Sentencia Nº 30-21-PC-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 02-05-2022
| Sentido del fallo | IMPROPONIBILIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Fecha | 02 Mayo 2022 |
| Número de sentencia | 30-21-PC-SCA |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
30-21-PC-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas veinticuatro minutos del dos de mayo de dos mil
veintidós.
El 9 de agosto de 2021, el abogado OALR, en su carácter personal (fs. 1-7), presentó
demanda contencioso administrativa en contra del Presidente de la Asamblea Legislativa, Sr.
E.A.C.A., por la emisión del: “(…) Acuerdo número *** de presidencia de
la Asamblea Legislativa, de fecha seis de mayo de dos mil veintiuno, el cual establece lo
siguiente: RESUELVE: “”””””” Separar del cargo del Técnico de Apoyo Legislativo, al señor
[Ó] ALR, dejando sin efecto su nombramiento, y en consecuencia finalizando su relación laboral
con la Asamblea Legislativa a partir de esta fecha (…)” (f. 3 vto.).
El 27 de abril de 2022, se recibió escrito firmado por el Lcdo. M..A.Z.,
en calidad de Defensor Público de Procesos Administrativos y Amparos Constitucionales, de la
Procuraduría General de la República, del abogado OALR —parte actora— (f. 15), a través del
cual solicita se le de intervención en la calidad antes mencionada, para lo cual agrega
certificación de la credencial única firmada por la Procuradora General de la República (f. 17) y
señala correo electrónico vinculado a la Cuenta Electrónica Única (CEU), debidamente inscrita
en el Sistema de Notificación Electrónica (SNE) del Órgano Judicial, para recibir notificaciones.
Antes de emitir pronunciamiento sobre la admisibilidad de la demanda interpuesta por el
Lcdo. OALR, en la calidad antes expresada, esta sala estima necesario realizar las
consideraciones en torno a:
(I) la competencia que la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —en
(II) la legitimación del demandante para incoar la pretensión; y
(III) el examen liminar de la demanda.
I. Competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
cual estipula que:
“La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia
conocerá: (…)
b) En única instancia, de las actuaciones del Presidente, la Junta Directiva, o el pleno de
la Asamblea Legislativa, tratándose del ejercicio de función administrativa”.
Dado que en la presente demanda se identifica al Presidente de la Asamblea Legislativa
como la autoridad demandada, esta sala tendría la competencia para conocer de la pretensión
incoada contra dicho funcionario siempre y cuando dicha pretensión cumpla con el resto de
requisitos legales.
II. Sobre la legitimación para comparecer.
El art. 17 LJCA establece lo relativo a la legitimación activa, es decir, quienes podrán
deducir pretensiones ante la jurisdicción Contencioso Administrativa. Así, su literal a)
establece “(…) Las personas naturales y jurídicas titulares de un derecho subjetivo o interés
legítimo que consideren infringido”. En ese sentido, se advierte que según la redacción del acto
administrativo impugnado, se atribuyó a la autoridad demandada la separación del actor en el
cargo de Técnico de Apoyo Legislativo dejando sin efecto el nombramiento y, en consecuencia,
se dio por finalizada su relación laboral con la Asamblea Legislativa a partir del seis de mayo de
dos mil veintiuno (f. 3 vto.), por lo tanto, hay un interés legítimo directo para acceder a esta sede.
De lo referido podemos colegir que el abogado OALR —parte actora—, está legitimado para
comparecer a esta sede a impugnar el acto administrativo que le causa agravio, siendo apto para
promover la demanda que encausa.
III. Examen liminar de la demanda.
1. La LJCA establece que toda pretensión contenciosa administrativa deberá ser tramitada
en un proceso abreviado o en un proceso común. Una interpretación sistemática de los arts. 12,
el resto de preceptos con los cuales conforman un sistema orgánico, sistemáticamente organizado
y en principio armónico—, permiten considerar que si bien dicha ley no determinó el tipo de
proceso que la SCA deba tramitar para el conocimiento de las pretensiones que ante ella se
promuevan, existe una propiedad relevante del caso que representa la guía para dilucidar la forma
en que se sustanciará este proceso. Así, se tiene que el art. 13 LJCA otorga competencia a la
Cámara de lo Contencioso Administrativa para conocer en proceso común de las pretensiones
que: (i) su cuantía sobrepase los quinientos mil dólares de los Estados Unidos de América; y (ii)
se instruyan contra los funcionarios a los que hace referencia el art. 131 ord. 19º Cn., a excepción
de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, con independencia de la cuantía.
En el presente caso se demanda al Presidente de la Asamblea Legislativa, es decir, un
al escrutinio de la ciudadanía. De ahí que al aplicar analógicamente el art. 13 inc. 2º LJCA esta
sala determina que, a partir de la identificación de la autoridad demandada que realiza el actor, su
pretensión se debe dilucidar mediante un proceso común.
