Sentencia Nº 342-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 28-02-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 28 Febrero 2022 |
| Número de sentencia | 342-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
342-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuarenta y tres minutos del veintiocho de febrero de
dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Sr. SCO, en su
carácter personal, contra el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (en
adelante Director del ISSS), por la supuesta ilegalidad del acuerdo No. D.G. 2016-05-0210, del 19
de mayo de 2016, por medio del cual se dio por terminada la relación laboral con la institución a
partir del 20 del mismo mes y año por el incumplimiento de las cláusulas 7 y 11 del Contrato
Colectivo de Trabajo y de las causales 8°, 12°, 16° y 20° del art. 147 del Reglamento Interno de
Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (RITISSS).
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el director del ISSS,
como autoridad demandada, por medio de sus apoderados generales judiciales con facultades
especiales, L.. Á.A.M.P.lo y W.A. de Paz Castro, éste en
sustitución del primero; y el Fiscal General de la República, por medio de la Licda. E.
.G.S.S., como agente auxiliar y delegada del funcionario en referencia.
Leídos los autos y CONSIDERANDO:
I. El actor en síntesis manifestó en su demanda que en febrero de 2012 ingresó a laborar
como médico oftalmólogo en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), específicamente
en el Hospital Consultorio de Especialidades, bajo la modalidad de contrato individual de trabajo.
Que desde el 2006 las cirugías oftalmológicas se habían realizado en el hospital general del ISSS,
por ser este un hospital de tercer nivel que cuenta con la infraestructura, el equipo, cuerpo médico
y paramédico e insumos apropiados para la práctica de ese tipo de intervenciones quirúrgicas
especializadas, garantizando la calidad y sobre todo la seguridad hospitalaria en la prestación de
los servicios de salud. Sin embargo, a partir de noviembre de 2015, las autoridades del ISSS,
aduciendo la necesidad de reducir costos, violentando la normativa técnica institucional y poniendo
en grave riesgo la salud de los pacientes, «(…) tomaron la decisión de trasladar el equipo de cirugía
instalado en los quirófanos del Hospital General, a los quirófanos situados en Policlínico Zacamil,
el cual es un establecimiento de salud de segundo nivel, que de conformidad a la normativa
institucional no se encuentra habilitado técnicamente, para practicar las cirugías oftalmológicas
especializadas (…)» (f. 2 fte.)
En ese sentido, agregó que, debido a tal situación la cual considera arriesga la salud y la
vida misma de los paciente, el personal médico especialista (oftalmólogos), del cual forma parte,
por tal razón tomó la decisión de no realizar las intervenciones quirúrgicas en dicho centro de salud
y expresaron de forma reiterada a las altas autoridades del ISSS las razones técnicas del porqué no
debían realizarse ahí, e hicieron un llamado a que se reconsiderara la decisión tomada para que se
trasladara nuevamente el equipo quirúrgico al hospital general del ISSS, sin haber obtenido
respuesta de ello. Algunos colegas médicos, cediendo a la presión de las jefaturas institucionales,
se arriesgaron a practicar las cirugías en aquellas inadecuadas condiciones «(…) habiéndose
producido a la fecha al menos tres casos de graves complicaciones a la salud de igual número de
pacientes, siendo uno de estos casos en (sic) el que en fechas recientes apareció documentado por
la prensa escrita, concretamente por el matutino el “Diario de Hoy”, el cual en su edición de fecha
quince de febrero (Ver [sic] anexo 1) publicó el caso de una paciente de la tercera edad (87 años)
que padecía de cataratas, y perdió uno de sus ojos después de ser intervenida en el Hospital
Policlínico Zacamil, al sufrir una complicación (…) quien producto de la irresponsabilidad de las
autoridades del Seguro Social, ha quedado con una lesión irreversible; en este mismo sentido el
pasado 28 de marzo la prensa escrita publicó el caso de un paciente que fue operado en el
Policlínico Zacamil, y sufrió una endoftalmitis (infección severa) que le produjo graves
afectaciones en la retina, con el riesgo inminente de sufrir una evisceración (pérdida del ojo) como
consecuencia de dicha infección nosocomial (…)» (f. 3 fte.)
