Sentencia Nº 324-2011 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 16-03-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 16 Marzo 2022 |
| Número de sentencia | 324-2011 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
324-2011
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas diez minutos del dieciséis de marzo de dos mil
veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por CAJA DE
CRÉDITO DE SANTIAGO DE MARÍA, SOCIEDAD COOPERATIVA DE
RESPONSABILIDAD LIMITADA DE CAPITAL VARIABLE, por medio de sus apoderados
generales judiciales, L.. Ángel R..G.R., J..R.B.L., E..
.D.Á.V., S.D.P.ineda Y. y L.F.P.D., contra el
Concejo Municipal de Santiago de M., departamento de Usulután, por la supuesta ilegalidad
de los siguientes actos administrativos.
A) La resolución de las 10:00 horas del 20 de mayo de 2011, por medio de la cual declara
no ha lugar la repetición de pago de tributos solicitado por la demandante.
B) La resolución de las 09:30 horas del 1 de julio de 2011, por medio de la cual declara
sin lugar por improcedente, el recurso de apelación interpuesto contra la decisión supra.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; como autoridad
demandada, el Concejo Municipal de Santiago de M., departamento de Usulután, por medio
de su representante legal, el alcalde del referido municipio; y, el Fiscal General de la República,
por medio de su agente auxiliar y delegado, L.. Julio C.C.T..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. De la escasa inteligibilidad en la exposición de los hechos, realizado por la parte actora,
se infiere que es una institución de crédito que habitualmente se dedica a otorgar créditos y que
posee, para tal efecto, oficinas en el municipio de Santiago de M., departamento de Usulután.
La demandante considera que en la calidad de contribuyente y por el giro normal que
realiza, debió ser tributariamente calificada como entidad de crédito y no, tal cual lo hizo la
Administración Tributaria Municipal de Santiago de M., una institución que realiza
actividades comerciales. Con la errónea calificación hecha por la aludida administración, se le
tasó, en fecha no indicada por la actora, con tributos municipales para los ejercicios fiscales de
2004, 2005 y 2006, los que fueron ejecutados forzosamente por medio de un proceso ejecutivo el
que devino en el pago de la deuda tributaria.
En desacuerdo con el pago en vía judicial, la sociedad demandante señala que solicitó, en
fecha no indicada, el procedimiento administrativo de repetición del pago indebido ante la
Administración Tributaria Municipal de Santiago de M. por la cantidad de doscientos treinta y
seis mil ochocientos noventa y dos dólares con veintiocho centavos de dólar de los Estados
Unidos de América ($236,892.28), porque considera que la tasación se realizó con base a una
calificación jurídica incorrecta de la actividad que materialmente realiza en el Municipio de
Santiago de M.. Sin embargo, la autoridad demandada, por medio del primer acto
administrativo impugnado, denegó la petición de repetición. De esta, interpuso un recurso de
apelación el que se resolvió adversamente, conforme consta en el segundo acto administrativo
impugnado.
II. La actora señala que la Administración pública demandada, a partir de la premisa que
la Administración Tributaria Municipal de Santiago de M. calificó jurídicamente errónea la
actividad económica (comercio), a la que materialmente realiza (financiera) en ese municipio,
cometió los siguientes vicios constitutivos de ilegalidad: (i) la violación de los arts. 3 nros. 23,
41, 43 de la Tarifa General de Arbitrios del Municipio de Santiago de María (en lo sucesivo
TGAMSM), 12 y 13 inc. 2º de la Ley General Tributaria Municipal (en adelante LGTM); (ii) la
transgresión del principio de la prohibición de la doble tributación enmarcado en los arts. 10 y 26
LGTM, porque además de exigir los tributos bajo el rubro de la aludida actividad económica,
cobraron tributos por la actividad calificada como “recaudación”; (iii) el quebrantamiento del
principio de interdicción a la confiscación, encuadrado en los arts. 2 inc. 2 LGTM y 106 in fine
de la Constitución (Cn.); (iv) la inobservancia de los arts. 120 y sig. LGTM, porque no se accedió
a la devolución de los tributos pagados indebidamente; y, por otra parte, (v) la incompetencia del
Concejo Municipal demandado para resolver la petición de repetición regulada en el art. 122
LGTM y, por ende, el acceso a la justicia porque volvió nugatorio el recurso de apelación
regulado en el art. 123 LGTM.
III. Por medio del auto de las 12:20 horas del 10 de febrero de 2012 (f. 96) y según el art.
15 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo
n° 81, del 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial n° 236, Tomo 261, del 19 de
diciembre de 1978, en adelante LJCA, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en
virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, se admitió la
demanda y se tuvo por parte a la sociedad demandante, por medio de su apoderado general
judicial, L.. Ángel R.G.R..
