Sentencia Nº 346-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 09-04-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 09 Abril 2021 |
| Número de sentencia | 346-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
346-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas cincuenta y cinco minutos del nueve de abril de dos
mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor DGME,
por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, C.A..I.,
conocido por C.M.I., contra el Tribunal Disciplinario Nacional y el Tribunal
Segundo de Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil –en adelante, PNC–, por la supuesta
ilegalidad de los siguientes actos administrativos:
1) Resolución pronunciada por el Tribunal Disciplinario Nacional de la PNC a las nueve
horas cuarenta y nueve minutos del trece de febrero de dos mil quince, mediante la cual ordenó la
suspensión de noventa y un días del cargo sin goce de sueldo al señor DGME, por la comisión de
la falta disciplinaria muy grave descrita en el artículo 9 numeral 28 de la Ley Disciplinaria
Policial –en adelante, LEDIPOL–.
2) Resolución de las nueve horas cinco minutos del catorce de julio de dos mil quince,
emitida por el Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC, en la que confirmó la resolución del
Tribunal a quo.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, por medio de su apoderado general
judicial con cláusula especial; el Tribunal Disciplinario Nacional y el Tribunal Segundo de
Apelaciones, ambos de la PNC, como autoridades demandadas; y la licenciada E.
.G.S.S., en calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la
República.
Leídos los autos y considerando:
I. Según la exposición de los hechos efectuada por la parte demandante, se inició
procedimiento administrativo sancionador en contra del señor ME por haber ejercido la función
notarial en el proceso de divorcio por mutuo consentimiento que se siguió en el Juzgado Cuarto
de Familia de San Salvador bajo la referencia número 06854-13-JV-4FM1.
Luego de transcurridas las etapas procedimentales en sede administrativa, el Tribunal
Disciplinario Nacional de la PNC resolvió sancionar con suspensión de noventa y un días del
cargo sin goce de sueldo al señor DGME, por la comisión de la falta disciplinaria muy grave
descrita en el artículo 9 numeral 28 de la LEDIPOL.
Por su parte, el Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC confirmó la decisión del
tribunal a quo mediante resolución de las nueve horas cinco minutos del catorce de julio de dos
mil quince.
En virtud de lo anterior, el impetrante interpuso la demanda ante esta Sala, aduciendo que
la decisión de ambos tribunales ha sido dictada conculcándose el principio de legalidad, la
seguridad jurídica y, finalmente, su derecho a la estabilidad laboral.
De esta manera, la parte actora solicitó que se admitiera la demanda, se le diera el trámite
de ley, que en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de los actos administrativos
impugnados, así como el pago de los salarios no percibidos, la condena en costas a las
autoridades demandadas, estimando un total de diez mil dólares de los Estados Unidos de
América; y solicitó tener por tercero beneficiado de los actos administrativos al señor MHF.
II. Por auto de las diez horas dos minutos del doce de febrero de dos mil dieciocho (fs. 51)
se admitió la demanda y su ampliación; se tuvo como parte actora al señor DGME, por medio de
su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado C..A..I.,
conocido por C.M..I.; se requirió de las autoridades demandadas el informe de
ley sobre la existencia de los actos administrativos atribuidos, conforme con lo prescrito en el
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; y,
finalmente, se declaró sin lugar la solicitud de tener como tercero beneficiado de los actos
administrativos al señor MHF.
Las autoridades demandadas rindieron sus respectivos informes (fs. 57-58 y 61), en los
cuales manifestaron que los hechos que relata la parte demandante no son ciertos.
En el auto de las catorce horas ocho minutos del doce de julio de dos mil dieciocho (fs.
70) se tuvo por parte demandada al Tribunal Disciplinario Nacional y al Tribunal Segundo de
Apelaciones, ambos de la PNC; se requirió un nuevo informe a las autoridades demandadas de
conformidad con lo prescrito en el artículo 24 de la LJCA, a fin de que expusieran las razones en
que justifican la legalidad de los actos impugnados; y, finalmente, se ordenó notificar la
resolución al Fiscal General de la República, para los efectos del artículo 13 de la LJCA.