2. Por otra parte, en el examen liminar de la demanda se debe determinar el cumplimiento
de ciertos presupuestos para acceder a la jurisdicción contencioso administrativo. Estos son: (i) el
agotamiento de la vía administrativa, (ii) el cumplimiento del plazo para incoar las pretensiones y
(iii) que la demanda cumpla con los presupuestos de forma y de contenido.
obligación de agotar la vía administrativa antes de incoar la pretensión. Según la jurisprudencia
de esta sala dicho agotamiento radica en que el actor haga uso de los medios de impugnación —
no únicamente de los recursos— pertinentes. Dicho de otra manera, la exigencia del agotamiento
de los recursos comprende que la parte actora haga uso en tiempo y forma de los medios de tutela
administrativa e impugnativos que tiene expeditos conforme a la normativa de la materia, por lo
que es exigible al pretensor que cumpla con las condiciones objetivas y subjetivas establecidas
para la admisibilidad y procedencia de los medios de impugnación. Esta exigencia no implica una
limitación del derecho de protección jurisdiccional en su manifestación de acceso a la
jurisdicción, sino la regulación en el ejercicio de tal derecho fundamental, con la finalidad de que
los entes competentes reparen en sede administrativa la posible ilegalidad que se ha generado,
según sus potestades legales y atendiendo a la regulación normativa de sus propios
procedimientos y con ello, evitar un dispendio de la actividad jurisdiccional.
B. Un ejemplo de dicha exigencia es el previsto en la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal (LCAM). Su art. 75 prevé que el despido de un funcionario o empleado sin el
cumplimiento del procedimiento establecido en dicha ley, habilitan a estos para incoar la acción
de nulidad de despido dentro de los 15 días hábiles siguientes a que aquel haya ocurrido. Dicha
resolución puede impugnarse mediante el recurso de revisión ante la Cámara de lo Laboral
competente (art. 79 inc. 1º LCAM). Finalmente, si la decisión del tribunal de segunda instancia
no satisface a una de las partes procesales, le queda expedito acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa para ejercer acción de dicha clase ante la Sala de lo Contencioso Administrativo
(art. 79 inc. 4º LCAM). Precisamente, esta última disposición es la que determina que la acción
contencioso administrativo puede ejercerse una vez que se ha conocido en revisión el proceso de
acción de nulidad de despido. En otras palabras, será una vez que el recurso de revisión se ha
interpuesto en tiempo y forma que el demandante puede acudir a la SCA, como consecuencia de
que previamente se haya ejercitado la acción de nulidad de despido estatuida en la LCAM.
C. El agotamiento de la vía administrativa que exige el art. 24 de la LJCA, se
complementa —según su propio texto— con lo dispuesto en el art. 31 de la Ley de
Procedimientos Administrativos, que estatuye: “La vía administrativa se entenderá agotada,
según el caso, con el acto que pone fin al procedimiento respectivo o con el acto que resuelva el
recurso de apelación, independientemente de que el mismo deba ser conocido por el superior
jerárquico o por otro órgano previsto por el legislador; o con el que resuelva cualquier medio
impugnativo que inicialmente deba resolver el superior jerárquico, cuando dichos recursos sean
previstos en leyes especiales”.
Para el caso sometido a conocimiento de esta sala, se tiene que el agotamiento de la vía
administrativa se podrá tener por cumplido, siempre que el demandante haya hecho uso, en
tiempo y forma, de los medios de impugnación o de tutela administrativa, que deba resolver el
superior jerárquico, que establece la normativa especial, o como lo instituye la misma disposición
"por otro órgano previsto por el legislador”. Dicha normativa es la Ley de Servicio Civil (LSC),
que establece en su art. 61 incs. 1º y 2º —al igual que el art. 75 LCAM— que el despido o
destitución sin justa causa de un funcionario o empleado, habilitan a estos para incoar la acción
de nulidad de despido dentro de los 3 meses siguientes a su realización, ante el Tribunal de
Servicio Civil (TSC). Sobre el punto es preciso delimitar que el TSC, no representa un superior
jerárquico sobre el Presidente de la Asamblea Legislativa —autoridad demandada—, sino que
media como el otro órgano previsto por el legislador.
Sin embargo, de la lectura de los argumentos contenidos en la demanda en torno al
cumplimiento del requisito en colación se determina que: (i) el demandante se encontraba
sometido al régimen previsto en la LSC —como lo alega expresamente en su demanda—; (ii)
dicha normativa prevé en su art. 61 la acción de nulidad y procedimiento de despido como una
especie de medio de impugnación válido que permitiría a las autoridades administrativas —en
este caso el TSC— enmendar la presunta ilegalidad en que se habría incurrido; (iii) el
demandante OALR no hizo uso de dicho medio de impugnación; y (iv) en consecuencia, no se
han hecho uso en tiempo y forma de los mecanismos de impugnación que la LSC prevé y, por
ello, no se tiene por acreditado el agotamiento de la vía administrativa.
D. La falta de agotamiento de la vía administrativa trae aparejado la declaratoria de
el cumplimiento de tal requisito y que tal defecto es insubsanable, por tanto, esta sala procederá a
declarar tal improponibilidad.
IV. El Lcdo. OALR señala en el escrito de demanda lugar para recibir notificaciones (f. 7
fte.).
