Sentencia Nº 321-2011 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 04-09-2017
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 04 Septiembre 2017 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 321-2011 |
321-2011
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas veintitrés minutos del cuatro de septiembre de dos mil
diecisiete.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por GRUPO DE
SEGURIDAD INDUSTRIAL, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE que se
abrevia, GRUSEIN, S.A. DE C.V., por medio de su apoderado general judicial, licenciado Pedro
Antonio Martínez Hernández, contra el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, por la
emisión de la resolución de las catorce horas con treinta minutos del seis de junio de dos mil
once, por medio de la cual, resolvió: a) declarar culpable a GRUSEIN, S.A. DE C.V. por la
invocación de hechos falsos; contenidos en las solvencias que utilizó de manera fraudulenta para
participar en la licitación pública número LP 06/2010 correspondiente al “Servicio de instalación,
monitoreo y mantenimiento de sistemas de alarmas para diferentes dependencias del Órgano
Judicial, para el año 2010”, para contratar el servicio adjudicado y para la prórroga del mismo; y,
b) inhabilitó a la misma para participar en procedimientos de contratación administrativa por un
plazo de cinco años.
Han intervenido en el presente proceso; la parte actora en la forma mencionada, el
Presidente de la Corte Suprema de Justicia, mediante su apoderado general judicial, licenciado
Jimmy Neyib Martell Hernández, posteriormente sustituido por el licenciado José Clímaco
Valiente, como autoridad demandada; y, la licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría, en
calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República.
Leídos los autos y considerando:
I. El apoderado de la sociedad actora manifestó que, su poderdante suscribió con el
Presidente de la Corte Suprema de Justicia, el contrato número 17/2010, correspondiente al
SERVICIO DE INSTALACIÓN, MONITOREO Y MANTENIMIENTO DE SISTEMAS DE
ALARMAS PARA DIFERENTES DEPENDENCIAS DEL ÓRGANO JUDICIAL, PARA EL
AÑO 2010; prorrogado por el período de tres meses, mediante la resolución número 21/2011 del
veintiuno de diciembre de dos mil diez.
Agregó, que no obstante fueron cumplidas a cabalidad las obligaciones adquiridas por su
poderdante, el veinticuatro de marzo de dos mil once, la autoridad demandada emitió resolución
dando inició al procedimiento sancionatorio en su contra, de conformidad al artículo 157 de la
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (en adelante LACAP), por
incurrir en la conducta descrita en la letra a) del artículo 158 del mismo cuerpo normativo.
Continuó relatando la sociedad actora que, luego de haberse hecho efectiva la
comunicación del inicio del procedimiento sancionador en su contra, ésta presentó escrito
haciendo uso de su derecho de defensa el uno de abril de dos mil once, indicando únicamente que
se había iniciado una investigación interna con el propósito de esclarecer la raíz de las
acusaciones en su contra.
Luego de ello, en la etapa probatoria, la impetrante con el objeto de acreditar la ausencia
de dolo o culpa [elemento indispensable para imponer una sanción], ofreció prueba testimonial
aduciendo que la introducción de las solvencias ilegítimas en la oferta, no respondían a malicia
de quienes ostentan la representación legal de .dicha sociedad, sino de un grupo de expertos [en
licitaciones] contratados con el propósito de compilar y presentar la documentación requerida por
el pliego de condiciones [incluidas las solvencias controvertidas] para participar en el
procedimiento licitatorio.
Asimismo, refirió la demandante que, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, a
través de la resolución del once de mayo dos mil once, inadmitió ilegalmente la prueba
testimonial ofrecida, manifestando que, al ser el objeto de dicha prueba comprobar que la
sociedad actora no tenía conocimiento de la invocación de hechos falsos en el procedimiento
licitatorio y no el de debatir la expuesta utilización de hechos falsos por parte de la autoridad
administrativa, la misma se declaró impertinente.
Expuso además que, concluidas las etapas anteriores, el Presidente de la Corte Suprema
de Justicia, el seis de junio de dos mil once, resolvió sancionar a GRUSEIN, S.A. DE C.V., con
inhabilitación de cinco años para participar en procedimientos de contratación, en virtud del
artículo 158 letra a) de la LACAP.
Finalmente, señaló que la autoridad demandada con la emisión de las actuaciones
administrativas impugnadas, transgredió el derecho de defensa y debido procedimiento y los
principios de culpabilidad y responsabilidad. Finalmente, requirió que en sentencia se declare la
nulidad de pleno derecho del acto impugnado.
II. La demanda fue admitida, según consta en auto de las nueve horas cuarenta y siete
minutos del diecisiete de abril de dos mil trece, contra el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia. Se tuvo por parte a GRUSEIN, S.A. DE C.V., por medio de su apoderado general
judicial, licenciado Pedro Antonio Martínez Hernández, se suspendió provisionalmente los
efectos del acto impugnado en el sentido que: (i) no podrá ser tomado en cuenta por la
Administración Pública, ni incidir en la calificación de futuros procesos licitatorios en los que
participe la sociedad mientras se tramita el proceso; y, (ii) no podrán ser asentados en el Registro
Institucional de Proveedores que lleva esta Corte Suprema de Justicia o en el Registro de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública que lleva la Unidad de Normativa
de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública adscrita al Ministerio de
Hacienda. Finalmente, se requirió de la autoridad demandada rendir el informe sobre la existencia
del acto administrativo impugnado regulado en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativo —LJCA— y remitir el expediente administrativo relacionado con el
caso.
