Sentencia Nº 267-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 08-10-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 08 Octubre 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 267-2014 |
267-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y dos minutos del ocho de octubre de dos
mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la señora CEMC,
por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado José Roberto
Rugamas Morán, quien posteriormente fue sustituido por el licenciado Sergio Mauricio Palacios
Araujo, que actúa en la misma calidad, contra el Concejo Municipal de Quezaltepeque,
departamento de La Libertad, por la emisión del acto administrativo de descuento de su salario
por la cantidad de ciento dos dólares con sesenta y siete centavos de dólar de los Estados Unidos
de América ($102.67).
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma antes indicada; y el
Fiscal General de la República, por medio del agente auxiliar, licenciado Julio César Cueva
Trejo. El Concejo Municipal de Quezaltepeque, autoridad demandada, no intervino.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. En la demanda la parte actora expresó que: «El hecho concreto que motiva esta
demanda fue conocido por mi poderdante en fecha 5 de mayo de 2014 y en esa oportunidad fue
dado a conocer por la persona encargada de la Unidad de Recursos Humanos, como una
sanción por una supuesta falta injustificada a las labores ordinarias de la Municipalidad. Sin
embargo, este hecho se relaciona directamente con una serie de acontecimientos que merecen
ser explicados por configurar los antecedentes de la siguiente forma cronológica: En fecha
veinticuatro de marzo de dos mil catorce la señora CEM se desempeñaba como **********
(sic) de **********, pero ejerciendo como ********** y adscrita a la Unidad de Tesorería de
la Alcaldía Municipal de Quezaltepeque y realizaba sus funciones en **********el edificio
conocido como “Palacio Municipal de Quezaltepeque”, en la fecha mencionada mi poderdante
recibió una incapacidad médica por parte del doctor FRA, en la Unidad Médica Quezaltepeque
del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por motivo de esguince de tobillo, que comprendía
como período de recuperación desde el veinticuatro de marzo al dos de abril de dos mil catorce,
es decir diez días. En fecha uno de abril de dos mil catorce el Sindicato de Servidores Públicos
Municipales de Quezaltepeque (SISEPMUQUE) inició una huelga de hecho, en contra del
Gobierno Municipal de Quezaltepeque y mantuvo cerrado el edificio conocido como “Palacio
Municipal de Quezaltepeque” aproximadamente por un mes, sin permitir ingreso de personas
particulares, ni empleados o funcionarios durante dicho período, obstaculizando plenamente las
actividades ordinarias de la administración pública. El día tres de abril de dos mil catorce la
señora CEM se presentó nuevamente a sus funciones laborales, encontrándose con el cierre total
de las instalaciones y no pudiendo ingresar a su sede ordinaria donde realiza su función, recibió
la orden expresa y verbal del Concejal (sic) Alfonso Jiménez de presentarse en el horario laboral
a la sede del partido Alianza Republicana Nacionalista ARENA de Quezaltepeque y permanecer
ahí durante el tiempo que el edificio municipal permaneciera cerrado, orden que fue rechazada
por mi poderdante por considerarla contraria a la Ley de Ética Gubernamental. En
consecuencia, mi poderdante y otro grupo de servidores públicos ajenos a la huelga promovida
por el mencionado Sindicato (sic), permanecieron durante los horarios laborales en las afueras
del edificio, pero espacialmente separados del grupo de trabajadores holgantes (sic), en
constancia firmaron nueve hojas, una por cada día, como mecanismo de hacer constar su
presencia en las afueras de la sede de su función. En fecha diez de abril de dos mil catorce mi
patrocinada fue notificada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque de haberse iniciado
diligencias de Calificación (sic) de Legalidad (sic) o Ilegalidad (sic) de la Huelga (sic),
promovidas por el señor Alcalde Municipal de Quezaltepeque, quien presentó listado de
empleados supuestamente promotores de la huelga, en las cuales sorpresivamente apareció
consignado el nombre de la señora CEM, como una de las supuestas holgantes (sic). Ante estos
hechos mi mandante presento (sic) escrito al Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, en fecha
veintidós de abril de dos mil catorce, explicando que ella ha sido erróneamente incorporada en
el mencionado listado aportado unilateralmente por la patronal, y con fundamento en el artículo
18 de la Constitución de la República solicitó que se valoraran sus argumentos: ella no es