A pesar de todo lo relacionado, las autoridades del ISSS, en vez de corregir estas
situaciones, iniciaron procesos sancionatorios de destitución en contra de los médicos que se
opusieron para obligarlos a realizar en condiciones inadecuadas las cirugías en cuestión. En ese
contexto, el 30 de marzo de 2016 fue notificado por el subdirector del Consultorio de
Especialidades del inicio de un proceso disciplinario en su contra, con base en lo dispuesto en las
cláusulas 18 y 75 del contrato colectivo del ISSS, por supuestamente haber incurrido en diferentes
faltas laborales, específicamente en las establecidas en las causales 8°, 12°, 16° y 20° del art. 147
RITISSS. Seguidamente, fue notificado para comparecer a la audiencia como parte del
procedimiento y, según la cláusula 18 del referido Contrato Colectivo, esta se llevaría a cabo en el
Departamento Jurídico de Personal el 29 de abril de 2016. En esa diligencia expuso «(…) las
razones jurídicas y aporté los elementos probatorios que justificaban la legalidad de mis acciones
(…) No obstante lo anterior con fecha veinte de mayo del año dos mil dieciséis, fui notificado del
Acuerdo (sic) de Dirección General DG 2016-04-0146, en el que se hace constar la decisión
adoptada por el funcionario demandado, en el sentido de dar por terminada mi relación laboral con
la institución, sin motivar en forma precisa las razones que a criterio de dicho funcionario,
acreditaban de manera fehaciente la comisión de las faltas que se me atribuían, limitándose
únicamente a citar las cláusulas tanto del Contrato Colectivo, como del Reglamento Interno de
Trabajo que a su criterio justificaban mi destitución» (negritas suprimidas) (f. 4 vto.)
El demandante considera que con la emisión del acto administrativo impugnado la autoridad
demandada violentó los arts. 219 de la Constitución, 147 RITISSS, en relación con el 55 Código
de Trabajo y las cláusulas 7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo. Por ende, sus derechos a la
estabilidad laboral y estabilidad en el cargo se han visto conculcados por la decisión arbitraria del
director del ISSS, transgrediendo, además, las normativas técnicas hospitalarias y de salud
aplicables, porque no se motivó conforme a Derecho la decisión sancionatoria. Por esas razones
solicitó se admitiera su demanda, se emitiera la medida cautelar de ser restituido en su empleo y en
sentencia definitiva, se estimara su pretensión declarando la ilegalidad del acto impugnado.
II. En la resolución de las 14:15 horas del 20 de octubre de 2016 (fs. 16 y 17) se admitió la
demanda y se tuvo como parte actora al Sr. SCO, en su carácter personal; se emitió la medida
cautelar de suspensión del acto reclamado en el sentido que, mientras durara la tramitación de este
proceso, el demandante debería ser restituido en su cargo o en otro similar. Asimismo, se requirió
del director del ISSS un informe sobre la existencia del acto atribuido, de conformidad con el art.
20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LJCA) -derogada-,
[emitida el 14 de noviembre de 1978, publicada en el Diario Oficial No. 236, tomo No. 261, del 19
de diciembre de 1978, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente].
El Director del ISSS, por medio de su apoderado general judicial, L.. Á..A.
.M.P., rindió el primer informe requerido (fs. 22-26) expresando, en esencia, que
solicitaba la revocación de la medida cautelar debido, en primer lugar, a que la remoción del
trabajador fue por sus reiteradas desobediencias de cumplir con sus labores como oftalmólogo, no
siendo ciertas las dificultades técnicas que señaló en su demanda. En segundo lugar, porque la
medida cautelar implicaba poner el derecho de petición del impetrante por encima de los derechos
patrimoniales del ISSS, en vista de que, en caso de ser desestimatoria la sentencia, no podría el Sr.
CO reintegrar los salarios otorgados mientras durara la medida precautoria, por esta razón solicitó
que se exigiera al demandante una contra cautela a fin de garantizar los derechos del ISSS.
