Sentencia Nº 256-2015 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 07-06-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 07 Junio 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 256-2015 |
256-2015
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador a las doce horas veinte minutos del siete de junio de dos mil
diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Unigas de El
Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Unigas de El Salvador, S.A. de
C.V., -en adelante Unigas-, por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial,
licenciado Enrique Alberto Portillo Peña, contra el Ministro de Economía, por la supuesta
ilegalidad de los siguientes actos administrativos:
1) Resolución número ciento veintitrés, pronunciada a las quince horas y quince minutos
del catorce de marzo de dos mil catorce, mediante la cual resolvió sancionar a Unigas, por la
infracción catalogada como grave, según los artículos 13 letra b) y 17 letra k), 18 inciso segundo
letras c) y g) de la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos del
Petróleo, en adelante LRDTDPP, e impuso una multa por la infracción antes dicha, por un mil
cien salarios mínimos equivalentes a doscientos veintiocho mil trescientos sesenta dólares de los
Estados Unidos de América ($228,360.00).
2) Resolución número trescientos noventa y seis, pronunciada a las nueve horas del
veinticuatro de marzo de dos mil quince, por medio de la cual se resolvió el recurso de revisión,
declarándolo no ha lugar y ratificando todo lo actuado en la resolución anterior.
Han intervenido en el proceso: la parte actora por medio de su apoderado, licenciado
Enrique Alberto Portillo Peña; el Ministro de Economía, por medio de su apoderado general
judicial, licenciado Eric Alexander Alvayero Chávez, como autoridad demandada; y, el Fiscal
General de la República, por medio de su delegada, licenciada Susana Ivett Portillo Ayala.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. La parte actora expuso en su demanda que personal de la Dirección de Hidrocarburos y
Minas del Ministerio de Economía, realizaron dos inspecciones con el objetivo de verificar el
peso de cilindros de gas licuado de petróleo que se comercializaba en: 1) distribuidora tienda
Cristy, propiedad del señor CQ; y 2) en planta La Paz, propiedad de Audio Tecnología, Sociedad
Anónima de Capital Variable.
Que como resultado de las inspecciones realizadas, establecieron el hallazgo de diversos
cilindros de gas licuado de petróleo con menor peso al establecido legalmente; respecto de la
primera inspección, de una muestra de treinta y dos cilindros de treinta y cinco libras,
veinticuatro incumplieron la variación máxima de peso permitido para su venta; y en la segunda,
de un universo de treinta y dos cilindros de veinticinco libras, diecisiete incumplieron dicho
requisito. Por estas acciones, la autoridad demandada sancionó a su representada aduciendo
infracción grave, consistente en no entregar el contenido exacto de gas licuado de petróleo
establecido en el peso de cada presentación, imponiéndole una multa de un mil cien salarios
mínimos, equivalentes a doscientos veintiocho mil trescientos sesenta dólares de Los Estados
Unidos de América ($228,360.00); resolución que fue impugnada mediante la interposición del
recurso de revisión, pero que fue confirmada por la Administración Pública.
Alega el demandante, que ambos actos administrativos han sido dictados vulnerando el
principio de legalidad, de supremacía constitucional, presunción de inocencia, debido proceso,
derecho de defensa, la motivación de los actos administrativos, proporcionalidad de la sanción,
derecho de propiedad; y, la seguridad jurídica; de ahí que los mismos deben ser declarados
ilegales.
II. Mediante el auto de las once horas y tres minutos del nueve de diciembre de dos mil
quince (fs. 75-76) se admitió la demanda y se tuvo por parte actora a Unigas. Asimismo, se
requirió de la autoridad demandada el informe regulado en el artículo 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho,
ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente -en adelante LJCA- y se declaró ha lugar la
suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados.
III. El Ministro de Economía al rendir el primer informe (folio 79), expuso que la
actuación del Ministerio de Economía está apegada a lo establecido en la LRDTDPP.
Posteriormente, mediante auto de las catorce horas y veinte minutos del seis de abril de
dos mil dieciséis (fs. 85) se tuvo por parte demandada al Ministro de Economía, se confirmó la
suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados, se ordenó notificar el presente
proceso al Fiscal General de la República; y, se requirió el informe a que se refiere el artículo 24
de la LJCA.
En su informe justificativo la autoridad demandada desarrolló sistemáticamente los puntos
controvertidos por la parte actora en lo concerniente a la violación al principio de legalidad,
debido proceso, presunción de inocencia, derecho de defensa, motivación, proporcionalidad; y,
seguridad jurídica, indicando que no existen las violaciones planteadas por el demandante.
Mediante la resolución de las catorce horas treinta y un minutos del nueve de diciembre
de dos mil dieciséis (fs. 99), se tuvo por rendido el informe del Ministro de Economía, se dio
intervención a la agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República, licenciada
Susana Ivette Portillo Ayala, y se abrió a prueba el proceso por el plazo de ley, conforme a lo
dispuesto en el artículo 26 de LJCA.
Únicamente la parte actora ofreció prueba en esta etapa procesal, admitiéndose la
siguiente:
(a) Certificación de escritura pública de modificación del pacto social de la sociedad
Unigas.
(b) Certificación de las resoluciones sancionadoras emitidas por el Ministro de Economía.
(c) Constancia emitida por el contador de la sociedad Unigas; y la credencial vigente.
(d) Copia certificada de las actas de inspección.
(e) Expedientes administrativos.
(f) cuatro fotografías que detallan las características de los cilindros de Gas Licuado de
Petróleo, propiedad de Unigas.
(g) sello de inviolabilidad.
IV. Mediante auto de las ocho horas cincuenta minutos del once de diciembre de dos mil
siguiente:
a) El abogado de la parte actora, desarrolló similares argumentos a los planteados en la
demanda (fs. 149-153)
b) La autoridad demandada por medio de su apoderado general judicial, licenciado Eric
Alexander Alvayero Chávez, ratifica lo expuesto en el informe justificativo.
c) La representación fiscal, en síntesis, expuso: «…en el presente proceso no se observan
violaciones a ningún principio constitucional o procedimiento efectuado por el Ministerio de
Economía. Por lo que la imposición de la multa ha sido apegada a derecho y velando por el
interés común».
El proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.
V. Previo a realizar el examen de los puntos de controversia que delimitan la pretensión
de la sociedad demandante, es necesario hacer la siguiente acotación.
El actor en el apartado correspondiente a los derechos violados, describe la concreción de
nueve motivos de ilegalidad. El primero de ellos, se circunscribe a lo que denomina legalidad de
las actuaciones de la administración. Al estudiar los argumentos esgrimidos por el demandante
en este acápite, cabe resaltar un aspecto importante; según las ideas expuestas por éste, el agravio
impetrado, es la violación al principio de legalidad en su vinculación positiva; y que [según su
criterio] la Administración pública tenía un plazo de sesenta días perentorios para la acumulación
de actas y el inicio del procedimiento sancionatorio; sin embargo, la autoridad demandada no
siguió lo prescrito en esta disposición, y, por ende, el procedimiento iniciado es ilegal. Si bien el
actor no menciona de manera expresa la presunta omisión de aplicación del precepto aludido,
encaja en la consecuencia jurídica de la prescripción de la acción. En aplicación del principio
iura novit curia esta Sala desarrollará en el apartado pertinente, algunos aspectos generales
respecto de la manifestación positiva del principio y la prescripción de la acción; a fin de
establecer si efectivamente concurre esta última categoría jurídica al caso concreto.
En otro orden, además alega la infracción al principio de supremacía constitucional,
indicando que el artículo el artículo 9-B de la LRDTDPP transgrede el principio presunción de
inocencia; es decir, que es inconstitucional. Por lo tanto, la Administración pública debió aplicar
directamente la Constitución de conformidad a lo prescrito en su artículo 12. Al examinar el
agravio impetrado, esta Sala advierte que el mismo se encuentra relacionado [en esta sede] con el
denominado control difuso de constitucionalidad de las normas. Por esta razón, se examinará la
disposición en comento, y se verificará si es necesario remitirlo a la Sala de lo Constitucional por
ser contraria a la misma.
En otro punto de agravio, alude la conculcación al debido proceso, derecho de defensa y
la seguridad jurídica. En este punto es preciso indicar que el derecho de defensa y seguridad
jurídica, tienen su núcleo esencial en el desarrollo de un debido proceso o proceso
constitucionalmente configurado. Es por ello, que esta Sala considera pertinente analizar los
motivos de ilegalidad que se mencionan en este acápite, de forma general en la violación al
debido proceso.
Continuando con el análisis de los agravios, alega formalmente la falta de motivación de
los actos administrativos, y a la proporcionalidad de la sanción. Al verificar lo expresado por el
actor, cuando indica la falta de motivación del acto administrativo, lo hace en el sentido que, la
autoridad demandada no fundamentó la proporcionalidad de la sanción impuesta, de conformidad
a los parámetros de dosimetría punitiva que establece la LRDTDPP; lo que implica, que las
razones expuestas en este punto, son análogas; de ahí que, sea procedente resolver ambas
ilegalidades en un solo apartado, específicamente, la falta de motivación a la proporcionalidad
de la sanción.
Asimismo, el actor entre sus argumentos advierte que: la Administración pública no
incorporó prueba suficiente para establecer la culpabilidad de Unigas; además, que de las
inspecciones efectuadas, una de ellas, se realizó en un negocio que no es de su propiedad, y, ello
tiene como consecuencia, que no pueda atribuírsele el reproche del incumplimiento de peso de
los cilindros; y por otro lado, que en las inspecciones no se logró establecer concretamente que el
producto pertenecieran a Unigas, ya que no se identificaron los cilindros mediante los códigos
que los distinguen de otras marcas. Finalmente, alega que, si bien es cierto en el hallazgo aludido,
el producto encontrado contenía el respectivo sello de inviolabilidad, ello no implica que la
responsabilidad del incumplimiento de las variaciones máximas de peso permitido para su venta
le sea atribuido, ya que este puede ser alterado para su manipulación.
Al analizar sus distintas argumentaciones en atención a la culpabilidad y la prueba, el
Tribunal advierte que las mismas encajan en la posible violación al principio de presunción de
inocencia [insuficiencia probatoria] y culpabilidad [nexo de causalidad], motivos de ilegalidad
que se encuentran relacionados para establecer la responsabilidad subjetiva de la sociedad
demandante. Por ello, se analizarán en un solo punto.
Por último, se analizará la violación al derecho de propiedad.
En atención a las consideraciones desarrolladas, esta Sala seguirá el siguiente iter lógico:
se hará el análisis respecto de la constitucionalidad del artículo 9-B de LRDTDPP, por la
supuesta violación al principio de presunción de inocencia; a continuación, se examinará la
presunta prescripción de la acción; luego, se abordará lo concerniente a la infracción al debido
proceso: derecho de defensa; y presunción de inocencia y culpabilidad del administrado; se
concluirá con el examen de motivación de la proporcionalidad de la sanción impuesta al actor.