Al rendir su informe (fs. 74-78), el Tribunal Disciplinario Nacional de la PNC estableció,
en síntesis, que su actuación es legítima por haber resuelto y sancionado al actor según la
LEDIPOL, y que la demanda obedece a la inconformidad del demandante por haberse
establecido el cometimiento de la infracción que se le atribuye al demandante y la correlativa
sanción; de este modo, no es factible afirmar que se han vulnerado los principios alegados por el
señor ME y, por ello, los actos administrativos son legales.
El Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC, al rendir su informe justificativo (fs. 82-
89), en lo medular expresó que el acto administrativo que se le atribuye es legal y no existen los
vicios argumentados; que se respetaron los derechos y garantías del indagado, adecuando la
normativa disciplinaria conforme a los hechos, y que lo expresado por el demandante es una mera
inconformidad con lo resuelto.
En auto de las catorce horas dos minutos del once de octubre de dos mil dieciocho (fs. 94)
se tuvo por rendido el informe justificativo requerido de las autoridades demandadas; se dio
intervención a la licenciada E.G.S.S., en calidad de agente auxiliar
delegada por el Fiscal General de la República; y se abrió a prueba el proceso por el término de
ley.
En la etapa probatoria, la parte actora y el Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC no
hicieron uso de esta etapa procesal. Mientras, el Tribunal Disciplinario Nacional de la PNC
reiteró lo vertido en el informe justificativo (fs. 99-103) y ofreció como prueba documental: 1)
escrito del veinticinco de mayo de dos mil trece, en el cual consta que las firmas de quienes lo
suscriben fueron autenticadas por parte del actor, señor ME; 2) copias certificadas del proceso de
divorcio por mutuo consentimiento tramitado en el Juzgado Cuarto de Familia de San Salvador
con referencia 06854-13-JV-4FM1, específicamente: a) acta de convenio de divorcio y b) acta de
declaración jurada, ambos documentos otorgados ante los oficios notariales del demandante; 3)
declaración por parte del señor ME, en la cual consta que manifestó haber realizado las referidas
diligencias notariales; y 4) resolución pronunciada en contra del demandante a las nueve horas
cuarenta y nueve minutos del trece de febrero de dos mil quince por el Tribunal Disciplinario
Nacional de la PNC. La anterior documentación se encuentra contenida en el expediente
administrativo relacionado al presente caso, el cual fue remitido por dicho tribunal.
Posteriormente, en auto de las catorce horas un minuto del veintidós de febrero de dos mil
diecinueve (fs. 105) se admitió la prueba ofrecida por el Tribunal Disciplinario Nacional de la
PNC, se tuvo por recibido el respectivo expediente administrativo y se corrieron los traslados que
la República, obteniéndose los siguientes resultados:
a) La representación fiscal refirió que no tienen mérito los motivos de agravio expuestos
por el demandante, considerando, en síntesis, que en los actos administrativos no concurren los
vicios procesales argumentados y que estos se emitieron con base en la LEDIPOL (fs. 109-113).
b) El Tribunal Disciplinario Nacional de la PNC, al contestar sus alegatos finales,
concluyó que no existe fundamento legal por la parte demandante al sustentar que se le violentó
derechos y garantías constitucionales, ya que considera que realizó cada una de las etapas
procesales hasta la imposición de la sanción disciplinaria conforme con la Constitución de la
República y normativa disciplinaria policial (fs. 115-117).
c) El Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC, por su parte, ratificó sus argumentos
vertidos en el informe justificativo y en la sentencia que pronunció a las nueve horas cinco
minutos del catorce de julio de dos mil quince en contra del demandante (fs. 121).
Finalmente, el presente proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.
III. La pretensión del demandante se fundamenta principalmente en controvertir el
contenido de dos actos administrativos; el primero, emitido por el Tribunal Disciplinario
Nacional de la PNC, mediante el cual se le sancionó con suspensión de noventa y un días del
cargo sin goce de sueldo por la comisión de la falta disciplinaria grave del artículo 9 numeral 28
de la LEDIPOL; el segundo, la resolución pronunciada por el Tribunal Segundo de Apelaciones
de la PNC, el cual confirmó la resolución del tribunal a quo.
Para controvertir la legalidad de los referidos actos, la parte actora identificó tres motivos
de agravio: (i) violación al principio de legalidad, como conculcaciones a la inaplicabilidad de la
ley y al principio de competencia; (ii) transgresión del principio de seguridad jurídica, por
inobservancia a la ley de la materia y al principio de tipicidad; y (iii) vulneración de su derecho a
la estabilidad laboral.