Del mismo el Lcdo. M.A..Z., en calidad de Defensor Público de
Procesos Administrativos y Amparos Constitucionales, de la Procuraduría General de la
República, del abogado OALR —parte actora—, indica a f. 15, el correo electrónico
ucaac.sansavador@pgres.gob.sv vinculado a la CEU institucional PGR-061, para recibir
notificaciones.
En consecuencia, es procedente tomar nota de los medios antes citados y ordenar que el
acto de comunicación de esta providencia se realice por dicha vía.
V. Deliberación del presente asunto.
Según resolución de las 8:30 horas del 10 de febrero de 2022 (f. 12), se consignó que ante
la discordia suscitada entre los Magistrados propietarios que conforman esta sala para emitir una
decisión respecto al presente caso, se decidió elegir al Magistrado suplente H.A.
.M., para dirimir la misma.
Ahora bien, en resolución pronunciada por la Sala de lo Constitucional, el 1 de marzo de
2013, en el proceso de inconstitucionalidad con ref. 78-2011, en el cual se alegaron "(...) vicios de
contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)"; dicha disposición hace referencia
al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció "(...) se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia.".
Esta sala entiende que en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de los autos y sentencias que se adopten, pero en
los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es decir tres a uno, se
habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada debe dejar
constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto y se toma
la decisión por mayoría de votos.
Conforme a la discordia sucedida y a la relacionada sentencia de inconstitucionalidad,
para la emisión de este auto, se adopta la decisión por los señores magistrados propietarios
E..A..P.P., J.E.C.V. y el magistrado suplente H.
.A.M.. Los magistrados propietarios P.P.V.C. y Sergio L.
.R.M., harán constar su voto disidente, a continuación del presente auto.
VI. Con base en lo anterior y las disposiciones citadas, esta sala RESUELVE:
1. Tener por recibida la demanda interpuesta por el abogado OALR, en su carácter
personal (fs. 1-7), en contra del Presidente de la Asamblea Legislativa, Sr. E.A.
.C..A., por la emisión del: “(…) Acuerdo número *** de presidencia de la Asamblea
Legislativa, de fecha seis de mayo de dos mil veintiuno, el cual establece lo siguiente:
RESUELVE: “”””””” Separar del cargo del Técnico de Apoyo Legislativo, al señor [Ó]ALR,
dejando sin efecto su nombramiento, y en consecuencia finalizando su relación laboral con la
Asamblea Legislativa a partir de esta fecha (…)” (f. 3 vto.).
2. Dar intervención al Lcdo. M.A..Z., en calidad de Defensor Público de
Procesos Administrativos y Amparos Constitucionales, de la Procuraduría General de la
República, del abogado OALR —parte actora—, y por agregada la documentación con la que
acredita su cargo (f. 15).
3. Declarar improponible la demanda contencioso administrativo presentada por el
licenciado OALR, en su carácter personal, en contra del Presidente de la Asamblea Legislativa,
de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
4. Tomar nota del medio de notificación señalado por el apoderado de la parte
demandante en el escrito de la demanda agregada a f. 7 fte. y f. fte.
5. Archivar el presente proceso.
6. Conforme con la sentencia de inconstitucionalidad referencia 78-2011, de las 12:00
horas del 1 de marzo de 2013, la mayoría de votos con los que se adoptan las decisiones
relacionadas supra, corresponden a los señores magistrados propietarios E.A.P.
.P., J.E.C.V.nte y el magistrado suplente H.A.M.. Los
magistrados propietarios P..P.V.C. y S.L..R.M., harán
constar sus votos disidentes, a continuación del presente auto.
NOTIFÍQUESE.
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
---P.V.C..-.E.A.P.---S.L.RIV.MARQUEZ---J.CLÍMACO V.---H.A.M.----
----------PRONUNCIADO POR MAYORÍA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ---------M.E.V.S. -----------SRIA. -----------RUBRIC ADAS -----------”“““
VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA P..P..V.
.C. Y DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ.
El motivo del presente voto es hacer constar que diferimos de la decisión adoptada en la
resolución que antecede por los Magistrados: E.A..P..P., J..E.
.C.V. y Henry A..M., en la cual se declara improponible la demanda
interpuesta por el Lcdo. OALR, en su carácter personal y como abogado de la República (fs. 1-7),
en contra del Presidente de la Asamblea Legislativa Sr. E.A.C.A., por la
emisión del “Acuerdo número *** de presidencia de la Asamblea Legislativa, de fecha seis de
mayo de dos mil veintiuno, el cual establece lo siguiente: RESUELVE: Separar del cargo del
Técnico de Apoyo Legislativo, al señor OALR, dejando sin efecto su nombramiento, y en
consecuencia finalizando su relación laboral con la Asamblea Legislativa a partir de esta fecha
(…)” (f. 3 vto.).
Por cuestiones de orden y claridad del criterio, delimitaremos nuestra disidencia en dos
puntos centrales:
a. R.es que desvirtúan la forma de agotamiento de la vía administrativa desarrollada
en la resolución que antecede; y
b. Forma en que consideramos que se agota la vía administrativa para el presente caso.
c. Conclusión.
I..F. que desvirtúa la decisión tomada en la resolución que antecede.
Requisitos para la admisión de la demanda.