III. El apoderado de la autoridad demandada, al rendir el primer informe, señaló que sí
existe el acto que se impugna y añadió que oportunamente justificaría la legalidad del mismo.
Posteriormente, en auto de las diez horas veintiocho minutos del veintinueve de julio de
dos mil trece, se requirió el informe justificativo a que hace referencia el artículo 24 de la LJCA,
se ordenó notificar al Fiscal General de la República la existencia de este proceso y se confirmó
la suspensión provisional de los efectos de los actos impugnados (folio 66).
La parte demandada, al contestar el informe a que se refiere el artículo 24 de la LJCA, en
síntesis, manifestó que no existe la violación a los derechos de defensa y debido proceso alegados
por la parte demandante, dado que, para la imposición de la sanción establecida en el articulo 158
literal a) de la LACAP [vigente al momento de la comisión de los hechos], se siguió el
procedimiento administrativo sancionador conforme a las disposiciones del anotado cuerpo legal.
Respecto a la violación del principio de responsabilidad y culpabilidad expresó que, el
artículo 158 letra a) de la LACAP, prescribía que la institución inhabilitaría [para participar en
procedimientos de contratación administrativa] por un período de uno a cinco años [según la
gravedad de la falta], al contratista que: «... [a]fectare reiteradamente los procedimientos de
contratación en que participe o invocare hechos falsos para obtener la adjudicación de la
contratación... » (subrayado nuestro).
Agregó que, en el caso de GRUSEIN, S.A. DE C.V. tal circunstancia se estableció con los
informes rendidos por la Dirección General de Impuestos Internos del Ministerio de Hacienda,
Departamento de Cuenta Corriente y Control Tributario; el Instituto Salvadoreño del Seguro
Social; el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada; la Administradora de Fondo de
Pensiones CRECER y la Administradora de Fondos de Pensiones CONFIA en las cuales, se
evidenció que en todos los casos [a excepción del ISSS, las cuales si fueron emitidas pero con
una nota advirtiendo la existencia de convenio de pago incumplido] las solvencias presentadas en
sede administrativas no correspondía con los registros de las emitidas por dichas instituciones.
Finalmente, expuso que los vicios alegados no corresponden a una nulidad de pleno
derecho.
IV. Por auto de las nueve horas cincuenta y tres minutos del diecinueve de mayo dos mil
catorce, se ordenó el acuse de recibido de los expedientes administrativos provenientes de la
Fiscalía General de la República, los cuales se han tenido la vista; y se abrió a prueba el proceso
de conformidad al artículo 26 de la LJCA (folio 88).
Únicamente la autoridad demandada utilizó esta etapa procesal, y ofreció como prueba los
documentos contenidos en los expedientes administrativos relacionados con el presente caso
[procedimiento licitatorio y sancionador].
Posteriormente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA (folio
100), con los siguientes resultados:
a. La parte actora no hizo uso de esta etapa procesal.
b. La autoridad demandada reforzó los argumentos que respaldan la legalidad del acto
impugnado y que desvirtúan los alegatos de la sociedad actora (folios 104 al 107).
c. La representación fiscal por su parte, manifestó que, con la prueba documental de cargo
aportada en el procedimiento sancionador se determinó que la sociedad demandante utilizó
solvencias alteradas en el procedimiento licitatorio, estableciéndose así su culpabilidad.
Agregó que, en el procedimiento administrativo sancionador fue instruido con base en el
artículo 160 de la LACAP, por una infracción previamente tipificada en el artículo 25 literales b)
y c), y sancionada en el artículo 158 literal a) de la LACAP y se respetó el derecho de audiencia,
defensa y debido proceso, por lo que no se advierte que se haya incurrido en un exceso en el
ejercicio de las funciones delimitadas en la 'Constitución. Como tampoco que se haya incurrido
en una nulidad de pleno derecho, ello, por no evidenciarse conculcación a ninguna garantía
constitucional ni normativa secundaria alguna por parte del presidente de la Corte Suprema de
Justicia, razón por la cual es del criterio que el acto impugnado es legal (folio 112 al 119).
Finalmente, el presente proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.
V. Dado que, en el caso bajo análisis la impetrante cuestiona no solo la legalidad ordinaria
de la actuación administrativa que impugna, sino que, además, en la demanda ha alegado la
existencia de un vicio constitutivo de “nulidad de pleno derecho”, este Tribunal encargado del
control de legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, está obligado a determinar
si el vicio alegado encaja o no en esa categoría especial de invalidez —nulidad de pleno
derecho—o si por el contrario únicamente se trata de vicios que cuestionan la legalidad ordinaria
del acto — mera anulabilidad—.
establece que la competencia de esta Sala se circunscribe al conocimiento de las controversias
que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública.
Consecuentemente, el artículo 7 de la LJCA establece que se admite la impugnación de
actos administrativos cuando estos sean nulos de pleno derecho, y estén surtiendo efecto; pero
ello, únicamente para el solo efecto de declarar su ilegalidad sin afectar los derechos adquiridos.
De las anteriores disposiciones normativas podemos concluir que es competencia de esta
Sala conocer de las pretensiones deducidas por los justiciables cuyo fundamento jurídico sea la
alegación relativa a la existencia del vicio de “nulidad de pleno derecho”.