Ahora bien, de acuerdo con el principio iura novit curia (el juez conoce el derecho), esta
Sala ha advertido una particularidad en el planteamiento en la demanda. Como primer aspecto a
examinar, la parte demandante indicó la conculcación al principio de legalidad de forma
indeterminada, al señalar que la referida transgresión: «...equivale a la “inaplicabilidad” de una
norma secundaria o disposición reglamentaria, facultad que expresamente está otorgada a los
jueces y magistrados del Órgano Judicial, jamás al aplicador administrativo. Lo cual es una
clara violación al principio de legalidad, puesto que las autoridades demandadas han
112 de la Ley de la Carrera Policial...».
De su argumento lacónico se advierten ciertas deficiencias. Por un lado, menciona la
inaplicabilidad de ley y refiere que esa facultad solo la tienen los jueces, pero no explica de qué
manera la administración inaplicó las normas referidas ni el contraste constitucional seguido. En
esa línea, es necesario precisar que el control de legalidad no es solo sujeción a la ley secundaria
o reglamentaria, sino también —y de modo preferente— sujeción a la Constitución; para ello, se
han creado los mecanismos de control de las normas a fin de que estas sean diseñadas conforme
con los lineamientos que derivan de la Constitución; uno de ellos es el control difuso de
constitucionalidad, a través de la inaplicabilidad, figura jurídica «...prescrita en el artículo 185 de
la constitución, la cual tiende a asegurar el carácter normativo y la supremacía de esta...», [Inc.
269-2010, de las diez horas con cuarenta y un minutos del día catorce de septiembre de dos mil
doce].
Por otra parte, el artículo constitucional supra relacionado, en concordancia con los
artículos 246 de la Constitución, 77-A y siguientes de la Ley de Procedimientos Constitucionales,
establece que para proceder a la inaplicabilidad de una disposición resulta necesario cumplir con
una serie de requisitos, entre estos: (a) la existencia de una norma constitucional que sea utilizada
como parámetro de control; (b) la norma o acto que será el objeto de control debe ser susceptible
de aplicación; (c) la inexistencia de un pronunciamiento por parte de la Sala de lo Constitucional
en el mismo sentido que los esgrimidos en el caso en estudio; (d) previo a la inaplicación, debe
intentarse una interpretación conforme con la Constitución de la República de las disposiciones
cuestionadas; y (e) la oportunidad en que se debe realizar el juicio de validez constitucional
cuando se tenga que pronunciar una decisión.
No obstante, el argumento de fondo de la parte actora, al margen de denominarlo
inaplicabilidad, se concretiza en su inconformidad con que el actor, al momento de los hechos, se
encontraba de licencia, y que por tal razón no puede haber incumplimiento de la ley. Sin
embargo, tal argumentación no tiene ninguna relación con el control difuso de la Constitución
que tienen todos los jueces de la República.
A manera de conclusión, en virtud de que el presunto agravio entraña una incongruencia
entre lo alegado nominalmente y lo expresado por el actor, esta Sala no está habilitada para
conocer sobre el mismo, por resultar ininteligible su argumentación; de ahí que la competencia de
este tribunal está supeditada al planteamiento que el actor realice en su demanda; así las cosas, al
no haber consignado la parte demandante la argumentación mínimamente congruente y coherente
para concretar la infracción de la supuesta inaplicabilidad de la Ley Disciplinaria Policial y la
Ley de la Carrera Policial, ello le impide a esta Sala pronunciarse al respecto y, en consecuencia,
se rechazará in limine el agravio relativo al principio de legalidad en la forma alegada.
En otro orden de ideas, la parte actora argumentó que las autoridades demandadas han
conculcado el principio de competencia al sostener que la sanción fue impuesta «por ejercer [el
actor] la Abogacía (sic) y Notariado (sic) por una supuesta incompatibilidad para su ejercicio
(...) y no está orientada a la función policial como lo establece la Ley Disciplinaria (...) es la
SECCIÓN DE INVESTIGACIÓN PROFESIONAL (...) la encargada por Ley de investigar la
conducta de los abogados y notarios (...) los referidos Tribunales Disciplinarios no pueden
valerse de una interpretación normativa para extender su competencia a materias que no le han
sido encomendadas (...) como el supuesto establecido en el artículo 74 de la Ley de la Carrera
Policial [el cual refiere que el desempeño de los cargos que regula dicha ley será incompatible
con el ejercicio de la Abogacía y el Notariado]».
