Sentencia Nº 319-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 22-10-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 22 Octubre 2021 |
| Número de sentencia | 319-2017 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
319-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con treinta y dos minutos del día veintidós de octubre
de dos mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor MARC,
por medio de su apoderada general judicial licenciada C.M..C. de R., contra
el Instituto de Acceso a la Información Pública –en adelante IAIP–, por la emisión de los actos
administrativos siguientes:
(i) Resolución de las once horas del diez de marzo de dos mil dieciséis, mediante la cual el
IAIP resolvió –entre otras cosas– lo siguiente: «a) [d]eclarar que el señor MARC ha incurrido en
la infracción muy grave a la Ley de Acceso a la Información Pública [en lo sucesivo, LAIP], que
consiste en destruir totalmente información que se encuentre bajo su custodia o a la que tengan
acceso o conocimiento con motivos de su empleo, cargo o comisión, de acuerdo con el Art. 76
letra a de la LAIP (…) b) [c]ondenar al señor MARC por la infracción cometida al pago de una
multa correspondiente a treinta y cinco salarios mínimos mensuales para el sector comercio y
servicios equivalente a OCHO MIL OCHOCIENTOS NUEVE DÓLARES CON CINCUENTA
CENTAVOS DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US $8,809.5), la cual debe hacer
efectiva dentro de los ocho días siguientes al de la notificación de esta resolución, con recursos
personales al Fondo General de la Nación y comprobar tal circunstancia ante este Instituto en el
plazo de veinticuatro horas contadas a partir del día siguiente al vencimiento del plazo anterior»
(resaltado suprimido) [folio 215 vuelto].
(ii) Resolución emitida a las once horas con cuarenta y cinco minutos del cinco de junio
de dos mil diecisiete, mediante la cual el IAIP declaró sin lugar el recurso de revocatoria
interpuesto contra la resolución descrita en el numeral que antecede.
Han intervenido en este proceso: la parte actora en la forma indicada; la autoridad
demandada, por medio del Comisionado Presidente de la referida institución; y la licenciada
C.D.C.C., en calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de
la República.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES.
El señor UACC, en calidad de encargado del archivo institucional del Ministerio de
Economía [en adelante MINEC], solicitó licencia por el período comprendido entre el siete de
mayo al cuatro de junio de dos mil quince. En virtud de lo anterior, el cargo del señor CC fue
cubierto por el señor MARC [parte actora en el presente proceso], bibliotecólogo, que se
desempeñaba como responsable de archivo periférico y biblioteca en la Dirección General de
Estadísticas y Censos [en lo sucesivo, DIGESTYC]. Fue así como al señor RC se le asignó el
cargo de “encargado de archivo institucional Ad-honorem” del MINEC durante el período de
licencia antes descrito.
Relata la parte hoy demandante que el trece de mayo de dos mil quince la gerencia de
asuntos jurídicos del MINEC hizo una transferencia de documentación hacia el archivo
institucional consistente en treinta y cuatro documentos que contenían decretos y acuerdos
legislativos emitidos en el ramo de Economía, libros de entrada y salidas, reformas de leyes,
índices de legislación, contratos, y documentación que data desde el año mil novecientos ochenta
y uno hasta el año dos mil catorce, y también siete libros de acuerdos, siendo en total cuarenta y
un libros.
Continúa explicando que, cuando el señor CC retomó sus labores el cinco de junio de dos
mil quince, la gerencia de asuntos jurídicos le requirió un acuerdo ejecutivo del año de dos mil
diez y al buscar dicha documentación se percató que la misma había sido recibida pero no se
encontraba en el archivo institucional del MINEC. Refiere que, al consultarle al señor RC por la
documentación remitida por la referida gerencia jurídica, éste le indicó que treinta y cuatro libros
habían sido eliminados, y se resguardaron los siete libros de acuerdos antes descritos.
A partir de dicha respuesta, el señor CC inició los procedimientos internos ante las
autoridades del MINEC alegando una destrucción de documentos históricos e institucionales sin
seguir el procedimiento de eliminación legalmente establecido; y el veintiocho de agosto de dos
mil quince interpuso denuncia ante el IAIP contra el señor RC.
El IAIP admitió la denuncia presentada y en resolución del catorce de septiembre de dos
mil quince inició el procedimiento administrativo sancionador que culminó con los actos
controvertidos en esta sede.
En su demanda y la ampliación de la misma, la apoderada del señor RC alegó que las
resoluciones impugnadas adolecen –en síntesis– de los siguientes vicios de ilegalidad: (a)
vulneración al principio de igualdad, invocando que en la audiencia oral instalada el diecisiete de
diciembre de dos mil quince, se produjo prueba testimonial sin que su representado contara con el
apoyo de un defensor técnico, cuando la contraparte sí fue asistida por un abogado; y (b)
vulneración al debido proceso y al principio de legalidad, aduciendo que el IAIP: i) emitió la
resolución final fuera del plazo estipulado en el artículo 96 de la LAIP; ii) violentó el artículo 99
de la LAIP, al no revocar la resolución final mediante el recurso de revocatoria interpuesto; y iii)
contravino el artículo 94 de la LAIP, al no fundamentarse la decisión en hechos fehacientemente
probados.
De esta manera, la parte actora solicitó se admitiera la demanda y en sentencia definitiva
se declarara la ilegalidad de las actuaciones impugnadas. Asimismo, requirió la suspensión
provisional de los efectos de los actos reclamados y que se condenara al IAIP en costas y a los
daños y perjuicios que le hubiere ocasionado a su mandante.
II. ACTUACIONES PROCESALES.
1. La demanda fue admitida mediante resolución de las ocho horas con cincuenta y dos
minutos del diecinueve de marzo de dos mil dieciocho [folios 255 y 256]. Se tuvo por parte
actora al señor MARC, por medio de su abogada C.M.C. de R.; se requirió a
la autoridad demandada que rindieran el informe que regula el artículo 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida el catorce de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho –
artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente]
Asimismo, se declaró no ha lugar la suspensión provisional de la ejecución de los efectos
de los actos administrativos controvertidos.
2. Mediante resolución de las catorce horas con quince minutos del veinticinco de julio de
dos mil dieciocho [folio 261], se tuvo por parte al IAIP como autoridad demandada, por rendido
el informe solicitado, mediante el cual se confirmó la existencia de los actos administrativos
impugnados, y por recibido el expediente administrativo relacionado con el presente caso.
Asimismo, se le requirió a dicha autoridad el informe al que hace referencia el artículo 24 de la
El IAIP, al rendir el segundo informe, no se pronunció sobre la vulneración al artículo 94
de la LAIP invocada por la parte demandante referente a la insuficiencia probatoria en la decisión
adoptada. No obstante, sobre los demás motivos de ilegalidad planteados señaló –en síntesis– lo
siguiente:
i) Sobre la vulneración al principio de igualdad, refirió que el señalamiento de la audiencia
oral fue notificado con dos semanas de antelación a ambas partes, por ello el señor RC tuvo
tiempo suficiente para requerir auxilio jurídico de alguna institución para que lo representara en
dicha audiencia. Expuso la autoridad que la LAIP no establece una procuración obligatoria, pero
que pese a ello el señor hoy demandante pudo ejercer su defensa y dicho Instituto otorgó las
facilidades necesarias a fin de procurar el mejor desarrollo de las actuaciones de la audiencia oral
explicando que, en la siguiente sesión de la audiencia oral, la misma se reprogramó una vez el
entonces denunciado requirió asistencia técnica.
ii) Sobre la contravención al artículo 96 de la LAIP expuso que, para que la retardación de
la emisión de la resolución definitiva sea razón para anular las actuaciones, tendría que obedecer
a que el retraso se produjo por falta del impulso necesario por parte del IAIP y además debe
determinarse si dicho retraso generó perjuicio a alguna garantía constitucional; al no ser tales
supuestos aplicables al caso concreto, estimó que no concurre el vicio invocado.
iii) Respecto a la vulneración al artículo 99 de la LAIP, precisó que dicha disposición hace
referencia a los recursos de acceso a la información y no a los procedimientos sancionatorios,
puesto que en todo caso se hubiese resuelto atendiendo a dicho artículo igualmente se hubiera
condenado al señor RC al pago de una multa, ya que se hubiese resuelto en sentido positivo a
favor del denunciante.
3. En auto de las catorce horas con veinticinco minutos del doce de noviembre de dos mil
dieciocho [folio 272], se tuvo por rendido el informe justificativo requerido al IAIP; se dio
intervención a la licenciada C..D.C.C., en calidad de agente auxiliar
delegada por el Fiscal General de la República; y se abrió a prueba el proceso por el término de
La parte actora no hizo uso de esta etapa procesal.