En el auto de las 14:07 horas del 3 de abril de 2017 (f. 33), entre otros, se tuvo por parte al
director del ISSS, por medio de su apoderado general judicial con facultades especiales, Lic. Á.
.A.M.P.o. También se tuvo por rendido el primer informe, se requirió del
existencia de este proceso al Fiscal General de la República (art. 13 LJCA). Asimismo, ante la
solicitud de revocatoria de la medida cautelar emitida, se confirió una audiencia al impetrante; sin
embargo, no la contestó.
En esta fase intervino la Licda. E.G.S..S. (f. 37), quien pidió se le
tuviera como delegada en representación del Fiscal General de la República, y agregó la credencial
con la que acreditó su personería.
El director del ISSS, por medio de su apoderado, rindió el informe justificativo de legalidad
del acto administrativo impugnado (fs. 40-47) argumentando que, a partir de lo expuesto por el
actor con relación a los supuestos motivos para negarse a realizar las intervenciones quirúrgicas
oftalmológicas en el Hospital Policlínico Zacamil, quedó evidenciado la desobediencia en la
ejecución de su trabajo, incumpliendo así las labores inherentes a su cargo. En ese orden, sobre las
supuestas justificaciones esgrimidas por el pretensor, expresó «(…) según él, el Hospital
Policlínico Zacamil no reúne las condiciones técnicas para realizar las operaciones que le
programaron (…) considera que realizar ese tipo de intervenciones en el Hospital Policlínico
Zacamil iba en contra de la normativa del Instituto, específicamente de la “N. para Cirugía
Oftalmológica Ambulatoria, en Unidades Médicas de Segundo Nivel de Atención” (dictada en el
año 2006) y de la “N. de Referencia y de Retorno de Pacientes ISSS”, por ser un nosocomio
de segundo nivel. Es importante dejar en claro que ambas situaciones NO SON CIERTAS (…)»
(f. 40 vto.) En ese sentido, el funcionario demandado enfatizó que, pese a las objeciones
técnicas del demandante respecto de las condiciones del hospital Zacamil, el nosocomio cuenta con
el equipo apropiado para procedimientos de alta complejidad. Además, las normativas internas que
cita el peticionario ya habían sido sustituidas por otras que habilitaban los procedimientos médicos
aludidos, los que él estaba obligado a practicar en razón de su profesión y en el marco del contrato
colectivo, el reglamento interno de trabajo y otras normas aplicables que regían sus deberes en el
ISSS.
III. En la resolución de las 8:06 horas del 20 de septiembre de 2019 (fs. 56-58), entre otros,
se dio intervención a la Licda. E.G.S.S., como auxiliar delegada del Fiscal
General de la República. Se tuvo por rendido el informe justificativo requerido de la autoridad
demandada en el auto de las 14:07 horas del 3 de abril de 2017, se declaró sin lugar el recurso de
revocatoria y la petición de contra cautela de la autoridad demandada y se abrió a prueba el proceso
En la etapa probatoria, el Lic. Á.A..M.P., apoderado del director
del ISSS, presentó prueba documental y el expediente administrativo relacionado con el presente
caso. En el auto de las 9:00 horas del 10 de agosto de 2020 (fs. 147 y 148), entre otros aspectos, se
tuvo por recibido el expediente administrativo y se previno al apoderado del demandado que
actualizara su postulación, de conformidad con lo expuesto en el considerando I de esa
interlocutoria, lo cual fue evacuado mediante el escrito y la documentación presentados el 2 de
octubre de ese año (fs. 154-161). Ante ello, mediante el auto de las 8:20 horas del 7 de enero de
2021, se tuvo por cumplida la mencionada prevención, se dio intervención al L.. W.A.
de P..C., como nuevo apoderado general judicial con facultades especiales de la autoridad
demandada, en sustitución del L.. Á.A.M.P. y se admitió la prueba
ofrecida por la autoridad demandada detallada en el romano I de esa resolución y se corrieron los
a) La parte actora no hizo uso de su derecho.
