Sentencia Nº 271-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 15-06-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 15 Junio 2022 |
| Número de sentencia | 271-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
271-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y tres minutos del quince de junio de dos
mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Proveedores
Quirúrgicos, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Proquir, S.A. de C.V., por
medio de su apoderada general judicial, L.. B.C.P.B., contra el director
general del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), por la supuesta ilegalidad de la
resolución dictada a las 11:10 horas del 18 de abril de 2016, notificada el 29 de abril de 2016,
mediante la cual se tuvo por establecido el incumplimiento contractual consistente en la entrega
extemporánea de los códigos 7042054 “catéter uretral punta recta” y 7042075 “set de nefrostomia
percutánea 12 french”, originados del contrato N° Q-232/2015, derivado de la licitación pública
N° Q-23/2015, denominada “Adquisición de insumos para urología y ginecología”;
adicionalmente, se impuso a dicha sociedad una multa por el monto de $581.03, pagadera los 3
días hábiles posteriores a la notificación, y se ordenó incorporar dicho incumplimiento al
expediente institucional de la contratación y registro respectivo.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; el director
general del ISSS, como autoridad demandada, por medio de sus apoderados generales judiciales,
L.. R.E.C..H. y Daniel R.C.R.; y el Fiscal General
de la República, por medio de su agente auxiliar, Lcda. S.I.P.A..
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. La apoderada de la sociedad demandante relata que esta suscribió un contrato
administrativo con el ISSS, el cual se identifica con el N° Q-232/2015, derivado de la licitación
pública N° Q-023/2015, denominada “Adquisición de insumos para urología y ginecología”, el
23 de septiembre del 2015, ante los oficios de la notario D..E.C.A., en
el que se le adjudicaron dos códigos de material médico. Indica que, en la etapa de ejecución, se
atrasó en la entrega de los insumos que constituyen el objeto del contrato.
En este caso, aunque la sociedad actora reconoce el incumplimiento contractual atribuible
a ella, no obstante, advierte que la Administración Pública calculó erróneamente la cuantía de la
multa. Manifiesta que suscribió un solo contrato de suministro, pero el ISSS le impuso una multa
total equivalente a quinientos ochenta y un dólares de los Estados Unidos de Ameríca con tres
centavos de dólar [$581.03], por el incumplimiento en el plazo de entrega de 2 insumos médicos.
Dicho monto se conforma de la siguiente manera: por el código 7042075, se le determinó el
monto de trescientos veientinueve dólares de los Estados Unidos de America con treinta y tres
centavos de dólar [$329.33] [por el retraso de 33 días]; y por el código 7042054, el valor fue de
doscientos cincuenta y uno dólares de los Estados Unidos de America con setenta centavos de
dólar [$251.70] [debido a que el cálculo del monto de la infracción fue inferior al valor del salario
mínimo y, por ello, se aplicó la consecuencia prevista en el art. 85 de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública (LACAP)].
Señala la actora que, la forma de calcular el monto de la multa impuesta, vulneró lo
dispuesto en el artículo citado, pues, esta debió aplicarse por el incumplimiento del contrato y no
imponerse una sanción equivalente a un salario mínimo por cada producto, item, reglón o código.
Concluyó que, por esta razón, la autoridad demandada transgredió los principios de legalidad,
debido proceso, seguridad jurídica y el derecho de patrimonio.
II. Mediante la resolución de las 9:31 horas del 30 de junio de 2016 (fs. 38-39), se admitió
la demanda contra el director general del ISSS; se tuvo por parte a Proveedores Quirúrgicos,
Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Proquir, S.A. de C.V., por medio de su
apoderada general judicial, L.. Bessy C..P.B.; se solicitó de la autoridad
demandada el informe sobre la existencia del acto atribuido, que ordena el art. 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa –ya derogada– [emitida mediante Decreto Legislativo
N° 81, del 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial N° 236, tomo N° 271, del 19
de diciembre de 1978, en adelante LJCA, ordenamiento aplicable al presente caso en virtud del
El director general del ISSS, al rendir el primer informe, expresó lo siguiente: «Que (…)
ha pronunciado el acto referido por la parte demandante, pero dicho acto administrativo no
adolece de ilegalidad alguna, puesto que han (sic) sido emitidos (sic) con base a todas las
normativas aplicables (…)» (f. 42 fte.)
Por medio de la resolución de las 9:40 horas del 23 de septiembre de 2016 (f. 48), se tuvo
por parte al director general del ISSS, como autoridad demandada, y por rendido el primer
y se ordenó notificar al Fiscal General de la República la existencia de este proceso.
