Sentencia Nº 303-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 01-07-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 01 Julio 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 303-2013 |
303-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas con treinta y un minutos del uno de julio de dos
mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Grupo Galo,
Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Grupo Galo, S.A. de C.V. -en adelante
Grupo Galo-, del domicilio de San Salvador, por medio de su apoderada especial licenciada
Astrid Elizabeth López Zaldaña, contra la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de
Medicamentos -en adelante, la Dirección Ejecutiva-, por la emisión de los siguientes actos
administrativos:
(a) Resolución de las once horas con treinta minutos del quince de marzo de dos mil trece,
mediante la cual: (1) se sancionó a Grupo Galo con multa por la cantidad de veintidós mil
cuatrocientos diez dólares de los Estados Unidos de América ($22,410.00), por la infracción al
artículo 79 letra k) de la Ley de Medicamentos -en adelante LM-; y, (2) se sancionó a la referida
sociedad con la revocatoria de la autorización de funcionamiento del establecimiento comercial
denominado Farmacia Popular.
(b) Resolución de las quince horas del diecinueve de abril de dos mil trece, en la cual: (1)
se confirmó la multa por la cantidad de veintidós mil cuatrocientos diez dólares de los Estados
Unidos de América ($22,410.00), por la infracción al artículo 79 letra k) de la LM; y, (2) se
revocó la sanción consistente en la revocatoria de la autorización de funcionamiento del
establecimiento comercial denominado Farmacia Popular.
Han intervenido en este proceso: la parte actora en la forma indicada; la Dirección
Ejecutiva, como autoridad demandada; y, las licenciadas Thelma Esperanza Castaneda de
Monroy y Carol Denisse Courtade Cisneros, en calidad de agentes auxiliares delegadas por el
Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. La parte actora relató que en el procedimiento administrativo sancionador llevado en su
contra por la Dirección Ejecutiva por denuncia interpuesta por Abbott Laboratories. Sociedad con
domicilio en el Estado de Illinois de los Estado Unidos de América se cometieron una serie de
irregularidades en cada una de sus etapas, violentando así el debido proceso y sancionándolo sin
haber demostrado su responsabilidad en los hechos imputados, dando como resultado los actos
impugnados.
En virtud de lo anterior, la apoderada de la sociedad impetrante señaló como vicios de
ilegalidad:
a) Violación al artículo 87 inciso segundo de la LM con relación al principio de legalidad
ya que inició un procedimiento sancionatorio de manera oficiosa, sin estar habilitada para
hacerlo.
b) La violación del debido proceso a través de las siguientes manifestaciones: derecho de
audiencia y presunción de inocencia, con relación al artículo 81 de la LM.
c) Violación del artículo 72 de la LM ya que el acta de inspección que originó la apertura
del procedimiento administrativo no reunía los requisitos legales.
d) Ausencia de motivación, ya que no existen fundamentos legales para imponer la
sanción.
e) Violación a los artículos 91 inciso primero y 92 inciso segundo de la LM.
De esta manera, la apoderada de la sociedad actora solicitó se admitiera la demanda, se le
diera el trámite de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de las
actuaciones impugnadas. Asimismo, requirió la suspensión provisional de los efectos de las
resoluciones controvertidas, mientras se tramitaba el proceso.
II. La demanda fue admitida, mediante auto de las diez horas con veintiséis minutos del
diez de julio de dos mil trece [folios 25 y 26]. Se tuvo por parte actora a Grupo Galo; se requirió
a la Dirección Ejecutiva que rindiera el informe que regula el artículo 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa -derogada- emitida mediante Decreto Legislativo N° 81,
del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial N°
236, Tomo 261, del diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho -en adelante
LJCA-, ordenamiento de aplicación al presente proceso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, y la remisión del expediente administrativo
relacionado con el presente caso.
Asimismo, se declaró sin lugar la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de
los actos administrativos impugnados.
III. Mediante escrito presentado el dieciséis de octubre de dos mil catorce [folio 29], la
Dirección Ejecutiva rindió el informe requerido de forma afirmativa y remitió el expediente
administrativo relacionado con el presente caso.