b) El director del ISSS, por medio de su nuevo apoderado, L.. de P.C., presentó un
escrito (fs. 167-172) con el que cumplió el traslado conferido y reiteró los argumentos expuestos
en el informe justificativo de legalidad, especialmente lo relativo a la desobediencia del hoy
pretensor por haberse negado a practicar los procedimientos quirúrgicos a los que estaba obligado,
según sus deberes establecidos en las normativas internas como médico contratado por el ISSS, así
como haber provocado otro tipo de alteraciones del orden en su lugar de trabajo. En ese sentido,
expresó: «(…) El Departamento Jurídico de Personal en cumplimiento del Art. 148 RITI
[Reglamento Interno de Trabajo del ISSS] en relación con cláusula número 18 CCTI [Contrato
Colectivo de Trabajo del ISSS] señaló audiencia, la cual fue debidamente notificada al doctor CO,
la audiencia fue celebrada y en ella se le hicieron saber -nuevamente- las faltas, se le garantizaron
sus derechos de audiencia y defensa, pues fue acompañado por un representante del sindicato -
como lo establece el CCTI – y asistido por un abogado que él designó, además de permitírsele
presentar prueba de descargo (…) al trabajador SCO, se le garantizó el debido proceso, pues se le
otorgó la posibilidad real de exponer sus razonamientos y defender sus derechos de manera plena
y amplia (…)» (fs. 169 vto. y 171 fte.)
c) La Licda. E.G.S.S., agente auxiliar del Fiscal General de la
República, presentó su traslado (fs. 174-178) y, en términos generales, citó y transcribió
jurisprudencia constitucional y normativa contenida en el Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS,
realizó sus interpretaciones a la luz de estas y concluyó manifestando, en lo pertinente: «(…) será
esta Honorable Sala la que valorara (sic) con amplitud, con vista al expediente administrativo, y
determinara (sic) si la Autoridad (sic) Demandada (sic) dio o no cumplimiento al debido proceso
y valoro (sic) las pruebas aportadas por el demandante a fin de establecer si la causal que para la
Autoridad Demandada (sic) daba origen a la destitución del Doctor SCO no se configuraba ya que
los motivos que lo llevaron a no cumplir con las operaciones programadas, como lo argumenta el
demandante estaban en contra de la vida misma, de ser así la Autoridad (sic) Demandada (sic)
habría violentado el derecho a la estabilidad laboral (…)» (f. 178 fte.)
Finalmente, en el auto de las 15:59 horas del 14 de diciembre de 2021, se tuvo por
contestados los traslados de ley por parte de la agente auxiliar del Fiscal General de la República
y de la autoridad demandada. Se ordenó traer para sentencia el presente proceso.
IV. Una vez efectuado el anterior relato de los principales sucesos acontecidos en el
proceso, esta Sala hará el examen de legalidad tomando en cuenta los motivos esgrimidos por el
La presente controversia consiste en determinar si el director del ISSS, con la emisión del acto
administrativo impugnado, vulneró los arts. 219 de la Constitución, 147 RITISSS y las cláusulas 7
y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo. En ese marco normativo, debe destacarse que los
argumentos del actor parten de una misma raíz, que es la vulneración de su derecho a la estabilidad
laboral pues el acto denunciado contiene el vicio de falta de motivación. Alega también que no
incurrió en las conductas constitutivas como infracción que le atribuye la autoridad demandada y
que fue sancionado conforme a normas establecidas en el reglamento y no en unas con rango de
ley. Que su negativa a practicar los aludidos procedimientos quirúrgicos estaba más que justificada,
ya que, de realizarlos en las condiciones hospitalarias inadecuadas, hubiera arriesgado la salud y la
vida de los pacientes, poniendo en tela de juicio su integridad jurídica porque podría ser objeto
posteriormente de procesos penales.
En este punto resulta oportuno mencionar que existen en la jurisprudencia de esta Sala dos
precedentes en dos casos análogos a este, identificados con las refs. 386-2016, y 420-2016 cuyas
sentencias fueron emitidas a las 15:36 horas del 11 de febrero de 2019; y a las 15:55 horas del 26
de enero de 2022, respectivamente. En dichos casos, se determinó que primeramente era necesario
examinar el vicio de forma de falta de motivación del acto. Posteriormente, se examinarían los
restantes vicios, siempre y cuando se concluyera con el primero que no había alguna ilegalidad,
pues, en caso contrario, debería resolverse lo pertinente. En ese marco, de conformidad al principio
stare decisis, se procederá al análisis correspondiente, de la misma forma.