1. Violación al principio de presunción de inocencia
1.1 El actor advierte que el artículo 9-B de la LRDTDPP vulnera el principio de
presunción de inocencia; es decir, que el mismo es inconstitucional, y, por lo tanto, la
Administración pública tenía la obligación de aplicar directamente lo preceptuado en el artículo
12 de la Constitución. En este sentido, el apoderado de la sociedad demandante sostuvo: «…el
contenido del art. 9-B de la LRDTDPP, infringe el principio y derecho constitucional de
presunción de inocencia (…) dado que parte de una imputación directa de cualquier
administrado o agente económico (…) estipulando que las empresas o sociedades envasadoras
son responsables de todo y cualquier cosa que acontezca en el rubro del GLP y otros derivados
del petróleo especialmente IMPONE la responsabilidad a la planta envazadora de la falta de
peso exigido, a pesar que la misma se encuentre en disposición y posesión de un tercero,
librando a la autoridad demandada de desvirtuar bajo medios probatorios en el proceso
sancionatorio la presunción de inocencia que reviste a la planta envazodora».
En la misma línea concluyó: «[d]icho articulo resulta lesivo y deviene en ser contrario a
la constitución, y las resoluciones o actos administrativos impugnados no es la excepción puesto
que la administración se remite a realizar un limitado análisis de la ley secundaria,
prescindiendo así de la norma suprema…».
1.2 La autoridad demandada no desarrolló ningún argumento en cuanto a este motivo de
ilegalidad.
1.3 En consideración a lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
El control de legalidad de los actos administrativos no es solo sujeción a la ley secundaria,
sino también y de modo preferente- a la Constitución, teniendo el deber todos los jueces de la
República, a petición de las partes o de oficio, de enjuiciar previamente la constitucionalidad de
toda aquella norma de cuya validez dependa la tramitación de cualquier proceso; en este sentido,
si aquella contradice la Constitución, la declarará inaplicable.
Es así que, conforme los artículos 185 y 246 de la Constitución, 77 letra a) y siguientes de
la Ley de Procedimientos Constitucionales y a la repetida jurisprudencia de la Sala de lo
Constitucional, se establecen los requisitos para proceder a la inaplicación así: a) la existencia de
una norma constitucional que sea utilizada como parámetro de control; b) la norma o acto que
será el objeto de control debe ser susceptible de aplicación; c) la inexistencia de un
pronunciamiento por parte de la Sala de lo Constitucional, en el mismo sentido que los
esgrimidos en el caso en estudio; d) previo a la inaplicación, debe intentarse una interpretación
conforme a la Constitución de la República de las disposiciones cuestionadas; y e) la oportunidad
en que se debe realizar el juicio de validez constitucional cuando se tenga que pronunciar una
decisión.
En este marco, y en congruencia a lo planteado por el actor este Tribunal considera
ineludible hacer el análisis de constitucionalidad de la norma en estudio, acorde a los parámetros
supra citados.
Respecto de los dos primeros requisitos; el primero -a)- se advierte que la norma
constitucional parámetro de control, corresponden al artículo 12 de la Constitución, en lo relativo
al principio de presunción de inocencia. El segundo -b)-, la norma objeto de control susceptible
de aplicación, se circunscribe al artículo 9-B de la LRDTDPP, que establece la obligación de las
empresas envasadoras de entregar el contenido exacto de gas en cada envase cilíndrico para gas
licuado de petróleo correspondiente al peso establecido en cada presentación, y en caso de
hallazgo de incumplimiento del peso, que se comprueben como resultado de inspecciones a
distribuidores mayoristas o lugares de venta, será responsabilidad de la planta envasadora,
siempre y cuando se encuentre intacto el sello de inviolabilidad.
Por su parte, el requisito contenido en la letra c), en cuanto a la inexistencia de un
pronunciamiento de la Sala de lo Constitucional relacionado al caso en estudio, esta Sala advierte
que, en auto de las catorce horas del día dieciséis de febrero de dos mil quince, en el proceso
referencia 26-2012, ese tribunal dictó resolución vinculada a la constitucionalidad del artículo 9-
B la LRDTDPP, en la que la parte actora alegó -entre otra cosas- que el precepto en mención
conculcaba precisamente el principio de presunción de inocencia.
Ante ello, la Sala de lo Constitucional razonó: «…si bien en el art. 9-B LRDTDP (sic) se
establece la r esponsabilidad de las plantas envasadoras cuando las autoridades administrativas
verifiquen el incumplimiento del peso en los envases de gas licuado de petróleo según su
presentación, siempre que el sello de inviolabilidad se encuentre intacto, tal disposición no
establece una sanción definitiva, .sino (sic) más bien una presunción jurídica, en este caso del
legislador con respecto a la probabilidad del hecho del incumplimiento detallado. Dicha
presunción tiene su fundamento en lo establecido no sólo en la parte primera del inc. 1° del
artículo impugnado, sino también en los arts. 13 letra o) -en relación con el art. 5 inc. 1 °- y 17
letra k) LRDTDP, que regulan la obligación de las plantas envasadoras de gas licuado de
petróleo de entregar el contenido exacto de gas en cada cilindro portátil, correspondiente al
peso establecido en las p resentaciones respectivas, cuya inobservancia constituye una infracción
grave de acuerdo al art. 18 inc. 3° letra g) de esa ley, sancionadas de la forma prevista por el
art. 19 LRDTDP (sic)».
En la misma línea continuó: «…la imposición de dichas sanciones no es automática, sino
que, al contrario, para su procedencia la ley mencionada establece en el art. 19-B un
procedimiento o informativo de verificación de las infracciones cometidas, en el cual, como
consta en la literalidad de tal disposición, la Dirección de Hidrocarburos y Minas del Ministerio
de Economía concede audiencia al presunto infractor por el término de ocho días hábiles, en el
que éste podrá presentar las pruebas que obren a su favor y luego, una vez concluido el plazo
probatorio, se procede a pronunciar la resolución respectiva por parte del Ministro de
Economía, la cual es recurrible en revisión en el plazo de tres días hábiles contados a partir de
la notificación. Aún más, el mismo art. 19-B LRDTDP regula en su inc. 3° que en caso de
comprobarse la infracción e imponer una sanción de multa pecuniaria, la resolución t endrá
fuerza ejecutiva si, dentro de los ocho días hábiles posteriores a la notificación, el sancionado no
la cancela, ante lo cual la Dirección de Hidrocarburos y Minas certificará lo conducente a la
Fiscalía General de la República para el inicio del proceso ejecutivo correspondiente, en el que
el demandado -es decir el infractor que se ha establecido en las diligencias administrativas-
podrá ejercer sus derechos de audiencia y defensa de acuerdo a lo previsto en el Código
Procesal Civil y Mercantil».
Concluyendo la Sala de lo Constitucional, manifestando: «…resulta que el demandante
realizó una interpretación aislada de la disposición impugnada, pues omitió considerar en sus
argumentos la integración del articulado relativo al procedimiento sancionatorio descrito,
llegando incluso a afirmar que en la ley en mención se establece la responsabilidad para las
plantas envasadoras sin darles la oportunidad de aportar pruebas de descargo»
[Inconstitucionalidad 26-2012 de las catorce horas del día dieciséis de febrero de dos mil quince].
Lo anterior implica para el caso de autos [según jurisprudencia de la misma Sala de lo
Constitucional] el artículo 9-B de la LRDTDPP no transgrede el principio de presunción de
inocencia, en virtud que, por un lado, no se perfila una sanción definitiva; y por otro, que, en el
desarrollo del procedimiento sancionatorio, la ley le confiere al administrado las oportunidades
procesales para defenderse y controvertir los argumentos fácticos y jurídicos que exponga la
Administración pública.
Por lo tanto, y con fundamento en lo señalado este Tribunal advierte que, resulta
inoficioso continuar con el análisis de constitucionalidad de la norma analizada, ello en virtud
que, los argumentos esgrimidos por la Sala de lo Constitucional a efectos de declarar la
constitucionalidad de dicha disposición, son los mismos por los cuales ya se ha pronunciado en el
sentido apuntado supra; en consecuencia, no se configura el agravio pretendido por el actor en
este punto.
2. Violación al principio de legalidad y prescripción de la acción
2.1 El demandante señaló: «…que dicha acumulación [de las actas de inspección] es
improcedente e ilegal, lo que ocasiona que el expediente administrativo sancionatorio haya
iniciado ilegalmente en vista que la LRDTDPP concede un plazo de SESENTA DIAS perentorios
para realizar la acumulación de actas y el inicio del expediente sancionatorio, tal y como se ha
relacionado anteriormente, y en lo que al presente caso corresponde desde la última acta de
inspección relacionada por la Dirección Reguladora de Hidrocarburos y Minas (…) a la fecha
en la que se realizó la acumulación de las mismas, ya había transcurrido QUINIENTOS
CUARENTA Y SEIS DIAS, por lo que la resolución ciento veintitrés y trescientos noventa y
seis, las cuales se impugnan en el presente proceso devienen en ilegal, en vista que ha sido
impuesta en un proceso sancionatorio cuyo expediente fue iniciado ILEGALMENTE».
Finalizó este punto reiterando que: «…al haber transcurrido un plazo mayor al concedido
por el art. 19-A de la LRDTDPP para la realizar la acumulación de actas e iniciar el proceso
sancionatorio, ocasionan que los actos administrativos impugnados sean a todas luces
ILEGALES…».
2.2 Conforme a esta argumentación, la Administración pública señaló: «...al analizar este
artículo, se advierte que el legislador lo que está regulando es la acumulación de actas, la cual
es una potestad no obligatoria de la Dirección de Hidrocarburos y Minas, siendo por lo tanto
esta quien determinará si acumula o no las actas de inspección para iniciar un informativo,
siempre que se cumplan las condiciones establecidas en la Ley para tal efecto, es decir, a) que en
el acta consta que el presunto infractor ha cometido el mismo tipo de infracción y b) que no
hayan trascurrido más de sesenta días entre las infracciones que se acumularían. Por lo que, en
atención a estos requisitos, se determinó que las fechas de emisión de las actas de inspección
(…) se encuentran dentro del plazo establecido en la norma en comento, siendo legal el actuar
de la Dirección de Hidrocarburos y Minas, y además, que el artículo citado no determina, como
(sic) alega el Apoderado de la sociedad demandante, un plazo para que la mencionada
Dirección inicie un informativo de las actas acumuladas».
2.3 Expuestos los argumentos de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
A. El principio de legalidad se constituye en un elemento consustancial al Estado de
Derecho, que [de forma general] tiene su noción principal conforme a la cual todo ejercicio del
poder debe estar sometido a la voluntad de la ley. Particularmente el derecho sancionatorio, está
encaminado a brindar seguridad jurídica, en tanto que, asegura a los destinatarios que sus
conductas no pueden ser sancionadas sino en virtud de una ley genérica y abstracta elaborada
previamente conforme pautas de claridad y certeza en cuanto a su descripción. Es decir, este
principio no sólo constituye una exigencia de seguridad jurídica, que requiere el conocimiento
previo para los gobernados, de las infracciones y sanciones, sino que, además, constituye una
garantía hacia las personas de que no pueden ser sometidos a sanciones que no hayan sido
decretadas previamente, dentro de un plazo determinado por la ley: que la potestad sancionatoria
del poder público debe ser ejecutada válidamente dentro un espacio de tiempo fijado legalmente,
de conformidad a las reglas que emanan de la aplicación o configuración de la denominada
prescripción de la acción.