IV. En auto de las diez horas con trece minutos del cinco de noviembre de dos mil catorce
[folio 68], se tuvo por parte demandada a la Dirección Ejecutiva y por rendido el primer informe
requerido a dicha autoridad; se solicitó el informe al que hace referencia el artículo 24 de la
LJCA; y se ordenó notificar al Fiscal General de la República, para los efectos del artículo 13 de
la LJCA.
La autoridad demandada al rendir el segundo informe, para justificar los actos
administrativos realizó un análisis fáctico y jurídico de cada uno de los argumentos de legalidad
planteados por la actora, a excepción de la violación de los artículos 91 inciso 1° y 92 inciso 2°
de la LM argumento sobre el cual no se manifestó.
V. En auto de las diez horas con quince minutos del día tres de julio de dos mil quince
[folio 85], se dio intervención a la licenciada Thelma Esperanza Castaneda de Monroy, en calidad
de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República; y, se abrió a prueba el proceso
por el término de ley, de conformidad al artículo 26 de la LJCA.
Las partes no hicieron uso de esta etapa procesal.
VI. Mediante proveído de las trece horas con cincuenta y dos minutos del ocho de marzo
de dos mil dieciséis [folio 96], se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA,
con los siguientes resultados:
a) La parte actora no hizo uso de esta etapa procesal.
b) La autoridad demandada reafirmó los argumentos expuestos en su informe justificativo
de legalidad.
c) La representación fiscal -en resumen- manifestó que la parte actora incurrió en la
infracción que regula el artículo 79 letra k) y q) en relación con el artículo 84 letra c) de la LM,
por tanto, la autoridad demandada actuó conforme a derecho al sancionar y confirmar la
correspondiente sanción impuesta, ya que se respetaron los principios constitucionales que como
administrado le corresponden.
VII. Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia es necesario
fijar con claridad el objeto de controversia, el cual consiste en determinar si la autoridad
demandada, al sancionar a la sociedad Grupo Galo, violentó:
Como vicios de ilegalidad de índole procesal los siguientes:
a) Violación al artículo 87 inciso segundo de la LM con relación al principio de legalidad,
ya que inició un procedimiento sancionatorio de manera oficiosa, sin estar habilitada para
hacerlo.
b) La violación del debido proceso a través de las siguientes manifestaciones: derecho de
audiencia y presunción de inocencia, con relación al artículo 81 de la LM.
De conformidad a lo expuesto con la actora, el debido proceso se vulnera por que la
Administración en su actuación: (1) no valoró sus argumentos vertidos en el procedimiento
administrativo sancionador [derecho de audiencia]; y, (2) no fue comprobada su responsabilidad
dentro del procedimiento sancionador [presunción de inocencia].
c) Violación del artículo 72 de la LM ya que el acta de inspección que originó la apertura
del procedimiento administrativo no reunía los requisitos legales.
d) Ausencia de motivación, ya que no existen fundamentos legales para imponer la
sanción.
e) Violación a los artículos 91 inciso primero y 92 inciso segundo de la LM ya que la
Dirección Ejecutiva, en el procedimiento administrativo sancionador, se demoró en resolver más
de los sesenta días hábiles que establece la ley.
Por orden procesal, esta Sala comenzará revisando si la autoridad demandada actuó con
apego a la ley al ordenar una investigación y abrir un procedimiento administrativo sancionador
contra la demandante. Posteriormente revisará si el acta de inspección que originó la apertura del
procedimiento administrativo reunía los requisitos legales.
Luego, conocerá sobre las violaciones alegadas al debido proceso, en particular: el
derecho de audiencia, la presunción de inocencia, la responsabilidad subjetiva; y la ausencia de
motivación para imponer la sanción. Finalmente se desarrollará lo pertinente a la violación de los
artículos 91 inciso primero y 92 inciso segundo de la LM.
1. Sobre la vulneración del artículo 87 inciso segundo de la LM, con relación al principio
de legalidad por iniciar de oficio el procedimiento sancionador.