En el auto relacionado, se requirió de la autoridad demandada, conforme con el art. 20
LJCA, que informara sobre la existencia de los actos administrativos impugnados que se le
atribuyen y, de acuerdo a lo regulado en el art. 48 inc. 2 de la misma ley, se solicitó el expediente
administrativo. La autoridad demandada, mediante el alcalde Municipal de Santiago de María,
contestó el informe y confirmó la existencia de los actos administrativos impugnados, por medio
del escrito presentado el 11 de mayo de 2012 (fs. 99 y 100).
A través de la resolución de las 8:30 horas del 31 de mayo de 2012 (f. 102), esta sala
de la existencia de este proceso al Fiscal General de la República. La autoridad demandada no
cumplió con la presentación del informe justificativo. Posteriormente, este tribunal, mediante el
auto de las 12:16 horas del 5 de septiembre de 2012 (fs. 109 y 110), dio intervención al Lic. Julio
C.C.T.rejo, en calidad de agente auxiliar y delegado del Fiscal General de la República,
recibió el expediente administrativo requerido en el auto de f. 96 y, de conformidad con el art. 26
LJCA, abrió a pruebas el proceso. Solamente la demandante, por medio del escrito presentado el
11 de marzo de 2013 (f. 114), hizo uso de esta etapa probatoria y señaló que, con la prueba que
adjuntó a la demanda, comprobó los “extremos alegados”.
General de la República, por medio del agente auxiliar y delegado supra, hizo uso de esta etapa
procesal por medio del escrito presentado el 28 de febrero de 2017 (fs. 140 al 145), en el que,
luego de hacer descripciones tanto de los actos administrativos impugnados como de la autoridad
demandada, análisis doctrinario y transcripción de normas legales, manifestó que: «(…) esta
Representación Fiscal (sic) es del criterio que la sociedad demandante (…) realiza una actividad
que encaja en el rubro de Institución de Crédito (sic), ya que realiza actos financieros, y en
ningún momento compra o vende mercadería; por lo tanto la actividad que la misma desarrolla
no puede encajar en el concepto de “Comerciante” pues dicho concepto se refiere a la
negociación o actividad que busca la obtención de ganancia o lucro en la venta, permuta o
compra de mercaderías. En cuanto a la calificación de la actividad económica de la Caja de
Crédito, en virtud que dicha actividad fundamentalmente es el desarrollo de operaciones
financieras donde el dinero es el recurso básico para ejecutarlas; por lo cual la Administración
Tributaria de la Municipalidad de Santiago de M. debió efectuar la calificación de la misma
como sujeto pasivo de la obligación tributaria, considerando su finalidad social que también
debió servir de base para determinar el respectivo impuesto mensual. Por lo tanto la calificación
de “Comerciante Social Individual” que se le ha adjudicado a la “Caja de C.dito de Santiago
de María, Sociedad Cooperativa de Responsabilidad Limitada de Capital Variable”, así como la
determinación de la obligación tributaria mensual, es ilegal puesto que violenta el Artículo (sic)
3 Numeral (sic) 3 Literal (sic) “m)”, y el Numeral (sic) 41 del mismo Artículo (sic) de la Tarifa
General de Arbitrios del Municipio de Santiago de María (…) Por lo anterior, considera la
Representación Fiscal (sic), que los actos administrativos dictados por EL CONCEJO
MUNICIPAL DE SANTIAGO DE MARÍA, DEPARTAMENTO DE USULUTÁN, son ilegales por
no estar apegados a derecho»
IV. Expuestas las actuaciones del curso del presente proceso, esta sala debe emitir la
decisión que conforme a derecho corresponde, sobre la controversia planteada.
A.D. de las pretensiones
1. La parte actora aduce, como premisa principal, que su actividad económica es
financiera y no, como tributariamente calificó la Administración Tributaria demandada,
comerciante. A partir de ahí, desglosa las pretensiones descritas en el romano II de la presente
sentencia, salvo la supuesta incompetencia del concejo municipal demandado. No obstante, esta
sala, en virtud del principio que considera que el juez conoce el derecho, enunciado bajo el
aforismo “iura novit curia”, juridizado en los arts. 14, 15 y 536 del Código Procesal Civil y
M., debe conocer necesariamente del régimen jurídico aplicable a la presente controversia:
las devoluciones tributarias, con el objeto de resolver congruentemente de las pretensiones
planteadas por la demandante. De ahí que, a partir de los elementos configuradores del acto
administrativo, en particular del subjetivo, este tribunal deberá conocer (i) si el Concejo
Municipal de Santiago de M., es el competente para pronunciar la valoración de la repetición
del pago de tributos municipales regulado en el artículo 122 LGTM y, como consecuencia, de la
supuesta transgresión del acceso a la justicia; luego, de considerar la competencia del aludido
concejo y con base en el principio iura novit curia, (ii) de la procedencia de la petición de
repetición; y, por último y subsidiariamente a la anterior, (iii) de las restantes pretensiones
planteadas por la actora.