El demandado rindió el informe justificativo (fs. 55-57), cuyo contenido se relacionará en
el momento que se desarrollen los motivos de ilegalidad esgrimidos por el demandante.
III. En el auto de las 9:45 horas del 19 de enero de 2017 (f. 59) se tuvo por rendido el
intervención a la Lcda. S.I..v..P..A., en calidad de agente auxiliar delegada del
Fiscal General de la República.
En el auto de las 8:12 horas del 8 de junio del 2017 (f. 159) se admitió determinada prueba
documental ofrecida por el demandado y se rechazó otra; y se corrieron los traslados del art. 28
LJCA.
a) La representación fiscal, por medio de la Lcda. S..I.P.A., realizó un
análisis de todo lo actuado por la autoridad demandada, relató los hechos en contienda y concluyó
que esta ha actuado conforme a derecho (fs. 169-171).
b) El demandado contestó el traslado (fs. 173-175) y, en términos generales, ratificó lo
dicho en los informes presentados.
c) La parte actora no hizo uso de su derecho pese a estar legalmente notificado, según
consta en acta de f. 160.
IV. P., S.A. de C.V., por medio de su apoderada general judicial, L.. B.C.
.P..B., considera que se vulneró los principios de legalidad, debido proceso, seguridad
jurídica y el derecho de patrimonio. Sin embargo, al analizar el fundamento jurídico de su
pretensión, su inconformidad se circunscribe únicamente en el quantum de la sanción. Explica
que la autoridad demandada le impuso una multa de un salario mínimo por cada uno de los
materiales a suministrar cuya entrega incumplió en el tiempo estipulado; siendo lo correcto, en
todo caso, la imposición de una sola multa por el incumplimiento del contrato. En este sentido,
esta sala analizará la posible violación al art. 85 LACAP a raíz de que la Administración Pública,
supuestamente, hizo una interpretación errada de dicha disposición en cuanto al cálculo del
monto de la multa impuesta por mora.
1. Tal como se ha dicho, la demandante estima que se conculcó el art. 85 LACAP debido a
que, en este tipo de casos, la multa se computa por salario mínimo del sector comercio y es por
contratación o por licitación, no por item, código o reglón; de ahí que la autoridad demandada
violó la disposición imponiendo: «(…) la multa de QUINIENTOS OCHENTA Y UN DÓLARES
CON TRES CENTAVOS DE DÓLAR DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (…)» (f. 10
fte.)
2. Por su parte, la autoridad demandada, por medio de su apoderado, manifestó que: «Mi
mandante (…) considera que los casos de multa por mora que señala el artículo 85 LACAP en
relación al Art (sic) 80 de su Reglamento (RELACAP), procede por incumplimientos consistentes
en las entregas con retraso de las obligaciones atribuible al contratista, es decir, que el proceso
sancionatorio de multa está vinculado a un incumplimiento de obligación tardío, procediendo
una multa por cada retraso en el cumplimiento de dichas obligaciones. En el caso particular,
habiéndose establecido contractualmente dos fecha de entregas por código (la primera a 30 días
y la segunda a 180 días ambas después de la firma del contrato) para los suministros médicos, y
la demandante al incumplir las primeras entregas (a 30 días) en cada uno de los referidos
códigos, en aplicación del Art. (sic) 85 LACAP se configuran dos incumplimientos de
obligaciones de entregar por separado, es decir, por código, siendo lo procedente realizar el
cálculo de la multa tomando como base la fechas de entregas pactadas para cada uno e imponer
cada multa producto de la sumatoria de cada cálculo por cada entrega tardía, considerando las
dos fechas» (fs. 56-57).
3. Establecido lo anterior, esta sala considera que los contratos administrativos se perfilan
como una especie dentro del género de los contratos; sin embargo, cabe destacar en este ámbito
algunas características especiales que los distinguen como tales, entre estas se identifican: (i) una
entidad representante del Estado como parte suscriptora, cuya participación tiene por objeto la
persecución de un fin público; y (ii) el contenido de cláusulas exorbitantes del derecho privado
otorgadas a la Administración Pública, las cuales se traducen, en algunos casos, en instrucciones,
órdenes y sanciones que tienen por objeto precisamente garantizar el cumplimiento del contrato y
que se justifican a partir de los fines de interés general de la contratación estatal.