El IAIP ofreció como prueba el expediente administrativo relacionado con el presente
caso, remitido oportunamente a esta Sala.
4. Mediante auto de las catorce horas con veinte minutos del seis de mayo de dos mil
diecinueve [folio 287] se admitió la prueba documental ofrecida por la autoridad demandada y se
a) La parte actora no hizo uso de esta etapa procesal.
b) La autoridad demandada reiteró los argumentos vertidos en el informe justificativo y
agregó una argumentación jurídica sobre la vulneración invocada por el demandante al artículo
94 de la LAIP, en el sentido de considerar que la resolución definitiva sí se encuentra
suficientemente motivada y después de analizar los elementos probatorios concurrentes en el caso
se logró determinar la culpabilidad del señor RC.
c) La representación fiscal estimó que al señor RC se le respetaron los principios
constitucionales que como administrado le corresponden y que las actuaciones de la autoridad
administrativa se han circunscrito a lo que la norma estipula, bajo el contexto de lo preceptuado
en la Constitución de la República, legislación secundaria y ley especial aplicable.
5. En auto de ocho horas con nueve minutos del dieciocho de octubre de dos mil
diecinueve [folio 306] se tuvieron por contestados los traslados conferidos a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República en resolución precedente.
Concluidas las etapas e incidencias procesales, el presente proceso quedó en estado de
dictar sentencia.
III. DELIMITACIÓN DE PRETENSIÓN.
Con el objeto de emitir una decisión acorde al principio de congruencia, es necesario fijar
con claridad el objeto de controversia. La parte actora señaló como vicios de ilegalidad del acto
administrativo impugnado las siguientes vulneraciones: (i) al principio de igualdad; y (ii) al
debido proceso y al principio de legalidad, aduciendo que se contravinieron los artículos 94, 96, y
99 de la LAIP. 286
A partir del contenido de los argumentos de la parte demandante, y en aplicación del
principio el juez conoce el derecho (iura novit curia) esta Sala verifica, por un lado, que la
vulneración señalada al principio de igualdad se refiere tanto al principio de igualdad procesal
como al derecho a la defensa técnica, en ese sentido se analizará en la presente sentencia.
Por otro lado, las inobservancias invocadas a los artículos 96 y 99 de la LAIP, se
encaminan a cuestionar el cumplimiento de los plazos previstos en la norma para la emisión de la
resolución final y en los efectos que provoca una dilación en los mismos respecto al recurso de
revocatoria planteado; de este modo, dichas vulneraciones se estudiarán de forma conjunta bajo
el tamiz del principio de legalidad, en su vertiente al debido proceso.
Finalmente, la vulneración alegada al artículo 94 de la LAIP hace referencia a una
insuficiencia probatoria en la decisión adoptada por la autoridad demandada, y la parte actora
cuestiona además la valoración que realizó dicho instituto sobre de las pruebas de cargo
presentadas y producidas durante el procedimiento sancionatorio; de ahí que este tribunal
advierte, en realidad, que se hace alusión a una contravención al principio de culpabilidad, puesto
que los argumentos vertidos se circunscriben en impugnar el fundamento probatorio que
determinó la responsabilidad del ahora demandante. Dicho motivo de ilegalidad, se analizará
respecto al mencionado principio.
Aclarado lo anterior, la presente sentencia seguirá el orden lógico siguiente: en primer
lugar, se efectuará el examen correspondiente a los vicios de ilegalidad adjetivos consistentes en
i) la vulneración al principio de igualdad procesal y derecho a la defensa técnica (A), y ii) la
vulneración al principio de legalidad en su manifestación al debido proceso (B); y finalmente
analizar el vicio sustantivo, referente a la conculcación del principio de culpabilidad (C).
IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO DE ESTA SALA.
A..V. al principio de igualdad procesal y al derecho a la defensa técnica.
1. La parte actora alegó que «…la autoridad demandada en fecha diecisiete de diciembre
de dos mil quince al haberse instalado la audiencia oral como parte de la tramitación del
procedimiento administrativo sancionatorio en su contra, se desarrolló incluso con la
producción de prueba testimonial, sin la asistencia de abogado que velara por los intereses del
demandado, y aun con la advertencia por parte de este último de su falta de conocimiento en
materia de derecho para poder defenderse de mejor manera, sin autorizar la entrada de la
abogada que éste llevaba para representarlo por aducir que era parte del Sindicato de
Trabajadores del Ministerio de Economía y que no se trataba de una audiencia laboral; por lo
que las partes evidentemente no se encontraban en igualdad de condiciones, pues tal como
consta en el acta de la audiencia respectiva, el demandante comparece junto con su abogada la
licenciada Flor de M.C.H.z, copia de acta que corre agregada a (FS 169) de
la presente demanda, y asimismo como consta en el Audio de dicha audiencia el cual se anexa a
la presente demanda, es la referida profesional quien interviene en nombre del demandante en
ese momento» [folio 5 frente].
2. El IAIP expuso que «…el Derecho de Defensa de RC fue debidamente garantizado,
prueba de ello es que este Instituto por medio de nota referencia IAIP.A1-01.165-2015 de fecha
22 de diciembre de 2015 (agregada a folios 183 del expediente administrativo…) solicitó a la
Procuraduría General de la República se proporcionara defensor al señor RC, suspendiendo la
audiencia que se encontraba programada para el 21 de diciembre de 2015 y continuándose el 18
de enero del presente año [2016] en la cual el señor RC fue representado por una delegada de la
Señora Procuradora General de la República (PGR)» [folio 269 frente].
Aunado a lo anterior agregó: «…como puede verificarse en los folios 139 al 154 de dicho
expediente la audiencia oral fue notificada con dos semanas de antelación a ambas partes,
tiempo suficiente para que incluso el demandante requiriera auxilio jurídico de la PGR o de
cualquier otra institución como las Oficinas de Socorro Jurídico o Asistencia Legal de alguna
Universidad, para que lo representara en dicha actuación; aunque debido a que la LAIP no
establece una procuración obligatoria también pudo realizar su defensa, no obstante se le dieron
todas las facilidades necesarias a fin de procurar el mejor desarrollo de las actuaciones de la
audiencia oral, e incluso esta se reprogramó una vez se le requirió asistencia legal» [folio 269
frente].
3. Precisadas las posturas jurídicas sobre la controversia, se procederá a efectuar el análisis
respectivo:
3.1. El derecho de defensa, es un derecho de contenido procesal el cual ostenta un carácter
limitado, desde la perspectiva que únicamente se manifiesta ante la configuración de una
controversia donde exista la necesidad de debatir elementos tendentes al desvanecimiento de los
alegatos incoados por la contraparte. El ejercicio del derecho de defensa implica la posibilidad
real de participar en un proceso, en aplicación del principio de contradicción, en que las partes
puedan ser oídas en igualdad y utilizar las pruebas pertinentes a su favor, de modo que no se les
impida aproximar al juzgador el material probatorio que considere pertinente para su defensa.
En esta actividad procesal a iniciativa de parte, le surge un derecho al justiciable el cual se
corresponde con la obligación de la Administración pública de procurar su regular
desenvolvimiento, de modo que no se genere indefensión en ninguna de sus fases y para ninguna
de las partes.
En su aspecto material, se caracteriza por la facultad que posee la persona de intervenir en
todos los actos del procedimiento que incorporen elementos de prueba, así como realizar todas las
peticiones y alegaciones que considere necesarias, de manera que se facilite hacerse oír, y
consecuentemente, hacer valer sus medios de defensa, en calidad de parte procesal. Entre las
formas de ejercer el derecho de defensa se configura el denominado derecho a la defensa técnica.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos [“Pacto San José”], ratificada por El
Salvador mediante Decreto Legislativo número cinco de fecha quince de junio de mil novecientos
setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número ciento trece, Tomo número doscientos
cincuenta y nueve de fecha diecinueve de junio del mismo año; regula en su artículo 8 la garantía
judicial siguiente: «…derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por
un defensor de su elección».
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos planteó: «…Impedir a este [al
justiciable] contar con la asistencia de su abogado defensor significa limitar severamente el
derecho a la defensa, lo que ocasiona desequilibrio procesal y deja al individuo sin tutela frente
al ejercicio del poder punitivo» (resaltado suplido) [Caso Argüelles y Otros vs. Argentina, Serie
C No. 288. Sentencia del veinte de noviembre de dos mil catorce, párr. 176].