B. La prescripción de la acción comprendida en la prescripción de la auto tutela
declarativa, se refiere a la facultad que ostenta la Administración pública de iniciar un
procedimiento; y el límite de esta facultad declarativa, opera por el mero transcurso del tiempo
tras la inactividad administrativa (sin causa de interrupción acreditada) ante la comisión de una
infracción; en este sentido, el supuesto de hecho o condición para que se verifique la
prescripción declarativa es el mero transcurso de un plazo señalado en la ley sin que se persiga al
presunto infractor. Por ello, ésta se constituye como una limitación a la persecución
administrativa para iniciar un procedimiento contra el administrado, por haber perdido ésta su
eficacia jurídica, ante la inactividad o laxitud de la autoridad competente para ejercerlo.
Al respecto José Garberí Llobregat y Guadalupe Buitrón Ramírez, sostienen que la
operatividad de la prescripción en el ámbito administrativo sancionador responde a la sustancial
unidad del fenómeno sancionador, argumentando que: «…el instituto de la prescripción penal es
aplicable al derecho administrativo sancionador (…) encontrándose su fundamento en el efecto
destructor del tiempo, que hace a la sanción ineficaz a los fines para los cuales fue instituida a la
vez que sirve a razones de seguridad jurídica, que impide que el sancionado viva en todo
momento pendiente de su imposición…» (Garberí Llobregat, José; Buitrón Ramírez, Guadalupe;
El Procedimiento Administrativo Sancionador, Editorial Tirant lo Blanch, 41 Edición, Valencia,
España, 2001, p.158).
En este sentido, y a manera de conclusión en el marco de la prescripción de la acción, en
un procedimiento determinado ésta se configura como una herramienta que: (a) efectiviza el
derecho que tiene toda persona por el transcurso del tiempo a liberarse del estado de sospecha -
derecho vinculado directamente al respeto a la dignidad de la persona y a la garantía de la
defensa en juicio-; y, (b) alcanza la seguridad jurídica y afianza la justicia, impidiendo al Estado
ejercer indefinidamente su poder de castigar, ya que no es posible permitir que se prolonguen
indefinidamente situaciones expectantes de posible sanción [Sala de lo Contencioso
Administrativo, sentencia referencia 510-2014, de las catorce horas con cuarenta minutos del
veintiuno de julio de dos mil diecisiete].
De este modo, y expuestas las consideraciones generales antes citadas, es imperativo en el
siguiente apartado, verificar la concurrencia de las presuntas violaciones alegadas, al caso
concreto.
C. En el presente caso, el actor afirma que el artículo 19-A, de la LRDTDPP establece el
plazo para acumular e iniciar el procedimiento sancionatorio, y, por lo tanto, la autoridad
demandada debió ceñirse a ello, y no lo hizo; en consecuencia, los actos administrativos
impugnados son ilegales por haber iniciado fuera del tiempo prescrito en la ley. En este sentido, y
para corroborar lo manifestado por el demandante, es inexorable examinar lo prescrito en el
precepto en mención, el cual regula lo siguiente: «[c]ada acta en la que conste una inspección
podrá ser la base de una investigación por una potencial infracción, pero si las inspecciones
fueren varias la dirección podrá acumular acta de inspección realizadas en relación a la misma
clase de infracción hasta un máximo de sesenta días para iniciar un expediente».
Esta Sala advierte que, al realizar la labor de interpretación de esta disposición, de la
misma se advierten las siguientes normas jurídicas: (a) que cada acta en la que conste una
inspección puede ser el fundamento para una posible investigación; y, (b) que cuando fueren
varias las inspecciones la Administración tiene la facultad de acumulación de actas siempre y
cuando: (b.1) que sea la misma conducta infractora; y, (b.2) que su acumulación deba ser por un
plazo que no excedan los sesenta días.
Lo determinante de este artículo, es que en el mismo lo que se perfila es la delimitación de
un plazo encaminado para la acumulación de actas [sesenta días]; es decir, para la incorporación
de todas las inspecciones que se realicen en un período de tiempo específico, el cual no debe
sobrepasar el límite máximo aludido, para luego iniciar un eventual expediente sancionatorio en
caso de ser sostenible probatoriamente. Empero, ello no implica que la Administración pública
únicamente cuente con sesenta días para el inicio del procedimiento sancionatorio, esto, en el
entendido que la prescripción de la acción debe estar descrita de forma concreta en la ley, en
cuanto a sus plazos y formas; circunstancia que no se encuentra regulada en de la LRDTDPP.
Es así que, en atención al vacío normativo, es necesario llenarlo de contenido con lo
establecido en el artículo 21 de la Ley de Procedimiento para la Imposición de Arresto o Multa
Administrativo -LPIAMA- [vigente en aquel momento] y de aplicación supletoria de
conformidad a la naturaleza sancionatoria ejercida por la autoridad demandada [multa]. Al
respecto dicho artículo regula: «[l] a acción para promover el procedimient o a que se refiere esta
Ley prescribe: a) En seis meses cuando se trate de contravención sancionadas con arresto o con
multa hasta de un mil colones; b) En un año cuando se trate de contravenciones sancionadas con
multa superior a mil colones, sin exceder de cinco mil colones; y, c) En dos años cuando se trate
de contravenciones sancionadas con multa superior a cinco mil colones. Los plazos a que se
refiere este artículo se contarán a partir de la fecha de la contravención».
En este sentido y conforme a las reglas establecidas supra, cabe resaltar que la sanción
impuesta a Unigas, supera la cuantía establecida en la letra c) (cinco mil colones equivalentes a
quinientos setenta y dos dólares con cincuenta y dos centavos de dólar de Los Estados Unidos de
América) de ahí que, la acción en el presente proceso se entenderá prescrita, en caso que la
Administración pública haya iniciado la acción luego de trascurrido dos años de haberse perfilado
la conducta infractora.
Para dilucidar lo anterior, es necesario examinar los hechos ocurridos en el procedimiento
sancionatorio. Así, como se ha indicado, en el desarrollo de la investigación se procedió a la
acumulación de dos actas de inspección; la primera, de fecha seis de septiembre [fs. 4 del
expediente administrativo]; y la segunda, del diecinueve de octubre ambas del año dos mil diez
[fs. 9 del expediente administrativo], mismas en la que se establecieron las dos acciones
infractoras a Unigas, siendo estas las fechas [cada una por separado para efectos de cómputo de
prescripción] a partir de la cual la Administración pública podía iniciar el procedimiento
sancionatorio en contra de la sociedad demandante.
De este modo, al continuar analizando la actuación de la autoridad demandada, se
encuentra agregada resolución de las diez horas y cinco minutos del diecisiete de abril de dos mil
doce, en la que ordenó: «...OÍGASE dentro del término de OCHO DÍAS HÁBILES (…) a la
sociedad TOTAL EL SALVADOR [Total el Salvador, se denominó posteriormente Unigas de El
Salvador] (…) garantizándole el derecho de Audiencia…». Resolución que fue notificada en la
misma fecha, al apoderado de Unigas, por medio de la señora MEAM [fs. 14].
Mediante este acto se inició el procedimiento sancionatorio. En el sentido de lo dicho, al
computar el plazo de la fecha en que se tuvieron por establecidas las conductas infractoras [seis
de septiembre y diecinueve de octubre de dos mil diez] y el inicio del procedimiento en contra de
Unigas [diecisiete de abril de dos mil doce] trascurrieron aproximadamente un año y seis meses;
es decir, que la Administración pública ejerció la acción dentro del lapso de dos años que perfila
la LPIAMA, para las sanciones de multa que sobrepasan la cuantía de cinco mil colones. Por lo
tanto, para el caso de autos el ejercicio de la acción sancionadora no estaba prescrita como lo
alega del demandante; y en consecuencia los actos administrativos no contienen vicios de
ilegalidad respecto de este punto.
3. Violación al debido proceso: derecho de defensa
3.1 La parte actora en este punto menciona que no estuvo presente al momento de llevarse
a cabo las inspecciones; asimismo, que no le fueron entregadas copia de las mismas,
conculcándose con ello, su derecho de defensa.
Respecto del primer argumento expresó: «…es de señalar que mi representada, ni por si,
ni por interpósita persona estuvo presente, y mucho menos fue citada para que presenciar las
inspecciones realizadas, por lo que respetuosamente hace saber que no puede dar fe de lo ahí
acontecido, y muchos menos dichos actos dan fe (se desprende del contenido del acta) que mi
representada haya ejercido su derecho de defensa y licitud del proceso seguido en la inspección,
lo cual es imprescindible para que garantice el debido proceso y que permita el efectivo ejercicio
del derecho de defensa y contradicción…».
Y en cuanto al segundo: «[q]ue previo a que iniciarse el proceso sancionatorio y durante
todo el tiempo que duró el proceso sancionatorio no se le concedió copia o notificó en legal
forma a mi representada del contenido de las actas de inspección en comento, lo cual limitó el
derecho de defensa de mi representada…».
3.2 La autoridad demandada manifestó de forma general que: «...sobre estos puntos es
importante señalar que el Ministerio de Economía ha respetado el mandato constitucional de dos
derechos que están íntimamente ligados como son el derecho de Audiencia y Defensa, en este
contexto en sede administrativa el debido proceso se enfoca principalmente en el derecho a ser
oído durante el informativo, a que los administrados planteen sus argumentos de descargo, y
tengan oportunidad de probarlos, los que son retomados por la Administración Pública, para
emitir la respectiva resolución fundamentada…».
3.3 Expuestos los argumentos de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
A. El derecho administrativo sancionador es uno de los mecanismos punitivos del Estado,
que permite la restricción a derechos fundamentales, por ello, en él se debe velar porque las
garantías operen en favor de todos los administrados, de cara a legitimar la función administrativa
a través de un procedimiento imparcial y justo, conforme a los derechos consagrados en la
Constitución y en las normas infra-constitucionales.
Precisamente desde esta perspectiva, nuestro ordenamiento jurídico adopta el respeto
irrestricto a los derechos fundamentales y lo desarrolla como uno de sus principios esenciales que
ostentan connotación constitucional: debido proceso. La Sala de lo Constitucional en cuanto esta
institución jurídica ha establecido que se entiende como: «… un proceso equitativo en el que los
intervinientes sean oídos y puedan alegar, rebatir y discutir los elementos de hecho y de derecho,
a efecto de influir en la resolución que emita la autoridad judicial o administrativa. En esa
perspectiva, también debe asegurarse a toda persona a quien se le impute la comisión de un
ilícito, que el proceso se ha de instruir con todas las garantías necesarias para ejercer su
defensa y acreditar su inocencia o cualquier circunstancia capaz de excluir o atenuar la
responsabilidad» [sentencia de inconstitucionalidad referencia 44-2013/145-2013 de las doce
horas del día trece de julio de dos mil dieciséis].