1.1 La demandante expuso que la autoridad demandada por medio de resolución
pronunciada a las quince horas con cinco minutos del día cinco de noviembre de dos mil doce
declaró inadmisible la denuncia presentada por Abbott Laboratories [del domicilio de Estados
Unidos] contra la sociedad actora, por comercializar sin autorización [de Abbott] jarabes
amparados con la marca DAYAMINERAL, supuestamente falsificados y/o alterados respecto del
producto original; la inadmisibilidad se motivó por no haber subsanado las observaciones de
admisibilidad realizadas. Sin embargo, ante el supuesto cometimiento de actuaciones ilegales, la
administración de oficio inició el procedimiento administrativo sancionatorio. Por ello, la actora
alegó que se había transgredido el artículo 87 de la LM, y en consecuencia el inicio del
procedimiento fue ilegal, ya que la administración pública solo estaba facultada para archivar el
expediente.
Para el caso, la prevención realizada a la denunciante no fue subsanada; sin embargo, la
autoridad demandada emitió resolución el día treinta y uno de julio de dos mil doce mediante la
cual ordenó de oficio, a la Unidad de Inspección y Fiscalización que procediera a inspeccionar a
la “Farmacia Popular”, propiedad del Grupo Galo y posteriormente, como resultado de la
inspección realizada, ordenó el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Todo lo
anterior, según la actora, en total transgresión a la LM [folio 1 vuelto y 2].
1.2 La autoridad demandada manifestó en síntesis que la LM [artículo 85 LM] establece la
oficiosidad en el procedimiento administrativo sancionador cuando se tenga conocimiento por
cualquier medio de la comisión de alguna de las infracciones que se establecen en la referida LM
y que es el principio de oficiosidad es el que domina el procedimiento administrativo [folio 89
frente y vuelto].
1.3 Al respecto, esta Sala ha manifestado en reiteradas ocasiones, sobre el principio de
legalidad, que «…la conexión entre el Derecho y el despliegue de las actuaciones de la
Administración, se materializa en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la
Administración a desplegar sus actos» [sentencia con referencia 291-2014 del veinticinco de
febrero de dos mil catorce].
El principio de legalidad en su manifestación de vinculación positiva se encuentra
recogido en nuestro ordenamiento jurídico con rango constitucional. Es así que el artículo 86
delegados del pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley». El
reconocimiento de este principio implica, que la Administración pública puede ejecutar sólo
aquellos actos que el bloque jurídico le permite, y en la forma que en el mismo se regule; es
decir, sólo pueden dictarse actos con el respaldo de una previa potestad. De esta manera, impone
a las autoridades la obligación de ceñir todas sus decisiones al ordenamiento jurídico; por
consiguiente, las medidas o decisiones de carácter particular, requieren para su validez estar
subordinados a las normas generales.
Ahora bien, para determinar si la Administración pública ha actuado dentro de sus
facultades, es necesario revisar la ley de la materia, así de conformidad con la LM [artículo 85],
la Dirección Nacional de Medicamentos -DNM- al tener conocimiento de alguna infracción ya
sea por denuncia, aviso, e incluso de oficio, debe abrir el expediente o informativo respectivo. De
ahí que, la referida LM le otorga a dicha institución las herramientas necesarias para desarrollar
sus actividades e iniciar el correspondiente procedimiento administrativo, incluso de oficio, con
el fin de proteger la salud de los ciudadanos.
En esa inteligencia, resulta que la autoridad demandada, responsable de la vigilancia y
control de la comercialización de medicamentos, que implican la protección de parte del Estado a
la salud de los ciudadanos como un derecho fundamental protegido por nuestra Constitución
puede instruir de oficio un procedimiento sancionatorio, una vez tenga conocimiento de una
posible infracción; por tanto, en el caso particular, resulta irrelevante que el denunciante no haya
subsanado la prevención que se le realizara, si la Administración tiene la potestad para actuar de
oficio.
En consecuencia, la resolución de fecha cinco de noviembre de dos mil doce, que ordenó
el inicio del procedimiento administrativo sancionador, fue emitida en legal forma, dentro del
ejercicio de sus facultades, ante una posible infracción a la LM, cuyo conocimiento fue adquirido
por la denuncia interpuesta por la Abbott Laboratories el veinticuatro de julio de dos mil doce
[folios 1 al 4 del expediente administrativo]; mediante la cual dio aviso a la DNM que se estaba
comercializando jarabes amparados con la marca DAYAMINERAL falsificados y/o alterados
respecto del producto original.