En sentencia de las quince horas con cincuenta y dos minutos del veintisiete de octubre
dos mil veinte, emitida en el proceso contencioso administrativo con referencia 286-2016, este
Tribunal determinó que (i) debe diferenciarse el derecho a la defensa técnica y el derecho a que el
Estado asigne un abogado defensor gratuito; y (ii) el Estado no está obligado a proveer de
asistencia letrada a los infractores en los procedimientos administrativos, pero el administrado, en
ejercicio del derecho en cuestión, tiene toda la libertad de contratar, a su costa, a un abogado
defensor de su elección, sin que las autoridades administrativas injustificadamente se lo impidan;
o bien, si lo necesita, podrá requerir el auxilio de la Procuraduría General de la República para
que le asignen un defensor gratuito.
a. Sobre el primer punto, y para efectos del sub júdice, debe acotarse que, en la normativa
especial de la materia de acceso a la información pública, la Administración pública no cuenta
con la obligación de nombrar a un procurador gratuito a favor de los administrados, como si
ocurre en el ámbito penal por razones connaturales al ser la última ratio [véase artículos 10 inciso
segundo y 98 del Código Procesal Penal].
Ahora bien, lo anterior no es óbice para que los administrados, en caso de necesitarlo y
acreditarlo, puedan requerir la colaboración entre los entes de la Administración y la
Procuraduría General de la República, para que se les asigne gratuitamente un procurador que los
defienda en los procedimientos administrativos sancionadores [particularmente en casos
especiales de vulnerabilidad regulados por la ley y tratados internacionales: personas de escasos
recursos, indigentes niños, niñas y adolescentes, personas con discapacidades, entre otros, véase
artículo 194, romano II ordinales 1° y 2° de la Constitución de la República, artículo 3 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, y Opinión Consultiva 11-90 del diez de
agosto de mil novecientos noventa, emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos]
Eso sí, debe mediar una solicitud expresa de los administrados ante la Administración o
deben acudir directamente a la Procuraduría General de la República, para que, de encajar en los
supuesto normativos, sean representados por un agente de dicha Institución; puesto que, se
reitera, no existe una obligación legal para que las instituciones administrativas asignen, de
oficio, un abogado defensor gratuito en los procedimientos administrativos.
Por ello se estima que los administrados tienen toda la facultad de nombrar a un abogado
defensor de su elección, pero éste será a costa del administrado; o bien, de no poder costearlo,
podrán acudir a la Procuraduría General de la República, para que sea esta entidad del Estado, en
virtud de sus atribuciones legales, la que les asigne un procurador gratuito.
b. Sobre el segundo punto, esta Sala es del criterio que los presuntos infractores en un
procedimiento sancionatorio sí tienen el derecho irrestricto a que se les permita, y potencie el
efectivo ejercicio de su defensa, es decir, que el presunto infractor material debe tener la
oportunidad real a presentar alegaciones y prueba de descargo, ya sea en su carácter personal, o
bien, si considera conveniente, mediante un procurador; sin embargo, no es imprescindible que
esta defensa se efectúe a través de un profesional del derecho ni que éste sea proporcionado de
forma gratuita.
En otras palabras, el derecho de defensa, como parte de un derecho de rango
constitucional aplicable al procedimiento sancionatorio, implica que el presunto infractor tiene la
potestad de defenderse a sí mismo o por interpósita persona. Ahora bien, el modo de ejercer esta
defensa es un asunto potestativo, puesto que los administrados pueden decidir ejercer una
autodefensa o bien, nombrar a un profesional del derecho para que los represente.
Debe considerarse que, en el contexto del derecho administrativo sancionador, si un
presunto infractor decide ejercer su defensa mediante abogado [en principio, y salvo que la ley lo
prohíba o recaiga en los procuradores alguna causal de inhabilidad o impedimento] debe
resguardarse la elección de la defensa técnica, por ser ésta una manifestación de su derecho de
defensa.
En atención a lo anterior, se colige que el derecho a la defensa técnica en el procedimiento
administrativo sancionador, se colma con permitir una real y efectiva oportunidad para que el
administrado señale a un defensor técnico de su elección, que no tenga ninguna causal de
inhabilidad o impedimento para representarle y solo si así lo considera conveniente [ya que la
procuración no es obligatoria en los procedimientos sancionatorios ante el IAIP]; o bien,
intervenga mediante un procurador asignado por la Procuraduría General de la República.
3.2. De las actuaciones que constan en el expediente administrativo relacionado con el
presente caso y ofrecido como prueba de la autoridad demandada, se tienen por probadas las
siguientes circunstancias:
a. En resolución de las once horas con treinta y tres minutos del veinticuatro de noviembre
de dos mil quince [folios 122 al 124 del expediente administrativo] el IAIP tuvo por ofrecida la
prueba documental y testimonial presentada por el señor MARC, citando a los testigos a
comparecer en la audiencia oral respectiva. Asimismo, citó a las partes para el reconocimiento de
archivos que se efectuaría en los archivos del MINEC. Finalmente, resolvió: «[s]eñalar las nueve
horas con treinta minutos del 17 de diciembre de 2015 para la realización de la audiencia oral
con las partes, UACC y MARC a quienes se cita por medio de esta resolución. En el caso que
deseen comparecer por medio de representante o apoderado, éste deberá acreditar su
personería con los documentos pertinentes…» (resaltado propio) [folio 124 vuelto del
expediente administrativo].
Tal resolución fue notificada en legal forma al señor RC mediante correo electrónico de
fecha uno de diciembre de dos mil quince, según consta a folio 128 del expediente
administrativo; y el mismo fue acusado de recibo por el referido señor en la misma fecha [folio
131 del expediente administrativo].
b. A folio 152 del expediente administrativo consta acta de audiencia celebrada a las
nueve horas con treinta minutos del diecisiete de diciembre de dos mil quince en la que, en
primer lugar, se hizo constar la comparecencia de los comisionados del IAIP y en segundo lugar,
respecto a la comparecencia de las partes se plasmó: «[c]omparece el denunciante UACC junto a
su apoderada especial Flor de M..C.H. (…) [p]or la parte denunciada
comparece el [señor] MARC, de generales conocidas en el presente caso. Asimismo comparecen
los testigos propuestos por las partes…».
Posteriormente, se consignó: «[v]erificada que ha sido la comparecencia de las partes y
testigos, se desarrolló la presente audiencia con el ofrecimiento de prueba, así también se
produjo [sic] los testimonios de EAA(sic), GGM y RGRDM, no así las declaraciones de parte, ya
que se interrumpe por motivos de agenda, por lo que se resuelve: a) Señalar las diez horas con
treinta minutos del veintiuno de diciembre de dos mil quince para la continuación de la presente
audiencia oral, quedando en este acto notificadas ambas partes, todo ello, queda documentado
en el medio magnético dispuesto para tal efecto…»; y se da por terminada dicha acta con la firma
de los comparecientes.
c. Respecto al medio magnético agregado a folio 153 del expediente administrativo, así
como las copias que constan en el mismo y la presentada en esta sede por la parte actora, esta
Sala ha procedido a escuchar el audio de la audiencia bajo análisis, pero se advierte que el mismo
tiene interrupciones en su grabación y el audio se suspende definitivamente en el minuto
veintitrés con treinta y nueve segundos.
No obstante lo anterior, de lo que se ha podido comprender de la grabación en comento,
consta que en la intervención del señor MARC, al interrogar al primer testigo, dicho señor
manifestó: «…solicito la venia para poder utilizar el celular. No he tenido la oportunidad de
traer un abogado, me mandaron a última hora una guía para poder interrogar al testigo (…)
nunca he formado parte de un proceso, este tipo de cuestiones no son amenas a mi profesión ni a
mi carrera». A continuación, el IAIP confiere audiencia a la parte contraria a efecto que se
pronuncie sobre la solicitud del señor RC; la parte entonces denunciante se muestra en contra que
el denunciado utilice su celular, alegando que «...conoce bien los hechos y se puede desenvolver
perfectamente (…) sabe qué clase de preguntas hacer porque conoce los hechos ».