El debido proceso -como se indicó-, incluye el derecho de audiencia y defensa, mismos
que se encuentran íntimamente vinculados. El primero, se constituye o traduce en la exigencia
constitucional de carácter general, que toda limitación a las posibilidades de ejercer un derecho
sea precedida del proceso que para el caso concreto el ordenamiento jurídico prevé, el cual
deberá hacerse del conocimiento de todos los intervinientes y darles a éstos la posibilidad real de
exponer sus razonamientos y de defender sus derechos de manera plena y amplia y, además, en el
mismo, deberán cumplirse todas aquellas formalidades esenciales que tiendan a asegurar la
efectividad del derecho de audiencia. En esencia, antes de proceder a limitar la esfera jurídica de
una persona o privársele de un derecho, debe ser oída y vencida previamente con arreglo a las
leyes; así se prescribe en el artículo 11 de la Constitución al indicar: «[n]inguna persona puede
ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro
de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede ser
enjuiciada dos veces por la misma causa».
Por su parte, el segundo -defensa- es un derecho de contenido procesal que ostenta un
carácter más limitado, desde la perspectiva que únicamente se manifiesta ante la configuración de
una controversia donde exista la necesidad de debatir elementos tendentes al desvanecimiento de
los alegatos incoados por la contraparte. El ejercicio del derecho de defensa implica la posibilidad
de participar en un proceso informado por el principio de contradicción, en que las partes puedan
ser oídas en igualdad y utilizar las pruebas pertinentes a su favor, de modo que no se les impida
aproximar al juzgador el material probatorio que consideren pertinente para su defensa.
En su aspecto material, se caracteriza por la facultad que posee el administrado de
intervenir en los actos del procedimiento que incorporen elementos de prueba, así como realizar
todas las peticiones y alegaciones que considere necesarias, de manera que se facilite hacerse oír,
y consecuentemente, hacer valer sus medios de defensa. Por su parte en su aspecto técnico,
consiste en la garantía de la persona de habilitar o potenciar ser asistido en el transcurso de todo
proceso por un profesional del derecho que, en igualdad de condiciones, enfrente tanto las
alegaciones como las pruebas de cargo, presentadas por la parte acusadora, además de proponer
la prueba de descargo que posibilite controvertir la acusación.
B. Dicho esto, corresponde adecuar el derecho a los argumentos jurídicos sobre el agravio
esgrimido por el impetrante, e identificar si en el presente caso han concurrido las violaciones
alegadas. Para este cometido es necesario reiterar que, según el actor, la presunta violación al
derecho de defensa se perfila a partir de dos aspectos: (i) que no estuvo presente al momento de
llevarse a cabo la inspección; y, (ii) que en el desarrollo del procedimiento no se le entregó copia
de la misma.
(i) El primer reclamo de ilegalidad tiene como fundamento la ausencia del administrado al
momento de la inspección. La inspección, en el caso de mérito, surge a partir de la competencia
que regula el artículo 1 de la LRDTDPP que establece: «[l]a presente Ley tiene por objeto
regular y vigilar la importación y exportación, el depósito, transporte, distribución y
comercialización de los productos de petróleo…».
En correspondencia con el artículo 4 inciso 2° y 3° del mismo cuerpo legal, que en el
ejercicio de la actividad contralora prescriben el Ministerio de Economía por medio de la
Dirección Reguladora de Hidrocarburos y Minas: «…podrá contratar personas para que previa
acreditación como Delegados efectúen inspecciones, tomen muestras, realicen pruebas y
ensayos, verifiquen pesos y medidas, revisen documentación, realicen auditorías financieras y
otras diligencias vinculadas a las citadas inspecciones, los Delegados, previa identificación,
tendrán de inmediato libre acceso, así como facilidades para verificar operaciones, instalaciones
y equipos relacionados con la inspección a realizar. Finalizada la inspección, deberán
proporcionar copia de la correspondiente Acta de Inspección a los encargados de las
operaciones, instalaciones y equipos inspeccionados…».
Lo anterior es relevante ya que se perfila la potestad que el legislador le confiere a la
autoridad demandada para el desarrollo de este tipo de diligencias, como parte de su deber de
vigilancia. Precisamente en este deber de vigilancia, en el marco de la LRDTDPP y su regulación
especial en el control del mercado de cilindros de gas licuado de petróleo, la Administración
pública debe procurar que estos, sean comercializados a la población en general de conformidad
al peso legal permitido para su venta [acorde a cada presentación], a afecto de no ocasionar un
perjuicio directo a los consumidores; de ahí que este tipo de diligencias gozan de una presunción
de valides conferida por la ley.
(ii) En cuanto, al segundo motivo de ilegalidad al debido proceso, alega la demandante
que no se le entregó copia del acta de inspección, y, ello ocasiona la vulneración a su derecho de
defensa. Al respecto, cabe decir tal y como se estableció en párrafos que preceden [artículo 4 de
la LRDTDPP], la autoridad demandada, tenía la obligación por ministerio de ley, de entregar
copia del acta de inspección a los presuntos infractores, a efectos de ejercer su derecho de
derecho de defensa; sin embargo, al examinar el expediente administrativo, no se advierte que la
misma le haya sido extendida a Unigas, perfilándose en este caso un yerro procedimental
atribuible a la autoridad demandada.
Empero, también corrobora esta Sala que en el auto de inicio del procedimiento
sancionatorio [el cual fue notificado a la demandante], según su contenido se consignó: «[q]ue en
acta N° 21840 se hace constar que en Distribuidora Tienda Cristy (…) quien distribuye cilindros
de la marca Totalgaz, se procedió a verificar el peso del envaso de Gas Licuado de Petróleo (…)
de un universo de 36 cilindros (…) de la marca antes mencionada, se seleccionó una muestra
aleatoria de 32 cilindros (…) de 35 libras, reflejó que 24 cilindros no cumplen con las
variaciones máximas permitidas…».
Asimismo, que: «…en acta N° 24347, que en la Planta La Paz, en kilometro ciento
veinticuatro punto tres, carretera panamericana (…) se procedió el peso envasado de Gas
Licuado de Petróleo en cilindros, obteniéndose los siguientes resultados (…) de un universo de
80 cilindros conteniendo gas licuado de petróleo de la mara antes mencionada [Totalgaz] se
seleccionó una muestra de 32 cilindros (…) de 25 libras, reflejó que 17 cilindros no cumplen con
las variaciones máximas en cuanto a peso…».
Con lo anterior, esta Sala advierte que no se logra comprobar que la Administración
pública entregó a la demandante copia íntegra de las actas de inspección; sin embargo, se logra
establecer que, a la actora, por medio del auto de inicio del procedimiento sancionatorio, se le
comunicó lo consignado en las mismas, los hechos, y las infracciones atribuidas, lo que implica
para el caso, la oportunidad real y efectiva de contradecir su contenido.
Es así como, en atención a ello, el apoderado de la demandante como manifestación
material de su defensa, por medio de escrito del dos de mayo de dos mil doce (fs. 15-20 del
expediente administrativo), presentó los alegatos mediante los cuales entre otras cosas hizo
referencia a la supuesta violación a la presunción de inocencia, al principio de culpabilidad, y al
valor probatorio de las actas de inspección.
Lo determinante de lo antes dicho, es que, si bien se verifica una irregularidad en la
actuación de la Administración pública, en cuanto a la extensión de la copia de las actas de
inspección, la misma no trasciende en una afectación material del derecho de defensa, en los
términos señalados por la parte actora, de ahí que no se perfile ilegalidad en este punto.
4. Violación a los principios de presunción de inocencia y culpabilidad
4.1 En este punto, el actor advierte dos aspectos en específico, en cuanto a la conculcación
a la presunción de inocencia alegó que: «…en la presente demanda, la autoridad demandada en
el proceso sancionatorio NO logró desvirtuar el principio de inocencia que revestía mi
representada, dado que no existió prueba suficiente que acreditare la culpabilidad de mi
representada, respecto a la falta de peso de los cilindros».
4.2 Por su parte, respecto a la violación al principio de culpabilidad, específicamente en
cuanto a la ruptura del nexo de causalidad, la actora lo configuró a partir de los siguientes
argumentos:
(a) Que una de las inspecciones fue ejecutada en un establecimiento que no es de su
propiedad, y, por tanto, al no tener el deber de vigilancia y control, no puede atribuírsele la
infracción de incumplimiento de pesos de los cilindros de gas que se comercializaban en dicho
lugar: «…que los establecimientos a los cuales la Administración realizo (sic) la mencionada
inspección, NO SON PROPIEDAD DE MI REPRESENTADA, es decir que no ejerce ni un solo
acto de control, mando u otro semejante sobre dichos establecimientos, y desde luego sobre las
personas que laboran o ejecutan para ellos. Esto constituye una situación no valorada por la
administración, pero importante en cuanto a que nada de lo que ahí acontece puede ser
imputable a mi representada ni formal ni materialmente…».
(b) Que no se comprobó que los cilindros de gas eran propiedad de la sociedad de la
demandante: «…la administración desarrolla un nexo causal entre los cilindros encontrados en
dicho establecimiento y mi representada, sin embargo, la Administración NO IDENTIFICA LOS
CILINDROS con el respectivo código y características de cada cilindro, los cuales están al
cuello de cada uno de los cilindros y que equivalen a las características de fabricación que los
hacen identificables individualmente…».
(c) Que el hecho que cada cilindro contenga el respectivo sello de inviolabilidad, ello no
significa que el mismo no pueda ser manipulado, y en consecuencia, no puede asegurarse que el
incumplimiento del pesos de los cilindros de gas sea atribuible a Unigas: «…dicho sello no es en
sí mismo inviolable o imposible de manipular, pues de ser así, seria sencillamente inoperante,
pues nadie podría usar el contenido del cilindro (…) [e] videntemente el sello de inviolabilidad es
un asunto que no es absoluto, que tiende a excepciones que van desde las más positivas (abrirlo
para usarlo ilícitamente) hasta manipularlo inteligentemente y de forma poco obvias para mal
utilizarlo, y de eso hay evidencias en el mercado mismo, utilizándolo en vehículos de forma
prohibida, intento de plagió marcario de sellos de inviolabilidad, crear copias de sellos, entre
otros aspectos que son del mercado».
Concluyendo en este apartado mencionado que: «[c]on lo anterior y aun (sic) en el
análisis estrictamente formal de la ley que realiza la administración, es errado e ilegal, puesto
que la ley misma establece que el sello de inviolabilidad debe estar INTACTO lo cual no se ha
establecido en las actuaciones».
4.3 La autoridad demandada al respecto argumentó: «...que los cilindros que se
encontraron en los establecimientos contaban con un peso menor al establecido por la normativa
vigente y que estos tenían el sello de inviolabilidad intacto de la marca Totalgas, por lo que se
señala que cuando se incumple con el peso de los cilindros y estos tiene el respectivo sello de
inviolabilidad esta es una acción imputada a la sociedad demandante, debido que previo a
colocarlo, las envazadoras (sic) deben pesar el cilindro a fin de verificar antes que sea
comercializado, que la cantidad que tiene es la más correcta, y así no causar un perjuicio a los
consumidores del producto; y es el sello en referencia, el que le garantiza al consumidor que el
producto que ha comprado tienen todos los estándares de calidad ofertados, y su incumplimiento
únicamente es imputable a la sociedad que envasa el Gas Licuado de Petróleo…».
