento en la norma y, para ello, es menester la comprensión de la
ilicitud de la conducta- sin los cuales no puede imponerse una consecuencia jurídica, lo cual
excluye todo caso de responsabilidad objetiva y obligaría a la Administración a que valore los
medios probatorios de descargo en conjunto con los de cargo a partir de estas exigencias legales.
Por los argumentos expuestos, se concluye que el acto administrativo impugnado violentó
el derecho de defensa del señor MANR al no haber valorado la declaración de una testigo que
ofreció oportunamente; por tanto, el acto administrativo impugnado es ilegal. En este caso, es
inoficioso examinar los otros motivos de ilegalidad, ya que en nada variaría la conclusión
abordada por el vicio advertido.
V. Medida para restablecer el derecho violado.
Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde pronunciarse
sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
El artículo 32 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
establece: “Cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o parcial del acto impugnado,
se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho
violado”.
En el presente caso, la autoridad demandada debe emitir un nuevo acto administrativo,
debidamente motivado, valorando tanto la prueba de cargo como de descargo de manera conjunta
para adoptar la resolución definitiva en el procedimiento sancionatorio llevado contra el
demandante. Acto que, según el artículo 34 de la LJCA, deberá emitirse y notificarse en el plazo
de treinta días hábiles contados desde aquél en que sea recibida la certificación de esta sentencia.
Además, es importante señalar que el abogado de la parte actora en el petitorio de la
demanda solicitó: «(…) 4.- Se ordene el reinstalo de mi representado en el mismo puesto u otro
de igual categoría. 5.- Se condene a los demandados a cancelarle las sumas por salario caídos, y
demás prestaciones no devengadas por causa de su ilegal actuación, así como las prestaciones a
que tiene derecho, las que comprenden la cantidad de TREINTA Y UN MIL DOLARES (sic) DE
LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (sic). 6.- Se condene a los demandados a pagar los
daños y perjuicios ocasionados por el ilegal despido y por la tramitación de este juicio (…)»
(folio 9 frente y vuelto).
No hay duda, pues, de la pretensión del demandante de reincorporarse a su puesto de
trabajo, manteniendo vigente la relación laboral que fue terminada por la Administración. Sin
embargo, debido a que inicialmente la autoridad demandada deberá emitir un nuevo acto
administrativo, cumpliendo los parámetros establecidos en la presente sentencia, no es posible
conceder el reinstalo del señor MANR en el cargo que ocupaba o en otro de igual nivel o
categoría.
No obstante, lo expuesto no es óbice para que se emita un pronunciamiento para
restablecer el derecho violado, el cual consistirá en: a) el pago de los salarios que dejó de percibir
en los términos que a continuación se explicarán; y b) la correspondiente habilitación de la acción
por los daños y perjuicios ocasionados contra la persona que suscribió el acto declarado ilegal.
Ahora bien, debido a que el pago de los salarios dejados percibir y demás prestaciones
laborales son susceptibles de ser cuantificados, le corresponde a la autoridad demandada
determinar el monto de los mismos; y de conformidad con el artículo 61 inciso 4° de la Ley de
Servicio Civil, debe ordenarse que se cancelen los sueldos dejados de percibir, siempre que no
excedan de tres meses. Este nuevo criterio es acorde al adoptado por esta Sala en los casos con
referencia 118-2014, 119-2014 y 264-2012.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los artículos 216, 217,
218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil, y 31, 32, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa -ya derogada-, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho,
ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar ilegal el acto administrativo contenido en el acuerdo D.G. ********, emitido
por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, mediante el cual se da por terminada la relación
laboral sin responsabilidad patronal, con el señor MANR, a partir del uno de mayo de dos mil
trece.
B. Como medida para restablecer el derecho violado, se ordena al Instituto Salvadoreño
del Seguro Social que emita un nuevo acto administrativo, debidamente motivado, valorando
tanto la prueba de cargo como de descargo en su conjunto, para adoptar la resolución definitiva
en el procedimiento sancionatorio llevado contra el demandante, en el plazo de treinta días
hábiles contados desde aquél en que sea recibida la certificación de esta sentencia. Plazo en el
cual deberá notificarse la nueva resolución al señor MANR para que, si él lo estima conveniente,
la impugne en otro proceso contencioso administrativo. Además, se ordena el pago de los salarios
que dejó de percibir el demandante, siempre que no excedan de tres meses, tal como prescribe el
artículo 61 inciso 4° de la Ley de Servicio Civil.
C. Queda expedita a la parte actora la promoción de un proceso por los daños materiales
y/o morales que le fueron ocasionados por la emisión del acto declarado ilegal.
D. Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
E. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
F. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
Notifíquese.
DUEÑAS ---- P. VELÁSQUEZ C. ----- S. L. RIV. MARQUEZ------ JUAN M. BOLAÑOS S. ---
-- PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