2. Violación del artículo 72 de la LM ya que el acta de inspección que originó la apertura
del procedimiento administrativo no reunía los requisitos legales.
2.1 La parte actora expresó que el acta de inspección que originó la apertura del
procedimiento administrativo no cumplió con los requisitos legales del artículo 72 de la LM ya
que la misma fue levantada sin haber sido firmada en la forma que establece la ley, en
consecuencia, ésta no podía ser valorada como prueba dentro de dicho procedimiento [folio 2].
2.2 Este punto no fue abordado por la autoridad demandada en su informe justificativo.
2.3 Sobre este argumento, esta Sala realiza las consideraciones que se exponen a
continuación:
El artículo 72 de la LM dispone que, de toda inspección realizada en los establecimientos
comprendidos en la LM, se levantará acta que deberá estar suscrita por «el regente, o el
propietario y los inspectores», y en caso de negarse a firmar el regente o el propietario, será
firmada únicamente por los inspectores haciendo constar dicha circunstancia.
Por otra parte, los artículos 53, 55 y 56 del referido cuerpo normativo establecen que toda
farmacia tiene la obligación de contar en sus instalaciones con un profesional químico
farmacéutico [regente] de manera permanente, quien debe asegurar entre otras responsabilidades,
el cumplimiento de la LM. Es decir, que el hecho que no estuviera el regente es una omisión
imputable a la actora, no a la Administración pública.
Ahora bien, de la lectura de la resolución impugnada que impuso la sanción a la actora
[folio 81 del expediente administrativo], consta que la misma Administración pública reconoce
que el acta que se levantó luego de la inspección realizada por personal de la Unidad de
Inspección y Fiscalización de la DNM en la Farmacia Popular, propiedad de Grupo Galo S.A. de
C.V. y que originó la apertura del procedimiento administrativo sancionador no cumplió con las
formalidades de ley, y que por tanto, no podía ser valorada en el procedimiento administrativo,
circunstancia que impide que este Tribunal controle y se pronuncie sobre la legalidad de dicha
acta de inspección.
Sin perjuicio de lo dicho en el párrafo precedente, es oportuno señalar que a folio 17 del
expediente administrativo, se verificó que el acta no la firmó el regente de la farmacia por
considerar los inspectores que no estaba materialmente ahí, e inferir «… que el establecimiento
no posee un regente que lo respalde» [situación que posteriormente en sede administrativa la
actora señaló que sí tenía un regente, pero que no se encontraba físicamente ahí]. Asimismo, se
advierte al final del acta, la firma de uno de los dependientes de la farmacia quien estuvo presente
en la diligencia de inspección, y manifestó ser el encargado del local. Por tanto, esta Sala
considera que el hecho de que al cerrar el acta no se hiciera constar el motivo por el cual no
firmaba el regente o en su caso, el propietario del establecimiento farmacéutico como lo establece
el artículo 72 de la LM, denota un descuido de parte de la Administración; sin embargo, éste
constituye una irregularidad que no invalida la actuación de la autoridad demandada ya que no se
evidencia la vulneración de los derechos fundamentales del administrado. Contrario a ello se
verifica que uno de los empleados de la actora, dio fe de lo actuado y para constancia de lo ahí
consignado estampó su firma.
Ahora bien, conviene traer a colación que el derecho administrativo ha reconocido el
principio de conservación de los actos administrativos, cuyo objetivo primordial radica en «...
conservar todo acto capaz de cumplir válidamente los fines que tiene encomendados, para
garantizar así la satisfacción de los intereses de los sujetos jurídicos» [Beladiez Rojo, M.
Validez y Eficacia de los Actos Administrativos. Marcial Pons, Madrid: 1994, p. 46].
Asimismo, se ha establecido que «... el principio de conservación no se limita sólo a
imponer el deber de conservar el acto, sino que también obliga a la Administración a realizar
todas cuantas actividades sean precisas para que ese acto pueda llegar a producir la plenitud de
sus efectos» [Ibid, p. 172].