En la misma línea, la Administración pública manifestó: «…en el presente proceso es
necesario considerar que la ley instituye un vínculo entre el producto que se está
comercializando -GLP- y su envasador, el que no se rompe a pesar de que el cilindro se
encuentre en manos de un tercero, siempre que exista el sello de inviolabilidad, el cual garantiza
que un producto no ha sido manipulado por un tercero. Por lo antes expuesto es preciso concluir
que a pesar que las inspecciones hayan sido realizadas en establecimientos que no son
propiedad de la Sociedad demandante, debido a que los cilindros contaban con el sello de
inviolabilidad, el sujeto que es responsable por no cumplir con el peso exacto es la sociedad
envasadora…».
4.4 Expuestos los argumentos de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
A. El ius puniendi del Estado, está concebido como la capacidad de ejercer un control
social coercitivo ante lo constituido como ilícito, y en este ámbito, se manifiesta en la actuación
de la Administración pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones
por el ordenamiento. Ahora bien, la función represora de la administración no solo encuentra su
cimiento en la permisión abstracta del ius puniendi, sino, además, encuentra su fundamento
teórico en el marco del respeto al ordenamiento jurídico en su conjunto, dentro de los postulados
esenciales a todo Estado Constitucional de Derecho, y para el caso en concreto, cabe hacer
referencia a los principios de presunción de inocencia y de culpabilidad.
(i) La presunción de inocencia o de no culpabilidad posee al menos tres significados
según la Sala de lo Constitucional, los cuales son claramente diferenciados: «…(i) es una
garantía básica del proceso penal; (ii) es una regla referida al tratamiento del imputado durante
el proceso; y (iii) es una regla relativa a la actividad probatoria…» (Inc. 54-2005, de las ocho
horas y veinte minutos del día cinco de octubre de dos mil once).
Interesa hacer referencia al último ítem respecto de la actividad probatoria, en tanto que la
prueba presentada en un procedimiento administrativo sancionador, debe [en principio y por regla
general] ser suministrada por la administración, imponiéndose siempre la absolución ante la
carencia de la prueba de cargo suficiente; es decir que, en el plano adjetivo se estatuyen diversas
cargas que determinan a cada parte su interés en probar un hecho alegado, de cara a obtener éxito
en las resultas del proceso, por ello, se configura la obligación a la parte procesal que afirma un
hecho o circunstancia, que aporte los medios necesarios e idóneos para su acreditación; a esta
especial circunstancia se la ha denominado: carga de la prueba.
Empero, luego de establecida la tesis incriminatoria, el administrado, puede aportar la
prueba de descargo que considere idónea para refutar la hipótesis planteada por la administración
y así desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una obligación procesal, pero sí en
una medida de contraposición a la teoría de la administración, que además garantiza su actividad
probatoria en el desarrollo de una investigación.
(ii) El principio de culpabilidad, está reconocido por el artículo 12 Cn, que prescribe:
«[t]oda persona a quien se impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su
culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías
necesarias para su defensa», disposición que es aplicable no solo en el ámbito penal, sino
además en el administrativo sancionador (sentencia de inc. 3-92 Ac. 6-92 de la Sala de lo
Constitucional, doce horas del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos).
En este sentido, la Sala de lo Constitucional respecto al principio de culpabilidad en
materia administrativa sancionadora ha expresado que «[e]l principio de culpabilidad en esta
materia supone el destierro de las diversas formas de responsabilidad objetiva, y rescata la
operatividad de dolo y la culpa como formas de responsabilidad. De igual forma, reconoce la
máxima de una responsabilidad personal por hechos propios, y de forma correlativa un deber
procesal de la Administración de evidenciar este aspecto subjetivo sin tener que utilizar
presunciones legislativas de culpabilidad, es decir, que se veda la posibilidad de una aplicación
automática de las sanciones únicamente en razón del resultado producido» (sentencia de Inc. 18-
2008 de Sala de lo Constitucional doce horas veinte minutos del veintinueve de abril de dos mil
trece).
Cabe destacar que una de la sub-categorías o corolarios del principio de culpabilidad, es la
responsabilidad por el hecho o responsabilidad por la acción ilícita como se denomina en la
doctrina administrativa sancionadora. Este principio implica que la sanción únicamente puede
recaer a quien en forma dolosa o culposa ha participado en los hechos que configuran una acción
ilícita; así lo expone Nieto al referir que «[e]l gravamen que la sanción representa solo podrá
recaer sobre aquellas [personas] que han participado de forma dolosa o culposa en los hechos
constitutivos de infracción. Por lo tanto, no es posible exigir responsabilidad por la sola
existencia de un vínculo personal con el actor o la simple titularidad de la cosa o actividad en
cuyo marco se produce la infracción. La exigencia de individualización de la sanción supone un
veto a la responsabilidad objetiva» [Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador,
quinta edición totalmente reformada, Madrid. Editorial Tecnos, p. 329, 2011].
En este orden, conforme al principio de culpabilidad solamente responde el administrado
por sus actos propios, de este modo, se repele la posibilidad de construir una responsabilidad
objetiva o basada en la simple relación causal independiente de la voluntad del autor; por
consiguiente, en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea
antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, esto es, consecuencia de una
acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia
inexcusable. Esta negligencia debe manifestarse en acciones u omisiones palpables,
determinantes del resultado y, como en todo procedimiento, debe probarse, no asumirse.
En congruencia con lo expuesto, en el Derecho Administrativo Sancionador, debe
respetarse el principio de culpabilidad, de tal suerte que el elemento indispensable para sancionar
un actuar, es la determinación de la responsabilidad subjetiva.
B.1 Es necesario indicar, que para el caso de la insuficiencia probatoria de cargo; al
revisar los medios de prueba que fueron examinados en el acto originario y en los que se basó la
resolución del recurso de revisión, se identifican que éstos son los mismos; ello es importante, ya
que si resultan ser insuficientes para establecer la culpabilidad de la demandante, implicaría la
ilegalidad de ambos actos administrativos; por el contrario, si se establece que la prueba conduce
a demostrar la responsabilidad del administrado, los actos impugnados devendrían en legales
respecto de este punto.
Aclarado lo anterior, y retomando el motivo de ilegalidad; es preciso indicar que la
conducta infractora a comprobar, se circunscribe a establecer si los cilindros de gas licuado de
petróleo presuntamente propiedad de Unigas, no contenían el peso de variación máxima
permitido de conformidad a su presentación, por responsabilidad de la actora.
Para comprobar los hallazgos en el peso de los cilindros de gas licuado de petróleo, la
Administración pública llevó a cabo dos inspecciones. La primera en un negocio denominado
tienda Cristy, propiedad del señor CQ [fs. 4 del expediente administrativo] en la cual, entre otras
cosas, se consignó: «…se procedió a tomar una muestra de treinta y dos cilindros de treinta y
cinco libras llenos de GLP, de un total de treinta y seis cilindros que se encontraron en este
establecimiento en el momento de esta inspección. [t]odos los cilindros de la muestra son de
color rojo y tienen colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la Marca Total
Gas (un cilindro de la muestra tiene mal colocado el sello). [s]e utilizó la báscula propiedad de
este ministerio, marca Metller Toledo, modelo Wildcat (…) certificada por el CONACYT, se
verificó el peso de los cilindros de la muestra seleccionada y los resultados fueron registrados en
un formulario de pesos verificados en muestreo de cilindros (…) y en el que se determina que
veinticuatro cilindros (setenta y cinco por ciento de la muestra) tiene peso menor al establecido
en las regulaciones vigentes y un cilindro tiene sobrepeso…».
La segunda inspección se realizó en planta La Paz, en un negocio propiedad de Audio y
Tecnología S.A. de C.V., [fs. 9 del expediente administrativo] en la que se detalló: «[s]e
procedió a tomar una muestra de treinta y dos cilindros de veinticinco libras llenos con GLP, de
un total aproximado de ochenta cilindros que se encontraban en la plataforma de llenado en el
momento de esta inspección en este establecimiento en el momento de esta inspección. [t]odos
los cilindros son de color rojo y tienen colocado en la válvula el sello de garantía
correspondiente a la Marca Total. [s]e utilizó la báscula propiedad de este ministerio, marca
Metller Toledo, modelo Wildcat (…) cuya calibración está certificada por el CONACYT. [s]e
verificó el peso de los cilindros de la muestra seleccionada y los resultados fueron registrados en
un formulario de pesos verificados en muestreo de cilindros (…) y en el que se determina que
diecisiete cilindros (cincuenta y tres punto uno por ciento de la muestra) tienen peso menor al
establecido en las regulaciones vigentes y diez cilindros tienen sobrepeso…»
En el presente caso, la diligencia de inspección, se constituyó en la prueba mediante la
cual la Administración pública comprobó la falta atribuida a Unigas. Ésta competencia
[inspección] constituye principalmente una potestad vinculada al ámbito de control
administrativo que se ejerce para comprobar el cumplimiento del ordenamiento jurídico por parte
de los administrados de la materia que se trate, cuyo objetivo es la obtención de información,
mediante el reconocimiento y comprobación, por observación directa o inmediata de la realidad
que se verifica; su principal función es dar cuenta al organismo competente, de la existencia de
hechos irregulares -denunciados o de oficio- y se instituye en un elemento determinante para el
esclarecimiento de éstos y, en su caso, para la imposición de una sanción, dado que por su
naturaleza las inspecciones realizadas por la Administración pública, en el ejercicio de sus
facultades legales gozan de presunción de veracidad.
Sin embargo, cabe decir que, si bien las inspecciones realizadas por autoridad competente
gozan de presunción de veracidad, sin embargo, su contenido es iuris tantum, es decir admiten
prueba en contrario; esto implica, que el administrado debe gozar de la oportunidad ulterior para
contradecir y discutir su contenido, trasladándose la verificación de los hechos argumentados por
el administrado en razón del ejercicio de su derecho de defensa, y de este modo, puede aportar
toda la prueba de descargo con la que refute la hipótesis planteada por la administración y
desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una obligación procesal, pero si en una
medida de contraposición a la teoría de la administración, que además garantiza su actividad
probatoria en el desarrollo de una investigación.
Esta última idea fue advertida por el actor en sede administrativa, cuando al examinar en
su escrito de defensa [fs. 19 reverso] en el apartado concerniente al valor probatorio de las actas
de inspección, indicó: «…las actas de fiscalización constituyen solo un primer medio de prueba,
esto es, un elemento inicial de cargo, pero no concluyente para la posterior decisión
administrativa sobre los hechos que constan en las diligencias de fiscalización. Porque su valor
y eficacia deberá examinarse a la luz del principio de libra valoración de las pruebas Los (sic)
hechos relevantes para la decisión de un procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio
de prueba admisible en derecho, apreciándose en con (sic) los elementos que establece la Ley».