De lo anteriormente expuesto, se advierte que lo expresado por la parte demandante se
enmarca en el corolario de las competencias de los tribunales sancionadores regulado en la
LEDIPOL, la cual en su artículo 1 establece: «...el régimen disciplinario (...) se aplicará a los
miembros y al personal de la Policía Nacional Civil, cualquiera que sea el puesto que
desempeñen en la función policial o administrativa en que se encuentren, (...) Este régimen
comprende la tipificación y clasificación de las infracciones, las sanciones correspondientes, el
procedimiento a seguir, las autoridades, y los órganos con competencia investigadora y
sancionadora...» Asimismo, el artículo 15 de la referida ley, regula «...Los Tribunales
Disciplinarios serán competentes para conocer y decidir en los procedimientos seguidos para
imponer las sanciones por faltas graves y muy graves en que incurran los miembros de la Policía
Nacional Civil...»; y, finalmente, el artículo 26 de ese mismo cuerpo normativo claramente
otorga a los Tribunales de Apelaciones la competencia para conocer de los recursos contra las
decisiones de los Tribunales Disciplinarios.
Por otra parte, el artículo 74 de la Ley de la Carrera Policial, estatuye: «[e]l desempeño de
los cargos que regula la presente ley, serán incompatibles con el ejercicio de la Abogacía y el
Notariado»; y, el artículo 9 numeral 28 de la LEDIPOL establece como falta disciplinaria muy
grave: «[e]jercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con la función
policial».
De la normativa antes relacionada, se pueden establecer dos situaciones: a) la prohibición
dirigida al personal de la PNC de ejercer el notariado; y, b) que es considerada falta disciplinaria
muy grave la acción de ejercer actividades incompatibles con la función policial, siendo el
ejercicio del notariado incompatible con dicha función, por lo que de conformidad al artículo 1,
15 y 26 de la LEDIPOL, sí es competencia de los Tribunales Disciplinarios conocer en el
presente caso; de ahí que la argumentación del demandante se convierte en una mera
inconformidad y no se perfila como una transgresión del principio de competencia en derecho
administrativo, ya que la autoridad demandada no actuó usurpando la competencia de la Sección
de Investigación Profesional, sino bajo el amparo de su normativa especial [LEDIPOL], por la
calidad de agente policial que el actor tenía en aquel entonces; en consecuencia, no se procederá
a su análisis.
En la demanda también se indicó la presunta conculcación a la garantía de seguridad
jurídica, expresándose respecto a ello dos ideas:
a) Por inobservar el principio de tipicidad, en vista de que presuntamente las autoridades
demandadas «...violentaron esta garantía, al sancionar [al actor] (...) por la falta disciplinaria
“ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con la función policial” (...)
los hechos no constituyen una conducta típica al no adecuarse al supuesto establecido por la
falta disciplinaria atribuida, ya que esta exige la realización de un Negocio o actividad en que el
indagado haya intervenido como consecuencia de la realización de la función policial...».
b) por la supuesta conculcación del principio de seguridad jurídica, al haber violentado la
Administración pública los artículos 3, 12 y 13 de la Ley de la Carrera Policial, por cuanto no
consideraron la diferencia entre las definiciones de cargo y categoría para efectos de realizar una
correcta aplicación de la calificación jurídica de la falta disciplinaria atribuida.
Del desarrollo de los dos últimos agravios relacionados, esta Sala advierte que los
argumentos esgrimidos por la parte demandante tienen relación directa con la supuesta falta de
tipicidad, como manifestación del principio de legalidad, puesto que de su alegato se advierte una
relación inadecuada entre la garantía a la seguridad jurídica y tipicidad, pues si bien el impetrante
dice que se ha conculcado la seguridad jurídica por inobservancia de la normativa supra
relacionada para efectos de realizar una correcta aplicación de la calificación jurídica de la falta
disciplinaria atribuida, en realidad el actor lo que ataca concretamente es la supuesta falta de
adecuación objetiva de su conducta a la norma; por ello, este punto alegado en concreto se
desarrollará en un mismo apartado como parte del análisis de tipicidad en la vertiente del
principio de legalidad.