El capítulo III de la LJCA identificado como PROCESO COMÚN, en la Sección I
regula los REQUISITOS DE PROCESABILIDAD, señalando como tales:
i) el agotamiento previo de la vía administrativa; y
ii) el plazo para deducir pretensiones.
Del agotamiento de la vía administrativa.
En materia contencioso administrativa, los recursos administrativos desempeñan un rol
trascendental, ya que nuestro ordenamiento jurídico exige para la admisibilidad de la demanda en
esta sede judicial, el agotamiento previo de la denominada vía administrativa, el cual se entiende
producido cuando se ha hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes o cuando la Ley
lo disponga expresamente.
Esto se debe a que, aun cuando los recursos administrativos han sido instituidos —por una
parte— en beneficio del administrado y, por consiguiente, las reglas que regulan su
funcionamiento han de ser interpretadas en forma tal que faciliten su aplicación, éstos no pueden
ser tenidos como una herramienta procesal a disposición del libre arbitrio de las partes.
Fundamentalmente es el principio de seguridad jurídica el que exige que los recursos sean
utilizados con plena observancia de la normativa que los regula.
formas por las que se puede entender satisfecho dicho requisito:
(i) cuando la Ley de la materia dispone expresamente que determinado acto o resolución
agota la vía administrativa previa;
(ii) cuando el agotamiento tiene lugar por haberse utilizado todos los recursos
administrativos, en donde es necesario que el tribunal examine, tanto los elementos fácticos
ofrecidos por la parte actora, como la normativa aplicable al caso concreto; y,
(iii) cuando el ordenamiento jurídico, en una materia específica, no hubiere previsto
ningún tipo de recurso.
En aquellos casos en los cuales el ordenamiento jurídico no establezca ningún recurso
respecto de determinados actos, éstos causan estado en sede administrativa de manera inmediata
y, por lo tanto, son impugnables directamente ante este tribunal dentro del plazo legal.
proceder al control jurisdiccional: «Para el acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa
será necesario que el demandante haya agotado la vía administrativa, según los términos
regulados en la Ley de Procedimientos Administrativos».
Este requisito se complementa —según su propio texto— con lo dispuesto sobre el
agotamiento de la vía administrativa en la Ley de Procedimientos Administrativos —a partir de
ahora LPA—, aprobada en el Decreto Legislativo N° 856 de fecha 12 de febrero del 2018,
publicado en el D.O. N° 30, tomo N° 418, del 13 de febrero del 2018, que lo regula en su art. 131
que es del siguiente tenor:
“La vía administrativa se entenderá agotada, según el caso, con el acto que pone fin al
procedimiento respectivo o con el acto que resuelva el recurso de apelación, independientemente
de que el mismo deba ser conocido por el superior jerárquico o por otro órgano previsto por el
legislador; o con el que resuelva cualquier medio impugnativo que inicialmente deba resolver el
superior jerárquico, cuando dichos recursos sean previstos en leyes especiales”.
Del análisis de la disposición citada se advierte que la misma establece estos supuestos
para agotar la vía administrativa:
i) con el acto que pone fin al procedimiento respectivo o
ii) con el acto que resuelva el recurso de apelación, independientemente de que el mismo
deba ser conocido por el superior jerárquico o por otro órgano previsto por el legislador; o
iii) con el que resuelva cualquier medio impugnativo que inicialmente deba resolver el
superior jerárquico, cuando dichos recursos sean previstos en Leyes Especiales.
A..E. cada uno de los supuestos, podemos extraer que la LPA prevé el recurso
de reconsideración que se interpone ante el mismo órgano cuyo acto se impugna, así como el de
apelación que se interpone para ser resuelto por el superior jerárquico o por un ente
administrativo distinto.
El primero tiene carácter de potestativo y no se considera necesario para estimar agotada
la vía administrativa, mientras que la apelación, en cambio, es preceptiva para acceder al control
jurisdiccional.
Lo anterior se integra con lo dispuesto en el art. 124 de la misma LPA que señala:
“En la vía administrativa podrán interponerse, en los términos que se determina en el
presente capítulo, el recurso de apelación, que será preceptivo para acceder a la jurisdicción
contencioso administrativa y el de reconsideración, que tendrá carácter potestativo.
Con carácter extraordinario, solo contra los actos firmes en la vía administrativa, cabrá
interponer recurso de revisión, el cual también tendrá carácter potestativo.
En el caso de los recursos potestativos, si se opta por la impugnación judicial, ya no
podrán interponerse los recursos administrativos.
Sin embargo, si se opta por interponer los recursos administrativos, el interesado podrá
desistir de estos en cualquier momento, con el fin de acudir al contencioso-administrativo”
(Resaltado propio).