Ahora bien, debe precisarse que no toda ilegalidad o violación al ordenamiento jurídico
conlleva una nulidad de pleno derecho, pues dicha estimación rompería con la regla general de la
anulabilidad de los actos administrativos. En este sentido, la nulidad de pleno derecho constituye
una categoría excepcional cuyos efectos son los más gravosos para el ordenamiento jurídico.
La sociedad actora expuso que el acto impugnado es nulo de pleno derecho, ya que: «...
[l]a inadmisión del único medio de prueba ofrecido (...) con base a una aplicación errónea de la
norma pertinente e ignorando el [a]rt 157 inciso 4° LACAP, le provocó indefensión (...) violando
su derecho constitucional de defensa y propiedad, y además provocó que la autoridad
indefectiblemente fallará (sic) acreditando culpa objetiva (...) violentando así el [a]rt 12 Cn... »
(folio 5 vuelto).
Al respecto, esta Sala advierte que la supuesta violación al derecho de defensa y debido
proceso, en los términos expuestos por la impetrante —principio dispositivo— no se ajusta a los
vicios constitutivos de nulidad de pleno derecho, ello, dado que las infracciones al ordenamiento
jurídico denunciadas, de comprobarse, implicarían —por su naturaleza— la configuración del
grado de invalidez de los actos administrativos denominado “anulabilidad”. Es decir, que la
parte demandante, conforme el argumento jurídico de su pretensión, cuestiona la legalidad
ordinaria de la actuación administrativa que impugna.
En este punto, se considera necesario precisar que GRUSEIN, S.A. DE C., tuvo
conocimiento de la existencia de la actuación administrativa impugnada el ocho de junio de dos
mil once (folio 49 del expediente administrativo). Asimismo, se ha constatado que la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública —LACAP— en el artículo 157
inciso 5° establece que, de la resolución que resuelve el procedimiento sancionador sólo podrá
interponerse recurso de revocatoria, mismo que, en el caso concreto, fue obviado por la sociedad
actora.
No obstante lo anterior y que la regla general es que, de ser posible, el administrado debe
controvertir previamente en sede administrativa la actuación que le causa agravio antes de
demandar en sede judicial contencioso administrativa. Este enunciado general, no será obstáculo
para admitir ciertas inflexiones a la exigencia judicial del requisito, como cuando sea posible
considerar el uso de ciertos recursos de carácter potestativo.
Esta Sala ha entendido que existen razones para que determinado recurso administrativo
pueda considerarse de uso potestativo: (i) Cuando el recurso se encuentre regulado en fuente
distinta a la ley o a la ordenanza; (ii) Cuando el derecho del administrado y la autotutela
administrativa se hayan satisfecho con otro recurso administrativo ante la misma autoridad en el
mismo procedimiento; y, (iii) Cuando la ley así lo establezca.
En el presente caso, la ley de la materia hace referencia al recurso de revocatoria, el cual,
cabe recordar, opera como un medio impugnativo que posibilita que el mismo órgano que dictó
un acto consiga subsanar los vicios que pueda contener. De este modo, ha de entenderse que
dicho recurso tiene como finalidad, además de que el administrado pueda oponer su
inconformidad frente a la decisión administrativa, que la misma autoridad emisora del acto lleve
a cabo una revisión de su actuación. Es en razón de lo anterior que, el recurso que prescribe el
artículo 157 inciso 5° de la LACAP, no puede tener un carácter preceptivo y, por consiguiente,
su utilización no debe exigirse como condición para la procedencia de la demanda Contencioso
Administrativa. En ese sentido, este Tribunal entiende agotada la vía administrativa respectiva e
En virtud de lo anterior, este Tribunal en el presente caso, conocerá y emitirá el
pronunciamiento respectivo sobre los vicios de ilegalidad que forman parte del fundamento de la
pretensión de la parte actora, a fin de determinar si los actos administrativos impugnados son
ilegales.
VI. En atención a la delimitación de la pretensión realizada por la parte actora, el análisis
de esta sentencia se centrará en determinar si el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, al
inadmitir la prueba testimonial presentada en el procedimiento sancionador instruido en contra de
GRUSEIN, S.A. DE C.V., vulneró el derecho de defensa y debido proceso, el principio de
responsabilidad y, con todo ello, los artículos 12 de la Constitución, y 157 inciso 4° en relación
con el 160 y el 158 literal a) de la LACAP [entonces vigente].
VII. Conculcación al derecho de defensa y debido proceso, artículos 157 inciso 4 en
relación al artículo 160 y 158 literal a) de la LACAP, 318 del Código de Procedimientos Civiles,
y 12 de la Constitución de la República. Al respecto, la parte actora argumentó que: «... basó su
defensa en sede administrativa en tratar de demostrar que no había tenido conocimiento de la
presunta falsedad de los documentos, y (...) por el contrario había sido diligente al contratar
expertos que le ayudasen en su obtención (...) acreditando a través de testigos (...) no (...) la
veracidad de los documentos, si no (...) la situación (...) que excluía toda responsabilidad
administrativa (...) [s]in embargo (...) la autoridad demandada (...) en respuesta al ofrecimiento
de prueba testimonial, procedió a denegar la misma violando así el derecho de defensa y debido
proceso ... » (folio 7).
Por su parte la autoridad administrativa contra argumentó que: «... GRUSEIN S.A. DE C.