Expuesto lo anterior, y sintetizando los agravios del demandante, esta Sala procederá a
pronunciar la presente sentencia examinando, en primer lugar, la presunta violación al principio
de tipicidad como manifestación del principio de legalidad argüido; y, en segundo lugar, de ser
necesario, la violación accesoria del derecho a la estabilidad laboral –como expresión del derecho
al trabajo–.
1. Violación al principio de tipicidad como manifestación del principio de legalidad.
1.1 En este punto, el demandante sostuvo: «...El Tribunal Disciplinario Nacional y El (sic)
Tribunal Segundo de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, violentaron esta garantía, al
sancionar [al actor] (...) por la falta disciplinaria contenida en el artículo 9, numeral 28 de la Ley
Disciplinaria Policial que (...) establece: “ejercer actividades o recibir beneficios de negocios
incompatibles con la función policial”. (...) los hechos atribuidos [al demandante] Brindar (sic)
servicios notariales (...) agregados a las Diligencias (sic) de Divorcio (sic) con referencia 06854-
13-JV-4FMI (...) los hechos no constituyen una conducta típica al no adecuarse al supuesto
establecido por la falta disciplinaria atribuida, ya que esta exige la realización de un Negocio
(sic) o actividad en que el indagado haya intervenido como consecuencia de la realización de la
función policial...» (fs. 6 vuelto y 7 frente).
En ese sentido, expresó: «…Respecto a los hechos debe hacerse la aclaración (...) que [el
demandante] ostentaba la Categoría (sic) de Agente (sic) y se encontraba en calidad de
LICENCIA, exento de la prestación del Servicio en la Policía Nacional Civil (...) estuvo como
ALUMNO de la “Promoción Interna del Nivel Básico con la categoría de Agentes (...) para
optar a la Categoría de S. de la Policía Nacional Civil…» (fs. 2).
En este mismo orden de ideas, relacionó el artículo 74 de la Ley de la Carrera Policial
argumentando que: «...las resoluciones impugnadas, carecen de (...) una clara diferencia entre
cargo y categoría, para efectos de una buena calificación jurídica de la falta Disciplinaria (sic)
atribuida (...) La Ley de la Carrera Policial establece la estructura y organización de la PNC
basada en la organización jerárquica de sus miembros, por NIVELES Y CATEGORÍAS (...)
Nivel (sic) Básico (sic) (...) categorías son: Agente, Cabo y Sargento; (...) Nivel (sic) Ejecutivo
(sic) (...) categorías son: S., Inspector e I..J. (...) Nivel (sic) Superior (sic)
(...) categorías son: Subcomisionado, Comisionado, Comisionado General (...) El artículo 74 (...)
establece: “El desempeño de los cargos que regula la presente ley, serán incompatibles con el
ejercicio de la Abogacía y el Notariado.” (...) la incompatibilidad para ejercer (...) el notariado
es para (...) los CARGOS de confianza al frente de una jefatura (...) por lo que es un error
utilizar los términos de categoría y cargo como equivalentes...» (fs. 5 y 6 frente).
1.2 El Tribunal Disciplinario Nacional de la PNC, al respecto, manifestó que: «…el (...)
Subinspector (...) ME, brindó sus servicios notariales (...) [que constan en] las diligencias de
divorcio por mutuo consentimiento promovido ante el Juzgado cuarto de Familia, San Salvador
con número de referencia 06854-13-JV-4FMI. Hecho ocurrido en las fechas del 25 de mayo de
2013; 11 de junio de 2013; 22 de julio de 2013; 23 de agosto de 2013 y 18 de noviembre de 2013,
(...) en (...) San Salvador [fs. 74 vuelto] (...) tanto para la calificación de la falta atribuida como
para la sanción aplicada, (...) a las fechas comprendidas en la comisión de los hechos por parte
del señor ME (...) la Ley Disciplinaria Policial ya estaba vigente, y en este caso en particular,
(...) en el artículo 74 de la Ley de la Carrera Policial, el cual reza: “El desempeño de los cargos
que regula la presente ley, serán incompatibles con el ejercicio de la Abogacía y el Notariado”,
(...) al momento que el indagado ejerció la función pública notarial a sabiendas que la normativa
la declara como una acción incompatible con la función policial, regulación que incluye al señor
ME, por ser parte de los miembros que conforman la institución policial (...) teniendo la calidad
de policía de manera permanente, siempre en servicio, aún fuera de su jornada de trabajo tal
como lo establece el artículo 88 de la Ley de la Carrera Policial, lo cual está en concordancia
con la falta disciplinaria contenida en el artículo 9 numeral 28 de la Ley Disciplinaria Policial
(...) que establece ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con la
función policial…» (fs. 75 y 76).