1.1) El demandante alega que el Acuerdo No. DG-2016-05-0210, del 19 de mayo de 2016,
carece de motivación. Para fundamentar este vicio señaló que la autoridad demandada: «se limita
únicamente a transcribir las disposiciones convencionales y reglamentarias que a juicio de la
autoridad demandada, justifican la legalidad de mi destitución, sin detallar ni explicar las
circunstancias de hecho y su adecuación a los preceptos normativos que supuestamente han sido
infringidos por mi persona (…)» (f. 8 vto.).
1.2) La autoridad demandada, sobre este punto, ha expresado que el Departamento Jurídico
de Personal del ISSS recomendó la terminación de la relación laboral sin responsabilidad patronal
mediante la comunicación identificada como No. DPJ-46-AZ/2016, con base en la cual se emitió
el Acuerdo No. D.G. 2016-05-0210, con el que se dio por terminada la relación laboral con el Dr.
CO. Se comprobó las causales de terminación del contrato sin responsabilidad para el empleador
en el respectivo proceso administrativo sancionatorio en el que se garantizaron los derechos al
mencionado profesional, por ello no es cierto que hubiera violación a la estabilidad laboral.
Asimismo, alegó que en la mencionada recomendación «(…) se adecuan los hechos a los preceptos
infringidos, causales de terminación sin responsabilidad patronal» (f. 46 fte.) 1.3) Este
Tribunal, sobre la falta de motivación de los actos, comparte el criterio de la Sala de lo
Constitucional, plasmado en la sentencia de amparo ref. 780-2014 de las 11:30 horas del 31 de
julio de 2017, que señaló: «(…) una de las manifestaciones del derecho a la protección
jurisdiccional y no jurisdiccional es el derecho a una resolución de fondo, motivada y congruente.
Este derecho obliga al tribunal o a la entidad administrativa de que se trate, independientemente
del grado de conocimiento o instancia en la que se encuentre el asunto controvertido, a pronunciarse
de manera congruente sobre lo pedido, exponiendo de manera clara y suficiente los motivos en los
que fundamenta su decisión; pues ello permite a las personas conocer las razones que llevaron a
las autoridades a decidir de determinada manera una situación jurídica concreta. La finalidad de la
fundamentación -la exteriorización de las razones que llevan a la autoridad a resolver en un
determinado sentido- reviste especial importancia, por lo que en todo tipo de resolución se exige
una argumentación fáctica y normativa aceptable, pero no es necesario que ésta sea extensa o
exageradamente detallada; lo que se persigue es que sea concreta y clara, pues si no es así las partes
no podrían controlar el sometimiento de las autoridades al Derecho a través de los medios de
impugnación correspondientes (…)».
Asimismo, esta Sala en la sentencia ref. 260-2011 de las 15:40 horas del 18 de enero de
2016, sobre la motivación de los actos administrativos, expresó: «(…) Uno de los elementos del
acto administrativo es su motivación, la cual se concibe como la expresión suficiente de los motivos
que han llevado al emisor del acto a adoptarlo. La motivación es una consecuencia del principio de
legalidad que rige a la Administración Pública, la cual requiere de una norma habilitante para toda
su actuación. En tal sentido, la motivación del acto administrativo exige que plasme en los actos
administrativos las razones de hecho -fundamentos fácticos- y de derecho -fundamentos jurídicos-
que la determinaron a adoptar su decisión».
De lo expuesto resulta evidente que la jurisprudencia, tanto constitucional como de esta
Sala, ha sido uniforme y categórica en establecer que la motivación de los actos - administrativos
y jurisdiccionales- implica que deben expresarse inequívocamente cuales son los fundamentos
fácticos y jurídicos de la decisión adoptada, de manera coherente y precisa, para que el afectado
tenga conocimiento de las razones que llevaron a una determinada autoridad a tomar la providencia
que le afecta, con la finalidad que aquel tenga la posibilidad de controvertir su contenido.