V (...)con el objeto de probar que su poderdante fue sorprendida en su buena fe, ya que esta
contrataba los servicios de [p]rofesionales expertos en [p]roceso (sic) de [l]icitaciones públicas
de conformidad a la LACAP quienes eran encargados de preparar la documentación requerida
para la tan cuestionada licitación, también ese grupo externo se encargaba de tramitar todas las
solvencias de Ha cienda, Instituto Salvadoreño del Seguro Social Instituto Previsión Social de la
Fuerza Armada, y las diferentes AFPS; ofreciendo prueba testimonial (tres testigos) para
establecer tal circunstancia. Mediante resolución (...) de fecha once de mayo de dos mil once, se
declaró impertinente la prueba testimonial propuesta, ya que no era la prueba idónea y
pertinente para establecer los hechos controvertidos en la instrucción de las diligencias
sancionatorias, en vista que no es posible vincularla directamente con el objeto del hecho
atribuido a (...) GRUSEIN S.A. DE C.V.., y en consecuencia los hechos que proponía probar (que
contrataron un tercero para el trámite de documentación para la licitación pública) no extingue
o modifican el hecho atribuido a la referida [s]ociedad (falsificación de solvencias) [e]n razón
de lo anterior, la resolución de fecha seis de junio de dos mil once, fue pronunciada conforme a
la ley [s]ecundaria (...) y respetando (...) los [d]erechos y [g]arantías consagrados en la
Constitución...» (folio 82).
Fijados los argumentos de las partes, este Tribunal procederá a realizar el análisis jurídico
del fondo de la controversia.
La sociedad demandante alega que, de acuerdo al artículo 158 letra a) de la LACAP, es
ilegal el acto administrativo mediante el cual, se le sancionó con inhabilitación [por el período de
cinco años] para participar en procedimientos de contratación administrativa, ello, debido a que
durante la tramitación del procedimiento administrativo sancionador, específicamente, en la etapa
probatoria, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia consideró que la prueba de descargo
presentada [testigos], no era pertinente o idónea para establecer los hechos controvertidos en la
instrucción de dicho procedimiento y procedió por lo tanto a inadmitirla, vulnerando así su
derecho de defensa y debido proceso.
Respecto de la prueba, resulta de suma importancia precisar que, ésta tiene como objeto
las afirmaciones expresadas por las partes sobre los hechos controvertidos, razón por cual, debe
procurarse que esta sea: i) lícita: cuya obtención no haya requerido de la inobservancia de las
reglas ordenadas en la leyes procesales, es decir, legítima, ii) pertinente: que guarde relación con
el objeto del proceso; y, iii) útil: que de acuerdo a las reglas y criterios razonables debe ser idónea
para comprobar los hechos controvertidos.
En otras palabras, el objeto de la prueba tiene como finalidad esencial, convencer al
Órgano Jurisdiccional o administrativo competente, sobre la credibilidad, veracidad y certeza de
la existencia o inexistencia de un hecho que ha sido controvertido.
En ese sentido, si la prueba presentada no cumple los requerimientos antes descritos,
deberá ser rechazada por el juzgador, contario sensu, procederá al análisis individual de la misma
y posteriormente en conjunto, sin olvidar evidentemente la exposición razonada del mérito o
desmérito que le asigne a cada una de ellas.
En el presente caso, de la revisión a la documentación anexa en el expediente
administrativo se verifican cronológicamente los hechos siguientes:
a) Mediante las notas de fecha veinticuatro de enero y siete de febrero de dos mil once,
el director interino de la Dirección de Adquisiciones y Contratación Institucional (DACI) de la
Corte Suprema de Justicia, solicitó colaboración a la Directora de Impuestos Internos del
Ministerio de Hacienda, a la Jefa del Departamento de Afiliación y Operaciones del Instituto de
Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA), al Jefe de la Sección de Cuentas por cobrar del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), al Director Comercial de la Administradora del
Fondo de Pensiones CRECER, S.A DE C.V. y a la Jefa de Agencia Central de la AFP CONFIA,
S.A. DE C.V. de informar los hallazgos resultantes de la verificación de las solvencias (cuyos
números y fechas fueron proporcionados) emitidas a favor de GRUSEIN, S.A. DE C.V. con
motivo de haber sido publicado en un período local que dicha sociedad había presentado
solvencias falsas en la DACI del Ministerio de Hacienda, situación que, era necesario descartar o
comprobar había sucedido en dicha institución (folio 12, 13, 14, 16 y 17).
b) Posteriormente, del folio 1 al 5 se encuentran anexas las notas por medio de las
cuales, las instituciones referidas en el literal anterior, informan al director interino de la DACI de
la Corte Suprema de Justicia lo siguiente: i) el jefe del departamento de cuentas corrientes y
Control Tributario de la Dirección General de Impuestos Internos manifestó que «...los
correlativo (sic) pre-impresos (...) NO han sido extendidos ni otorgados a (...) GRUSEIN, S.A.