Lo que implica la especial relevancia de este principio en el derecho administrativo debido
a la presencia del interés público en toda actuación de la Administración pública, por lo que el
Derecho protege la conservación de los actos administrativos cuando éstos producen efectos que
merecen una tutela jurídica.
En virtud de todo lo expuesto, la autoridad demandada no debió haber desestimado de
valor probatorio el acta de inspección, ya que la misma era legal pese al vicio formal señalado; y
tuvo que haber valorado los hechos que en el acta se consignaban junto con la muestra que ahí se
tomó como prueba material; sin embargo, al haberle restado valor probatorio la Administración a
esta diligencia, es imposible para esta Sala tomar en cuenta lo ahí consignado.
3. De la violación al debido proceso en sus manifestaciones: derecho de audiencia y
presunción de inocencia, con relación a la falta de motivación y al artículo 81 de la LM.
3.1 La demandante manifestó que no fueron valorados sus argumentos vertidos en el
procedimiento administrativo sancionador y; por otra parte, que toda persona sometida a un
proceso o procedimiento debe ser considerada como inocente y se mantendrá como tal dentro del
procedimiento, mientras no se determine su culpabilidad.
Agregó que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción
administrativa recae sobre quien sostiene la imputación de haberse cometido un ilícito.
Finalmente, expresó que la aplicación del principio de presunción de inocencia conlleva a
que la Administración debe instruir un procedimiento en el cual se evidencie el cometimiento de
la infracción [folio 2 vuelto y 3]
3.2 Por su parte, la autoridad demandada respecto de este punto expresó que por regla
general la carga de la prueba incumbe a la Administración. Sin embargo, por el carácter
autónomo y exorbitante del Derecho Administrativo se integró lo dispuesto en el artículo 4 letra
k) de la Ley de Protección al Consumidor -LPC- que dispone de una inversión de la carga de la
prueba a su favor cuando se trate de la prestación de servicios públicos.
Agregó, que la actora «omitió ofrecer y aportar prueba pertinente y útil para desvirtuar
los hechos alegados que dieron inicio al procedimiento en referencia y le correspondía probar-
por inversión legal- en contra de los hechos que constituían el objeto de prueba del
procedimiento…».
De esta manera, manifestó que fue procedente atribuirle una sanción por las conductas
denunciadas [folio 91 frente y vuelto].
3.3 Sobre el derecho de audiencia, la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional ha
establecido que «[e]ste derecho de audiencia se traduce en la exigencia constitucional de que
toda limitación a las posibilidades de ejercer un derecho sea precedida del proceso que para el
caso concreto el ordenamiento jurídico prevé, el cual deberá hacerse del conocimiento de todos
los intervinientes y darles a éstos la posibilidad real de exponer sus razonamientos y de defender
sus derechos de manera plena y amplia y, además, en el mismo, deberán cumplirse todas
aquellas formalidades esenciales que tiendan a asegurar la efectividad del derecho de
audiencia» [sentencia de inconstitucionalidad referencia 40-2009/41-2009 acumulados del doce
de noviembre de dos mil diez].
El derecho de audiencia implica dar plena posibilidad de defenderse, al hacérsele saber la
infracción que se le atribuye y al facilitar el ejercicio de los medios de defensa que estime
oportunos y, que la autoridad decisoria disponga de todos los elementos de juicio necesarios para
emitir su resolución.
Asimismo, en la citada sentencia respecto de la presunción de inocencia, la Sala de lo
Constitucional se ha expresado en los términos siguientes: «…cuando la Constitución en su art.
12 instituye una de las garantías constitucionales elementales a favor de los habitantes de un
Estado democrático, mediante la cual se impide que el aparato público abuse de su poder e
imponga sanciones arbitrarias en perjuicio de los gobernados, esto es, que la presunción de
inocencia tiene tal fuerza que no puede ser desvirtuada mediante conjeturas, sino únicamente,
mediante pruebas: elementos de juicio fehacientes que no dejen duda del hecho imputado».