B. Competencia para decidir de la petición de repetición de pago indebido o en
exceso de tributos
Es necesario, previo a la exegesis de la pretensión, reconocer, por una parte, que la
Administración Pública debe emitir actos administrativos con una vocación de permanencia para
dotar de certeza jurídica a los administrados y de confianza en su administración; por otra que,
dada la complejidad de las relaciones que tutela la Administración Pública Municipal, ésta puede
cometer vicios en la configuración de los actos que confluyen en irregularidades —concepto que
tan sólo conlleva para el aplicador del Derecho, una labor de constatación entre el acto y la norma
cuyo resultado desemboca en una discordancia— que, en poca medida, producen la invalidez del
acto —el concepto de la invalidez se utiliza como aquella labor de valoración jurídica sobre el
alcance del hecho mismo de la irregularidad—.
Hasta lo ahora expuesto podemos afirmar que la Administración, sometida a criterios de
razonabilidad, debe respetar los requisitos establecidos en el Derecho para cumplir las diferentes
finalidades que persigue y, de ahí, evitar hacer valoraciones de validez para conservar sus actos.
No obstante, por las numerosas y complejas relaciones en las que interviene la
Administración, se pueden cometer vicios en la formación de la voluntad que, a priori,
desembocan en la discordancia con la norma —irregularidades— pero que, de observarse alguna
irregularidad, se debe, ineludiblemente, avanzar al siguiente estadio de valoración del juzgador
para considerar la validez del acto.
De ahí que en el Derecho, lo que determina la invalidez del acto no es la mera
discordancia entre la norma jurídica y la actuación administrativa, sino el hecho de no haber
alcanzado el objetivo o finalidad que a través de esa determinada forma la ley quería garantizar y,
aún con la invalidez, un tercer y último estadio pragmático que, con base en el principio de
conservación del acto administrativo, avoca a la eficacia que ha alcanzado el acto inválido para,
así, mantener incólumes sus efectos.
De ahí que para la resolución de la presente pretensión, esta sala hará uso de las aludidas
herramientas (constatación, valoración y pragmatismo) para considerar la conservación de los
actos administrativos impugnados.
1. La doctrina administrativa coincide en señalar que la competencia es un elemento
intrínseco a la naturaleza de los órganos, entes, e instituciones del poder público.
Ramón Parada (Derecho Administrativo, tomo II, decimocuarta edición, M.P.,
Madrid, 2000) señala al respecto: «En términos muy elementales, la competencia puede definirse
como la medida de la capacidad de cada órgano y también como el conjunto de funciones y
potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a cada órgano y que unos y otros están
autorizados y obligados a ejercitar».
En el mismo sentido R..D. (Derecho Administrativo, séptima edición
actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998) explica que la competencia «es la esfera de
atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento
jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe
ejercer legítimamente».
Por otra parte, la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional ha señalado, al respecto, lo
siguiente: «desde el punto de vista técnico-jurídico y con carácter orgánico, el concepto de
atribución o competencia puede entenderse como la capacidad concreta que tiene un
determinado ente estatal, de suerte que al margen de la materia específica asignada no puede
desenvolver su actividad; mientras que desde un carácter sistemático, la atribución o
competencia consiste en la enumeración de una serie de posibilidades de actuación dadas a un
órgano por razón de los asuntos que están atribuidos de un modo específico. Así, una atribución
puede identificarse como la acción o actividad inherente que por mandato constitucional o legal
desarrolla un órgano estatal o ente público; es decir, los poderes, atribuciones y facultades
conferidas para el normal funcionamiento y cumplimiento de una labor» (Sentencia de
inconstitucionalidad ref. 33/37-2000Ac de las (08:20 horas del 31 de agosto de 2001).
Esta sala, también ha reiterado que la competencia constituye un elemento esencial de
todo acto administrativo y debe ser entendida como la medida de la potestad que corresponde a
cada órgano.
Como elemento esencial del acto administrativo, la competencia condiciona
necesariamente su validez. Asimismo, se ha repetido que la competencia es en todo caso una
determinación normativa, es decir, debe siempre encontrar su fundamento en una norma jurídica.
Es el ordenamiento jurídico el que sustenta las actuaciones de la Administración mediante la
atribución de potestades, habilitándola a desplegar sus actos.
«En síntesis, el acto administrativo requiere una cobertura legal, es decir, la existencia
de una potestad habilitante que otorgue competencia al órgano o funcionario emisor» (Sentencia
dictada en el proceso contencioso administrativo ref. 69-S-96, de las 09:47 horas del 15 de
diciembre de 1997).
Tema trascendental del Estado de Derecho será entonces la manera concreta en que el
ordenamiento jurídico atribuye las diversas competencias. Puede afirmarse que en el
ordenamiento jurídico salvadoreño las competencias sólo pueden ser atribuidas a los diversos
órganos y funcionarios mediante normas constitucionales, reglamentos autónomos y leyes en
sentido formal; es decir, normas provenientes de la Asamblea Legislativa.