DE C. V. ... »; ii) el gerente legal de la AFP CONFIA expresó que «... la [s]olvencia de fecha 30
de [d]iciembre de 2010 no fue emitida (...) ya que el correlativo de la misma no es en base a los
parámetros (...) establecidos (...) respecto de la solvencia de fecha 24 de febrero de 2010, esa sí
fue emitida (...) ya que a esa fecha (...) si se encontraba solvente... »; iii) el gerente de
prestaciones del IPSFA señaló que «... de acuerdo a nuestros registros del sistema no aparece
emisión de solvencia previsional en las fechas descritas, además que a la empresa referida, en la
actualidad presenta mora en el pago de las cotizaciones y aportes; así mismo se ha revisado la
copia de la solvencia presentada por ustedes y podemos determinar que la firma no corresponde
a la que Instituto emite»; iv) el jefe de la sección de cuentas por cobrar del ISSS, aclaró que «... el
30 de octubre de 2009, fue la última solvencia entregada, la cual se emitió con la [l]eyenda al
pie de solvencia que dice: (...) Patrono ha firmado [c]onvenio de [plago con el ISSS y esta (sic)
cumpliendo en tiempo y forma (...) [t]ienen [c]onvenio de pago que está incumplido a esta fecha
ya que ha cancelado 3 cuotas y la última la efectuó el 29 de octubre de 2009».
c)
Como resultado de las indagaciones anteriores, el veinticuatro de marzo de dos mil
once, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia resolvió iniciar un procedimiento
administrativo sancionador contra de GRUSEIN, S.A. DE C.V., a fin de determinar la
procedencia —o no— de la inhabilitación prevista en el artículo 158 de la LACAP, por la causal
establecida en el literal a) de la expresada disposición legal (folio 25 y 26 del expediente
administrativo). Además, se le concedió a la impetrante el término de tres días hábiles para
responder y ejercer su defensa. La comunicación de la anterior resolución se hizo efectiva el
veintinueve de marzo de dos mil once (folio 27 del expediente administrativo).
d)
En el escrito mediante el cual GRUSEIN, S.A. DE C.V. evacuó la audiencia
conferida para ejercer su defensa (folio 28 al 30 del expediente administrativo), expresó respecto
a los señalamientos atribuidos lo siguiente: «... esto causa extrañeza a mi poderdante pues,
siempre se ha obrado con estricto apego a la ley, por tal circunstancia la sociedad (...) se
encuentra realizando una investigación exhaustiva al interior de la misma, a efecto de esclarecer
los cuestionamientos y de ser ciertos deducir las responsabilidades del caso ...». Asimismo, de
conformidad a los artículos 157 y 160 de la LACAP, requirió se abriera a prueba por el término
de ley.
e) El doce de abril de dos mil once, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia,
conforme lo determinaba el artículo 157 de la, LACAP (sin reformar) abrió a prueba el
procedimiento sancionador por el término de cuatro días.
f) Haciendo uso de la etapa probatoria, la impetrante presentó escrito exponiendo lo
siguiente: «... con el objeto (...) de probar que mi mandante fue sorprendida en su buena fe, ya
que esta (sic) contrataba los servicios de [p]rofesionales expertos en [p]rocesos de [l] icitaciones
[p]ública de conformidad a la LACAP, quienes eran los encargados de preparar la
[d]ocumentación requerida para la (...) [l]icitación, también este grupo externo se encargaba de
tramitar Todas las Solvencias ( ...) lo que probaremos por medio de los testigos...» (folio 40 y 41
del expediente administrativo).
g)
Mediante la resolución del once de mayo de dos mil once, el Presidente de la Corte
Suprema de Justicia (folio 43), resolvió declarar impertinente la prueba testimonial ofrecida por
GRUSEIN, S.A. DE C.V. por la razones que se describen a continuación «... la prueba
testimonial, ofrecida por el peticionario no es la prueba pertinente o idónea para establecer los
hechos controvertidos en la instrucción de las presentes diligencias, en vista que no es posible
vincularla directamente con el objeto del hecho atribuido (...) en consecuencia los hechos que
propone probar no extinguen o modifican el hecho atribuido... ».
h)
Finalmente, consta la resolución del seis de junio de dos mil once [actuación
impugnada], por medio de la cual, el Presidente de la CSJ, resolvió: «... a) declararse culpable a
(...) GRUSEIN, S.A. DE C. V., (...) por haber invocado hechos falsos contenidos en las solvencias
que utilizó de manera fraudulenta para participar en la Licitación Pública número LP 06/2010
(...) b) (...) en virtud de las disposiciones invocadas, INAHABILITESE a GRUSEIN, S.A. DE C.V.
para participar en procedimientos de contratación administrativa por un plazo de cinco años
(...)» (folio 48 vuelto del expediente administrativo).
De la revisión realizada al expediente administrativo, se ha verificado que efectivamente
la sociedad actora por medio de la declaración de testigos, pretendía probar el desconocimiento
de la invocación de hechos falsos durante la tramitación del procedimiento licitatorio. Sin
embargo, el propósito de dicha prueba no era capaz de refutar el hecho fáctico sostenido por la
institución demandante y el tipo de la infracción [invocación de hechos falsos para obtener la
adjudicación], es decir, que GRUSEIN, S.A. DE C.V. al momento de participar en el
procedimiento de adjudicación, no contaba con las solvencias en los pagos al IPSFA, AFPS,
Ministerio de Hacienda y al ISSS esta última quien sí la emitió pero con la razón donde se
manifestaba la existencia de un convenio de pago, el cual, señaló dicha institución había sido
incumplido por la sociedad actora.
Es precisamente en atención a la finalidad probatoria del elemento fáctico cuestionado,
que se establece que en el caso de estudio, el propósito de la prueba testimonial propuesta por la
sociedad demandante en sede administrativa, no guardaba de manera alguna correspondencia con
el hecho cuestionado [invocación de hechos faltos]; más aún cuando en declaración jurada a folio
929 del expediente administrativo el actor prometió que la información presentada es veraz.