Tomando en cuenta, que el demandante ha señalado como pretensión la ilegalidad del:
“Acuerdo número *** de presidencia de la Asamblea Legislativa, de fecha seis de mayo de dos
mil veintiuno, el cual establece lo siguiente: RESUELVE: Separar del cargo del Técnico de
Apoyo Legislativo, al señor OALR, dejando sin efecto su nombramiento, y en consecuencia
finalizando su relación laboral con la Asamblea Legislativa a partir de esta fecha (…)” (f. 3
vto.) se constata que el mismo fue emitido por el Presidente de la Asamblea Legislativa, por ello
no existe un superior jerárquico ante quien pueda interponerse el recurso de apelación, como
tampoco hay un ente distinto que pueda conocerla, lo que se traduce en que, contra este acto,
solamente podría interponerse el recurso de reconsideración establecido en los arts. 132 y 133 de
la LPA; sin embargo el mismo es catalogado como potestativo, de modo que su interposición no
será exigido como agotamiento de la vía administrativa.
B. De igual forma ante el segundo supuesto: “cuando dichos recursos sean previstos en
Leyes Especiales”, la ley especial aplicable sería la Ley de Servicio Civil —en adelante LSC—.
Sobre la Ley de Servicio Civil.
Según el texto de la normativa en cuestión, se ha considerado que el objeto de la LSC y el
alcance de la misma, así como su finalidad es “regular las relaciones de Estado y el Municipio
con sus servidores públicos; garantizar la protección y estabilidad de éstos y la eficiencia de las
Instituciones Públicas y organizar la carrera administrativa mediante la selección y promoción
del personal sobre la base del mérito y la aptitud”.
Haciendo una revisión del cuerpo normativo citado, se advierte que se regula en el art. 61
una acción denominada como “Nulidad” que desarrolla: “Las destituciones de funcionarios o
empleados que se efectúen sin causa ninguna o por causa no establecida en esta Ley, o sin
observarse los procedimientos en ella prevenidos, serán nulos.
En tales casos el empleado o funcionario destituido o despedido dentro de los tres meses
siguientes al hecho, podrá dirigirse por escrito al Tribunal de Servicio Civil, dándole cuenta de
su destitución o despido. (…)”
Del texto de la misma podemos inferir que se determina que un despido/destitución o
separación de un trabajador sin ninguna causa establecida en la LSC, o en su defecto, sin cumplir
con los procedimientos señalados en la misma, es nulo; y en ese orden de ideas, la aludida
disposición regula el trámite que el trabajador debe seguir, y ante qué autoridades, para promover
la declaratoria de nulidad del mismo.
De lo anterior se colige que dicha declaratoria de nulidad no es en sí un recurso
administrativo, es más bien una acción/opción que tiene el empleado para plantear que la
terminación laboral de que fue objeto, no cumplió con los requisitos determinados en la
normativa correspondiente y por ello es nula.
Al respecto es oportuno agregar que los recursos administrativos cumplen una doble
finalidad. En primer lugar, es que permiten que el administrado afectado en sus derechos o
intereses legítimos controle dentro de la misma sede administrativa, los actos de la
Administración Pública como derivación de su derecho constitucional de defensa, logrando, así,
la eliminación del perjuicio que le causan. Pero también los recursos administrativos constituyen
la oportunidad para que la misma Administración ejerza su “deber jurídico” de revisar sus
propios actos, revocándolos o modificándolos cuando con ellos ha vulnerado, desconocido o
incumplido un derecho o interés, pues el restablecimiento del imperio de la legalidad transgredida
es un interés legítimo de la propia Administración.
Aplicando lo anterior a la acción de nulidad en comento, se hace notar que la misma es
tramitada y resuelta ante el Tribunal de Servicio Civil, autoridad que no constituye un superior
jerárquico, lo que desnaturaliza la esencia de un recurso.
Similar a la acción de nulidad analizada, la misma LSC ofrece otra opción/acción que es
la denominada “acción de injusticia manifiesta”, el art. 13 literal b) de la LSC, establece dentro
del ámbito de competencia del Tribunal de Servicio Civil. "Conocer de las reclamaciones que se
presenten contra las demás resoluciones de las Comisiones de Servicio Civil o de los jefes de
dependencia, cuando se alegue injusticia manifiesta causada por ellas a los quejosos".
Ambos incidentes son opcionales, y son diferentes iniciativas que el marco regulatorio del
régimen de la LSC ofrece al trabajador cuando se han violentado sus derechos, pero de ninguna
manera, deben catalogarse como recursos, y mucho menos pueden ser exigidos al
trabajador agraviado como medios iniciales, para luego acceder a la jurisdicción
contencioso administrativa; en ese orden —a la fecha— esta sala nunca ha requerido al
administrado su interposición para ventilar una pretensión ante esta sede o como requisito de
agotamiento de la vía administrativa.
Ahora bien la afirmación: “nunca ha requerido al administrado su interposición para
ventilar una pretensión ante esta sede”, implica hacer mención sobre lo relativo a la “vinculación
de los precedentes”
Esta sala, en la sentencia definitiva dictada en el proceso ref. 104-T-2004, del 25 de mayo
de 2009, en nuestro sistema legal el precedente consiste “en el uso generalizado de las decisiones
anteriores como guía a la hora de adoptar otras decisiones.”
Se constituye entonces, como una vinculación del juzgador, de tener en cuenta la
motivación utilizada por él mismo —autoprecedente— o por otro juzgador -precedente vertical u
horizontal- en un caso similar; ello se traduce en la tarea del juzgador de revisión del precedente
anterior, más no de resolver conforme a los mismos términos. Evidentemente, el apartamiento de
un precedente supone el deber del juzgador de motivar su decisión.