Esto último se entiende del inciso primero del Art. 86 de la Constitución que establece:
«El poder público emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente
dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establezcan esta Constitución y las
leyes».
Ello se complementa con el inciso tercero del ya referido artículo: «Los funcionarios del
Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da
la ley».
Asamblea Legislativa: 21º Determinar las atribuciones y competencias de los diferentes
funcionarios cuando por esta Constitución no se hubiese hecho».
Lo expuesto permite aseverar que en el ordenamiento jurídico salvadoreño la atribución
de competencias, cuando no estuviera reglada en la Constitución, será una materia reservada a ley
formal.
Como es sabido, la reserva de ley impide que otros órganos regulen una determinada
materia o que el mismo Ó.no Legislativo se desvincule de dicha potestad normativa vía la
deslegalización de la materia.
La Sala de lo Constitucional ha manifestado que «la reserva de ley es la garantía de que
un determinado ámbito vital de la realidad, dependa exclusivamente de la voluntad de los
representantes de aquellos involucrados necesariamente en dicho ámbito: los ciudadanos»
(Sentencia de inconstitucionalidad ref. 27-1999, de las 09:00 horas del 6 de septiembre de 2001).
Esta decisión del constituyente de apartar para el legislador ordinario la materia concreta
de la atribución de competencias contribuye indudablemente al control del poder público
concretado en la Administración, que de lo contrario podría auto-atribuirse competencias,
alejándose del mandato de su soberano: los ciudadanos.
En esa línea, la Sala de lo Constitucional reseña “la preferencia hacia la ley en sentido
formal para ser el instrumento normativo de ciertas materias, proviene del plus de legitimación
que posee la Asamblea Legislativa por sobre el resto de órganos estatales y entes públicos con
potestad normativa, por recoger y representar la voluntad general” (Sentencia supra).
2. En aplicación de las anteriores premisas doctrinarias, jurisprudenciales y
constitucionales, en el presente caso el legislador formal delimitó que es el alcalde municipal
quien debe resolver de la petición de repetición del pago indebido o en exceso de tributos
municipales, tal como lo regula el art. 122 incs. 1º y 3º LGTM: «La acción de repetición deberá
interponerse ante el Alcalde Municipal respectivo (…) si el Alcalde Municipal no ordena se
practiquen nuevas diligencias, resolverá dentro del plazo de ocho días, que se contarán después
que venza el término probatorio o desde que se hubiere practicado las diligencias ordenadas.
La referida atribución legal es confirmada en el art. 123 inc. 1 LGTM al regular que «[D]e
la calificación de contribuyente, de la determinación de tributos, de la resolución del Alcalde en
el procedimiento de repetición del pago de lo no debido, y de la aplicación de sanciones hecha
por la administración tributaria municipal, se admitirá recurso de apelación para ante el
Concejo Municipal respectivo (…)».
Es importante señalar que, conforme con el art. 24 del Código Municipal (CM), dentro de
la composición subjetiva del concejo está el alcalde municipal quien, acorde con el art. 36 del
mismo cuerpo legal, es el que preside las sesiones del referido ente deliberante; es decir, que para
la validación de las decisiones del aludido concejo, debe concurrir la voluntad del alcalde.
Por último, y no menos importante, es trascendental indicar que para la celebración de las
sesiones del concejo municipal es necesario «(…) que concurra por lo menos la mitad más uno
de los miembros propietarios del Concejo» (art. 41 CM) y «[P]ara que haya resoluciones se
requiere el voto favorable de la mitad más uno de los miembros que integran el Concejo (…)»
(art. 43 CM).
3. A partir de los presupuestos aludidos, interesa ahora determinar el marco jurídico al
cual el órgano emisor del primer acto impugnado debía atender.
i. La sociedad demandante señala que «[D]e conformidad al Art. 122 de la L.G.T.M., es el
Alcalde Municipal quien debe de conocer y resolver la acción de repetición. En el caso que
motiva la presente demanda, mediante resolución de fecha dos de mayo del año en curso [2011],
el Alcalde Municipal abre a prueba por el término de quince días, pero quien resuelve la acción
de repetición fue el Concejo Municipal mediante la resolución de fecha veinte de mayo del año
en curso (…) lo cual es una clara violación al procedimiento de repetición del pago indebido o
en exceso, que establece que es el Alcalde quien debe resolver. Ilegalidad que nos niega el
acceso a la justicia, porque el Concejo Municipal conoció tanto en primera como en segunda
instancia violación que reitera el Art. 123 de la L.G.T.M. (…) es decir, se violentó el espíritu
mismo del recurso de apelación que radica en que una autoridad jerárquicamente superior
conozca la actuación de la inferior» (f. 3).