En el presente caso, no cabe duda que la sociedad actora poseía la obligación de presentar
información veraz frente a la Administración Pública de cara a demostrar que cumplía con las
exigencias para poder participar del procedimiento de selección de oferta. En ese sentido, no es
dable pensar que la impetrante ignoraba su condición de insolvencia con las instituciones
emisoras; y, por lo tanto, que desconocía la falta de autenticidad de los documentos presentados.
Haciendo un juicio de inclusión hipotética, podemos arribar a la conclusión que la prueba
testimonial presentada no sería capaz de modificar la apreciación errónea de la conducta atribuida
a la actora.
En ese sentido, la resolución emitida por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia
que inadmitió la prueba testimonial presentada por la actora, al considerar que la misma era
impertinente pues de ninguna manera esta generaría credibilidad, veracidad y certeza de la
existencia o inexistencia del hecho controvertido, en la valoración de la autoridad administrativa,
se ajustó a lo establecido en el artículo 318 del Código de Procedimientos Civiles; y, por lo tanto,
este Tribunal considera que no ha incurrido en la violación al derecho de defensa como lo alega
la sociedad actora.
VIII. Violación al principio de responsabilidad y culpabilidad. Manifestó la actora que:
«... en el proceso administrativo sancionador no se ha comprobado la existencia de dolo o culpa
(...) y por ende no se ha configurado la infracción prevista en el [a]rt. 158 letra a) LACAP,
deviniendo la sanción en ilegal, pues ha sido fruto de la atribución de responsabilidad objetiva
(...) debemos entender que la infracción prevista en el [a] rt. 158 letra a) LACAP exige el dolo o
culpa del presunto infractor para tener por configurada dicha infracción (...) dicho elemento (...)
deber ser debidamente acreditado y no puede quedar sujeto a presunciones de la autoridad (...)
[e]n el caso que nos ocupa, no se ha probado la existencia de dolo o culpa en el actuar de mi
representada, quien ha manifestado la existencia de acciones diligentes tendientes a cumplir de
la mejor manera posible los requisitos para participar en la licitación, lo cual inclusive intentó
probar de forma infructuosa... » (folio 7).
Sostuvo la autoridad demandada lo siguiente: «... [e]l art. 158 de la Ley de Adquisiciones
y Contrataciones de la Administración Pública vigente en esa época, establecía: “La institución
inhabilitará para participar en procedimientos de contratación administrativa, por un período de
uno a cinco años según la gravedad de la falta, al contratista que incurra en alguna de las
conductas siguientes: a) [a]fectare reiteradamente los procedimientos de contratación en que
participe o invocare hechos falsos para obtener la adjudicación de la contratación”; en el caso
de (...) GRUSEIN, S.A. DE C. V. tal circunstancia se estableció con los informes rendidos por
diferentes instituciones (...) Dirección General de Impuestos Internos del Ministerio de
Hacienda, Departamento de Cuenta Corriente y Control Tributario (...) Instituto Salvadoreño del
Seguro Social (...) Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (...) Administradora de
Fondo de Pensiones AFP CRECER (...) Administradora de Fondos de Pensiones AFP CONFIA»
(folio 81).
Respecto de los anteriores alegatos se hacen las siguientes consideraciones.
El ius puniendi del Estado, está concebido como la capacidad de ejercer un control social
coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por
los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública
al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Tal
función administrativa desarrollada en aplicación del ejercicio punitivo, se conoce técnicamente
como potestad sancionadora de la Administración Pública. Como otras potestades de autoridad,
ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de nuestra
Carta Magna. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la República contempla la
potestad sancionadora administrativa, respetando el debido proceso, cuando en su parte pertinente
establece que «…la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y
previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas...» pero
sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de
Derecho. La potestad sancionadora tiene su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge
Ahora bien, la función represora de la administración no solo encuentra su cimiento en la
permisión abstracta del ius puniendi, sino además, encuentra su fundamento teórico en el marco
del respeto al ordenamiento jurídico en su conjunto, que supone también la existencia de una
serie de derechos y un repertorio de principios generales que coadyuvan al buen funcionamiento
de la administración y al interés general; así, algunos de los elementos rectores que por
antonomasia asisten al derecho administrativo sancionador, y que se convierten en directrices
fundamentales para la administración pública son: el de legalidad o la denominada juridicidad,
igualdad, contradicción, proporcionalidad, de non bis in ídem, y de culpabilidad, son derechos y
principios que deben compatibilizarse con la naturaleza del Derecho Administrativo Sancionador,
a fin de potenciar su aplicabilidad en este ámbito.
Dentro del conjunto de postulados esenciales a todo Estado Constitucional de Derecho, y
para el caso en concreto, cabe hacer referencia al principio de culpabilidad. Este principio general
a quien se impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad
conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias
para su defensa», disposición que es aplicable no solo en el ámbito penal, sino además en el
administrativo sancionador (sentencia de inc. 3-92 Ac. 6-92 de la Sala de lo Constitucional, 12:00
del 17 de diciembre de 1992).
En este sentido, la Sala de lo Constitucional respecto al principio de culpabilidad en '
materia administrativa sancionadora ha expresado que «[e]l principio de culpabilidad en esta
materia supone el destierro de las diversas formas de responsabilidad objetiva, y rescata la
operatividad de dolo y la culpa como formas de responsabilidad. De igual forma, reconoce la
máxima de una responsabilidad personal por hechos propios, y de forma correlativa un deber
procesal de la Administración de evidenciar este aspecto subjetivo sin tener que utilizar
presunciones legislativas de culpabilidad, es decir, que se veda la posibilidad de una aplicación
automática de las sanciones únicamente en razón del resultado producido» (sentencia de Inc. 18-
2008 de Sala de lo Constitucional 12:20 del 29 de abril de 2013).