El IAIP emite su decisión denegando el uso del medio tecnológico aludido, aduciendo que
las preguntas al testigo “…puede hacerlas pero sin ningún tipo de auxilio…”. Posteriormente se
advierte que el señor RC inicia el interrogatorio al testigo y así continúan con dicha diligencia
probatoria, hasta que la grabación se interrumpe.
d. En la continuación de la audiencia oral, consta en acta de las diez horas con treinta
minutos del veintiuno de diciembre de dos mil quince [folio 161 del expediente administrativo] lo
siguiente: «[v]erificada que ha sido la comparecencia de las partes, el denunciado solicitó al
Pleno del Instituto que teniendo [en] cuenta que brindará su declaración de parte, desea hacerse
acompañar de un abogado de la Procuraduría para la Defensa de los Derecho Humanos,
atendiendo que existe un Convenio con este Instituto. A lo que la parte contraía (sic) no puso
objeción a dicha solicitud. El Pleno aclaró que existe un Convenio con la Procuraduría General
de la República, y que habiendo existido aceptación de la parte contraria, tienen a bien aceptar
dicha solicitud, aclarando que este Instituto informará a la PGR que el denunciante se abocará
a solicitar asistencia, para que le represente, ya que no se encuentra facultado para asignarle
un Procurador de Oficio, en este sentido se resuelve: a) Señalar las nueve horas con treinta
minutos del dieciocho de enero de dos mil dieciséis para la continuación de la presente
audiencia oral, quedando en este acto notificadas ambas partes; b) Librar Oficio a la
Procuraduría General de la República (PGR) para informar del procedimiento sancionatorio en
contra de MARC, y que éste desea que la PGR le asigne un abogado defensor para que lo
represente en las (sic) presente diligencia, debiendo también el denunciante abocarse a dicha
Institución…» (resaltado propio).
e. A folio 162 del expediente administrativo consta nota de fecha veintidós de diciembre
de dos mil quince con referencia IAIP.A1-01.165-2015, dirigida a la Procuradora General de la
República y suscrita por el comisionado presidente del IAIP, en la que se expresó: «…el Pleno de
este Instituto, como intermediario, desea informarle sobre la existencia del presente
procedimiento y solicitar a la vez, sus buenos oficios, para gestionar que se le asigne al
denunciado, un abogado defensor para asistirle durante la continuación de audiencia, la cual ha
sido programada para las nueve horas con treinta minutos del dieciocho de enero de dos mil
dieciséis. Por lo tanto, respetuosamente, solicito su apoyo para poder garantizarle al servidor
público antes mencionado, un fiel cumplimiento a sus garantías y derechos procesales…».
f. En acta agregada a folio 173 del expediente administrativo, de las nueve horas con
treinta minutos del dieciocho de enero de dos mil dieciséis, consta que en la continuación de la
audiencia oral «[p]or la parte denunciada comparece el [señor] MARC de generales conocidas
en el presente caso, acompañado de la Procuradora Auxiliar de San Salvador, licenciada K..
.R. de Z. quien se identifica con su carné que la acredita en dicha calidad…» (resaltado
propio).
3.3. En atención a lo expuesto, esta Sala advierte que el motivo de ilegalidad bajo análisis
cuestiona únicamente la primera sesión de la audiencia oral celebrada en el procedimiento
administrativo sancionador, es decir, la de fecha diecisiete de diciembre de dos mil quince
[descrita en los literales b y c del apartado anterior] puesto que, en las demás sesiones, el señor
RC solicitó un abogado defensor que efectivamente le acompañó en su intervención en audiencia.
a. Aclarado lo anterior, debe destacarse que en la sesión del diecisiete de diciembre de dos
mil quince, el señor RC no solicitó el apoyo de un defensor técnico de forma expresa, tal como lo
hizo en la segunda sesión de la audiencia; consta que el referido denunciado únicamente solicitó
auxiliarse de su teléfono móvil para realizar el interrogatorio al testigo.
Sin embargo, aun cuando la administración le hubiere permitido utilizar dicho medio
tecnológico, tal circunstancia no es equivalente a una defensa técnica. No obstante ello, el señor
RC fue claro en manifestar que necesitaba de su teléfono, más no indicó que requería el auxilio
técnico de un abogado.
Como se expuso en el numeral 3.1. supra, la forma en que una persona decida efectuar su
defensa es un aspecto estrictamente potestativo; esto, con el fin de potenciar que la estrategia de
defensa sea una elección libre, propia y de confianza para el presunto infractor. De ahí que, la
imposición de un abogado por parte del Estado es un aspecto de carácter excepcional, puesto que
se pretende proteger la libre decisión de todo ciudadano de elegir a un abogado de confianza que
lo represente y asesore en sus asuntos.
Aunado a ello, se reitera que en la LAIP la postulación no es preceptiva. Siendo que el
denunciado tenía toda la potestad de ejercer su derecho de defensa por sí mismo o bien, si así lo
consideraba conveniente, podía hacerse acompañar de un defensor técnico de su confianza o
requerir desde ese momento que se le asignara a un procurador gratuito, tal como lo hizo en la
segunda sesión de la audiencia celebrada en sede administrativa.
b. Ante esta sede, el ahora demandante ha referido que el IAIP no autorizó “la entrada de
la abogada que éste llevaba para representarlo por aducir que era parte del Sindicato de
Trabajadores del Ministerio de Economía” [folio 5 frente]. Sin embargo, tal circunstancia no
consta en el acta de la audiencia objeto de controversia ni en los medios magnéticos donde se
grabó el desarrollo de la misma. Tampoco la parte actora ha presentado elemento probatorio
adicional que acredite que sí compareció a la primera sesión de la audiencia acompañado de una
abogada, pero que se le denegó su acceso.
Las afirmaciones efectuadas por las partes deben ser evidenciadas con la respectiva
actividad probatoria; de ahí que, en el plano adjetivo se estatuyen diversas cargas que determinan
a cada parte su interés en probar un hecho alegado, de cara a obtener éxito en las resultas del
proceso; es decir, se configura la obligación a la parte procesal que afirma un hecho o
circunstancia, el aporte de los medios necesarios e idóneos para su acreditación, a esta especial
circunstancia se la ha denominado: carga de la prueba.
En el sub júdice, el argumento del demandante se traduce en una mera afirmación carente
de sustento probatorio, por ello este tribunal se encuentra imposibilitado para emitir una
valoración al respecto.
c. De las actuaciones del IAIP, se observa que dicha autoridad confirió adecuadamente la
oportunidad de ejercer el derecho de defensa y audiencia de ambas partes durante la audiencia
oral objeto de controversia, tanto así que expresamente les indicó de forma oportuna que podían
hacerse acompañar de un abogado, siempre y cuando éste acreditara en debida forma su
postulación.
Además, cuando el señor RC decidió cambiar su forma de ejercer su defensa y solicitó
expresamente la asistencia de un abogado defensor, el IAIP accedió a lo requerido, le indicó el
procedimiento a seguir y realizó sus propias gestiones para que la autoridad competente [la
Procuraduría General de la República] le asignara un procurador para la siguiente sesión de la
audiencia.
d. Conclusión.
En suma, el derecho a la defensa técnica es de carácter potestativo y se configura a
petición de parte en el procedimiento administrativo sancionatorio tramitado con base en la
LAIP.
Por lo tanto, esta Sala colige que, en el presente caso, la ausencia de abogado defensor en
la primera sesión de la audiencia se produjo a partir de la completa voluntad del señor RC; es
decir, tuvo la potestad de asistir a la audiencia con un abogado [ya sea a su costa o gratuito,
requerido a las autoridades estatales competentes] pero decidió comparecer en su carácter
personal. Por lo tanto, la falta de asistencia de un profesional del derecho no se ha configurado
per se cómo una vulneración al principio de igualdad procesal y al derecho a la defensa técnica,
en los concretos términos invocados por la parte actora.
Al contrario, ha quedado acreditado que el señor RC ejerció plenamente su derecho de
defensa puesto que presentó prueba, realizó alegaciones durante el procedimiento sancionatorio y
tuvo la oportunidad de interrogar a los testigos de descargo.
B..V. al principio de legalidad y al debido proceso.
1. La parte actora manifestó que: «…la resolución definitiva fue emitida por parte de los
comisionados del [IAIP] (…) fuera del tiempo estipulado, violentando lo establecido en el
Artículo 96 de la [LAIP] (…) que expresa categóricamente que debe resolverse en los siguientes
tres días hábiles luego de celebrada la audiencia oral, no obstante ello, la resolución definitiva
fue emitida dos meses después, sin haber presentado justificación alguna por parte de los
comisionados del Instituto, puesto que la audiencia oral se dio por finalizada el día dieciséis
[sic] de enero de dos mil dieciséis y la resolución definitiva emitida el día diez de marzo de dos
mil dieciséis…» [folio 252 vuelto].
Por otro lado, expuso: «…con la resolución del recurso de revocatoria notificado en fecha
cinco de junio de dos mil diecisiete se violentó también lo establecido en el artículo 99 de la
[LAIP] puesto que no obstante haber promulgado la resolución final fuera del plazo señalado no
se revocó la resolución sino más bien fue confirmada, circunstancia que fue advertida
oportunamente al interponer el escrito de revocatoria» [folio 252 vuelto].