La presunción de inocencia se constituye como una presunción iuris tantum, que exige
que toda acusación sea acreditada con la prueba de los hechos en que se fundamenta; tal garantía
constitucional en materia administrativa acompaña a quien se le atribuye la comisión de una
infracción, en tanto no exista una resolución fundamentada desfavorable firme que establezca la
comprobación de los hechos atribuidos. La simple instrucción de un procedimiento
administrativo no constituye una infracción a dicha garantía, pues en la misma se dota al
individuo de todas las herramientas para ejercitar su defensa.
3.4 Al realizar una revisión de lo acaecido en sede administrativa, esta Sala advierte que
existían indicios suficientes para investigar la venta al público de productos posiblemente
alterados y falsificados [DAYAMINERAL jarabe] dentro de las instalaciones de la Farmacia
Popular propiedad de la demandante, a raíz de los hechos denunciados por la sociedad Abbott
Laboratories, mismos que fueron controvertidos durante el procedimiento administrativo.
Sin embargo, se puede constatar la existencia de elementos de prueba consistentes en dos
muestras del producto supuestamente falsificado en contra de la demandante que servirían para
comprobar el cometimiento de la infracción del artículo 79 letra k) de la LM. Una de ellas fue
incorporada con la denuncia presentada ante la DNM por Abbott Laboratories y amparada
solamente con la fotocopia simple de una factura comercial mediante la que se pretendía
establecer el vínculo entre el supuesto producto falsificado y la sociedad demandante, muestra
que además, no podía ser agregada al procedimiento administrativo sancionador en virtud que la
denuncia fue declarada inadmisible por no haber subsanado la prevención realizada a la sociedad
Abbott Laboratories.
Por otro lado, la muestra extraída por los inspectores de la DNM en la inspección
realizada el veintiséis de septiembre de dos mil doce, la cual se hizo constar en acta; sin embargo,
tal como se abordó en el numeral 2.3 de la presente sentencia, el acta se levantó con la omisión de
una formalidad, lo cual concluyó [erróneamente] la Administración, y no le permitió incorporarla
como elemento probatorio dentro del procedimiento administrativo; situación que llevó a
desestimarla tal como consta a folios 81 vuelto del expediente administrativo.
Por lo anterior, esta muestra producto de la inspección realizada dentro del procedimiento
administrativo sancionador tampoco podía servir de prueba que la Administración pudiera
incorporar al procedimiento ya que como se dijo, la misma autoridad demandada restó validez y
desestimó al acta levantada como resultado de la diligencia de dicha inspección.
3.5 De esta manera, es necesario revisar la resolución mediante la cual se impuso la
sanción, para verificar de qué manera, ante la ausencia de elementos probatorios la autoridad
demandada justifica y prueba el cometimiento de la infracción de parte de la sociedad Galo S. A.
de C.V.
En este sentido, la motivación del acto administrativo exige que la Administración
pública, plasme en sus resoluciones las razones fácticas y jurídicas que le determinaron a adoptar
su decisión. La ratio decidendi de la motivación, permite ejercer un control de legalidad,
constatando si estas razones están fundadas en derecho y si se ajustan a los fines que persigue la
normativa aplicable.
De la lectura de la resolución que impuso la multa a la sociedad actora; se advierte que la
autoridad demandada manifestó que ante el supuesto de falta de prueba, y realizando una
integración del derecho, en virtud de que «el ordenamiento jurídico administrativo funciona
necesariamente como un sistema total, desde el momento en que su función es de regular la
totalidad del núcleo social del que surge», era procedente aplicar la LPC, que en su artículo 4
establece la inversión de la carga de la prueba en favor de la Administración pública cuando se
trate de la prestación de servicios públicos. Continúa manifestando que «[p]ara el presente
procedimiento, se trata específicamente, del derecho a la salud y acceso a los medicamentos…»
[folio 82 frente y vuelto del expediente administrativo].
En atención a esas afirmaciones realizadas por la Administración pública, es necesario
precisar dos ideas fundamentales:
La primera, que si bien la analogía es un método de integración del Derecho, el cual se
emplea para colmar lagunas jurídicas; este está proscrito en derecho administrativo sancionador
cuando se aplica in malam partem [en contra del administrado] por tanto, se inadmite cualquier
posibilidad de constituir infracciones, sanciones, causales de agravación, o reglas
procedimentales en detrimento del administrado vía de analogía. Con mayor agravante si lo hace
la misma administración de manera sorpresiva, hasta en el acto sancionatorio.