En este orden expositivo, cabe destacar una de la sub-categorías o corolarios del principio
de culpabilidad, en forma precisa, es la responsabilidad por el hecho o responsabilidad por la
acción ilícita como se denomina en la doctrina administrativa sancionadora. Este principio
implica que la sanción únicamente puede recaer a quien en forma dolosa o culposa ha participado
en los hechos que configuran una acción ilícita; así lo expone Nieto al referir que «[e]l gravamen
que la sanción representa solo podrá recaer sobre aquellas [personas] que han participado de
forma dolosa o culposa en los hechos constitutivos de infracción. Por lo tanto no es posible
exigir responsabilidad por la sola existencia de un vínculo personal con el actor o la simple
titularidad de la cosa o actividad en cuyo marco se produce la infracción. La exigencia de
individualización de la sanción supone un veto a la responsabilidad objetiva» [Nieto, Alejandro,
Derecho Administrativo Sancionador, quinta edición totalmente reformada, Madrid. Editorial
Tecnos, p. 329, 2011].
En este orden, conforme a esta sub-clasificación del principio de culpabilidad solamente
responde el administrado por sus actos propios, de este modo, se repele la posibilidad de construir
una responsabilidad objetiva o basada en la simple relación causal independiente de la voluntad
del autor; por consiguiente, en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la
conducta sea antijurídica además de típica, lo que supone que la conducta encaje en el tipo
administrativo y se trate de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia,
negligencia o ignorancia inexcusable. Esta negligencia debe manifestarse en acciones u
omisiones palpables, determinantes del resultado y, como en todo procedimiento, debe probarse,
no asumirse.
En congruencia con lo expuesto, en el Derecho Administrativo Sancionador, debe
respetarse el principio de culpabilidad, de tal suerte que el elemento indispensable para sancionar
un actuar, es la determinación de la responsabilidad subjetiva. Bajo la perspectiva del principio
de culpabilidad, solo podrá sancionarse por hechos constitutivos de infracción administrativa a
las personas que resulten responsables de las mismas, es decir que la existencia del nexo de
culpabilidad, constituye un requisito sine qua non para la configuración de la conducta
sancionable.
Todo lo anterior conlleva un mecanismo de garantía respecto de la atribución de
responsabilidad, que exige de la Administración Pública la carga de probar o establecer la
infracción y la responsabilidad, y libera al administrado de la correspondiente obligación de
acreditar que es inocente, interviniendo la posibilidad de presumir la culpabilidad —garantía de
presunción de inocencia—.
En la presente sentencia, nos hemos referido en el romano que antecede, al hecho que
motivó a que la autoridad administrativa demandada procediera a dar inicio al procedimiento
sancionador en contra de GRUSEIN, S.A. DE C.V, y el mismo se circunscribe a la presentación
de solvencias que en realidad no habían sido emitidas por las instituciones correspondientes, en
este caso ISSS, AFPS, IPSFA y Ministerio de Hacienda.
Al respecto, la sociedad demandante asegura que en el procedimiento administrativo
sancionador seguido en su contra, en ningún momento fue probada la existencia del dolo o la
culpa en su actuar, sino que por el contrario, lo que quedaba de manifiesto era un accionar
diligente al contratar expertos encargados [contratación que no fue probada en esta sede ni en la
administrativa] que favorecerían con el efectivo cumplimiento de los requisitos para participar en
la licitación, específicamente en la recolección de las referidas solvencias, dejando entrever
ausencia de conocimiento de la presunta falsedad de los documentos los cuales fueron obtenidos
por el grupo de profesionales por ella contratados, para la recopilación y entrega de la
documentación en el procedimiento de selección de ofertante para la licitación pública No.
06/2010.
Para sustentar el anterior argumento, la sociedad actora en sede administrativa ofreció
únicamente prueba testimonial, la cual, como se concluyó en el romano VII de esta sentencia, no
fue valorada por el ente administrativo, ya que la misma fue acertadamente rechazada por ser esta
impertinente de conformidad con el artículo 318 del CPCM.
Este último aspecto es determinante, ya que para establecer una presunta violación al
principio de culpabilidad, por la atribución de responsabilidad objetiva, no basta la simple
afirmación de tal aspecto, si no como lo indica el demandante en sus argumentos, esta
circunstancia exige su acreditación con los medios de prueba pertinentes y útiles para ello.
En el sub judice, se ha corroborado de los expedientes administrativos, la mención y falaz
acreditación de un estado de solvencia por parte de GRUSEIN, S.A. DE C.V. durante la
tramitación de la licitación pública 06/2010, ello, al haberse anexado en su oferta una declaración
jurada donde ésta consignó y suscribió la veracidad de la información proporcionada (folio 929
del tomo II del expediente administrativo) dando paso a que durante la evaluación de las ofertas,
la impetrante continuara con las etapas subsecuentes del procedimiento licitatorio.