2. La autoridad demandada plasmó el siguiente razonamiento: «…se trae a colación lo que
ya ha resuelto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, citando
jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional en la Sentencia de Proceso de Amparo 348-2004,
de fecha dos de octubre de 2009, en la que se ha determinado que la sola dilación en la emisión
de un acto resolutivo no acarrea por sí misma la nulidad o ilegalidad del acto, esto porque la
dilación debe verse en función de otros elementos como son la complejidad del caso, las
actuaciones de las partes, y finalmente la actuación del órgano respectivo, es decir, que debe
examinarse si ha sido una deliberada inactividad la que ha provocado la dilación en el trámite;
en el caso concreto para que la retardación en la emisión de la resolución definitiva sea razón
para anular las actuaciones, tendría que obedecer a que el retraso se debiera a que el Instituto
no diera el impulso necesario al presente trámite de denuncia, y además debería advertirse que
dicha retardación hubiese generado perjuicio a otras garantías constitucionales y tampoco es el
caso» [folio 269 vuelto].
En otro punto, precisó: «…respecto del argumento del silencio positivo contenido en el
Art. 99 de la LAIP, esta norma únicamente hace referencia a los recursos de acceso a la
información, no así a los procedimientos sancionatorios, en todo caso si se hubiese resuelto
atendiendo a dicho artículo igualmente se hubiera condenado al demandante al pago de una
multa, pues hubiese resulto en sentido positivo a favor del denunciante» [folio 270 frente].
3. Planteadas las posturas de las partes, esta Sala realiza las siguientes consideraciones:
3.1. En la LAIP, dentro del Título IX denominado “PROCEDIMIENTO DE ACCESO A
LA INFORMACIÓN Y SANCIONATORIO ANTE EL INSTITUTO DE ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA”, cabe destacar las siguientes disposiciones:
La primera parte del artículo 96 de la LAIP establece que: «[e]l pleno resolverá, en
definitiva, dentro de los tres días hábiles siguientes a la celebración de la audiencia».
Por otro lado, el artículo 99 de la LAIP prescribe: «[s]i el Instituto no hubiere resuelto el
recurso de acceso a la información en el plazo establecido, la resolución que se recurrió se
entenderá revocada por ministerio de ley» (resaltado propio).
Es decir, ante el IAIP se tramitan tanto el procedimiento de acceso a la información, vía
recurso de apelación respecto a las resoluciones emitidas por los oficiales de información de las
diferentes entidades públicas [artículos 82 al 84 de la LAIP]; como el procedimiento
sancionatorio, que puede ser incoado durante el trámite del recurso de apelación antes dicho o
bien, mediante denuncia interpuesta directamente ante el IAIP, tal como ocurrió en el presente
caso [artículo 89 de la LAIP].
A partir de lo anterior, es necesario acotar que el artículo 96 de la LAIP, respecto al plazo
para resolver mediante resolución definitiva resulta aplicable tanto al procedimiento de acceso a
la información como al procedimiento sancionatorio. El contenido del mismo artículo determina
que, en la resolución definitiva, el IAIP podrá: «a. Desestimar el recurso por improcedente o
sobreseerlo. b. Confirmar la decisión impugnada del Oficial de Información. c. Confirmar la
inexistencia de la información pública solicitada. d. Revocar o modificar las decisiones del
Oficial de Información y ordenar a la dependencia o entidad que permita al particular el acceso
a la información solicitada o a los datos personales, que reclasifique la información, o bien, que
modifique tales datos. e. Establecer sanciones o requerir el trámite de imposición de las mismas
a las autoridades respectivas».
No así el artículo 99 de la LAIP antes citado, al invocar el término “recurso de acceso a la
información”, si se refiere únicamente al procedimiento de acceso a la información que es un
recurso en sí mismo [apelación], y no al procedimiento sancionatorio que fue tramitado por
denuncia directa ante el IAIP como ocurrió en el sub júdice. Así, el artículo 99 de la LAIP cobra
sentido cuando existe una resolución de primera instancia que se entiende revocada por
ministerio de ley en virtud de la tardanza de la entidad en segunda instancia para resolver el
recurso.
Por otro lado, es necesario señalar que, por la finalidad del ejercicio del poder punitivo de
la Administración, la resolución de tal circunstancia no puede quedar al arbitrio de efectos
automáticos por el paso del tiempo; es decir, no puede condenarse o absolverse al presunto
infractor solo por haber resuelto la Administración fuera del plazo legalmente establecido. Los
efectos del transcurso del tiempo en los procedimientos sancionatorios, tal como se acotará en el
siguiente apartado, radican en la eficacia del ejercicio del poder punitivo por parte de la
Administración y no en el contenido de la resolución sancionadora como tal.
Así las cosas, no resulta aplicable el artículo 99 de la LAIP en los términos concretos
invocados por la parte actora. Por lo que el motivo de ilegalidad bajo análisis continuará
únicamente respecto al artículo 96 de la LAIP.
3.2. En principio, es necesario aclarar que las potestades o facultades de la Administración
pública, como consecuencia de su origen legal y su carácter genérico, son imprescriptibles; no
obstante, desde la perspectiva singular, cada procedimiento administrativo o la ejecución de las
decisiones pueden estar sometidas a la caducidad, o prescripción en la configuración de la
sanción, o de su cumplimiento forzoso. Este efecto particular, es una técnica de protección al
administrado en virtud de la cual se pone «...un límite temporal a “la eficacia intrínsecamente
punitiva” que posee de por sí el procedimiento sancionador antes de su resolución, fijando así
un límite temporal terminante al sufrimiento que tales procedimientos infligen» [C.C.,
T.. Las Sanciones de Tráfico. Primera Edición. Pamplona. Editorial Aranzadi, SA. 2011, p.
492].
Por esta razón, se configura la caducidad o prescripción del procedimiento en derecho
administrativo sancionador como una figura que imposibilita a que la autoridad administrativa,
ante su propia inactividad, continúe instruyendo el procedimiento sancionatorio fuera de un
determinado espacio de tiempo establecido para el ejercicio del ius puniendi. Es decir, una vez
iniciado un procedimiento, si éste no concluye en un plazo razonable, la consecuencia jurídica
es que el mismo prescribe, liberando de responsabilidad al administrado por la desidia de la
Administración, configurándose entonces una forma de darlo por finalizado. Por ello, si se dicta
una resolución fuera del plazo razonable o fuera del plazo determinado por la ley [si lo
hubiere], la sanción se habrá impuesto de manera ilegal, por haberse configurado la
prescripción del procedimiento.
Pues bien, interesa definir qué debe entenderse como plazo razonable en el límite al
ejercicio del ius puniendi en aplicación de la seguridad jurídica, ya que, en efecto, no cualquier
violación de plazos genera un vicio tal que inhiba la persecución y represión sancionadora de la
que es titular la Administración, sino solo aquellos casos de grosera inactividad predeterminada
legalmente.
En el caso en autos, se verifica que la LAIP únicamente contempla plazos de prescripción
de la acción y de las sanción, regulada en su artículo 79; es decir, la normativa especial de la
materia no contempla un plazo de prescripción del procedimiento como tal, aunque sí regula
plazos para el desarrollo de algunas actuaciones [por ejemplo, para la emisión de la resolución
final, tal como dispone el artículo 96 de la LAIP bajo análisis], no se ha establecido de forma
expresa la prescripción del procedimiento como consecuencia de la extemporaneidad de la
resolución sancionatoria.
Sin embargo, esta Sala ya ha afirmado que si en el derecho [en general] el transcurso del
tiempo no es un elemento inocuo con relación a la titularidad de derechos y obligaciones, con
mayor razón deberá ser así cuando se trata del ejercicio de la potestad sancionadora aplicada de
manera unilateral en perjuicio de la esfera jurídica de los administrados [sentencia de las doce
horas con veinte minutos del veintisiete de septiembre de dos mil diecinueve, emitida en el
proceso contencioso administrativo con referencia 153-2014].
En esta línea, si el legislador ha regulado expresamente la institución de la prescripción de
la acción y de la ejecución de las sanciones como una manifestación del principio de seguridad
jurídica, con mayor razón habrá de encontrarse una solución legal para comprender cuál es el
plazo razonable en el caso de la inactividad por parte de la Administración dentro de un
procedimiento administrativo sancionador. Ya que la única solución impensable en un Estado de
Derecho, es que exista una consecuencia más gravosa para la inactividad dentro de un
procedimiento [léase, encontrarse abierto ad perpetuam, es decir, eterna o indefinidamente],
versus la inactividad en el ejercicio del derecho punitivo al iniciar el procedimiento
administrativo [que sí conlleva la prescripción de la facultad del ejercicio del ius puniendi en el
caso concreto]; dado que tal conclusión implicaría una conculcación de los derechos a un proceso
sin dilaciones indebidas y a la seguridad jurídica, así como a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad del poder punitivo.