miembro del sindicato SISEPMUQUE y en tal sentido no ha votado a favor de realizar ninguna
huelga, no la ha apoyado en su ejecución y sobre todo, estaba incapacitada cuando estos hechos
iniciaron (...) En consecuencia el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque en fecha veintidós de
abril de dos mil catorce emitió auto por el cual rechazó la solicitud del señor Alcalde Municipal
en el sentido de: “En cuanto a extenderle certificación literal del auto que declara ilegal la
huelga, según promovida por todos los que integran la nómina de trabajadores que aparecen
consignados en el listado emitido por el señor Alcalde Municipal de este Municipio (sic),
declárase,-sin lugar, por tener a la vista escritos interpuestos en este Tribunal por trabajado- res
que integran el listado de huelguistas, que no han apoyado la huelga, ni están inscritos en el
Sindicato (sic) llamado SISEPMUQUE... “2 (sic). A pesar de estas consideraciones, el Concejo
Municipal decidió la imposición de una medida sancionatoria que se viene atacando en todo este
escrito, que le fue notificada a mi patrocinada en fecha cinco de mayo de dos mil catorce, por
medio de su boleta de sueldo y por la firma de planilla salarial del mes de abril, en la cual se
aplicó un descuento por la cantidad de ciento dos dólares con sesenta y siete centavos de dólar
(USD$ 102.67). Que en uso de la atribución del mismo artículo 18 de la Constitución se
interpuso un escrito simple pidiendo al Concejo Municipal que subsanara la medida impuesta
por los vacíos legales antes dichos, sintiéndose mi representada que ha sido agraviada en sus
derechos fundamentales, este mismo no ha obtenido respuesta, sin embargo tal actividad no
puede considerarse formalmente como un recurso por no estar dentro de los supuestos de la
multicitada Ley de la Carrera Administrativa Municipal, por tal motivo se ha agotado la
instancia manteniéndose el agravio» (subrayado suprimido) (folios 3 frente y vuelto y 4 frente).
La demandante alegó que el acto dictado por el Concejo Municipal de Quezaltepeque es
ilegal por haber violentado la seguridad jurídica y el derecho de audiencia.
II. Por auto de las diez horas con veintiséis minutos del once de julio de dos mil catorce
(folio 48) se admitió la demanda y se tuvo por parte a la señora CEMC, por medio de su
apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado José Roberto Rugamas Morán. Se
requirió de la autoridad demandada el primer informe al que hace referencia el artículo 20 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -derogada pero aplicable al presente caso-,
emitida el veinticuatro de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario
Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha
diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA, ordenamiento
aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente; y se ordenó la remisión del expediente administrativo relacionado con el
caso.
El licenciado Salomón Rodrigo Vásquez Ramos pretendió rendir el primer informe
requerido al Concejo Municipal de Quezaltepeque, sin embargo, el poder no lo acreditaba para
representar a dicha autoridad, tal corno se apuntó en el auto de las nueve horas con cuarenta y tres
minutos del trece de marzo de dos mil quince (folio 60). También en ese auto se requirió de la
autoridad demandada un nuevo informe a fin de que expusiera las razones que justifican la
legalidad del acto impugnado, de conformidad con el artículo 24 de la LJCA -derogada pero
aplicable al presente caso-, y se ordenó notificar dicha resolución al Fiscal General de la
República, para los efectos del artículo 13 de la LJCA -derogada pero aplicable al presente caso-.
III. El licenciado Salomón Rodrigo Vásquez Ramos no contestó la prevención sobre su
personería y el Concejo Municipal de Quezaltepeque no presentó el informe justificativo. Por tal
razón, por medio del auto de las nueve horas con cincuenta y cuatro minutos del siete de
septiembre de dos mil quince (folio 67), se dio audiencia a la autoridad demandada para que
justificara la omisión de la presentación del informe de quince días requerido; se dio intervención
al licenciado Julio César Cueva Trejo, en calidad de agente auxiliar delegado del Fiscal General
presente caso-, se abrió a prueba el proceso.
Las partes no aportaron prueba en el proceso.
En la resolución de las catorce horas y cincuenta minutos del doce de agosto de dos mil
dieciséis (folio 72) se impuso una multa de cincuenta y siete dólares con catorce centavos de
dólar de los Estados Unidos de América ($57.14) al Concejo Municipal de Quezaltepeque, por no
presentar el informe justificativo. Y se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la
LJCA -derogada pero aplicable al presente caso-.