La autoridad demandada, no justificó la legalidad de sus actuaciones.
ii. Pues bien, de la lectura de la prueba documental agregada por la demandante de fs. 14
al 82 y del expediente administrativo presentado por la autoridad demandada, se hace denotar lo
siguiente:
a. Consta de fs. 78 al 82, el escrito presentado por la sociedad demandante ante la
Administración Tributaria Municipal el 12 de abril de 2011, por medio del cual solicita la
devolución del pago de lo no debido realizado ante el Juzgado de Primera Instancia de Santiago
de M., por la cantidad de doscientos treinta y seis mil ochocientos noventa y dos dólares con
veintiocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($236,892.28).
b. El Alcalde de Santiago de M., por medio de la resolución de las 09:30 horas del 2 de
mayo de 2011 (f. 151 exp. adm.), resolvió dar trámite al procedimiento de la petición de
repetición supra.
c. El aludido procedimiento administrativo concluyó con la emisión del primer acto
administrativo impugnado, suscrito por el Alcalde Municipal de Santiago de M. a las 10:00
horas del 20 de mayo de 2011 (fs. 162 al 164 exp. adm.).
No obstante que el acto supra fue suscrito por el aludido alcalde y el secretario municipal,
no consta en su texto que, por lo menos, se infiera la concurrencia, y mucho menos la
deliberación, de los miembros del Concejo Municipal de Santiago de M. pero, si es de hacer
notar, que en la parte resolutiva de la misma resolución se manifestó: «Por lo tanto este Concejo
Municipal en base a lo expuesto anteriormente y facultades que le confiere la ley (…) FALLA
(…)» (f. 179 exp. adm.).
4. De lo anterior se demuestra que (i) los actos administrativos deben ser emitidos con una
vocación de permanencia para dotarles de certeza jurídica y un grado de confianza para la
obtención del bien común, y , por ende, (ii) el análisis sobre su validez y eficacia debe abordarse
desde la perspectiva del principio de conservación de los mismos; (iii) no obstante que los actos
administrativos adolezcan de alguna irregularidad, debe, necesariamente, ser analizados
valorativamente si son válidos al haber alcanzado los fines previstos en la norma jurídica y,
aunque de su valoración se concluya adversa a los fines, deberá considerarse si por los efectos
que ha causado, es imperioso conservar su validez; (iv) la competencia de la Administración
Pública es una atribución reservada absolutamente al legislador formal; por ello, conforme a lo
regulado en el art. 122 LGTM, v) el funcionario competente para resolver la petición de
repetición del pago de tributos municipales ingresados indebidamente o en exceso, es el Alcalde
Municipal; vi) para que surta efectos una resolución emitida por el concejo municipal es
menester, entre otros, que haya quorum y deliberación de la mayoría de sus miembros.
Por ende, se concluye que en el primer acto administrativo no concurrió el Concejo
Municipal de Santiago de M. y, mucho menos, deliberó para la adopción de la resolución
impugnada; por el contrario, el único funcionario que decidió sobre la improcedencia de la
petición de repetición es el alcalde de la aludida municipalidad (quien suscribió y sello el primer
acto administrativo impugnado, según consta a un folio no enumerado pero posterior al 163 y
anterior al 164 del expediente administrativo) y si bien es cierto que para la decisión del mismo
se mencionó al concejo, este hallazgo es tan sólo un error material que ni tan siquiera se
configura en alguna irregularidad para, de ahí, valorar la validez del elemento subjetivo del acto
administrativo impugnado y, mucho menos, la supuesta parcialidad en la voluntad del segundo
acto impugnado, pues no ha sido el concejo municipal quien resolvió, como queda demostrado, el
primer acto.
En consecuencia, deberá desestimarse la pretensión de incompetencia y la derivada
parcialidad atribuida al Concejo Municipal de Santiago de M..
C. Las devoluciones tributarias
Para la resolución de la presente, es necesario delimitar la naturaleza de las devoluciones
tributarias y la oportunidad para solicitarlas.
1. La naturaleza del derecho de devolución de tributos municipales descansa sobre el
principio de legalidad y su obligada restitución, no es más que el cumplimiento del específico
principio material del Derecho Tributario Constitucional de capacidad contributiva, regulado en
2 CM. También, dada la naturaleza de injerencia de los tributos en la esfera jurídica patrimonial
de los contribuyentes, se erige como un mecanismo de restitución del derecho individual
patrimonial de los particulares que, por ende, es tutelado de forma dispositiva conforme los arts.
103 Inc. 2 y 121 LGTM.
La génesis de las devoluciones es la percepción de un ingreso que, a título público, se
percibió por parte de la Administración pública de una forma irregular o regular.