De ese modo, esta Sala ha afirmado en precedentes «...que la potestad sancionadora debe
ejercitarse dentro de un plazo cierto; por ello, si la potestad sancionadora es una, es natural
determinar que también lo es el procedimiento administrativo sancionador, aparejado con la
iniciación y declaración de la sanción. Por ello, aunque la ley especial no tenga un plazo legal
para su terminación, éste no puede entenderse que es indefinido, sino por el contrario, debe
hacerse un esfuerzo de hermenéutica jurídica para concretizar la potestad sancionatoria
dentro de un plazo cierto» [sentencia de las quince horas del siete de junio de dos mil
diecinueve, emitida en el proceso contencioso administrativo con referencia 75-18-PC-SCA].
Debe destacarse que, actualmente, la Ley de Procedimientos Administrativos sí contempla
un plazo de caducidad para los procedimientos administratrativos [artículo 89 de dicha
normativa]. No obstante, al momento en que se inició el procedimiento administrativo que ahora
se analiza, no existía ninguna ley de carácter general administrativa que regulara con la suficiente
especificidad la figura de la prescripción dentro del procedimiento sancionador, ni siquiera en el
Código Procesal Civil y Mercantil; por ello, para efectos del presente caso, es necesario darle
contenido a esta laguna normativa tomando como parámetro general el derecho procesal penal,
pues es con el que comparte una naturaleza cualitativa común del ius puniendi del Estado.
un límite temporal a la persecución del delito dentro de un proceso, llamado prescripción durante
el procedimiento: «[l]a inactividad en el proceso tendrá como consecuencia la declaratoria de la
prescripción de la persecución, la que será declarada de oficio o a petición de parte y el
cómputo deberá realizarse a partir de la última actuación relevante en los términos siguientes:
1) Después de transcurrido un plazo igual a la mitad del máximo previsto en los delitos
sancionados con pena privativa de libertad; pero, en ningún caso el plazo excederá de diez años.
2) A los tres años, en los delitos sancionados sólo con penas no privativas de libertad. 3) Al año
en las faltas» [resaltado propio].
Al tratarse de una infracción administrativa [que tiene el menor de los grados de
intensidad, con relación a las faltas y delitos, siendo estos últimos los destinatarios del reproche
más grave connaturalmente, impuesto por el legislador], el plazo más favorable y que por
analogía ha de aplicarse [la cual no se encuentra proscrita cuando se aplica in bonam partem, en
este caso, a favor del administrado] es el de la comisión de una falta en el orden penal. En
consecuencia, el plazo de prescripción del procedimiento administrativo para el caso concreto,
será de un año a partir de la última actuación relevante.
Si bien el concepto de actuación relevante no se encuentra [por razones lógicas]
derecho administrativo sancionador ha de entenderse que son aquellas actuaciones
procedimentales de mayor importancia y propias del derecho sancionatorio, que deben no solo
ser notificadas al administrado [a manera de exclusión de las actuaciones administrativas que
ocurren exclusivamente adentro de la administración y que solo son conocidas por la
Administración misma, v. gr. solicitar un informe interno, nombramiento de delegados o la
producción de diligencias investigativas internas; las cuales naturalmente no interrumpen el plazo
de prescripción], sino que, además, estas decisiones relevantes deben ser trascendentales en la
sustanciación del procedimiento, por ejemplo, la resolución de inicio del procedimiento
administrativo, la resolución mediante la cual se le confiere audiencia al administrado para que
ejerza su derecho de audiencia, el auto de apertura a pruebas o la actuación que posibilita la etapa
de alegatos finales; es decir, actos que conforman las etapas procedimentales mínimas de un
procedimiento constitucionalmente configurado [véase sentencia de las quince horas con
cincuenta y cuatro minutos del veintisiete de octubre de dos mil veinte, emitida en el proceso
contencioso administrativo con referencia 166-2013].
3.3. En el presente caso, consta que la última sesión de la audiencia oral celebrada en el
procedimiento sancionatorio bajo análisis se celebró el dieciocho de enero de dos mil dieciséis
[folio 173 del expediente administrativo]. Y la resolución definitiva [primer acto impugnado en
este proceso] fue emitida por el IAIP el diez de marzo de dos mil dieciséis y notificada al señor
RC mediante correo electrónico de la misma fecha, el cual fue acusado de recibido el once de
marzo de dos mil dieciséis [folios 203 y 204 del expediente administrativo].
Ya que la notificación se realizó por medios electrónicos, corresponde aplicar el artículo
realizada transcurridas veinticuatro horas después del envío; es decir, el acto de comunicación se
tuvo por efectuado el once de marzo de dos mil dieciséis.
Tal como se citó en el apartado 3.1. supra, el artículo 96 de la LAIP determina que la
resolución definitiva debe emitirse dentro de los tres días hábiles siguientes a la celebración de
la audiencia. En efecto, esta Sala advierte que entre la fecha de la última sesión de la audiencia y
la notificación de la resolución definitiva transcurrieron treinta y nueve días hábiles.
Quedando acreditado que el IAIP incumplió el plazo de tres días hábiles para emitir la
resolución final prescrito en el artículo 96 de la LAIP puesto que, desde la celebración de la
audiencia hasta la notificación de dicha resolución transcurrieron treinta y nueve días.
Ahora bien, según lo acotado en el numeral precedente, no todas las vulneraciones a
plazos generan un vicio que justifique la ilegalidad de los actos administrativos que determinan
infracciones y sanciones. Los únicos plazos que afectan el ejercicio de la potestad sancionadora
de la Administración son el de prescripción de la acción, de la sanción y del procedimiento
sancionatorio.
Respecto a la prescripción del procedimiento ya se ha establecido que el vicio se genera
cuando la Administración se excede del plazo razonable para resolver desde la última actuación
relevante notificada al administrado. Este plazo puede encontrarse prescrito por la ley o, en el
caso que no exista una regulación expresa [como en el sub júdice], resulta aplicable el plazo de
Así las cosas, esta Sala colige que los treinta y nueve días que transcurrieron desde la
última actuación relevante [última sesión de la audiencia oral] hasta la emisión y notificación de
la resolución final, no figuran como un exceso al plazo razonable de un año para estimar la
prescripción del procedimiento sancionatorio. Aunado a ello, el demandante no ha señalado un
agravio concreto producido por el atraso en la emisión de la resolución final [por ejemplo, la
imposibilidad de interponer recursos o cualquier otro perjuicio].
Por lo tanto, la inobservancia en el plazo prescrito en el artículo 96 de la LAIP se traduce
en una irregularidad no invalidante para efectos del ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración, no resultando atendibles los vicios de ilegalidad invocados por la parte actora.
C..V. al principio de culpabilidad.
1. Finalmente, la parte actora alegó que el primer acto administrativo impugnado «…no
cumple con lo establecido en el artículo 94 de la [LAIP] puesto que no se ha fundamentado en
hechos fehacientemente probados en vista que no se estableció de forma contundente la supuesta
destrucción de documentos con valor histórico tal como lo afirmaba el denunciante y confirmado
por el instituto…» [folio 252 vuelto].
Por otro lado, expuso que dicha resolución «…se basa únicamente en lo dicho por el
denunciante y en una inspección ocular llevada a cabo en el archivo Central del Ministerio de
Economía, y en la cual se determinó que si existen los libros de los años que supuestamente
habían sido totalmente destruidos por mi mandante, por otra parte a dicha diligencia no se
presentó ningún experto perito que pudiera determinar la veracidad de lo planteado por el
denunciante, revisando con detalle los documentos contenidos en el archivo Central del
Ministerio de Economía» [folio 252 vuelto].
2. La autoridad demandada refirió lo siguiente: «…en la resolución definitiva se sostuvo
que, después de analizar los elementos probatorios concurrentes en el caso, se logró determinar
la culpabilidad del demandante, probando el grado de participación del impetrante. Es
sustancial declarar que está suficientemente motivada y que contiene todos los requisitos de un
acto por el cual se declare la responsabilidad administrativa (…) Por tanto, se estableció el
incumplimiento de las funciones y deberes que le competían a dicho servidor público por razón
de su cargo, determinación de la culpabilidad, graduación de la multa entre el máximo y el
mínimo, la correspondencia de los hechos atribuidos, la claridad de la responsabilidad, las
imputaciones y elementos de la situación real que permitieran una defensa adecuada al
demandante; y el resto de factores ponderados que contribuían a la determinación de la
responsabilidad administrativa del demandante, otorgando las razones que movieron
objetivamente a resolver en ese sentido» [folio 292 vuelto].