El agente auxiliar delegado del Fiscal General de la República, licenciado Julio César
Cueva Trejo, contestó el traslado y realizó un breve análisis de lo acontecido en sede
administrativa y enfatizó que: «De la lectura de la demanda presentada y documentación que
consta agregada en el proceso se establece que a la Señora (sic) CEM (sic) C, le fue aplicado el
Reglamento Interno de Trabajo de la Alcaldía Municipal de Quezaltepeque, específicamente el
artículo 32 de dicha normativa, realizando el descuento respectivo de siete días por su
participación en la huelga declarada ilegal. Por lo anterior, considera la Representación (sic)
Fiscal (sic), que los actos administrativos dictados por el CONCEJO MUNICIPAL DE LA
CIUDAD DE QUEZALTEPEQUE, DEPARTAMENTO DE LA LIBERTAD, son legales por estar
apegados a derecho» (negritas suprimidas) (folios 84 vuelto y 85 frente).
La demandante contestó el traslado conferido y señaló que: «(...) se ha analizado en todo
el proceso, el abuso en la facultad sancionatoria es imputable al Concejo Municipal de
Quezaltepeque, por haber obrado con conocimiento de la ilegalidad que se cometía y, aun así,
haber dispuesto un sanción inexistente jurídicamente, con la intención de desmejorar la
situación laborar (sic) de una servidora pública, abusando de su rol de autoridad política del
Municipio (sic), desviándose con ello, del mandato Constitucional (sic) y de la moral. Dicha
malicia se hace evidente en la falta de un expediente escrito del proceso sancionador, esa
práctica persigue la total impunidad en la comisión de actos arbitrarios, el actuar sin dejar
huella implica desconocer la autoría de la violación cometida y con ello se pretendió evadir el
deber de motivar las resoluciones, buscando abstraerse de todo control a posteriori (...)» (folio
78 vuelto).
La autoridad demandada no contestó el traslado conferido.
En el auto de las quince horas quince minutos del siete de febrero de dos mil diecisiete
(folio 87) se tuvo por contestado el traslado conferido a la parte actora y al Fiscal General de la
República; se libró oficio al pagador habilitado a fin que retuviera del salario de los miembros del
Concejo Municipal de Quezaltepeque la multa impuesta por la no prestación del informe
justificativo; y se mandó a oír a la misma autoridad a fin que expusiera el motivo por el cual no
contestó el traslado conferido.
En la resolución de las ocho horas y cuatro minutos del veintinueve de junio de dos mil
diecisiete (folio 95), se relacionó la presentación del recibo 110869566 por parte de la autoridad
demandada, por el cual se tuvo por cumplido el pago de la multa impuesta al Concejo Municipal
de Quezaltepeque por la no presentación del informe justificativo y se le se impuso otra multa,
por la cantidad de cincuenta y siete dólares con catorce centavos de dólar de los Estados Unidos
de América ($57.14), por no haber contestado el traslado de ley.
Por medio del auto de las ocho horas diez minutos del dieciséis de mayo de dos mil
dieciocho (folio 116), se tuvo por cumplido el pago de la multa impuesta a la autoridad
demandada por no haber contestado el traslado lo cual comprobó con la presentación del recibo
120386128; se dio intervención al licenciado Sergio Mauricio Palacios Araujo, en calidad de
apoderado general judicial con cláusula especial de la señora
CEMC
, en sustitución del
apoderado nombrado anteriormente; y se ordenó traer para sentencia el presente proceso.
IV. La parte actora señala que el acto impugnado violentó la seguridad jurídica y el
derecho de audiencia.
Previo a entrar a valorar las vulneraciones planteadas por la parte demandante, es
importante precisar que, en el presente proceso, se efectuaron las notificaciones correspondientes
de las resoluciones emitidas en cada etapa procesal al Concejo Municipal de Quezaltepeque, tal
como consta en folios 53, 63, 69, 75, 91, 96, 101 y 117; sin embargo, no compareció hacer uso de
su derecho de defensa y audiencia. Además, se le requirió, por medio del auto de admisión de la
demanda de las diez horas con veintiséis minutos del once de julio de dos mil catorce (folio 48),
la remisión del expediente administrativo, lo cual no efectuó. Por haber incumplido los
requerimientos hechos por este Tribunal se le impuso las correspondientes multas, las cuales han
sido pagadas; ello con el consiguiente efecto de no tener explicación de la autoridad demandada a
las alegaciones realizada por la parte demandante.
Aclarado lo anterior, con el propósito de resolver las vulneraciones planteadas de una
forma ordenada, con base en los argumentos expuestos por la parte actora, se analizará en un
primer momento la supuesta violación a la seguridad jurídica; luego, la referida al derecho de
audiencia.