La segunda, y de manera accesoria, ya que hemos afirmado tajantemente que no se
pueden aplicar reglas procesales en contra del administrado; gira en torno a la calificación de la
venta de medicamentos realizada por las farmacias, como un servicio público. Al respecto, la
Sala de lo Constitucional en sentencia de inconstitucionalidad pronunciada el cuatro de junio de
dos mil dieciocho con referencia 47-2015 expuso que el servicio público puede conceptuarse,
desde un enfoque descriptivo, y atendiendo a su naturaleza jurídica «como la prestación de
actividades tendentes a satisfacer necesidades o intereses generales, cuya gestión puede ser
realizada por el Estado en forma directa, indirecta o mixta, sujeta a un régimen jurídico que
garantice continuidad, regularidad y generalidad».
De lo anterior se desprende el error evidente de la Administración pública al afirmar que
estamos frente a la prestación de un “servicio público, al confundirlo con la comercialización de
medicamentos, actividad de carácter privado con fines de lucro bajo regulación del Estado para
salvaguardar el derecho fundamental de la salud de los particulares, que riñe con la
conceptualización de los servicios públicos de salud, que son los que brindan asistencia sanitaria
a través de hospitales, Unidades de Salud y demás instituciones involucradas en el sistema de
salud pública debidamente acreditados, que incluyen el suministro “gratuito” de medicamentos, y
que también pueden ser de carácter privado bajo el control y la regulación del Estado.
Así, no puede considerarse la actividad realizada por la actora como un servicio público,
pese a ello-por la estrecha vinculación que existe entre ellos- no se encuentra exenta de un control
estatal, quien debe garantizar la accesibilidad, registro, calidad, disponibilidad y eficiencia de los
medicamentos a la población.
Aclarada dicha circunstancia, se reafirma bajo otro tamiz, que no es jurídicamente posible
realizar la integración normativa que pretende la DNM al intentar justificar la multa impuesta a la
sociedad actora ante la ausencia evidente de pruebas dentro del procedimiento administrativo
sancionador en contra de la sociedad Galo S.A. de C.V., pretendiendo de esta manera la inversión
de la prueba a su favor; cuando verdaderamente lo que ha realizado la administración es
sancionar a la parte actora por una mera imputación, sin prueba alguna que sustente la ilicitud por
la que se le sancionó; es necesario recalcar en este punto que la falta de prueba de la conducta
infractora en el procedimiento sancionatorio, fue desacreditada por un error de la administración
al restarle valor a la inspección realizada y la prueba recabada, bajo el argumento errado que el
acta de inspección y la inspección misma no tenía valor por contener una deficiencia formal sin
trascendencia material.
3.6 Aunado a lo anterior, se debe recordar que entre los principios generales que rigen el
actuar de la Administración pública tenemos la buena fe, que es uno de los fundamentos sobre el
cual se construye todo el andamiaje jurídico; y en consecuencia debe estar presente en todas las
manifestaciones que ejerce la Administración pública. El principio de buena fe es pues, el
fundamento del correcto ejercicio del derecho por parte de la Administración pública, logrando a
la postre con ello, la protección de la seguridad jurídica de los administrados ya que, en virtud de
este principio, las autoridades no pueden actuar arbitrariamente y sus actuaciones deberán ser
uniformes y siempre estar cimentadas en los criterios de fidelidad, lealtad, confianza y
legitimidad.
El principio de buena fe tiene muchas manifestaciones; sin embargo, para el objeto del
presente caso interesa la confianza legítima, que opera en armonía con el principio de legalidad y
en términos generales, debe permear el derecho administrativo en la relación entre la
Administración y administrado, y que consiste en la expectativa real y previsible que la
Administración pública actúe de manera uniforme, sistemática y coherente, por ello no sólo es
éticamente deseable sino jurídicamente exigible.