3. Expuestos los alegatos de las partes, esta Sala emite las siguientes consideraciones:
3.1. De las actuaciones que constan en el expediente administrativo relacionado con el
presente caso y ofrecido como prueba de la autoridad demandada, se tienen por probadas las
siguientes circunstancias:
a. El señor UACC, en calidad de “responsable de archivos” del MINEC, solicitó y se le
concedió licencia por el período del siete de mayo al cuatro de junio de dos mil quince, tal como
consta en el acuerdo número setecientos setenta y siete, agregado a folio 13 del expediente
administrativo.
b. El puesto anterior fue suplido por el señor M RC, en el plazo del seis al veintinueve de
mayo de dos mil quince, según consta en memorándum DTAIPC-100/2015 agregado a folio 92
del expediente administrativo.
c. En fecha trece de mayo de dos mil quince, se remitió memorándum por parte del
Gerente de Asuntos Jurídicos del MINEC dirigido al señor AC, como encargado de archivo, con
el asunto: “REMISIÓN DE DOCUMENTOS PARA EL RESGUARDO DE LOS MISMOS EN
EL ARCHIVO CENTRAL”.
En el contenido del referido documento se plasmó: «[p]or este medio se le hace entrega
de la siguiente documentación histórica que se detalla de la siguiente manera:
1. Decretos y acuerdos del Ramo de Economía del 1 de marzo de 2002-2003.
2. Decretos y acuerdos ejecutivos y de instituciones autónomas desde enero 2001 hasta
19 de abril de 2006
3. Control de acuerdos 2006-2009
4. Acuerdos de junio a diciembre 2008
5. Decretos legislativos 2001 hasta el 18 de abril de 2006
6. Decretos legislativos febrero 1999-2000
7. Decretos y acuerdos ejecutivos judiciales y de instituciones autónomas 1998-2000
8. Decretos y acuerdos del Ramo de Economía marzo 1997-1998
9. Decretos y acuerdos del Ramo de Economía marzo 1994-11 de marzo 1997
10. Decretos emitidos por el órgano legislativo 1985-1993
11. Decretos, acuerdos del Ramo de Economía enero 2004 hasta 22 de agosto de 2005
12. Decretos y acuerdos ejecutivos judiciales y de instituciones Autónomas enero 1988-
1994
13. Decretos y acuerdos ejecutivos judiciales y de instituciones autónomas 1994 a 1997
14. Decretos legislativos 2 de septiembre de 1993 hasta 12 de febrero de 1999
15. Libro de correspondencia entrada y salida No. 3 2013-2014
16. Correspondencia 2011-2012
17. Resoluciones 2008
18. Resoluciones 2009
19. Correspondencia 2009
20. Decretos y acuerdos del Ramo de Economía setiempre (sic) 1998-2000
21. Índice de legislación Reformas 1999-2001
22. Reformas de leyes 2001
23. Decretos y acuerdos del Ramo de Economía 2001-2003
24. Contratos 2003, 2004 y 2006
25. Libro de acuerdos 1981-1982
26. Acuerdos 2005-2008
27. Resoluciones 2000-01-02 hasta 03-04-2005
28. Resoluciones 2005-2008
29. Acuerdos 1993-1997
30. Acuerdos 1998-2001
31. Acuerdos 2002-2004
32. Acuerdos 1985-1988
33. Acuerdos 1983-1985
34. Decreto legislativo 1989-1991
Acuerdos
1. Acuerdos 1° septiembre al 31 de diciembre de 1986
2. Acuerdos del 1° de enero al 31 de junio de 1987
3. Acuerdos originales 2010 (5 volúmenes)» (resaltado propio) [folio 19 del expediente
administrativo].
d. El señor MARC, en calidad de “encargado de archivo ad-honorem”, emitió informe de
actividades realizadas durante el mes de mayo de dos mil quince. En el mismo, sobre eliminación
de documentos, únicamente se plasmó: «[c]omo parte del proceso de selección y eliminación
D. se procedió a efectuar la eliminación de la documentación correspondiente a las
series documentales proporcionadas por la Gerencia de Recursos Humanos» [folio 23 vuelto del
expediente administrativo].
No se hizo alusión alguna a la documentación remitida por la gerencia de asuntos
jurídicos, descrita en el numeral anterior.
e. Consta un intercambio de correos electrónicos institucionales entre los señores
A.C. y MARC, plasmados en las respectivas impresiones de pantalla agregadas a folio
55 del expediente administrativo.
En fecha veintiséis de junio de dos mil quince, el señor C le remite correo electrónico
dirigido al señor R expresando: «[e]stimado M, favor de indicarme donde están los documentos
transferidos por la Gerencia de Asuntos Jurídicos con fecha 13 de mayo del presente año, para
esa fecha yo me encontraba incapacitado…».
En la misma fecha, el señor R responde: «[e]n efecto, como se lo mencioné por teléfono,
se decidió eliminar los libros de control, solamente se procedió con el resguardo de los libros de
acuerdos».
El señor C manifiesta a continuación: «[q]uien autorizó esa destrucción de los libros de
control o de registros?».
A lo que el señor R contesta: «[m]i persona, en calidad de Responsable de Archivo Ad-
Honorem, basándome en el Instructivo número 16 emitido por la Secretaría de Transparencia».
f. En correo electrónico de fecha treinta de junio de dos mil quince, emitido por la cuenta
institucional del señor RC, se expuso: «[e]n atención a los comentarios hechos en el correo por
el Sr. AC, le comento lo siguiente:
1. Que hago de su conocimiento que en ningún momento recibí de manera formal la
transferencia realizada por la Gerencia de Asuntos Jurídicos con fecha 13 de mayo, acción que
hasta donde tengo entendido el Sr. C ya había acordado con dicha unidad administrativa, lo cual
no le comunicó a nadie a pesar de que sabía que no iba a estar presente durante ese período.
2. Que mi presencia en la Dirección respondía a una solicitud (…) para cubrir el cargo
del Sr. C (…)
4. Que la decisión de eliminar los 34 libros de control obedece a:
• Que no tengo conocimiento de la existencia de algún tipo de documento donde diga de
que (sic) este material esté clasificado como histórico.
• Que dicha acción se realizó en base a las (sic) instructivos emitidos por la secretaria de
transparencia y a las normativas nacionales e internacionales de archivo.
• Que tal decisión se realizó con el objetivo de liberar espacios útiles dentro del Archivo
Institucional, ya que este se encuentra saturado de información que ya ha perdido su
vigencia (…)
5. Además de hacer de su conocimiento que si conozco los debidos procesos de selección,
eliminación y valoración de documentos, y que en el caso de los 34 libros de control estos son
considerados como documentación de carácter rutinario o administrativo y que por lo tanto
como lo mencioné anteriormente, no existe ningún documento normativo que diga lo contrario
(…)» (resaltado propio) [folio 56 del expediente administrativo].
g. En el transcurso del procedimiento sancionatorio tramitado ante el IAIP, se llevó a cabo
una diligencia denominada “Reconocimiento de Archivos” en las instalaciones del Archivo
Central del MINEC, según consta en acta de las nueve horas del ocho de diciembre de dos mil
quince [folios 146 y 147 del expediente administrativo].
En tal actuación –en resumen– se plasmó que la mayoría de acuerdos o decretos no se
encontraban de manera original o física, sino únicamente copias facsímil. Asimismo, se hizo
constar que varios de dichos instrumentos se encontraban incompletos en sus números
correlativos y que resulta imposible determinar si eran originales o copias.
3.2. A partir de todos los elementos probatorios antes descritos, esta Sala destaca que un
hecho admitido y no controvertido por las partes fue la destrucción de treinta y cuatro
documentos remitidos por la gerencia de asuntos jurídicos, cuya decisión fue adoptada por el
señor RC.
El tipo infractor atribuido en los actos hoy impugnados, contemplado como infracción
muy grave en el artículo 76 literal a) de la LAIP, establece: «[s]ustraer, destruir, ocultar,
inutilizar o alterar, total o parcialmente, información que se encuentre bajo su custodia o a la
que tengan acceso o conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión».
En el presente caso, ha quedado establecido que el señor RC, en calidad de Responsable
de Archivo ad-honorem del MINEC, ordenó la destrucción de treinta y cuatro documentos.