1. Respecto a la seguridad jurídica, la parte actora expresó que: «(...) la Administración
puede únicamente actuar siguiendo las atribuciones concedidas taxativamente por ley, en el caso
de imponer sanciones a sub alternos se debe estar a lo regulado en el artículo 62 del citado
cuerpo normativo, en el cual se encuentran las sanciones enumeradas en forma de númerus
clausus, las cuales son: amonestación oral privada, amonestación escrita, suspensión sin goce
de sueldo, postergación del derecho de ascenso y finalmente despido del cargo o empleo. Se
entiende que esas y no otras pueden ser las sanciones que la autoridad administrativa municipal
debe imponerle a sus subalternos, de modo que en el actual caso, al haber impuesto una sanción
no prevista por la ley, el Gobierno Municipal ha incurrido en un abuso de autoridad que se
encuentra incluso prohibido por la misma Ley de la Carrera Administrativa Municipal en su
artículo 61 numeral I. La mala fe de esta acción radica no solo en el hecho de haber ignorado
intencionalmente la citada norma, aún en contra de prohibición expresa de Ley (sic); sino
además por no observar lo que la obviedad demuestra como el espíritu de la Ley (sic) para
sancionar las supuestas faltas, dado que la lista de sanciones refleja una aplicación in crecendo,
es decir a partir de la medida menos gravosa como la amonestación oral, debe ir a la más
gravosa como el despido, sin que exista ninguna previsión de amonestación como descuento
salarial, sobre esto la ley si (sic) considera otra clase de descuentos a los que se refiere el
artículo 59 numeral 3 cuando dice “pudiendo hacérsele únicamente los descuentos autorizados
por ley”. Entendiéndose aquellos de la seguridad social y otros supuestos no sancionatorios»
(folio 1 vuelto).
Sobre la vulneración alegada, es preciso señalar que la Sala está en la obligación de suplir
omisiones de derecho amparándose en el principio iura novit curia, apoyándose en los
argumentos de derecho expuestos por la parte actora, en consecuencia, es procedente encausar el
caso a la fundamentación jurídica, en este caso, aunque la parte actora señala la violación a la
seguridad jurídica, en realidad se trata de una vulneración al principio de legalidad. En ese
sentido, en virtud de la sujeción a la ley, la Administración sólo puede actuar cuando aquella la
faculte, ya que toda acción administrativa se presenta como un poder atribuido previamente por la
ley, y por ella delimitado y construido. Lo anterior implica que los órganos de la Administración
Pública únicamente pueden dictar sanciones o actos gravosos en ejercicio de atribuciones
previamente conferidas por la norma y, de esta manera, instaurar el nexo ineludible acto-facultad-
ley.
La parte actora ataca el hecho que el descuento impuesto se trata de una sanción que no
está tipificada en la norma aplicable -la Ley de la Carrera Administrativa Municipal-. En este
caso, la Administración para hacer efectivo el descuento de la trabajadora debió estar habilitada
para ello, circunstancia que no se advierte tanto del acto (folio 46) como del auto del Juzgado de
lo Civil de Quezaltepeque (folio 30), que ordenó: «(...) prevíenese a los trabajadores huelguistas
arriba mencionados, se presenten el día viernes ONCE de ABRIL del presente año a sus lugares
de trabajo en el horario que a cada uno le corresponde, a fin de realizar sus respectivas labores,
ya vencido el plazo respectivo, los trabajadores que sin justa causa no se presenten a sus
labores, podrán ser despedidos sin responsabilidad patronal Art. (sic) 554 C. T.»
2. Adicionalmente, la parte actora señala la violación al derecho de audiencia. Alega que:
«(...) considero violado el Derecho (sic) de Audiencia (sic), comprendido en el artículo 11 de la
Constitución, entendido como el acceso a un proceso establecido previamente en la ley para la
protección efectiva de los demás derechos, que para la imposición de sanciones se tome en
cuenta únicamente aquellas causales previamente establecida (sic) en la Ley (sic) y que el
trámite se realice ante un órgano competente, de esto deriva la garantía del debido proceso, que
comprende la oportunidad de una defensa formal y material, con la oportunidad de aportar
pruebas y de recurrir las resoluciones que causen agravio (...) En el presente caso, siguiendo la
anterior consideración, el procedimiento previo a la imposición de cualquier sanción se
encuentra directamente en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, siendo esa la “Ley
(sic) previa” que presupone al derecho de audiencia; el otro supuesto de “autoridad competente
previamente establecida” se refiere a las autoridades como el Alcalde Municipal, el Concejo
Municipal, que en el presente caso han decidido el descuento salarial impugnado, no así la
Comisión Municipal por ser inexistente a la fecha de imposición de la sanción» (folio 2 frente y
vuelto).