En otro orden, según lo ha establecido la Sala de lo Constitucional en el auto definitivo
pronunciado en el proceso de Amparo ref. 408-2010, del 27-X-2010: “el adecuado ejercicio de
la función jurisdiccional requiere de los jueces y tribunales la elaboración de criterios
jurisprudenciales uniformes que, en la mayor medida posible, suministren seguridad jurídica
en relación con la interpretación y aplicación que hacen de las disposiciones legales. Dicha
labor obliga a entender a la jurisprudencia como una actividad racional y argumentativa
creadora de normas, las cuales han de convertirse en un canon de obligatoria observancia para
ellos mismos –autoprecedente– o para otras entidades jurisdiccionales –precedentes verticales–,
con el fin de poder dirimir los casos futuros, siempre y cuando estos guarden una semejanza
relevante con los ya decididos.” (El subrayado es propio).
Al respecto, se concibe que tal enunciación, tiene su base en el principio de seguridad
jurídica, que para el caso determinó: “Lo afirmado en el parágrafo que antecede encuentra
basamento en la necesidad de mantener la coherencia del ordenamiento jurídico –lo cual es
una exigencia del principio de seguridad jurídica–, ya que, ante la falta o exceso de previsión
normativa o, en su caso, de indeterminación jurídica, es necesario que exista una “red de
precedentes” mediante los cuales se concrete qué es lo que normativamente está ordenado,
prohibido o permitido.” (El resaltado es propio)”
En ese sentido, lo expuesto resulta bastante explicativo y concluyente en cuanto a la
afirmación “nunca ha requerido al administrado su interposición para ventilar una pretensión
ante esta sede”; ya que, en palabras simples, demandar el cumplimiento de un
requisito/presupuesto de procesabilidad, que durante la vigencia de la ley aplicable: Ley de
Servicio Civil, nunca se ha exigido a los administrados para ventilar su pretensión ante esta
sala —reclamando interponer la acción de nulidad que regula el art. 61 de la normativa citada—;
y que además se realice el cambio de precedente sin ninguna motivación que indique las razones
del porqué de la modificación, atenta contra la seguridad jurídica de los justiciables, que es un
principio fundamental en un estado de derecho.
Consecuentemente, resulta vulnerante a los derechos de los administrados, y violentaría
de forma grave el acceso a la justicia de los trabajadores, requerir que cumplan con una forma de
agotamiento que nunca se ha exigido bajo el amparo de la LSC, y que, siendo realistas, no tienen
forma de saber que a partir de esta fecha se exigirá tal presupuesto. De ahí la trascendencia que la
Administración Pública indique o señale en el acto emitido, los medios de impugnación con que
cuenta la persona afectada para controvertir la decisión administrativa tomada.
Deber de informar sobre los recursos.
Continuando con la idea anterior, en caso que se considerara dicha “acción de nulidad”
como requisito de agotamiento de la vía administrativa, es preciso que la Administración Pública
que emitió el acto cuestionado informara al administrado los recursos de que dispone para hacer
valer sus derechos, según lo prescribe el art. 104 de la LPA:
“Deber de informar sobre los recursos
Art. 104.- El texto de los actos que deban ser notificados o publicados comprenderá la
indicación de si cabe o no recurso administrativo y, en su caso, expresará cuál o cuáles son los
recursos procedentes, el plazo para interponerlos, el lugar en que deben presentarse y las
autoridades competentes para resolverlos.”
Tal normativa es clara en establecer que es obligación de la Administración Pública
consignar en los actos administrativos que emita, si hay recursos administrativos a interponer en
contra de la actuación, cuales son estos recursos, el plazo que se tiene para incoar el uso de ellos
y ante qué autoridad deben presentarse y quién debe resolver sobre los mismos, todo lo anterior
supone “el agotamiento de la vía administrativa”.
Ante tal obligación de la Administración Pública, el exigir una forma de agotamiento que
la Administración no ha informado en el texto del acto administrativo, máxime cuando el
contenido de ese acto tiene una afectación directa en la esfera jurídica del administrado, sería
atentatorio a los derechos del trabajador, y como hemos afirmado limitaría su acceso a la justicia.
Comparación con la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.
En el auto que antecede, se realiza una semejanza de la acción de nulidad que regula la
LSC, con la acción de nulidad que establece la Ley de la Carrera Administrativa Municipal —en
adelante LCAM—.
Sobre el punto es preciso acotar que ambas “acciones” suceden en ámbitos diferentes, así
en la regulada en la LSC se da en sede administrativa, ya que se interpone ante el Tribunal de
Servicio Civil, que es parte de la Administración Pública: “En tales casos el empleado o
funcionario destituido o despedido dentro de los tres meses siguientes al hecho, podrá dirigirse
por escrito al Tribunal de Servicio Civil, dándole cuenta de su destitución o despido”; no
obstante, la acción de nulidad regulada en el art. 75 de la LCAM, se interpone ante el juzgado
competente: “Cuando un funcionario o empleado fuere despedido sin seguirse el procedimiento
establecido en esta ley, podrá ocurrir dentro de los quince días hábiles siguientes al despido,
ante el Juez de lo Laboral o del Juez con competencia en esa materia del Municipio de que se
trate, o del domicilio establecido, de la entidad para la cual trabaja, solicitando la nulidad del
despido (…)”, por lo tanto su comparación resulta improcedente.