Ahora bien, debe acotarse que no toda destrucción de documentos es constitutiva de
infracción. La Ley del Archivo General de la Nación permite a las entidades estatales proceder a
la eliminación de cierta información, siempre que se siga el procedimiento legalmente establecido
para tal efecto.
El artículo 12 de la ley en comento prescribe: «[c]uando se vaya a destruir alguna
documentación, deberá solicitarse la colaboración del Director del Archivo General de la
Nación, con el objeto de que no se destruyan documentos que tengan algún valor histórico, a tal
efecto, se formará una comisión especial integrada por técnicos del Archivo, la que analizará los
documentos que tengan que destruirse, pero en ningún caso podrán incluirse en esta operación,
documentos históricos».
Independientemente del carácter histórico –o no– de la documentación que fue eliminada
por decisión del señor RC, es una exigencia legal que siempre debe mediar una comisión especial
para analizar la destrucción de documentos en poder de las entidades estatales.
El señor RC afirmó que conocía los procesos de eliminación de documentos y que su
decisión fue de conformidad al “Instructivo número 16”. En su intervención en sede
administrativa, el referido administrado presentó copia del documento aludido [anexo tres, folios
97 al 106 del expediente administrativo].
En el contenido de tal instructivo se determina: «[c]ada una de las entidades públicas del
Estado integrará un Comité Institucional de Selección y Eliminación de Documentos…» y entre
las funciones de dicho comité se contemplan «[e]laborar el modelo para las tablas de plazos de
conservación de documentos que va a ser utilizado por las diferentes unidades, direcciones o
departamentos de la institución»; y «[u]na vez elaboradas las tablas de plazos, consultar al
Archivo General de la Nación (AGN), a través de la Comisión del Archivo General de la Nación
para la Selección y Eliminación de Documentos la revisión de las tablas de plazos y el
establecimiento de los documentos de conservación permanente» [folio 100 del expediente
administrativo].
Pues bien, de la misma normativa incoada por el ahora demandante se desprende la
necesidad de (i) requerir la intervención y colaboración del Archivo General de la Nación, previo
a la eliminación; y (ii) acreditar y documentar todo el proceso de eliminación de documentos.
Ni en sede administrativa ni en el presente proceso, el señor RC ha presentado documento
probatorio alguno que sustente su dicho; es decir, no ha acreditado que la eliminación de los
documentos objeto de controversia fue conforme a las normativas pertinentes.
Al contrario, se verifica que el mismo manifestó tomar dicha decisión unilateralmente por
cuestiones subjetivas como la insuficiencia de espacio en el archivo institucional, sin presentar
prueba alguna sobre tal circunstancia. Asimismo, omitió relacionar la eliminación de los
documentos remitidos por la gerencia de asuntos jurídicos en el consecuente informe de
actividades que efectuó durante el mes de mayo de dos mil quince.
En atención a lo expuesto, esta S.a considera que existe prueba suficiente y contundente
sobre el cometimiento de la conducta infractora atribuida al señor RC
En el mismo sentido fue resuelto por el IAIP en el primer acto administrativo al concluir
lo siguiente: «…a lo largo del proceso, nadie ha controvertido el hecho de que se destruyeron
treinta y cuatro de los cuarenta y un documentos remitidos por la GAJ [gerencia de asuntos
jurídicos] al archivo central del MINEC. El denunciado pretendió determinar que dicha
documentación contenía dentro de sí información intrascendente para el Ministerio de Economía
y por lo tanto, esta podía ser destruida sin seguir un procedimiento ni dejar constancia de cada
una de sus etapas (…) En este caso, el denunciado admitió haber estado a cargo de la
documentación, haber autorizado la destrucción de la misma en repetidas ocasiones; por lo
tanto no existen dudas de que él realizó las acciones necesarias para la eliminación documental,
las cuales se encuentran perfectamente enmarcadas en las condiciones que presupone la
infracción aludida» [folio 213 frente].
Así las cosas, no se advierte una vulneración al principio de culpabilidad por insuficiencia
probatoria, en los concretos términos alegados por el impetrante.
3.3. Ahora bien, respecto al vicio que invoca el demandante en la “inspección ocular”,
denominada por el IAIP como “reconocimiento de archivos” en las instalaciones del Archivo
Central del MINEC, se advierte que dicha diligencia fue ordenada de oficio por el IAIP mediante
resolución de las once horas con treinta y tres minutos del veinticuatro de noviembre de dos mil
quince [folios 122 al 124 del expediente administrativo].
En sentencia emitida a las doce horas con treinta y cinco minutos del veintisiete de enero
de dos mil veintiuno en el proceso contencioso administrativo con referencia 53-2017 esta Sala
solicita al juez o tribunal que realice un examen directo y a través de sus sentidos, de una
aprehender los hechos controvertidos y dejar registro de ello a través de acta. Así, el
reconocimiento judicial se identifica como una prueba personal especial, puesto que lo se busca
es obtener información que consta a un sujeto «pero que es un sujeto cualificado, porque se trata
precisamente de quien ha de resolver la controversia. Es también, al menos en su resultado, una
prueba real, pues lo que importa es la versión de los hechos que se reflejen en el acta de
reconocimiento, que es el soporte a partir del cual podrá valorarse la información en la
sentencia. La importancia de la prueba de reconocimiento no radica tanto en la especialización
del conocimiento del juez, sino en el grado de inmediación de los hechos (…) así como la
importancia de que quien ha captado los hechos es precisamente quien va a resolver la causa.»
(resaltado suplido) [C.G., J.C. y otros, Código procesal civil y mercantil.
Comentado, 1ª edición, Consejo Nacional de la Judicatura, San Salvador, 2016, pp. 423-424].
Las normativas procesales aplicables no contemplan la exigencia a que el juzgador, quien
lleva a cabo el reconocimiento [en este caso, el IAIP] debe hacerse acompañar de un perito. Al
quien se encuentra facultado para practicar esa diligencia procesal es el juez o tribunal destinado
a resolver el conflicto entre las partes. La presencia de un perito hace alusión a una diligencia
probatoria distinta [prueba pericial, véase artículos 375 y siguientes del CPCM].
Por lo tanto, el argumento del demandante no resulta atendible, al no ser necesario que la
diligencia probatoria de “reconocimiento” cuente con la presencia de un perito, puesto que la
misma no requería de un conocimiento especializado, ya que se limitaba a corroborar la
existencia o no de la documentación relacionada.
V. Realizadas las anteriores consideraciones, esta Sala concluye que no concurren los
vicios de ilegalidad en los términos reclamados por la parte actora.
VI. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, de conformidad a las disposiciones
citadas y a los artículos 31, 32, y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en
virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, a nombre
de la República, esta Sala FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por el señor MARC; en las
siguientes resoluciones emitidas por el pleno de Comisionados del Instituto de Acceso a la
Información Pública: (i) de las once horas del diez de marzo de dos mil dieciséis, mediante la
cual se resolvió –entre otras cosas– lo siguiente: «a) [d]eclarar que el señor MARC ha incurrido
en la infracción muy grave a la Ley de Acceso a la Información Pública, que consiste en destruir
totalmente información que se encuentre bajo su custodia o a la que tengan acceso o
conocimiento con motivos de su empleo, cargo o comisión, de acuerdo con el Art. 76 letra a de la
LAIP (…) b) [c]ondenar al señor MARC por la infracción cometida al pago de una multa
correspondiente a treinta y cinco salarios mínimos mensuales para el sector comercio y servicios
equivalente a OCHO MIL OCHOCIENTOS NUEVE DÓLARES CON CINCUENTA CENTAVOS
DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US $8,809.5), la cual debe hacer efectiva dentro de
los ocho días siguientes al de la notificación de esta resolución, con recursos personales al
Fondo General de la Nación y comprobar tal circunstancia ante este Instituto en el plazo de
veinticuatro horas contadas a partir del día siguiente al vencimiento del plazo anterior»
(resaltado suprimido) [folio 215 vuelto]; y (ii) de las once horas con cuarenta y cinco minutos del
cinco de junio de dos mil diecisiete, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de
revocatoria interpuesto contra la resolución descrita en el numeral que antecede.
2) Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
3) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al F.G.eneral
de la República.
4) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
N.. -
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----P.V.C.A.P.-..J.C.V. ---------S.L.RIV.MARQUEZ.--
--PRONUNCIADA POR LA SEÑORA M AGISTRADA Y LOS SEÑORES M AGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ------------------------------- M. B. A. ------------ SRIA. -- ---------RUBRICADAS -----------------------”““