En la misma idea continuó: «…el acta de fiscalización es un medio de prueba que siempre
puede ser vencido mediante la aportación de elementos que lo contradigan. Por lo que verificado
por el acta de inspección no posee la veracidad absoluta e indiscutible: siempre puede ceder
frente a otras pruebas que aportadas por el interesado conduzcan a conclusiones diversas; o
bien, por objeciones que realicen los propios participantes en el expediente destinadas a
desconocer su valor por diversos motivos, que serán apreciadas de forma fundada y basados en
las reglas de la lógica y las máximas de la experiencia».
Finalmente expuso: «[l]as actas no constituyen pruebas incontrovertibles, sino elementos
probatorios susceptibles de ser valorados y llevar al convencimiento de la realidad de la
conducta que se impute en las mismas. Por tanto, nada impide que frente al acta se puedan
utilizar los medios defensa oportunos, lo cual no supone invertir la carga de la prueba, sino
actuar contra el acto de prueba aportado por la parte contraía, situación que no se verifica en el
procedimiento verificado por el inspector a la hora de levantar el acta».
En el caso concreto, no obstante que la demandante presentó sus argumentos de defensa
en sede administrativa, no propuso ningún medio probatorio mediante el cual refutara la
incriminación realizada por la autoridad demandada detallada en el acta de inspección; es decir,
que su dicho son meras inconformidades sin sustento fáctico o jurídico que soporte sus
afirmaciones; no se perfila ningún aporte de prueba con el que se advirtiera: contenido falaz,
contradictorio o ambiguo. En el sentido de lo dicho, y de conformidad a la presunción de
veracidad que ostentan este tipo de diligencias, al no haber sido controvertidas en cuanto a su
contenido, los hechos que en ellas se consignan se tienen por ciertos, y, por ende, por si solas
tienen el valor probatorio suficiente para establecer la acción de incumplimiento de pesos en
cilindros de gas licuado de petróleo; de ahí que en el presente caso no es procedente alegar la
falta de prueba como lo indica el demandante.
B.2 En cuanto al principio de culpabilidad por ruptura del nexo casualidad, el actor indica
que uno los establecimientos en los que se efectuaron las inspecciones, no es propiedad de
Unigas; agrega que, por ello no se tiene certeza que los cilindros encontrados eran propiedad de
la sociedad demandante; y, además, que el hecho que en las dos inspecciones se haya
corroborado que el producto tenía el sello de inviolabilidad, no asegura que estos no hayan sido
manipulados por terceros a efecto variar el peso de los mismos.
Sobre este punto es necesario indicar que un sello de garantía es un dispositivo utilizado
por el fabricante, quien lo agrega al producto que manufactura con el objeto proteger y asegurar
las condiciones del contenido deseado durante el periodo de resguardo, transporte, almacenaje, y
comercialización. Por ello la diligencia debida del productor al momento de implementar el
mecanismo del sello de garantía, es trascendental para asegurar que el contenido y las
condiciones de sus productos no sean alterados, y conserven la naturaleza, estado y calidad
dentro del período de vigencia que asegura el fabricante.
En este iter lógico, hay que hacer referencia a que el artículo 9-B de la LRDTDPP,
requiere dos aspectos esenciales para la determinación de responsabilidad de las empresas
envasadoras: (i) que el producto contenga el sello de inviolabilidad; y (ii) que el mismo se
encuentre intacto. Lo relevante a destacar en el caso concreto, es que, si bien los cilindros no
fueron encontrados en las instalaciones de Unigas, estos sí se identificaron con su marca y su
sello de inviolabilidad, lo que indica que son de su propiedad, dándose cumplimento a lo
prescrito por la ley, respecto de este punto. Sin embargo, al examinar las actas de inspección, en
estas solo se consignó que «[t]odos los cilindros de la muestra (…) tienen colocado en la válvula
el sello de garantía correspondiente a la Marca Total Gas»; sin explicitar en las actas si ese sello
se encontraba o no intacto.
Esta omisión es relevante en el acta, ya que, no obstante las inspecciones son ejecutadas
por personal competente para ello, en estas, no se hace alusión al estado del sello de garantía, en
otras palabras, que se encuentre intacto; siendo este un parámetro legal imperativo para establecer
probatoriamente la culpabilidad de los administrados en este ámbito. Esta falencia se vuelve
determinante, ya que en el sub júdice, se contó con un único medio de prueba: las actas de
inspección.
En atención a ello, esta Sala es del criterio que, para tener por demostrada, fuera toda
duda razonable la responsabilidad de la sociedad actora, es ineludible que, en este caso, la
Administración pública haya establecido en las actas de inspección, el estado del sello de
inviolabilidad [intacto], con el objetivo de comprobar categóricamente que los cilindros de gas
licuado de petróleo no fueron alterados por terceros; sin esta información, no existe certeza de la
culpabilidad de Unigas.
En el orden de lo dicho, al examinar el acto administrativo originario, la Administración
pública -como se dijo- arribó a su decisión sancionatoria, solo con las actas de inspección
relacionadas, sin que para ello haya concurrido otro tipo de indicios o prueba con la cual se
corroborara de forma categórica, más allá de la duda razonable, que el sello de inviolabilidad se
encontraba intacto al momento del peso de los cilindros de gas, lo que ocasiona que para el caso
concreto, el material probatorio analizado sea insuficiente para demostrar la existencia del hecho
y la culpabilidad de la sociedad demandante.
En consecuencia, este Tribunal estima que la Administración pública no pudo desvanecer
la presunción de inocencia constitucional, y por ello corresponde absolver de responsabilidad
administrativa a la actora; y, por ende, declarar la ilegalidad de los actos administrativos emitidos
por el Ministro de Economía, al configurarse la violación al principio de culpabilidad.
VI. Determinada la ilegalidad parcial de los actos administrativos impugnados, es
necesario pronunciarse sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
En el presente caso, consta en auto de las once horas y treinta y tres minutos del nueve de
diciembre de dos mil quince (fs. 75-76) que se ordenó la suspensión de los efectos de los actos
administrativos impugnados. En ese sentido la medida a cumplir será la siguiente: en caso que se
haya ejecutado la multa impuesta en contra de Unigas, como consecuencia de los actos
administrativos declarados ilegales en la presente resolución, la autoridad demandada estará
obligada a realizar las gestiones administrativas necesarias para la devolución del dinero pagado
en concepto de multa; por su parte, si no se ha hecho efectiva la sanción, la Administración
pública deberá abstenerse del cobro de la misma.
Finalmente, es necesario acotar que, la Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos
mil trece, emitió sentencia en el proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se
alegaron “(...) vicios de contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)”; dicha
disposición hace referencia al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación
para la emisión de sentencias, incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció “(...) se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia.”.
Esta Sala entiende que en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten, pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es
decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto
y se toma la decisión por mayoría de votos.
Conforme a la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, para la emisión de esta
sentencia, se adopta la decisión por los Magistrados Elsy Dueñas Lovos y Roberto Carlos
Calderón, y el magistrado suplente Alex David Marroquín Martínez. La Magistrada Paula
Patricia Velásquez Centeno, hará constar su voto en discordia a continuación de la presente
sentencia, en lo que respecta a la determinación de responsabilidad de la sociedad demandante, y
la consecuencia jurídica correspondiente respecto a la remisión del proceso hacia el Ministerio de
Economía, por declarar la ilegalidad parcial de los actos administrativos en la falta de motivación
respecto de la proporcionalidad del quantum de la sanción impuesta a la demandante.
VII. POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas y con fundamento en las
disposiciones citadas, y artículos 31, 32, 34 y 47 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en
el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de
fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al
presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente, a nombre de la República esta Sala FALLA:
A. Declarar ilegales los siguientes actos administrativos:
1. Resolución número ciento veintitrés, pronunciada a las quince horas y quince minutos
del catorce de marzo de dos mil catorce, mediante la cual resolvió sancionar a Unigas, por la
infracción catalogada como grave, según los artículos 13 letra b) y 17 letra k), 18 inciso segundo
letras c) y g) de la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos del
Petróleo, en adelante LRDTDPP, e impuso una multa por la infracción antes dicha, por un mil
cien salarios mínimos equivalentes a doscientos veintiocho mil trescientos sesenta dólares de los
Estados Unidos de América ($228,360.00).
2. Resolución número trescientos noventa y seis, pronunciada a las nueve horas del
veinticuatro de marzo de dos mil quince, por medio de la cual se resolvió el recurso de revisión,
declarándolo no ha lugar y ratificando todo lo actuado en la resolución anterior.
B. Como medida para restablecer el derecho vulnerado, se ordena: en caso que se haya
ejecutado la multa impuesta en contra de Unigas, como consecuencia de los actos administrativos
declarados ilegales en la presente resolución, la autoridad demandada estará obligada a realizar
las gestiones administrativas necesarias para la devolución del dinero pagado en concepto de
multa; por su parte, si no se ha hecho efectiva la sanción, la Administración pública deberá
abstenerse del cobro de la misma.
C. Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
D. Remitir los expedientes administrativos al lugar de procedencia.
E. En el acto de notificación, entregar una certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
Notifíquese. -
DUEÑAS ---- P. VELÁSQUEZ C. ----- RCCE ----- ALEX MARROQUÍN ---- PRONUNCIADO
POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA PAULA PATRICIA VELÁSQUEZ
CENTENO.
Paula Patricia Velásquez Centeno, Magistrada de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de esta Corte, no concurro con mi voto a adoptar la sentencia que antecede, en la
que se declaró la violación al principio de culpabilidad en contra de Unigas Sociedad Anónima de
Capital Variable [Unigas], por las razones de derecho que a continuación expongo.
1. Violación al principio de culpabilidad
El argumento central para sostener la ilegalidad de los actos administrativos impugnados,
se circunscribe a lo establecido en el artículo 9-B de la Ley Reguladora del Depósito Transporte
Distribución de Productos de Petróleo -LRDTDPP en adelante-, que indica lo siguiente: «[t]odas
las empresas envasadora de GLP están obligadas a entregar el contenido exacto de gas en cada
envase cilíndrico portátil para gas licuado de petróleo, correspondiente al peso establecido en
cada presentación; en consecuencia, al realizar inspecciones a distribuidores mayoristas o
lugares de venta, la responsabilidad del incumplimiento del peso, es de la planta envasadora,
toda vez el sello de inviolabilidad se encuentre intacto…».
Según el voto mayoritario de la sentencia, este artículo describe como requisitos
esenciales para la determinación de culpabilidad de las empresas envasadoras: (i) que los
cilindros de gas licuado de petróleo contengan el sello de inviolabilidad; y, (ii) que el mismo se
encuentre intacto. En este sentido, en virtud que en el acta de inspección no se consignó este
último dato [la condición de funcionalidad del sello de inviolabilidad], ello trae como
consecuencia que no pueda atribuírsele responsabilidad administrativa a Unigas; esto último,
debido que, no se tiene la certeza que el producto no ha sido manipulado por terceras personas;
circunstancia que se encuentra relacionada con el análisis de la prueba presentada en el desarrollo
del procedimiento, específicamente, del contenido de las actas de inspección.