Además, el referido Tribunal Disciplinario expresó: «…el impetrante en su planteamiento
manifiesta que (...) ostentaba la categoría de agente y se encontraba en ese momento en calidad
de Licencia, exento de la prestación del servicio de la PNC, es decir estuvo como A.no, de la
promoción interna del Nivel (sic) Básico (sic) (...) con la categoría de Agentes (sic) (...) para
optar a la categoría de Subinspector (sic) de la PNC, en la Academia Nacional de Seguridad
Pública, en el periodo comprendido del mes de febrero del año dos mil trece hasta el mes de
marzo de dos mil catorce, por lo que considera que en ningún momento existió la posibilidad de
incumplir la prestación del servicio policial o función policial (...) este punto ha quedado claro
con el artículo 88 de la Ley de la Carrera Policial, no obstante que se encontraba de licencia
sigue siendo policía, no ha perdido tal calidad en ningún momento, las licencias (...) no habilitan
para el ejercicio de actividad alguna que sea incompatible con la función policial, la prohibición
es permanente (...) prueba de ello es que esa clase de permisos es con goce de sueldo tal como lo
establece el artículo 112 de la Ley de la Carrera Policial…» (fs. 75 frente y 76 frente y vuelto).
Por otra parte, refiere que: «…las bases legales enunciadas por el impetrante [respecto a
la diferencia entre cargo y categoría] hablan precisamente del Escalafón (sic) de la PNC, el cual
está estructurado en niveles y categorías, dentro de las que se encuentra el nivel básico, nivel
ejecutivo y nivel superior (...) lo que regula la ley es que ocupe una plaza dentro de la institución
policial, cualquiera que sea la categoría, nivel o cargo que ostente; (...) Por otra parte, al alegar
el impetrante que el numeral 28 del artículo 9 de la Ley Disciplinaria Policial, no contempla
como supuesto de hecho el ejercicio de la función notarial, debe aclararse que los tipos
disciplinarios (...) ganan especificidad en función de una interpretación sistemática de la Ley
Disciplinaria Policial con otros cuerpos normativos concernientes al quehacer policial como en
este caso la Ley de la Carrera Policial. En esencia, la disposición pertinente de la Ley
Disciplinaria Policial que recoge la conducta de indisciplina del señor ME es el artículo 9
numeral 28, (...) “ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con la
función policial” (...) el investigado (...) ejercicio (sic) actividades que no son compatibles con la
función policial (...) esto se tradujo en infracción disciplinaria (...) en concordancia con la Ley
de la Carrera Policial artículo 74, no le está permitido, porque la función notarial es
incompatible con la función policial, eso es lo que ha sido juzgado disciplinariamente, (...) en
cuanto a la infracción atribuida a este se tuvo como fundamento la normativa vigente al
momento de acaecimiento de los hechos, nos referimos a la Ley Disciplinaria Policial en
concordancia con la normativa interna que rige el quehacer policial, la cual también rige la
imposición de la sanción respectiva…» (fs. 76 y 77).
1.3 Por su parte, el Tribunal Segundo de Apelaciones señaló que: «…la apreciación del
demandante es equivocada (...) la licencia con goce de sueldo no inhibe el cumplimiento de los
deberes policiales, en ningún momento, éstos solo serán [sic] de ser exigidos únicamente cuando
se finaliza la carrera policial por cualquiera de las causales del artículo 52 de la LCP (...) 62
LCP (...) o 5 LEDIPOL (...) fuera de esas causales las obligaciones de policía son las 24:00
horas, todos los días, sin excepciones, ello a la luz, del artículo 88 de la LCP...» (fs. 86).
En ese mismo sentido, manifestó: «…la calidad que el señor M poseía al momento de los
hechos -licencia por curso de ascenso- no lo eximia de su calidad de agente policial y mucho
menos le retiraba su obligación inherente al cargo de agente de autoridad otorgados por las
Leyes Policiales y la Constitución de la República (...) sobre (...) el Régimen Disciplinario (...)
señala el artículo 1 [LEDIPOL] “La (...) ley tiene por objeto establecer el régimen disciplinario
que se aplicará a los miembros y al personal de la Policía Nacional Civil...” En ese sentido con
base al principio de autotutela administrativa, (...) la PNC puede imponer el régimen
disciplinario ante cualquier incumplimiento de la Ley por parte de sus miembros, en ese sentido
toda trasgresión (sic) a las leyes y reglamentos, vulnera la función policial…» (fs. 86).