En ese marco expositivo, resulta necesario hacer notar que, en el primer folio del expediente
administrativo remitido por la autoridad demandada (cuya numeración de origen con sello del ISSS
es 292), consta una copia del acuerdo No. D.G. 2016-05-0210, firmado por el director del ISSS
con fecha 19 de mayo de 2016, acto por medio del cual dio por finalizada la relación laboral con
el demandante y que, según éste, no está debidamente motivado. En el citado acuerdo se observa
que el funcionario demandado indicó: «(…) La Dirección General del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social, con base al análisis y conclusión jurídica No. DJP-46- AZ/2016, emitida por el
Departamento Jurídico de Personal y a la solicitud presentada por la Subdirección de Salud;
ACUERDA: 1°) Dar por finalizada a partir del día VEINTE DE MAYO DE DOS MIL DIECISÉIS,
la relación laboral que vincula al Instituto Salvadoreño del Seguro Social con el trabajador SCO,
con Número (sic) de Empleado **********, OFTALMÓLOGO del CONSULTORIO DE
ESPECIALIDADES, SIN RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL, por haber incumplido las
cláusulas número siete y once del Contrato Colectivo de Trabajo y su actuar se adecúa a lo
establecido en las Causales (sic) 8°, 12°, 16° y 20° del Artículo (sic) Ciento (sic) Cuarenta (sic) y
Siete (sic) del Reglamento Interno de Trabajo; 2°) Notifíquese (…)» (negritas suprimidas).
Al respecto, cabe en este punto mencionar que, en un procedimiento sancionatorio seguido
por el ISSS, se realizan diversas etapas: 1) la audiencia de solución de quejas y conflictos (cláusulas
18 y 75 del contrato colectivo ISSS, fs. 253-255, según numeración de origen del exp. admtvo con
sello del ISSS), diligencia en la cual el mismo actor, desde su demanda (f. 4 fte., exp. judicial),
expresó que participó y expuso sus justificaciones para negarse a realizar las intervenciones
quirúrgicas respectivas, por las razones que se han relacionado supra; 2) el procedimiento que
concluye con el informe o recomendación de la dependencia jurídica respectiva (el Departamento
Jurídico de Personal, según lo expuesto en el presente caso; art. 159 RITISSS, fs. 277-286)); 3) la
recomendación de la jefatura inmediata del empleado a la Dirección General sobre la solución a
adoptar (art. 157 inc. 1 relacionado con el 148 y 159 RITISSS, f. 288); y 4) la decisión final
adoptada por el director del ISSS (art. 161 inc. 2º RITISSS, f. 292).
Ahora bien, con relación a esto último, al tratarse del acto resolutorio definitivo, se advierte
que el director tiene la obligación de motivar la decisión que adopte ya que es él quien tiene que
tomar la decisión de sancionar o no al empleado que ha sido investigado, lo cual está en el marco
de un procedimiento sancionatorio, reflejo del ius puniendi del Estado, que finalmente afectará
negativamente (en caso que se imponga la sanción) determinado derecho de la esfera jurídica del
administrado, por lo que el mencionado funcionario no puede eludir su deber de plasmar los
argumentos fácticos y jurídicos necesarios para imponer la respectiva sanción.
Sin embargo, tal como ha quedado expuesto, y no obstante advertirse prima facie que se
habrían diligenciado (hasta este punto del análisis, formalmente) las etapas correspondientes que
exige el procedimiento respectivo, en el acto final decisorio sobre la situación jurídica del
impetrante, el director del ISSS se limitó únicamente a indicar: «La Dirección General del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, con base al análisis y conclusión jurídica No. DJP-EM-048/2016,
emitida por el Departamento Jurídico de Personal (…)» Con ello, hizo referencia al informe del
Departamento Jurídico de Personal, sin argumentar la decisión adoptada; es decir, sin expresar
razones propias del por qué se llegó a determinada conclusión. De ahí que hay ausencia de
motivación.