Debo precisar al respecto que, en materia administrativa sancionadora, con relación a los
medios de prueba, éstos no presentan un “peso” o “valor” predeterminado, sino más bien deben
de valorarse en su conjunto con base en las reglas de la sana crítica, sistema de apreciación
probatoria que deviene de la aplicación de las reglas del pensamiento humano.
Dichas reglas se traducen en un silogismo que consiste en analizar las consecuencias
después de evaluar la prueba, por lo que ese sistema valorativo está conformado por tres tipos de
reglas: la lógica, la experiencia y la psicología.
La lógica se ocupa de examinar los diversos procedimientos teóricos y experimentales
que se utilizan del conocimiento científico y de analizar la estructura de la ciencia misma, es
decir, estudia los procesos del pensamiento, para descubrir los elementos racionales que los
constituyen y las funciones que los enlazan, por lo que está compuesta de diversos principios.
Ésta se utiliza para guiar el razonamiento, dotándolo de una adecuada estructuración y alcanzar
una conclusión correcta en relación a las premisas sobre las que se apoya.
La experiencia o máximas de experiencia, han sido definidas como aquellos: «[j]uicios
hipotéticos de contenido general, desligados de los hechos concretos que se juzgan en el proceso,
procedentes de la experiencia, pero independientes de los casos particulares de cuya
observación se han inducido y que, por encima de esos casos, pretenden tener validez para otros
nuevos» [STEIN, Friedrich. El Conocimiento Privado del Juez. Bogotá (Colombia) Editorial
temis, 1999, p. 27].
En cuanto al análisis psicológico, se requiere examinar el contenido de la versión de los
hechos: 1) Si es lógica (no contrariarse entre sí, ser precisa, consistente); 2) si se cuenta con
corroboraciones periféricas objetivas (declaraciones de otros, pericias, etc.); asimismo, se debe
considerar la persistencia acusatoria, esto es, si se carece de ambigüedades y/o contradicciones,
ello se colige a través de la persistencia de la incriminación (prolongada en el tiempo), concreta
(narración precisa) y coherente.
En el orden de lo dicho, advierto que la conclusión que se ha efectuado en la sentencia, no
responde a un análisis integral del contenido del acta de inspección con sus anexos. Al examinar
estas diligencias, en ambas se identifican los sellos de inviolabilidad de la marca Total, propiedad
de Unigas, reiterándose dicha información en la hoja de pesos verificados en muestreo de
cilindros (fs. 07 del expediente administrativo), en la que se indicó: «[t]odos los cilindros de esta
muestra son de color rojo y tiene colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la
marca Total». Además de ello debo resaltar, que en el acta del seis de septiembre de dos mil diez,
la autoridad fiscalizadora señaló que, del universo de treinta y dos cilindros de la muestra
analizada, uno de ellos presentaba irregularidades respecto al sello de inviolabilidad: «…un
cilindro de la muestra tiene mal colocado el sello…».
Estos datos son relevantes para el caso, ya que, la Administración pública además de
identificar en forma reiterada que los sellos de inviolabilidad son propiedad de Unigas, reconoce
de forma expresa, que uno de los sellos de la muestra analizada estaba mal colocado; es decir, no
se encontraba intacto. Ambas circunstancias, me llevan a la conclusión, de conformidad al
sistema de libre apreciación de las pruebas o reglas de la sana critica, que, en el presente caso, se
perfila objetivamente que los sellos de inviolabilidad verificados en la muestra examinada en las
dos inspecciones, se encontraban en buen estado; pues de lo contrario, realizando un análisis
lógico, racional y coherente, en el supuesto de avería, manipulación o remoción -entre otros-,
hubiese sido consignado en las actas de inspección, tal como se hizo con el único cilindro de gas
del cual se advirtió su irregularidad en el sello de garantía; sin embargo, ello no se indicó en
dichas actas. En este sentido, probatoriamente se llega a la convicción inequívoca, que los
cilindros de gas licuado de petróleo detallados en ambas inspecciones, no había sido alterados
manteniendo su estándar de calidad y contenido desde su envasado; de ahí que, el
incumplimiento de los pesos del producto analizado sea responsabilidad de la empresa encargada
de su llenado, en este caso Unigas.
En razón de lo anterior, derivo lo siguiente: (i) Unigas es la sociedad encargada del
proceso de producción y envasado de los cilindros de gas licuado de petróleo, (ii) los cilindros
poseen el sello de garantía, (iii) el sello de garantía tiene la funcionalidad de salvaguardar la
integridad del producto por el tiempo estipulado por el fabricante, (iv) que en las inspecciones los
cilindros que no cumplieron con la variación mínima del peso permitido, eran de la marca Total
[propiedad de Unigas] y contaban con el sello de inviolabilidad en buen estado.
Por lo tanto, el responsable de la infracción de incumplimiento del peso de los cilindros de
Gas Licuado de Petróleo a ley sectorial que regula la materia en análisis, precisamente es la
sociedad demandante, de ahí que no sea sostenible admitir en el presente caso, la violación al
principio de culpabilidad.
Ahora bien, expuesto lo anterior, y habiendo descartado la presunta violación al principio
de responsabilidad, lo que procede a continuación, conforme a los argumentos expuestos en la
demanda y en atención al principio de congruencia, es resolver la posible conculcación a la
motivación de la proporcionalidad de la sanción.
2. Motivación de la proporcionalidad de la sanción
2.1 Respecto de este motivo de ilegalidad, la actora relacionó algunas consideraciones
doctrinarias y jurisprudenciales que detallan la importancia de la motivación de los actos
administrativos, para luego concluir que: «[l]a ilegalidad de los actos administrativos hoy
impugnados también radica por la ausencia absoluta de motivación para determinar el monto de
la multa que se impuso a mi representada (…) [q]ue la multa impuesta a mi representada
implica ineludiblemente, una afectación a la esfera patrimonial y restricción al derecho de
propiedad de mi representada, la cual fue emitida de forma desproporcionada y sin motivación
alguna».
En el mismo orden continuó: «[l]a autoridad demandada no tomó en cuenta para
establecer el monto de la multa impuesta los criterios establecidos en la LRDTDPP para la
determinación del monto de toda la multa (…) dentro de los cuales se encuentra la capacidad
económica de mi representada, a pesar que la autoridad demandada se encuentra obligada a
realizar el juicio de ponderación que exige el principio de proporcionalidad; así mismo la
autoridad demandada omitió aplicar la facultad discrecional que le otorga el art. 19 de la
LRDTDPP al no ponderar si la afectación patrimonial que provocaba la conducta atribuida a mi
representada era mayor que los beneficios que se habían alcanzado con la sanción».
Concluyendo este apartado diciendo que: «…si bien es cierto los actos administrativos
hoy impugnados relacionan el contenido de los escritos presentados por mi representada y el
contenido aparente de la acta de inspección en comento, no se hace en ningún a apartado un
análisis mucho menos el detalle de los motivos por lo determino (sic) el monto de la multa
impuesta, siendo esto necesario con el objetivo de informar sobre las razones de hecho y derecho
que fueron valoradas al momento de imponer una multa y pero si es por un monto exorbitante».
2.2 La Administración pública manifestó: «…el monto de la multa (…) no fue estimada de
una forma antojadiza, sino bajo un marco normativo sancionatorio establecido en la Ley de (sic)
Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos de Petróleo, por lo que esta
supuesta afectación al derecho de propiedad, es una consecuencia del conocimiento de una
acción sancionada, de ahí que no se ha vulnerado tal derecho…».
2.3 Luego de establecidos los argumentos de las partes, esta magistrada hace las
siguientes consideraciones:
El control de legalidad comporta mucho más que la sola constatación de la normalidad del
acto, estableciendo su conformidad con relación al parámetro de control, que son las
disposiciones generales.
Por lo que «...la legalidad material de un acto administrativo se fiscaliza en un primer
plano con respecto a la conformidad con las leyes y los principios de derecho; en un segundo
plano, en cuanto a la conformidad del acto con la reserva de ley; en un tercer plano, con
respecto al ejercicio correcto de la potestad discrecional; y en un cuarto plano, bajo los aspectos
de la proporcionalidad.» [BLANKE, Hermann-Josef. El principio de proporcionalidad en el
Derecho alemán, europeo y latinoamericano. Revista Circulo de Derecho Administrativo, año 5,
número 9, PUCP, Lima 2010, p. 343].
Entonces, se examinan como aspectos intrínsecos del control de legalidad de un acto
administrativo: (1) su concordancia con el sistema jurídico más que estrictamente con la ley, de
ahí que se contemple la concurrencia de los valores y principios juridizados en la norma primaria
y trasladados a las normas legitimadas por ella; (2) su adecuación al plano jurídico determinado
que lo permite, a partir de la legalidad estricta reflejada en la norma ex ante, con carácter de ley
formal; (3) su sujeción a los límites fijados a la discrecionalidad en tanto reconocida por la ley
para evitar actos arbitrarios; y (4) el principio de proporcionalidad, que se aborda infra.
Como fundamento de toda la legalidad se parte siempre, del control de constitucionalidad
de una norma, a fin de elegir, entre las posibles, la que mejor se adecúe no solo al texto (la mera
literalidad) de la constitución sino a sus valores, principios y fines (un reconocimiento teleológico
y axiológico), en ese sentido, y atendiendo al principio iura novit curia (el juez conoce el
derecho), es menester traer a colación la sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 de las once
horas del tres de febrero de dos mil dieciséis, mediante la cual, la Sala de lo Constitucional
declaró inconstitucional los montos mínimos de las sanciones descritas en el artículo 19 leras a),
b) y c) de la LRDTDPP.
Al examinar la sentencia citada, advierto que la Sala de lo Constitucional consideró que el
precepto antes mencionado violaba el principio de proporcionalidad y razonabilidad en cuanto la
idoneidad del quantum de la sanción específicamente respecto de los mínimos descritos en el
artículo 19 letras a), b) y c) de la LRDTDPP, mediante el cual se afirmó que en la formulación de
dicho artículo, el legislador actuó al margen de lo razonable, aplicando el rango inferior o “piso”
de la multa muy elevado, sin tener argumentos técnicos para ello.
Así, indicó que «…[e]l principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a la
discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y
vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas y la gravedad o severidad de las
sanciones impuestas por el ente competente; y, por otro, como un criterio de interpretación que
permite enjuiciar las posibles vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que
la relación entre el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como
medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de razonabilidad».
La Sala de lo Constitucional describe la importancia del test de proporcionalidad y
razonabilidad al cual el legislador se encuentra obligado a considerar en la formulación de la ley,
y especialmente en aquellas que regulen sanciones, estableciendo un baremo de éstas, en atención
a su gravedad y con criterios de dosimetría punitiva; es decir, criterios dirigidos a los aplicadores
de las normas -autoridades administrativas, jueces- para graduar la sanción que corresponda a
cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas y subjetivas.