De este modo, lo que se perfila de lo anterior es el pleno conocimiento y la voluntad de la
demandante en proporcionar documentación de la cual afirmó ser verdadera —con lo expuesto en
la declaración jurada— y que conforme a los informes emitidos por las diversas instituciones, se
detalló que la misma no había sido expedida por éstas. En otras palabras, el dolo en el presente
caso, se evidencia al momento en que la sociedad actora intentó contratar el servicio de vigilancia
con la autoridad administrativa demandada, —conociendo con anticipación las exigencias y
prohibiciones de las bases de licitación— presentando una oferta en cuyo contenido se invocaron
hechos falsos, específicamente detallar el presunto estado de solvencia en los pagos con el ISSS,
IPSFA, AFPS y Ministerio de Hacienda, con documentación que no fue emitida por esas
instituciones, lo que lleva a deducir, que concurría en dicha sociedad —al momento de
participación como oferente–– el impago en sus obligaciones.
En este sentido, tal situación de insolvencia genera dos situaciones jurídicas; la primera, la
infracción que se configura en una de las incapacidades para contratar, que regula el artículo 25
letra d) y e) de la LACAP, al establecer: «... [p]odrán contratar con las instituciones, las
personas naturales capaces conforme al derecho común y las personas jurídicas legalmente
constituidas, sean nacionales o extranjeras, siempre que no se encuentren incapacitadas por
alguna de las situaciones siguientes: (...) d) [e]star insolvente en el cumplimiento de las
obligaciones fiscales, municipales y de seguridad social (...) e) [h]aber incurrido en falsedad al
proporcionar la información requerida de acuerdo a esta [l]ey... ».
Y la segunda, que según el artículo 158 de la LACAP, la sanción que procede para ello, es
que: «...[l]a institución inhabilitará para participar en procedimientos de contratación
administrativa, por un período de uno a cinco anos según la gravedad de la falta, al contratista
que incurra en alguna de las conductas siguientes: a) [a]fectare reiteradamente los
procedimientos de contratación en que participe o invocare hechos falsos para obtener la
adjudicación de la contratación... » (el subrayado es propio).
En este punto no debe perderse de vista, que en un procedimiento de licitación pública, el
ofertante debe verificar y someterse al estricto apego de la normativa aplicable y a las bases de
licitación, que constituyen el ámbito de legalidad dentro del cual debe desarrollarse la actuación
de la Administración Pública y cuya observancia también compete al particular. En este sentido,
en la oferta presentada por GRUSEIN, S.A. DE C.V. ante la DACI de la Corte Suprema de
Justicia, con el objeto de participar en la licitación pública No. 06/2010 denominada SERVICIO
DE INSTALACIÓN, MONITOREO Y MANTENIMIENTO DE SISTEMAS DE ALARMAS
PARA DIFERENTES DEPENDENCIAS DEL ÓRGANO JUDICIAL PARA EL AÑO 2010,
incumplió uno de los requisitos exigidos por la LACAP, y en consecuencia además de estar
incapacitada para contratar —en ese momento—, su actuar también se clasifica como una
infracción, la cual trae como consecuencia la sanción que le ha sido impuesta por la
Administración Pública.
En conclusión podemos indicar en el presente caso que: (i) que la sociedad GRUSEIN,
S.A. DE C.V. suscribió una declaración jurada, donde manifestó con pleno conocimiento y
voluntad, la veracidad de las solvencias emitidas por ISSS, IPSFA, AFPS y Ministerio de
Hacienda; (ii) que las autoridades encargadas de las solvencias, manifestaron —
respectivamente—no habían sido emitidas por ellas; (iii) que esta conducta se subsume a la
infracción de invocar hechos falsos para adjudicarse la contratación; y (iv) el conocimiento de la
sociedad actora de la presentación de información falsa.
En vista de lo antes expuesto y de no existir un argumento ni prueba que desvirtúe el
cometimiento de la infracción tipificada en el artículo 25 letra d) y e) de la LACAP y sancionada
por el artículo 158 letra a) del mismo cuerpo normativo por parte de GRUSEIN, S.A. DE C.V.
este Tribunal concluye, que no existen las violaciones al principio de responsabilidad y
culpabilidad alegadas por la sociedad demandante.
IX. POR TANTO, con base en las razones expuestas y a los artículos 25 letra d) y e), 157
y 158 letra a) de la LACAP, 313 y 318 del Código Procesal Civil y Mercantil y 31 y 32 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República esta Sala FALLA:
A. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por GRUPO DE
SEGURIDAD INDUSTRIAL, que se abrevia, GRUSEIN, S.A. DE C.V., por medio de su
apoderado general judicial, licenciado Pedro Antonio Martínez Hernández, contra el Presidente
de la Corte Suprema de Justicia, por la emisión de la resolución de las catorce horas con treinta
minutos del seis de junio de dos mil once, por medio de la cual, resolvió: a) declarar culpable a
GRUSEIN, S.A. DE C.V. por la invocación de hechos falsos, contenidos en las solvencias que
utilizó de manera fraudulenta para participar en la licitación pública número LP 06/2010
correspondiente al “Servicio de instalación, monitoreo y mantenimiento de sistemas de alarmas
para diferentes dependencias del Órgano Judicial, para el año 2010
”
, para contratar el servicio
adjudicado y para la prórroga del mismo; y, b) inhabilitó a la misma para participar en
procedimientos de contratación administrativa por un plazo de cinco años.
B. Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
C. En el acto de notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
D. Devolver los expedientes administrativos a su oficina de origen.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS---------P. VELASQUEZ C.-------S. L. RIV. MARQUEZ--------SANDRA CHICAS-----
--PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO DE
ESTA SALA.-------M. B. A.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