Es importante mencionar que el acto que generó agravio al demandante es el emitido por el
director del ISSS y no la recomendación del Departamento Jurídico de Personal, ya que fue el
mencionado funcionario quien dio por finalizada la relación laboral con la institución. En ese
sentido, el informe del departamento en mención es un acto de trámite en el procedimiento
sancionatorio, según el art. 159 RITISSS, el cual prescribe: «La dependencia jurídica, emitirá su
valoración de los hechos atribuidos al trabajador o trabajadora, los que pudiesen ser o no
considerados constitutivos de falta, a fin de que la dependencia solicitante recomiende la solución
a adoptar por parte de la Dirección General». No obstante que la autoridad demandada hace
referencia en el acto definitivo al informe del Departamento Jurídico de Personal, se omitió explicar
cuáles son los motivos o fundamentos jurídicos que tuvo para concluir que el demandante incurrió
en las conductas atribuidas que regula el RITISSS susceptibles de romper el vínculo laboral.
Por lo expuesto, se colige que la autoridad demandada incurrió en el vicio de falta de
motivación del acto administrativo impugnado.
Esta Sala no comparte el argumento del apoderado de la autoridad demandada para
justificar la motivación del acto aduciendo que el demandante tuvo conocimiento en todo momento
de las conductas atribuidas, por haberlas controvertido en la demanda contencioso, y que el director
se remitió a la recomendación del departamento jurídico respectivo, pretendiendo con ello legitimar
la falta de motivación del acto reclamado. Esto, en primer lugar, porque no está en discusión que
el demandante conoció las conductas atribuidas en el procedimiento sancionatorio desde la primera
audiencia concedida conforme con la cláusula 18 del Contrato Colectivo de Trabajo; y en segundo
lugar, porque tanto el informe del Departamento Jurídico de Personal (DJP) como la solicitud de
despido de la jefatura inmediata respectiva, según se colige claramente de la normativa detallada
supra, no revisten el carácter de obligatorios o vinculantes ya que son, como su denominación lo
indica, recomendaciones que, aunque obviamente tienen un peso jurídico en términos valorativos,
no necesariamente obligan al funcionario demandado (el Director del ISSS) a que su decisión sea
en uno u otro sentido, no operando, por ende, la denominada motivación por remisión.
En este punto resulta necesario traer a colación lo que esta sala ha dicho en su jurisprudencia
sobre la denominada “motivación por remisión” o “motivación indirecta”, específicamente, en la
sentencia ref. 393-2012 emitida a las 11:55 horas del 30 de julio de 2021 se expresó que esta «figura
jurídica por medio de la cual la Administración pública, en una resolución administrativa, acoge
como razones y fundamentos para adoptar una decisión los expresados en el contenido de un
documento que, por la certeza de su conclusión, se constituye parte fundamental del respectivo
acto».
Ahora bien, lo anterior se complementa con lo expresado siempre por esta sala en,
verbigracia, la sentencia ref. 262-2017 emitida a las 15:43 horas del 10 de diciembre de 2019, que
precisamente versaba también sobre la terminación de una relación laboral en el ISSS; en dicho
precedente, se expresó que «la autoridad demandada señaló que la terminación de la relación
laboral con la demandante se acordó con base en el informe del Departamento Jurídico de Personal
(…) En ese mismo sentido, este Tribunal en anteriores decisiones ha considerado que la motivación
de un acto puede ser por remisión, es decir, que el acto no contiene originalmente las razones en
que la Administración Pública funda su decisión, sino que la realiza a partir de los fundamentos y
conclusiones comprendidos en dictámenes, decisiones o informes anteriores obrantes en el
expediente, que por su contenido certero se constituyen parte integrante del respectivo acto (…) no
es atendible el argumento de la autoridad demandada, porque en el acto administrativo
impugnado simplemente se remite al informe del Departamento Jurídico de Personal del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, sin efectuar valoraciones propias sobre los hechos
acontecidos y la valoración de la prueba de cargo y descargo que fue ofrecida en el
procedimiento sancionatorio seguido contra la parte actora. Además, ante la forma en que
fue emitido el acto administrativo, es procedente afirmar que no estamos ante la presencia
de una motivación por remisión» (resaltado es propio).