Tanto la percepción de los ingresos públicos irregulares (que se sub clasifican en ingresos
indebidos y en exceso) como los ingresados de una forma regular (ingresos que originalmente se
percibieron de una forma regular pero que, por circunstancias propias de la estructura de la
liquidación de los mismos, generan devoluciones eventuales) se constituyen desde el mismo
momento de su ingreso —para el caso de los irregulares— o en un segundo momento —los
regulares— créditos a favor del sujeto pasivo tributario y, en consecuencia, se configura en una
pretensión de reintegro, debido al mismo traslado patrimonial a título de ingreso público.
De ahí que, el sujeto pasivo se erige como titular del derecho subjetivo, de naturaleza
patrimonial, para reclamar el respectivo reintegro y, por otra parte, la obligación de la
Administración Tributaria de reintegrar para, así, restablecer tanto el detrimento patrimonial del
sujeto pasivo como para restablecer la legalidad en los montos de la recaudación tributaria.
Con la tutela del principio de legalidad se logra, primordialmente y además del derecho
patrimonial, el respeto a esa aptitud económica de los obligados tributarios para afrontar
prestaciones patrimoniales de forma equitativa, que tienen como fin satisfacer los gastos
públicos: la capacidad contributiva.
Con respecto a la restitución de la legalidad se debe recordar que la vinculación positiva
del principio de legalidad (art. 86 Constitución) también se manifiesta en el Derecho Tributario,
pues vincula a la Administración Tributaria Municipal a recaudar los respectivos tributos en los
montos que la preexistente ley formal o material, según sea el caso, le permite.
Por ello las cantidades recaudadas en montos diferentes a los determinados por la ley, son
ingresos ilegales. En consecuencia, y para el particular, los ingresos públicos percibidos por la
Administración Tributaria Municipal en un monto superior a lo establecido en la ley son ilegales
y su restauración se logra no solamente por el ejercicio de un derecho subjetivo (iniciado por
medio de un procedimiento dispositivo) sino también por la tutela de la capacidad contributiva y
la restitución del principio de legalidad, por medio de un procedimiento oficioso de
determinación de la obligación tributaria municipal. Procedimientos regulados en el Título IV,
Capítulo III, S.I. (para la determinación oficiosa) y V (para el procedimiento dispositivo)
De lo antes expuesto, se concluye que a) las devoluciones tributarias tienen su origen en
el principio de legalidad, b) cuya restitución se erige, por una parte, para reestablecer el principio
material tributario de capacidad contributiva y, por otra parte, el derecho individual patrimonial
del contribuyente y se efectiviza c) por medio de los procedimientos tanto oficioso de
determinación tributaria municipal como el dispositivo de petición de repetición.
2. También es sustancial determinar la oportunidad que tiene el contribuyente para
solicitar la repetición del pago de tributos municipales enterados de forma indebida o excesiva
Por una parte, el art. 121 LGTM se refiere solamente a la oportunidad temporal: tres años
que se contarán a partir de la fecha del pago. Por otra parte, también es importante delimitar la
oportunidad desde la perspectiva de la inamovilidad de los actos administrativos, requisito
connatural a la petición de repetición; es decir, es una exigencia que no necesita su nominación
legal para dotarla de exigibilidad.
Los actos administrativos, como ya se estableció, nacen o se emiten con una vocación de
permanencia, pues en un Estado Constitucional de Derecho es necesario dotar a las decisiones de
la Administración Pública de certidumbre jurídica.
principio/derecho de seguridad jurídica, el que estipula que toda persona tiene derecho a la vida, a
la integridad física y moral, a la libertad, la seguridad, al trabajo, a la propiedad y posesión, y a
ser protegida en la conservación y defensa de los mismos. Norma que se enmarca en el derecho
que puede tener una persona a que se le garantice estar libre o exenta de todo peligro, daño o
riesgo, que ilegítimamente amenace sus derechos, también, en la seguridad jurídica como
concepto inmaterial. Se trata de la certeza del imperio de la ley, en el sentido de que el Estado
protegerá los derechos de las personas tal y como la ley los declara.
La Sala de lo Constitucional, en sentencia pronunciada a las 09:00 horas del 19 de julio de
1996, sostuvo que «por seguridad jurídica se entiende la certeza que el individuo posee de que su
situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y por autoridades
competentes ambos establecidos previamente». De ahí que la seguridad jurídica es la condición
resultante de la predeterminación hecha por el ordenamiento jurídico, de los ámbitos de licitud e
ilicitud en la actuación de los individuos, lo que implica una garantía para los derechos
fundamentales de la persona y una limitación a la arbitrariedad del poder público, condiciones
indispensables para la vigencia de un Estado Constitucional de Derecho.
En el ámbito del Derecho Administrativo, el derecho de seguridad jurídica se traduce en la
certidumbre que la Administración Pública traslada a los administrados en cada una de sus
actuaciones que, para el sub júdice, no es más que la vocación de permanencia y, por ende,
inamovilidad, sin perjuicio de los mecanismos regulares para su revocación por razones de
oportunidad o por vicios inherentes a la actuación administrativa.