En el contexto supra indicado encontramos, por un lado, a la Administración investida de
potestades o prerrogativas que le permiten actuar unilateralmente en la interpretación,
modificación y extinción de los contratos, cuyo margen de actuación debe sujetarse dentro de los
parámetros y límites determinados en la ley; y, por otro, a un sujeto de derecho, quien se ve
comprometido en la prestación de un servicio y que acepta voluntariamente someterse a lo
convenido en dicho acto jurídico.
Cabe destacar que, dentro de las denominadas prerrogativas de la Administración Pública,
se encuentra la facultad de imponer penalizaciones y multas por incumplimientos contractuales
imputables a los contratistas, que tienen como fin propiciar la consecución de las obligaciones
contraídas en el marco de la contratación pública.
En nuestro sistema legal tal potestad está contenida en el art. 85 LACAP, que prescribe:
«Cuando el contratista incurriese en mora en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales
por causas imputables al mismo, podrá declararse la caducidad del contrato o imponer el pago
de una multa por cada día de retraso, de conformidad a la siguiente tabla (...) En los primeros
treinta días de retraso, la cuantía de la multa diaria será del (0.1%) del valor total de contrato.
En los siguientes treinta días de retraso, la cuantía de la multa diaria será del (0.125%) del valor
total del contrato. Los siguientes días de retraso, la cuantía de la multa diaria será del (0.15%)
del valor total del contrato. Cuando el total del valor del monto acumulado por multa, represente
hasta el doce por ciento (12%) del valor total del contrato, procederá la revocación del mismo,
haciendo efectiva la garantía de cumplimiento de contrato (...)»
De esta disposición, se determinan dos situaciones que deben concurrir: (i) que exista
mora en el cumplimiento de las obligaciones contractuales; y (ii) que la causa de la mora sea
imputables al contratista. Es decir, de acuerdo con la ley de la materia, será la verificación del
atraso en el cumplimiento de las obligaciones insertas en el contrato y en los demás documentos
contractuales (art. 82 LACAP) la que dará paso a la imposición de una multa. Además, en dicho
artículo, indistintamente del tipo de contratación que se trate, por regla general, se fijan los
porcentajes mínimos y máximos a considerar, según los días de atraso, que sirven de parámetro
para el cálculo de una multa: 0.1%, 0.125% y 0.15% del monto total del contrato, hasta un
máximo del 12% de total acumulado, que, de alcanzarse, da paso a la revocación del contrato. A
su vez, la misma disposición regula la sanción mínima que se impone en el ámbito de la
contratación pública que, en todo caso [con excepción de la libre gestión], seguirá la siguiente
regla: «(…) la multa mínima a imponer en incumplimientos relacionados con la contratación de
obras, bienes o servicios adquiridos por licitaciones o concursos, será por el equivalente a un
salario mínimo del sector comercio (…)» Lo anterior implica que, por ministerio de ley, en los
contratos públicos, luego de efectuarse el cálculo de la multa por mora de conformidad con los
porcentajes que dispone la LACAP y este resultare menor al equivalente del salario mínimo para
el sector comercio, el piso sancionatorio siempre será un salario mínimo determinado para ese
sector de producción.
En otro orden, cabe decir que la LACAP regula, además, un supuesto especial para
contabilizar la multa por mora en lo que respecta al contrato de suministro. En este se perfila la
existencia, por regla general, de un solo contrato comprensivo de un conjunto de determinadas
mercancías o géneros a servir en períodos de tiempo determinados o a determinar con
posterioridad y por un precio en la forma preestablecida por las partes; de ahí que, en esta
modalidad contractual, se configuran diversas prestaciones autónomas identificadas con una
pluralidad de obligaciones; es decir, se caracteriza por: (i) la realización de prestaciones
periódicas o individuales, (ii) derivadas de un contrato único y (iii) la obligación de entrega se
cumple de manera sucesiva.
Es por ello que la ley en comento, en atención a las particularidades del contrato de
suministro, prescribe dos formas para cuantificar la multa por mora por el incumplimiento de las
obligaciones imputables al contratista; la primera, cuando el incumplimiento es general, se fija
por el valor total del contrato; y la segunda, de forma parcial, únicamente sobre el valor de los
suministros que se hubieren dejado de entregar: «En el contrato de suministro, los porcentajes
previamente fijados para la multa, será aplicable únicamente sobre el valor de los suministros
que hubieren dejado de entregar por el incumplimiento parcial del contrato» [art. 85 LACAP].