En el presente caso esta Sala advierte, diferentes yerros por parte de la Administración
pública, siendo el más grave, determinar que se había cometido la infracción del artículo 79 letra
k) de la LM luego de haber suprimido [de manera equivocada] el valor probatorio al acta
producto de la inspección realizada en las instalaciones de la farmacia propiedad de la
demandante, por haber sido firmada solamente por el encargado del establecimiento y por los
inspectores comisionados, omitiendo la formalidad establecida en el artículo 72 de la LM,
situación que como se dijo en párrafos anteriores no le quitaba valor probatorio. Acta en la que si
había constancia del hallazgo de las muestras que hubiesen podido ser incorporadas al
procedimiento administrativo sancionador, para comprobar la conducta atribuida.
De esta manera, al desechar la inspección y consecuentemente la muestra extraída en la
misma, se verifica una insuficiencia probatoria por parte de la Administración para atribuir la
conducta infractora a la impetrante consistente en comercializar medicamentos falsificados. Ante
la evidente ausencia de elementos probatorios, la autoridad demandada a través de una errónea
integración normativa consideró que la comercialización de medicamentos constituye un servicio
público, y por ello aplicó el artículo 4 letra k) de la LPC a su favor, para realizar inversión de la
carga de la prueba y vincular a la parte actora con la infracción administrativa por la cual se le
sancionó, actuando así en contra del principio de buena fe y atentando de esta manera contra la
seguridad jurídica, la presunción de inocencia y el debido proceso.
Tal como se ha desarrollado, ni era permitida la integración normativa para aplicar
analógicamente las reglas procesales de la prueba, ni es la venta de medicamentos un servicio
público; por ello, se determina que no son válidos los fundamentos legales contenidos en la
resolución emitida por la Administración pública para imponer la sanción ante la ausencia de
elementos probatorios, quedando en evidencia que actuó de manera ilegal y arbitraria y así debe
declararse, situación que vuelve inoficioso revisar los demás puntos de ilegalidad invocados por
la actora.
VII. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO.
En el presente caso, debido a que no se decretó medida cautelar y ante el desconocimiento
de parte de este Tribunal si el acto administrativo emitido por la Dirección Ejecutiva de la DNM
se ha ejecutado, el fallo debe de ordenar a la referida autoridad que, en caso de haber sido pagada
la multa impuesta por parte de la sociedad demandante, realice todas las gestiones administrativas
contables necesarias a efecto de devolver la cantidad pagada en concepto de multa, caso
contrario, deberá abstenerse de realizar el cobro de la referida multa.
VIII. Por tanto, con base en las razones expuestas y en los artículos 81, 87, 79 letra k) de
la Ley de Medicamentos, y, artículos 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil;
31, 32, 33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Sala FALLA:
1) Declarar que existen los vicios de ilegalidad alegados por la sociedad Grupo Galo,
Sociedad Anónima de Capital Variable en las resoluciones emitidas por Dirección Ejecutiva de la
Dirección General de Medicamentos que se describen a continuación:
(a) Resolución de las once horas con treinta minutos del quince de marzo de dos mil trece,
mediante la cual se sancionó a Grupo Galo con multa por la cantidad de veintidós mil
cuatrocientos diez dólares de los Estados Unidos de América ($22,410.00), por la infracción al
artículo 79 letra k) de la LM; y,
(b) Resolución de las quince horas del diecinueve de abril de dos mil trece, en la cual se
confirmó la resolución de las once horas con treinta minutos del quince de marzo de dos mil trece
respecto de los romanos I, II, III, IV, y V letras a) y c); y se revocó el contenido de la letra b) del
romano V referente a la sanción de revocatoria de la autorización interpuesta sobre
funcionamiento del establecimiento comercial denominado Farmacia Popular.
2) Como medida para restablecer los derechos violados, ordenar a la Dirección Ejecutiva
de la DNM que, en caso de haber sido pagada la multa impuesta por parte de la sociedad
demandante, realice todas las gestiones administrativas contables necesarias a efecto de devolver
la cantidad pagada en concepto de multa, caso contrario, deberá abstenerse de realizar el cobro de
la referida multa.
3) Condenar en costas a la autoridad demandada.
4) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
5) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal de la República.
Notifíquese. -
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------ R.C.C.E. ------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