Por ello, para que las actuaciones administrativas alcancen esa vocación de permanencia
deberán, regularmente, merecer el carácter de inamovilidad, sea por el culmen de la actividad de
los sujetos que tienen la capacidad para desvirtuar la presunción iuris tantum de veracidad o
legitimidad de los actos administrativos o, por su inactividad.
Para sistematizar los grados o estadios de modificación o revocación de los actos
administrativos, es necesario clasificar los actos administrativos a partir de la oportunidad de su
modificación o revocación.
Un acto administrativo se presume válido o legítimo, cuando reúne todos sus presupuestos
y elementos mínimos para su existencia o perfección. De lo contrario, si alguno de los
presupuestos o elementos mínimos no se ajusta a derecho, el acto es inválido o ilegítimo. Por su
parte, un acto es eficaz cuando tiene la capacidad de producir efectos jurídicos. La eficacia no
deriva de la validez, sino de las exigencias previstas por el derecho para la producción de efectos
jurídicos, como, por ejemplo, la notificación o publicación.
Cuando el acto es eficaz, es ejecutivo, es decir, puede y, según las circunstancias, debe ser
ejecutado y a veces también ejecutorio y, de ahí, la Administración puede ejecutarlo por sí misma
sin necesidad de acudir a la jurisdicción ordinaria.
Se aclara que, indistintamente de la existencia de algunas diferencias de los conceptos de
invalidez e ilegitimidad, para la presente sentencia se vuelve inocua su diferenciación porque en
definitiva, un acto administrativo viciado produce efectos hasta que sea anulado o dejado sin
efectos por un órgano jurisdiccional o, según corresponda, por un órgano administrativo, en
función de la gravedad del vicio y si lo permiten las circunstancias de fondo. De ahí, se clasifica
el acto administrativo definitivo cuando respecto de él se agotó la vía administrativa con la
interposición en tiempo y forma de los correspondientes recursos administrativos y, su resolución
expresa o tácita, implica una ausencia de derecho a la revocación del acto administrativo o a su
anulación por la vía administrativa. A partir del acto definitivo, se distingue al acto firme, cuando
también es inimpugnable hasta por la vía jurisdiccional. Esa firmeza se adquiere a) si no se
recurre en tiempo contra un acto originario; b) si no se acciona en tiempo contra un acto
definitivo; c) si la sentencia jurisdiccional confirmatoria del acto administrativo, pasa en
autoridad de cosa juzgada.
En definitiva, un acto es inamovible, cuando no puede ser revocado o anulado. La
estabilidad o inamovilidad se deriva de las condiciones de fondo del acto administrativo, sobre
todo de la existencia de derechos adquiridos
En conclusión, (a) los actos administrativos se presumen legítimos o válidos si reúnen los
requisitos mínimos para su existencia o perfección; no obstante, para que sean eficaces, no es
necesaria su existencia o perfección sino (b) que tengan la capacidad para producir efectos y,
además, que cumplan los requisitos jurídicos para producirlos; no obstante el incumplimiento de
los requisitos para presumir la legitimidad o validez, los actos administrativos se (c) pueden
consentir expresa o tácitamente o impugnar ordinariamente y, con ello, (d) tener por agotada la
vía administrativa y calificar al acto en definitivo, el que puede adquirir su estabilidad o
inamovilidad adquiriendo el estado de firmeza.
3. De la lectura de la prueba documental agregada por la demandante de fs. 14 al 82 y del
expediente administrativo presentado por la autoridad demandada, se hace denotar lo siguiente:
a. Consta de fs. 78 al 82, el escrito presentado por la sociedad demandante ante la
Administración Tributaria Municipal demandada, el 12 de abril de 2011, por medio del cual
solicita la devolución del pago de lo no debido realizado ante el Juzgado de Primera Instancia de
Santiago de M., por la cantidad de doscientos treinta y seis mil ochocientos noventa y dos
dólares con veintiocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($236,892.28).
b. El Alcalde de Santiago de M., por medio de la resolución de las 09:30 horas del 2 de
mayo de 2011 (f. 151 exp. adm.), resolvió dar trámite al procedimiento de la petición de
repetición supra.