En este sentido, atendiendo lo dispuesto en los párrafos precedentes, esta sala advierte que,
cuando el incumplimiento en un contrato de suministro es parcial, el quantum de la multa deberá
calcularse de forma individual por el valor que corresponda a cada suministro que se deje de
entregar y, sobre estos, de forma separada deberá aplicarse el porcentaje correspondiente [0.1%,
0.125% o 0.15%], tomando como parámetro los días de atraso respecto de cada código y, luego
de ello, realizar un consolidado para la imposición de una sola multa. Y solo en el caso que esta
no sobrepase, después de sumar todos suministros incumplidos, la cantidad que equivale a un
salario mínimo para el sector comercio, procederá la imposición monetaria de un salario para ese
sector de producción.
Desde esa perspectiva, no es un hecho controvertido y, por tanto, se tiene por cierto, el
incumplimiento contractual atribuido a Proquir, S.A. de C.V.; de ahí que el único punto de
controversia a dilucidar en el sub júdice se circunscribe a verificar si la Administración
transgredió el art. 85 LACAP al imponer una multa equivalente a un salario mínimo para el
sector comercio por el código 7042054, cuyos insumos que lo amparan fueron entregados fuera
del plazo establecido en el contrato.
Para este punto, es necesario verificar lo consignado por la parte demandada en el acto
administrativo impugnado (fs. 152-153). Al respecto, en dicha resolución la Administración
cuantificó los incumplimientos contractuales en atención a la siguiente tabulación (resumen):
Código
Usuario
Número de
Entrega
Fecha
Estima
da
Fecha
Real
Cantidad
Entregada
Monto
Incumplido
Días Incumplidos
HASTA
30
30 A
60
Multa hasta 30 días
Multa de 31
a 60 días
MULTA
TOTAL
704207
5
CACE
1
23.10.2
015
25.11.
2015
82
$9,758.00
30
3
$292.74
$36.59
329.33
Código
Usuario
Número de
Entrega
Fecha
Estima
da
Fecha
Real
Cantidad
Entregada
Monto
Incumplido
Días Incumplidos
HASTA
30
30 A
60
Multa hasta 30 días
Multa de 31
a 60 días
MULTA
TOTAL
704205
4
CACE
1
23.10.2
015
25.11.
15
4
$84.00
30
3
$2.52
$0.32
$251.70
MONTO TOTAL
$581.03
Conforme con este cálculo, la autoridad resolvió: «(…) Tiénese por establecido en contra
de la sociedad PROVEEDORES QUIRÚRGICOS S.A. DE C.V., el incumplimiento contractual
consistente en la entrega extemporánea de los códigos: 7042054 (…) 7042075 (…) en virtud del
referido incumplimiento, tiénese por interpuesta y establecida la obligación de pago de multa
(…) por un monto de QUINIENTOS OCHENTA Y UN DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS
DE AMÉRICA CON TRES CENTAVOS DE DÓLAR [US$ 581.03]». Con lo relacionado, se
comprueba que el ISSS en el acto impugnado impuso una sanción por cada reglón incumplido en
la entrega del material quirúrgico a suministrar; para el caso, según su criterio, se configuraron
dos incumplimientos y, por ello, impuso las sanciones equivalentes, respecto del código 7042075,
el 0.1% del valor total de la adjudicación en cuanto a los primero 30 días de retraso [por el monto
de $ 292.74] y el 0.125 % por los siguientes 3 días de retraso [por el monto de $36.59]
totalizando el valor por este código de $329.33. Lo mismo sucedió con el código 7042054, en
cuanto se aplicó el 0.1 % [$2.52] y el 0.125 % [$0.32]. Ahora bien, la diferencia en el cálculo de
este último con el primero es que, al segundo, luego de haberse realizado los cálculos respectivos
[$2.52 por el 0.1% y $0.32 por el 0.125 %] se obtuvo el monto por este código de $2.84; de ahí
que la autoridad demandada, al observar este valor, aplicó la regla de la multa mínima a imponer
que corresponde a un salario mínimo para el sector comercio.
En conclusión, como se indicó en los párrafos que preceden, en el contrato de suministro
cuando el incumplimiento es parcial: (i) deberá considerarse el valor que corresponda a los
suministros que se incumplen; (ii) deberá aplicarse de forma separada sobre cada uno de los
códigos el porcentaje correspondiente [0.1%, 0.125% o 0.15%], tomando como parámetro los
días de atraso por cada item; (iii) deberá realizarse un consolidado para la imposición de una sola
multa; (iv) en caso que la multa no sobrepase (luego de sumar todos suministros incumplidos) la
cantidad que equivale a un salario mínimo para el sector comercio [vigente en aquel momento],
se procederá a la imposición de un salario para ese sector de producción. En este sentido, lo que
se advierte en el presente caso es que el ISSS, al imponer en un solo acto dos sanciones
equivalentes, en la primera, al valor que corresponde según los porcentajes ya dichos [$329.3], y
en la segunda, el valor de un salario mínimo del sector comercio [$251.70] por ser menor a este
[$2.84], por el suministro entregado de forma extemporánea, violentó lo dispuesto en el art. 85
LACAP, tal como indica la actora en su demanda.