El Tribunal de Alzada establece, además, que: «…la falta que nos ocupa (...) [articulo] -9
numeral 28) de la LEDIPOL- Se verifica la existencia de un sujeto activo –miembro policial–, y
el bien jurídico tutelado –régimen disciplinario– Art. 1 y 2 de la LEDIPOL. (...) El Derecho
Disciplinario Policial se distingue (...) como un derecho especializado aplicable a personas que
por su propia voluntad se adhieren a un régimen de sujeción especial (...) es aplicable a todos los
miembros de la Policía Nacional Civil, sean parte de la Carrera Policial, así como miembros del
personal administrativo, técnico o de servicios (...) por lo que este es un caso de especial
sujeción a la ley…» (fs. 87 vuelto y 89 frente).
Finalmente, expresó: «…cargo y categoría no son sinónimos (...) TODOS LOS
MIEMBROS DE LA POLICÍA, ostentan un cargo en la PNC, ya sea de mandos, operativos o
administrativos; la categoría es un mecanismo por medio del cual se establecen –generalmente
en instituciones pública (sic), y en instituciones con línea de mando jerarquizado– el salario y las
obligaciones inherentes de su CARGO dentro de la estructura organizativa (...) En ese sentido, la
prohibición del artículo 74 de LCP, es extensiva a todos los elementos que integran la PNC y no
solo los señalados en el art. 67 LCP, en los que únicamente se señalan los cargos que se harán
por libre designación, (...) como (...) Jefes de Sección, Comandantes de Guardia…» (fs. 88).
1.4 En correspondencia a los anteriores argumentos, esta Sala hace las siguientes
consideraciones:
A. La tipicidad –o especificidad legal– consiste en una manifestación del principio de
legalidad, por medio de la cual se exige que toda conducta prohibida por la que se sanciona a un
administrado esté previamente descrita en la norma y se encuentre determinada en ella la sanción
que resulta de cometerla.
Lo antecedente implica la imposibilidad de atribuir las consecuencias jurídicas de
infracción a conductas que no se adecuan a los supuestos establecidos en la norma que la
estatuye.
En otras palabras, no podrá haber sanción si la conducta atribuida al sujeto no puede ser
subsumida en la infracción descrita en la disposición legal.
Para que una conducta resulte merecedora de reproche no solamente deben concurrir los
elementos del tipo objetivo, se debe ejecutar con dominio de la acción y contener un elemento
volitivo, ya sea porque se cometa la conducta de modo querido y consciente (dolo) o porque se
incurra en ella por incumplir las diversas normas de cuidado que le son exigibles (culpa en
cualquiera de sus manifestaciones, como la negligencia o la impericia).
Hay otras exigencias que son requeridas para que una conducta sea merecedora de
reproche, empero, no constituyen parte del análisis de tipicidad, sino del examen de
antijuridicidad y de responsabilidad personal; así, la conducta no debe solo ser típica de la
infracción sino contraria al ordenamiento, esto es, no debe existir alguna norma que permita, por
excepción, que esa conducta se realice (antijuridicidad formal); la conducta debe suponer un daño
o lesión o, cuando menos, un riesgo que puede ser abstracto o concreto (por decisión del
legislador) a un bien jurídico valioso en el derecho, este es el principio de lesividad (constitutivo
de la antijuridicidad material) y el administrado debe ser capaz de determinarse por la norma
(responsabilidad o culpabilidad en sentido estricto).
B. En el presente caso, el demandante alega dos aspectos que configuran una supuesta
violación al mandato de tipicidad; el primero, que el articulo 9 numeral 28 de la LEDIPOL
describe como infracción el ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles
con la función policial; sin embargo, el hecho de ejercer la función notarial en el presente caso no
resultaba una actividad incompatible con la función policial por haberse encontrado el actor de
licencia, ya que al momento de ejercer el notariado tenía calidad de alumno en razón de la
promoción interna del nivel básico con la categoría de agentes para optar a la categoría de
subinspector de la PNC y, por ello, no se encontraba prestando servicios en la corporación
policial; y el segundo, que la prohibición descrita en el artículo 74 de la Ley de la Carrera
Policial, que advierte la incompatibilidad de la función policial con el ejercicio del notariado, es
únicamente para los cargos de confianza al frente de una jefatura, considerando a su juicio que es
un error utilizar los términos de categoría y cargo como equivalentes por parte de las autoridades
demandadas.