c. La sociedad demandante, por medio del escrito presentado ante la Administración
Tributaria Municipal demandada el 16 de mayo de 2011 (f. 152 exp. adm.) en ocasión de
fundamentar el derecho de repetición, agregó la siguiente documentación: i) la certificación
notarial de una resolución emitida por el Juzgado de Primera Instancia de Santiago de M. a las
14:20 horas del 17 de octubre de 2008, donde consta que la autoridad demandada accionó
judicialmente contra la demandante en proceso ejecutivo por una deuda por la cantidad de
doscientos treinta y seis mil ochocientos noventa y dos dólares con veintiocho centavos de dólar
de los Estados Unidos de América ($236,892.28); y, ii) una certificación notarial de la nota de
cargo del 21 de octubre de 2008 (f. 155 exp. adm.), donde consta la cancelación forzosa de la
demandante de la anterior deuda liquidada judicialmente
Además, en la referida resolución judicial consta una liquidación de la deuda reclamada
por la Administración Tributaria Municipal de Santiago de M. respecto al embargo trabado en
bienes de la sociedad demandante. Al respecto, el juez resolvió; «ordénese la entrega de dicha
cantidad de dinero (diferencia entre lo embargado y la deuda reclamada) a la parte acreedora
(Concejo Municipal de Santiago de María) y, levántase embargos trabados en cuenta de la
demandada (CAJA DE CRÉDITO DE SANTIAGO DE MARÍA, SOCIEDAD COOPERATIVA
DE RESPONSABILIDAD LIMITADA DE CAPITAL VARIABLE) con ello tiénese por
cumplida la sentencia ejecutiva dictada en el presente juicio y por extinguida la acción intentada
en contra de la CAJA DE CRÉDITO DE SANTIAGO DE MARÍA, SOCIEDAD COOPERATIVA
DE RESPONSABILIDAD LIMITADA DE CAPITAL VARIABLE (…)».
d. El aludido procedimiento administrativo concluyó con la emisión del primer acto
administrativo impugnado, suscrito por el Alcalde Municipal de Santiago de M. a las 10:00
horas del 20 de mayo de dos mil once (fs. 162 al 164 del exp. adm.).
4. De lo antes expuesto y lo acaecido en sede administrativa se señala que (i) la autoridad
demandada, previo a la petición de repetición hecha por la sociedad demandante, ya había
ejecutado el acto de determinación oficiosa de la obligación tributaria que hoy, por medio del
presente proceso, se pretende su reintegro; (ii) la petición de repetición en vía administrativa
recayó sobre el pago forzoso de una deuda liquidada judicialmente,
En definitiva, la petición de repetición ejercida por la CAJA DE CRÉDITO DE
SANTIAGO DE MARÍA, SOCIEDAD COOPERATIVA DE RESPONSABILIDAD
LIMITADA DE CAPITAL VARIABLE, ha sido ejercida cuando ya existía una sentencia
definitiva en un proceso ejecutivo, lo que hace inferir irrefutablemente que la deuda tributaria
municipal declarada por la Administración Tributaria de Santiago de M., se encontraba en
estado de firmeza y, por ende, se presupone su inamovilidad por vía de la existencia o
inexistencia de algún recurso administrativo o judicial y, sobre todo, sobre el fondo del asunto,
pues se configuró el derecho adquirido de la autoridad demandada para el cobro coercitivo de la
referida deuda. De ahí, no existe ningún derecho de repetición de tributos por pago en exceso o
indebido por parte de la sociedad demandante por la cantidad de doscientos treinta y seis mil
ochocientos noventa y dos dólares con veintiocho centavos de dólar de los Estados Unidos de
América ($236,892.28), porque la deuda tributaria que originó el pago en vía judicial adquirió el
estado de firmeza y, por ende, no es regularmente posible su discusión por ningún medio al ser
inamovible y, sobre todo, por haber adquirido el derecho de cobro por parte de la Administración
Tributaria de Santiago de M., departamento de Usulután.
D. De las demás pretensiones
En virtud que se ha declarado la inexistencia del derecho de repetición del pago de
tributos municipales por pago indebido o en exceso, es innecesario pronunciarse sobre las demás
pretensiones que tiene como premisa inicial el referido derecho inexistente.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
arts. 216, 217, 218 y 272 inc. 1° del Código Procesal Civil y M., 15, 31, 32, 33, 34 y 53 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo 81,
del 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial 236, Tomo 261, del 19 de diciembre
de 1978, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta sala
FALLA:
1. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por CAJA DE CRÉDITO DE
SANTIAGO DE MARÍA, SOCIEDAD COOPERATIVA DE RESPONSABILIDAD
LIMITADA DE CAPITAL VARIABLE, por medio de sus apoderados generales judiciales,
L.. Ángel R.G.R., J.R.B.L., E.D...Á.V.,
S..D..P..Y. y Luis F..P..D., contra el Concejo Municipal de
Santiago de M., departamento de Usulután, en los siguientes actos administrativos.
A) La resolución de las 10:00 horas del 20 de mayo de 2011, por medio de la cual declara
no ha lugar la repetición de pago de tributos, solicitado por la demandante.
B) La resolución de las 09:30 horas del 1 de julio de 2011, por medio de la cual declara
sin lugar por improcedente, el recurso de apelación interpuesto contra la decisión supra.
2. Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
3. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
4. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
N..
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--------P.V.C.A.P. ---S.L.RIV.MARQUEZ--- J.CLÍMACO V. ----------
--PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN -------------------M.E.V.S. ----------------- SRIA. ------------------ RUBRICADAS ---------------------”“““