Desde luego, es preciso reiterar que, en este caso, se comprobó la existencia del
incumplimiento contractual imputable a la sociedad demandante, pero no se estableció
debidamente la cuantía de la sanción en razón de que, respecto de la determinación del código
7042054, debió ser por $2.84 y no por el monto de $251.70 [valor de un salario mínimo del
sector comercio], ya que la sumatoria de las 2 multas impuestas [$332.17] [códigos 7042075 y
7042054] sobrepasan el quantun minimo sancionable de esa época [$251.70]. Por tanto, a criterio
de esta sala, el efecto de esta sentencia no puede ser otro que admitir el motivo de ilegalidad
reclamado por Proquir, S.A. de C.V. y, en consecuencia, declarar ilegal el acto administrativo
impugnado, únicamente en lo que concierne a la determinación de la cuantía de la multa; por
ende, en virtud de que la Administración Pública es la única facultada para recuantificar la
sanción, será necesario remitir el proceso hacia el ISSS con el objetivo de que emita una
resolución motivada en cuanto al monto de la multa a imponer a la demandante, conforme con los
parámetros expuestos en la presente sentencia y que en el presente caso se han advertido
infringidos.
V. Determinada la ilegalidad antes mencionada, corresponde ahora examinar si en el caso
que se analiza existe la necesidad de dictar alguna medida para restablecer el derecho afectado a
hecho del incumplimiento contractual imputable a la demandante; sin embargo, la autoridad
demandada cuantificó erróneamente la multa impuesta a Proquir, S.A. de C.V. en el código
7042054; en este sentido, como medida para reestablecer el derecho, corresponde que el ISSS, en
un plazo no mayor de 30 días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación de la
deacuerdo con los parámetros establecidos. Es pertinente mencionar que, según consta en el auto
de las 9:31 horas del 30 de junio de 2016 [fs. 38-39], esta sala ordenó: «Declarar no ha lugar la
suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los actos administrativos impugnados
(…)»; circunstancia que supone la ejecución de la sanción. En este sentido, se deberá ordenar: (i)
si la sanción fue ejecutada, y en virtud de que la autoridad demandada deberá fijar nuevamente el
monto de la misma, en caso de perfilarse un remanente a favor de la demandante, aquella deberá
realizar las gestiones administrativas necesarias a efecto de reintegrar a Proquir, S.A. de C.V. el
excedente pagado en concepto de multa; o (ii) si el ISSS no ejecutó la sanción impuesta,
únicamente deberá proceder al cobro de la multa que corresponda a la determinación del nuevo
monto.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y en los arts. 85 de la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública; 31, 32, 33 y 53 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil;
en nombre de la República, esta sala FALLA:
A. Declarar ilegal la resolución emitida por el director general del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social (ISSS), a las 11:10 horas del 18 de abril de 2016, únicamente en lo
concerniente a la determinación de la cuantía de la multa impuesta a la sociedad
PROVEEDORES QUIRURGICOS, S.A. DE C.V., por un monto de quinientos ochenta y un
dólares de los Estados Unidos de America con tres centavos de dólar $581.03, pagadera los 3 días
hábiles posteriores a la notificación y se ordenó incorporar dicho incumplimiento al expediente
institucional de la contratación y registro respectivo.
B. Ordenar al Instituto Salvadoreño del Seguro Social, como medida para el
restablecimiento del derecho vulnerado, que, en el plazo de 30 días hábiles contados a partir del
día siguiente al de la notificación de la presente sentencia, modifique la resolución en el monto de
la multa a imponer a la sociedad demandante, en atención a los parámetros establecidos en la
presente sentencia; debiendo (i) en caso que la multa haya sido ejecutada, realizar las gestiones
administrativas necesarias a efecto de reintegrar a la actora el excedente de lo pagado en concepto
de multa; y (ii) en el supuesto que no se haya ejecutado la sanción impuesta, únicamente deberá
proceder al cobro de la multa que corresponda al nuevo quantum.
C. Condenar en costas a la autoridad demandada conforme con el derecho común.
D. Entregar en el acto de la notificación una certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
E. Devolver el expediente administrativo a la oficina de origen.
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----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN -----------------
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