Aunado a ello, una gran diferencia entre ambas estriba en que la LCAM posterior a la
acción de nulidad en comento, dispone los medios de impugnación a interponer para tener acceso
a la jurisdicción contencioso administrativa, específicamente a esta sala; es decir la misma
normativa abre la posibilidad de acudir a esta sede, si se agotan los recursos establecidos en las
siguientes disposiciones:
“Recurso de revocatoria
Art. 78.- De las resoluciones de las Comisiones Municipales y de las Sentencias de los
Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del Municipio de que se trate o
del domicilio establecido; podrá interponerse recurso de revocatoria dentro de los tres días
hábiles siguientes a la respectiva notificación. (1)
Las Comisiones Municipales y los Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esa
materia del municipio de que se trate, resolverán confirmando o revocando su resolución y/o
sentencia dentro de los tres días siguientes al recibo del recurso. (1)”
“Recurso de revisión
Art. 79.- De las sentencias definitivas de los Jueces de lo Laboral o Jueces con
competencia en esa materia del municipio de que se trate, podrá interponerse recurso de
revisión en la Cámara respectiva de esta materia, dentro de los tres días hábiles siguientes a la
fecha de la notificación de la denegación del recurso de revocatoria, expresando en el mismo los
motivos que se tengan para impugnar la sentencia. (1)
Interpuesto el recurso, la Cámara respectiva admitirá y solicitará los autos a los Jueces
de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del municipio de que se trate, sin otro
trámite ni diligencia. (1)
La Cámara respectiva, resolverá el recurso con sólo la vista de los autos, dentro de los
tres días hábiles de su recibo, confirmando, modificando o revocando la sentencia revisada. (1)
La parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la Cámara respectiva
en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción contencioso
administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia”.
De lo anterior podemos colegir que, la misma normativa —LCAM—, delimita los
pasos a seguir previo a acudir a la sala, sin los cuales este tribunal no podría conocer del
caso, por ello esas acciones se consideran como el agotamiento de los medios de impugnación
necesarios para ventilar una pretensión de esa naturaleza ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo, tal como lo exige el supuesto de agotamiento de la vía administrativa que exige
la LJCA “cuando dichos recursos sean previstos en Leyes Especiales”,
En cuanto a la LSC, dicha legislación no determina en su texto qué recursos son exigidos
para llegar a esta jurisdicción, por ello no se puede adecuar el presupuesto de “cuando dichos
recursos sean previstos en Leyes Especiales” al presente caso.
En consecuencia, mantenemos la posición que exigir al trabajador despedido hacer uso de
la acción de nulidad que establece el art. 61 de la LSC, como medio para acceder a este Sala,
vulnera los derechos del mismo, principalmente cuando dicha acción degenera en la declaratoria
de improponibilidad de la demanda, negándosele el acceso a la justicia.
Sobre el derecho de acceso a la justicia.
El acceso a la justicia como garantía indispensable para el ejercicio libre de los derechos
reconocidos por tratados internacionales, constituciones y leyes, y para el ejercicio mismo de la
ciudadanía, requiere precisar el alcance del concepto, así como sus limitaciones, obstáculos y
estrategias para asegurarlo.
Según C. y G. se reconocen dos dimensiones del concepto de acceso a la
justicia. En primer lugar, una dimensión normativa referida al derecho igualitario de todos los
ciudadanos a hacer valer los derechos legalmente reconocidos. En segundo lugar, una dimensión
fáctica que se refiere a los aspectos vinculados con los procedimientos tendientes a asegurar el
ejercicio del acceso a la justicia. Desde este punto de vista, el acceso a la justicia comprende el
derecho a reclamar por medio de los mecanismos institucionales existentes en una comunidad, la
protección de un derecho. Esto implica el acceso a las instituciones judiciales competentes para
resolver las cuestiones que se presentan en la vida cotidiana de las personas (Cappeletti y G.,
1978)
El acceso de la justicia, entonces, incluye el acceso al sistema judicial o al mecanismo
institucional competente para atender el reclamo; el acceso a un buen servicio de justicia que
brinde un pronunciamiento judicial o administrativo justo en un tiempo prudencial; y por último,
el conocimiento de los derechos por parte de los ciudadanos y de los medios para poder
ejercerlos.
En su dimensión normativa, el acceso a la justicia se relaciona con derechos reconocidos
en instrumentos internacionales de derechos humanos: el derecho a la tutela judicial, el derecho a
un recurso efectivo y el derecho a la igualdad. Este conjunto de derechos tiene por objeto
garantizar el acceso a un órgano jurisdiccional predeterminado, independiente e imparcial que
decida basándose en el derecho, tras un proceso que respete las garantías procesales, en un
sistema que las prevea y donde el acceso sea garantizado a todas las personas.
Al respecto la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su art. 8 regula: “Toda
persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la
ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o
por la ley.”