En el marco de todo lo expuesto es que se colige que, en el presente caso, el vicio de falta
de motivación quedó concentrado en el hecho de que la referida autoridad tenía la obligación
ineludible e indelegable de motivar su decisión y no lo hizo, pues simple y superficialmente se
refirió a las recomendaciones antes dichas pero estas, aunque importantes en el sentido y marco
legal ya expresado, no son las que establecen la pérdida de derechos de la persona objeto de las
diligencias en vista que la decisión, al final, le corresponde al director del ISSS y es respecto de
esta, además, que se habilitan al actor los medios impugnativos o procesos que las leyes
correspondientes hayan prescrito.
En conclusión, en vista de que se ha incurrido en el vicio en cuestión, esta Sala entiende
que es inoficioso examinar a fondo los otros motivos de ilegalidad, ya que en nada variaría la
conclusión abordada por la nulidad estimada.
V. Medida para restablecer el derecho violado.
Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde pronunciarse
sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno
restablecimiento del derecho violado». En el presente caso, el director del ISSS deberá emitir un
nuevo acto administrativo debidamente motivado, razonando los fundamentos tanto fácticos como
jurídicos de su decisión, acto que, según el art. 34 LJCA, deberá emitirse y notificarse en el plazo
de treinta días hábiles contados desde aquél en que sea recibida la certificación de esta sentencia.
Ello sin perjuicio de los medios legales que se habiliten a favor del servidor público con relación
al nuevo acuerdo emitido. Es importante señalar que la parte actora pidió en la demanda, entre
otras cosas: «(…) c) Pronunciar una sentencia estimativa de mi pretensión, en la que se declare la
ilegalidad del acto impugnado, y se me restituya en mi empleo de manera definitiva, ordenando
además tanto el pago de los salarios no devengados por causa imputable al patrono, como el pago
de las respectivas prestaciones laborales (…)» (f. 10 fte. y vto.)
En primer lugar, esta Sala dictó una medida cautelar de restitución en el cargo en el auto de
las 14:15 horas del 20 de octubre de 2016 (fs. 16 y 17); y, pese a que dicha medida fue objeto de
impugnación por parte de la autoridad demandada, esta no fue revocada y ha permanecido vigente
hasta este momento. Respecto de la cuantificación de los salarios y demás prestaciones pertinentes
dejados de percibir, estos deben cancelarse desde que se interpuso la demanda (5 de julio de 2016)
hasta el momento en que se hizo efectivo el reinstalo del trabajador.
POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los arts. 219 de la
Constitución, 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y M., y 31, 32, 34 y 53 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -ya derogada pero aplicable a este caso-; en
nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar ilegal el acuerdo emitido por el Director General del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social, No. D.G. 2016-05-0210, del 19 de mayo de 2016, por medio del cual se dio por
terminada la relación laboral del Sr. SCO con la institución a partir del 20 del mismo mes y año
por el incumplimiento de las cláusulas 7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo y de las causales
8°, 12°, 16° y 20° del art. 147 del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social (RITISSS).
B.C. en costas a la autoridad demandada conforme con el derecho común.
C. Ordenar al Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, como medida
para restablecer el derecho violado, que, en el plazo de treinta días hábiles contados desde aquél en
que sea recibida la certificación de esta sentencia, emita un nuevo acto administrativo debidamente
motivado respetando los parámetros establecidos en esta sentencia, plazo que también incluye la
notificación al trabajador de la nueva resolución. Adicionalmente, deberá respetar el reinstalo
laboral efectuado por la medida cautelar y, también, deberá cancelar, dentro del mismo plazo
indicado, los salarios y demás prestaciones pertinentes dejados de percibir contabilizados desde
que se interpuso la demanda (5 de julio de 2016) hasta el momento en que se hizo efectivo el
reinstalo del trabajador.
D. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
E. Entregar en el acto de la notificación una certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
N.. –
------------P.VELASQUEZ.C------------J.CLIMACO.V.-------------S.L.RIV.MÁRQUEZ------------
------------E..A.P.-----------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA
MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN----------------------
M.E.V.S--------SRIA.---------RUBRICADAS.