En razón que solo se cuenta con los argumentos expuestos por la parte actora, ya que el
primer informe no fue ratificado, al existir deficiencia en la personería del representante, y el
segundo informe no fue presentado; es que se procederá al análisis bajo el parámetro de dichos
argumentos. Y es que, según el orden cronológico de los hechos que constan en los documentos
que acompañan a la demanda, aparece de folio 17 al 19 la solicitud de calificación de ilegalidad
de huelga que presentó el Alcalde Municipal de Quezaltepeque a la Jueza de lo Civil de la
referida ciudad, en la cual expresó que: “(...) el día uno de abril del presente año, cuando todo
personal administrativo como operativo, autoridades y usuarios de los servicios municipales que
a diario se presenta a realizar actividades propias, estas (sic) fueron totalmente imposible de
ejecutar; pues el portón principal del edificio de la Alcaldía Municipal, se encontraba un
pequeño grupo de personas, quienes impidieron el acceso a todo personal, ya que mantienen
cerrado el portón (.)” (folio 17 frente y vuelto).
A folio 30 consta la resolución del Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, de las quince
horas siete minutos del día ocho de abril de dos mil catorce, que declaró ilegal la huelga
promovida por cierto grupo de trabajadores de la comuna de esa ciudad.
De folios 31 al 33 consta un escrito firmado por la señora MC, dirigido al Juzgado de lo
Civil de Quezaltepeque, en el que expresó que no participó en la referida huelga, para lo cual
anexó copias de las listas de asistencia a su puesto de trabajo (folios 34 al 42). A folio 43 está la
incapacidad emitida a la referida señora por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social por un
período de diez días, a partir del veinticuatro de marzo de dos mil catorce (folio 43).
A folio 46 se constata la planilla de sueldo de empleados municipales permanentes, ahí se
observa el descuento impugnado que fue en el mes de abril de dos mil catorce, por la cantidad de
ciento dos dólares con sesenta y siete centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($
102.67).
Según la parte actora, la autoridad demandada no le otorgó a ella ninguna posibilidad de
defensa ante la sanción impuesta y afirma que se le tendría que haber conferido, mediante la
instauración de un procedimiento administrativo, el derecho de aportar prueba y ser vencida en el
mismo.
Con base en lo anterior, se estima que efectivamente, no se brindó a la señora MC la
oportunidad de defenderse de los motivos que sustentaron el descuento impuesto por parte del
Concejo Municipal de Quezaltepeque. No consta, pues, que se haya garantizado el derecho de
defensa de la referida señora con el objeto de desvirtuar la acusación en su contra. En ese sentido,
el acto impugnado debe ser declarado ilegal.
V. Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde
pronunciarse sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
declare la ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las
providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado”.
En vista que el descuento al salario de la señora CEMC en el mes de abril del año dos mil
catorce fue efectuado de manera ilegal, la consecuencia lógica para restablecer el derecho violado
deberá contemplar: i) El reintegro de la cantidad de ciento dos dólares con sesenta y siete
centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($102.67), que fueron descontados
indebidamente, para lo cual el Concejo Municipal de Quezaltepeque deberá hacer el reintegro en
el plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente de la notificación de esta
sentencia. ii) Se habilita a la parte actora la vía civil por los daños y perjuicios ocasionados en
contra de los miembros del Concejo Municipal de Quezaltepeque que adoptaron el acto
impugnado.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los artículo, 216, 217,
218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil y 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa -ya derogada-, emitida el veinticuatro de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, ordenamiento aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
A.
Declarar la ilegalidad del acto emitido por el Concejo Municipal de Quezaltepeque,
departamento de La Libertad, mediante el cual se descontó a la señora CEMC de su salario la
cantidad de ciento dos dólares con sesenta y siete centavos de dólar de los Estados Unidos de
América ($102.67).
B.
Como medida para restablecer el derecho violado, se ordena al Concejo Municipal de
Quezaltepeque que, en el plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al de la
notificación de esta sentencia, reintegre a la señora CEMC la cantidad de ciento dos dólares con
sesenta y siete centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($102.67), que fueron
descontados ilegalmente de su salario.
C.
Se habilita la acción civil por los daños y perjuicios ocasionados a la señora CEMC,
en contra de los miembros del Concejo Municipal de Quezaltepeque que adoptaron el acto
declarado ilegal.
D.
Condenar a la autoridad demandada al pago de las costas procesales conforme al
derecho común.
E. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
Notifíquese. -
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ SANDRA CHICAS ---- S. L. RIV. MARQUEZ------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS
.