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el art. 2.3 dispone: “Cada uno
de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que:
a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido
violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida
por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales;
b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra
autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de
toda persona que interponga tal recurso, y a desarrollar las posibilidades de recurso judicial;
c) Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado
procedente el recurso.”
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en el art. XVIII:
“Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe
disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la
autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente. “
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el art. 8.1: “Toda persona tiene
derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de
sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”
También el art. 25: “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a
cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra
actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la
presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en
ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado
decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que
se haya estimado procedente el recurso.”
Sobre el principio de seguridad jurídica.
La seguridad jurídica, como derecho fundamental, se ha entendido como la certeza que el
individuo posee de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos
regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente.
La Sala de lo Constitucional, ha señalado que: “(…) la seguridad jurídica es: la
certidumbre del imperio de la ley, en el sentido que el Estado protegerá los derechos de las
personas tal como la ley los declara, imponiéndole, además, el deber insoslayable de respetar y
asegurar la inviolabilidad de los derechos constitucionales, delimitando de esa manera las
facultades y deberes de los poderes públicos.” Sentencias definitivas dictadas en los procesos de
Amparo 142-2007 y 199-2007 del 30-IV-2010 y 15-I-2010, respectivamente.)
Esta sala ha sido conteste en expresar respecto del principio de seguridad jurídica que:
“[…] es un principio universalmente reconocido del Derecho que se entiende como certeza
práctica del Derecho, y representa la seguridad de que se conoce o puede conocer lo previsto
como prohibido, mandado y permitido por el poder público respecto de uno para con los demás y
de los demás para con uno. La seguridad jurídica es la garantía dada al individuo, por el
Estado, de que su persona, sus bienes y sus derechos no serán violentados o que, si esto llegara a
producirse, le serán asegurados por la sociedad, la protección y reparación. En resumen, la
seguridad jurídica es la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no será
modificada más que por procedimientos regulares, y conductos establecidos previamente.”
(Sentencia definitiva de las 9:48 horas del 26 de agosto de 2013, ref. 255-2010).
En atención a lo anterior puede afirmarse, que el principio de seguridad jurídica se erige
como la estabilidad del orden jurídico, generando así un cierto grado de predictibilidad respecto
de las consecuencias jurídicas que puede conllevar una determinada conducta ciudadana. Dicha
predictibilidad, deviene en el caso de nuestro ordenamiento, de la aplicación de las normas
previstas por el legislador, las cuales, en caso de indeterminación o falta de previsión para
resolver una determinada situación, serán suplidas mediante la jurisprudencia, debiendo los
tribunales en estos casos, establecer un sistema uniforme de precedentes.
Tomando en cuenta los fundamentos desarrollados, en definitiva, reafirmamos que la
“forma de agotamiento de la vía administrativa” propuesta en la resolución que antecede a este
voto, que da lugar a la improponibilidad de la demanda, representa una manifiesta violación a los
derechos del trabajador demandante, quebrantando de forma cruda e ingrata el acceso a la justicia
y el derecho a la seguridad jurídica del trabajador.
el tribunal competente para conocer de los actos administrativos emitidos por el Presidente de la
Asamblea Legislativa es la Sala de lo Contencioso Administrativo, tal como acontece en este
caso.
II. Correcta forma de agotamiento de la vía administrativa para el presente caso.
En definitiva, tomando en cuenta que para el presente proceso no cabe la interposición del
recurso de apelación, así como tampoco los recursos que se establecen en otras leyes especiales,
tal como ha quedado demostrado; la correcta forma de agotar la vía administrativa que se ajusta a
las circunstancias de esta causa es con la emisión del acto impugnado, ya que es el que pone fin
al procedimiento.
En consecuencia, se concluye que esta Sala está habilitada para conocer directamente de
la actuación del Presidente de la Asamblea Legislativa que se cuestiona en esta demanda.
III. CONCLUSIÓN.
Desarrollados los temas anteriores, de conformidad con los arts. 14, 24 y 34 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa; 104, 124, 131, 132 y 133 de la Ley de
este voto, concluimos:
a) La forma de agotamiento de la vía administrativa planteada en la resolución que
antecede —por la cual se declara improponible la demanda— violenta los derechos del
administrado, y no se ajusta a los parámetros establecidos por esta sala, según las razones
desarrolladas en este voto.
b) Para el presente caso, la correcta forma de agotar la vía administrativa es con la
emisión del acto impugnado, ya que es el que pone fin al procedimiento, por ello esta Sala está
habilitada para conocer directamente de la actuación del Presidente de la Asamblea Legislativa
que se cuestiona en esta demanda.
c) Es procedente realizar el examen de admisión de la demanda verificando el
cumplimiento de los demás requisitos: el plazo para deducir pretensiones, y los requisitos de
Así nuestro voto.
S.S., el dos de mayo de dos mil veintidós.
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
---------------------------------------------P..V.C.--- S.L.RIV.MARQUEZ------------------------------------------
------VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO POR LA SEÑ ORA MAGISTRADA Y EL SEÑOR
MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBEN --------M.E.V.S. -------- SRIA. -----------RUBRIC ADAS ----------------”“““