El Tribunal Constitucional expuso que algunos de los criterios que deben ser
considerados, con relación a la graduación o dosimetría punitiva son: «(i) la intencionalidad de la
conducta constitutiva de la infracción, (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii)
el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material
del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la
sanción».
En esta línea, manifestaron que el reconocimiento de estos criterios de graduación
sancionadora, confieren un margen de discrecionalidad en los ámbitos normativos -creación de la
norma- y aplicativos -realizada por autoridad administrativa- de la potestad sancionadora; ahora,
respecto a la primera categoría aludida -normativa- indicaron que «…[t]rae como consecuencia
la aceptación de la práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos en la cuantía de
las sanciones -en caso de ser pecuniarias-, esto es, de pisos y techos sancionatorios como parte
de la técnica de dosimetría aludida lo cual permite flexibilidad en la graduación de las sanciones
según la severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad de la Administración en el
ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los límites sancionatorios implicaría una
discrecionalidad irrestricta -a manera de facultad omnímoda- que permitiría la imposición de
sanciones según criterios de oportunidad, sin sujeción a prescripciones legales».
De este modo, luego de esbozar aspectos concernientes a la proporcionalidad y
razonabilidad de las normas, en su proceso de creación y aplicación, la Sala de lo Constitucional
advierte que el artículo 19 de la LRDTDPP, regula sanciones de índole pecuniaria, lo que implica
un carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto sancionado, convirtiéndose en una
disposición que restringe derechos fundamentales de los administrados, y en tanto ello es así, la
finalidad del legislador debe estar justificada bajo parámetros razonables desde un punto de vista
constitucional.
Explicaron en la referida sentencia que: «[e]sto implica, por un lado, que los montos
mínimos de las multas reguladas en la disposición impugnada fueron establecidos de forma
arbitraria, es decir sin la justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les
sirve de fundamento, en inobservancia al principio de razonabilidad; y, por otro, que la medida
en examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio de idoneidad en atención al fin
identificado, siendo desproporcionada la intervención que conlleva en el derecho de propiedad -
art. 2 inc. 1° Cn».
Concluyendo que: «…[e]n tanto que la deficiente razonabilidad de una norma incide en
su proporcionalidad -pues la relación entre una medida y un fin constitucionalmente relevante
tiene como presupuesto lógico que tal fin exista y, asimismo, que haya una razón que justifique o
fundamente la misma-, se concluye que los montos mínimos sancionatorios que contempla el
art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP vulneran efectivamente los arts. 2 inc. 1° y 246 inc.
1° Cn., por lo cual es procedente declarar su inconstitucionalidad en esta sentencia» (resaltado
suplido).
Pero además, en el mismo pronunciamiento, el tribunal constitucional indicó «en aras de
la seguridad jurídica se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las
sanciones que de forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos infractores por
parte del titular del Ministerio de Economía, de conformidad con la competencia que le otorga
el art. 19 inc. 1 LERDETDIPP, en relación a las infracciones menos graves, graves y muy graves
establecidas en el art. 18 de esa misma ley” (resaltado suplido).
Al referir lo anterior, esta juzgadora interpreta que dicha Sala hace referencia a
situaciones jurídicas en estado de firmeza o consumadas, que no admitan procesos para su
revisión formal y no puedan ser modificadas por la autoridad o tribunal competente; ello tiene
sentido, en cuanto que el principio de seguridad jurídica se entiende, en razón a la certeza que el
individuo posee de que su situación jurídica no sea modificada más que por los procedimientos
regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente.
En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que en supuestos en
los cuales la situación jurídica está consolidada, la misma no se vea afectada de modo alguno por
las sentencias de inconstitucionalidad, pues con ello, se vulnera el principio de seguridad jurídica,
así lo expone la Sala al referir: “[e]n esos términos y en aras de la seguridad jurídica, las
sentencias de inconstitucionalidad no afectan las relaciones o las situaciones jurídicas que se
consolidaron a raíz de la aplicación o vigencia de las disposiciones impugnadas…”.
“…[c]onsecuentemente, las situaciones anteriores a la declaración de inconstitucionalidad solo
resultarán afectadas por esta última en la medida que aún sean susceptibles de decisión pública,
administrativa o judicial [Inconstitucionalidad 21-2004 del 21-X-2005].
Por lo que, los actos administrativos emitidos por el Ministerio de Economía, respecto a la
imposición de sanciones que regula el artículo 19 literales a), b) y c) de la LRDTDPP, de los
cuales no se haya ejercido ningún tipo de control por el administrado, ya sea en sede
administrativa o judicial, y que en consecuencia hayan adquirido estado de firmeza, no pueden
verse afectados por la sentencia de inconstitucionalidad; sin embargo, aquellos que aun permitan
la revisión -como en el presente caso-, debe ser adecuado según las directrices expuestas por la
Sala de lo Constitucional.
De este modo y acorde lo expuesto en párrafos que anteceden, es necesario extraer los
fundamentos jurídicos de la sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 y relacionarlos al caso en
concreto. Así, el contenido esencial de la sentencia referida (como ya se indicó supra) estriba en
que, de forma general, las sanciones mínimas descritas en el artículo 19 a), b) y c), no cumplen
con el test de razonabilidad y proporcionalidad, al considerarse que los montos son muy
elevados.
En este sentido, si los pisos sancionatorios de esta disposición no son razonables ni
proporcionales en su formulación legislativa -según la Sala de lo Constitucional- desde esta
perspectiva este razonamiento implica o vincula a la Administración Pública e incluso la misma
autoridad judicial, la obligación de examinar cada caso en concreto bajo parámetros de
proporcionalidad que justifiquen la sanción que más se adecue a la acción cometida por el
infractor.
Por tanto, la sanción es un instrumento con miras a fomentar la iniciativa privada como
medio para acrecentar la riqueza nacional, de manera que la respuesta que propone ante
conductas que causen infracciones no debe ser de magnitud tal que causen grave daño al actor
económico administrado dado que, en principio, el ente regulador no tiene como prin cipal
función la sanción, sino que recurre a ésta como herramienta para lograr regular el mercado
en aras de fomentar el desarrollo económico, la utilización racional de los recursos, y la defensa
de los intereses de los productores y los consumidores, por ello no debe apartarse de la
interpretación teleológica de su uso.
En ese orden de ideas, corresponderá a la entidad sancionadora el realizar la debida
ponderación de cara a imponer el quantum de la sanción que corresponde a cada caso en
concreto, en aras de desincentivar de manera efectiva, las malas prácticas de comercio en el
mercado de los productos del petróleo, con el objetivo preciso de fomentar el desarrollo
económico y no actuar en detrimento de este y de los consumidores.
Para ello, se requiere de una expresa y manifiesta motivación en la cual la autoridad
explique -tomando como paradigma las exigencias mencionadas en la sentencia de
inconstitucionalidad a la cual se ha venido haciendo referencia (i) la intencionalidad de la
conducta constitutiva de la infracción, o si al menos puede atribuirla al administrado por
imprudencia o negligencia; (iii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio
que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del
sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.
El legislador ha ponderado en el artículo 19-A, inciso cuarto LRDTDPP algunos
parámetros que debe tomar en consideración la autoridad para la individualización de las multas
que regula la ley: «Los criterios para la individualización de la multa, así como para la
determinación del plazo de suspensión de la autorización, son los siguientes: a) el perjuicio
causado a los consumidores; b) el perjuicio causado al Estado, c) el nivel de ventas del
infractor; d) la concurrencia de dolo o culpa en la realización de la acción…».
«[p]ara la determinación del monto de ventas o entregas de producto a que se refiere el
literal c) del presente artículo, se t endrá como base las registradas en la contabilidad
correspondiente al establecimiento donde se cometió la infracción, llevada en el ejercicio fiscal
anterior a la fecha que se hubiese cometido la misma. En caso que fuere posible acceder a la
información contable, la misma será requerida a la Dirección General de Impuestos Internos del
Ministerio de Hacienda».
Al revisar los fundamentos del acto administrativo, observo que si bien la Administración
Pública, desarrolló con claridad la forma en que la sanción fue probada y la subsunción que se
hace de los hechos en una figura prohibida por el derecho administrativo y acreedora de una
sanción; en cambio, no se perfila el mismo análisis respecto a los criterios de individualización de
la cuantía de la multa, con los cuales justifique la sanción establecida a Unigas. La autoridad
demandada no argumentó cómo y en que magnitud la actividad de incumplimiento en el peso que
se detalla en la presentación de cuarenta y un cilindros de gas licuado de petróleo (según el total
de las dos inspecciones) de una muestra de sesenta y cuatro, ha ocasionado perjuicio a los
consumidores o al Estado, ni ha tomado en consideración algún otro indicador que permita
dilucidar la lesividad de la contravención; en igual sentido ha omitido agregar datos referidos a
los ingresos de la administrada o algún otro parámetro que sirva como fundamento para
determinar hasta qué monto puede imponerse una sanción pecuniaria a la administrada sin que
ésta se desnaturalice al volverse demasiado onerosa y, por ende, sobrepase su función como
herramienta de corrección del mercado.
En ausencia de ponderación a los extremos de proporcionalidad -necesidad, mínima
intervención y racionalidad- y de lesividad, la única justificación que podría advertirse -o apenas
indiciariamente- es que se buscó limitar la intervención al mínimo legal; sin embargo, ante la
total falta de argumentos que justifiquen por qué la administración consideró que una cuantía de
un mil cien salarios mínimos era proporcional a algún daño causado o riesgo incurrido, racional
desde el punto de vista de los ingresos de la administrada, necesaria para corregir alguna
distorsión en el mercado de gas licuado se evidencia que el acto administrativo originario
mediante el cual se sancionó a Unigas no está motivado respecto de la consecuencia jurídica
impuesta a la administrada.
La motivación de un acto de autoridad que tiene injerencia en derechos fundamentales a
los cuales puede restringir es una exigencia ineludible, cuya ausencia trae aparejada la ilegalidad
del acto administrativo, por lo que, en el presente caso, atendiendo a que se motivó
adecuadamente la existencia de la infracción, pero no se fundó la cuantía de la sanción, debe
estimarse que la determinación de la infracción es un acto legal, no así el monto de la multa
impuesta, misma que no puede hacerse efectiva sin un previo análisis de proporcionalidad,
incluso, aunque la Administración Pública se haya decantado por la cuantía mínima de la
sanción.
Empero, en el contexto del presente proceso contencioso administrativo, advierto que el
ejercicio de adecuación, utilizando los parámetros que permitan cuantificar idóneamente cuál ha
de ser la cuantía de la sanción, le compete al Ministro de Economía, conforme a los criterios de
proporcionalidad enunciados en la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional, y los
establecidos en el art. 19-A de la LRDTDPP.
En consecuencia, el efecto de esta sentencia, no podría ser otro, que la remisión del
presente proceso al Ministro de Economía para que, modificase su resolución respecto del monto
de la multa a imponer a Unigas, tomando en consideración los parámetros de proporcionalidad
respectivos.
Así mi voto.
P. VELÁSQUEZ C. ----- VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO POR LA
SEÑORA MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBE.-------M.A.V.------ SRIA.----------
RUBRICADAS.