En cuanto al primer aspecto, resulta necesario traer a colación el artículo 88 de la Ley de
la Carrera Policial, en este precepto se regula que: «[l]os miembros de la Policía conservarán su
condición de tales en todo momento y en cualquier sitio que se encontraren, aún cuando
estuvieran fuera de su jornada de trabajo y debiendo cumplir con los deberes y derechos que
establece la Ley Orgánica de la PNC…»; así, a la luz de normativa expresa, el alegato de la parte
demandante pierde sostenibilidad jurídica en cuanto a que por haber estado de licencia durante el
cometimiento de los hechos no ejercía la función policial, ya que, por la naturaleza y delicadeza
del cargo, los miembros de la policía no dejan de serlo ni siquiera en su tiempo de descanso, es
decir, inclusive fuera de su jornada laboral, aun tratándose de licencia, ya que su desempeño
como tales es permanente. En ese sentido, al momento de ejercer la función notarial, a la vez se
encontraba ejerciendo la función policial, ya que la calidad de miembro de la corporación policial
se conserva en todo momento.
Ahora bien, al actor se le sancionó por la infracción descrita en el artículo 9 numeral 28 de
la LEDIPOL, que establece como infracción muy grave la siguiente: «[e]jercer actividades o
recibir beneficios de negocios incompatibles con la función policial» (resaltado suplido). De
esta disposición se coligen dos normas jurídicas de prohibición: (i) ejercer actividades
incompatibles con la función policial, y (ii) recibir beneficios de negocios incompatibles con la
función policial; la primera requiere la simple ejecución de acciones contrarias a la función sin
que ello implique un beneficio; la segunda, radica en la obtención efectiva de un beneficio a
cambio del negocio realizado.
De manera armónica, es necesario relacionar el artículo 1 de la LEDIPOL, el cual
establece que el régimen disciplinario: «…se aplicará a los miembros y al personal de la Policía
Nacional Civil, cualquiera que sea el puesto que desempeñen en la función policial o
administrativa en que se encuentren, tanto dentro como fuera del territorio de la República»
(resaltado suplido).
En este sentido, por mandato de ley se aplica el régimen disciplinario a todos los
miembros de la corporación policial. Este último dato es importante en el caso en concreto,
debido a que, según la doctrina policial, se estatuyen algunas obligaciones y prohibiciones
intrínsecas a esta función, una de ellas se encuentra contenida en el artículo 74 de la Ley de la
Carrera Policial, el cual prescribe lo siguiente: «[e]l desempeño de los cargos que regula la
presente ley, serán incompatibles con el ejercicio de la Abogacía y el Notariado». Esta
disposición es clara en advertir por disposición expresa–conforme con la función que
desempeñan los agentes de la policía– la prohibición de ejercer la función notarial a todos los
elementos activos de la corporación policial, al ser estas incompatibles.
De este modo, al integrar los artículos 74 de la Ley de la Carrera Policial y 9 numeral 28
de la LEDIPOL, obtenemos que en el primero se describe la prohibición dirigida al personal la
Policía Nacional Civil de ejercer el notariado y, en el segundo, se regula como falta muy grave la
acción de ejercer actividades incompatibles con la función policial, siendo la primera una
actividad incompatible con dicha función; por lo que, al realizar una interpretación sistemática de
ambas disposiciones, éstas resultan complementarias y constituyen una infracción disciplinaria
típica, cuya prohibición es para los miembros y el personal de la PNC indistintamente del puesto
que desempeñen en la función policial o administrativa, de conformidad con el artículo 1 de la
LEDIPOL.
En este entendido, la acción será típica: (i) cuando el agente policial actúe en calidad de
notario; o (ii) cuando éste reciba un beneficio económico procedente de un negocio incompatible
con la función policial.
Además, en este punto el actor alegó que la prohibición de ejercicio del notariado es para
los cargos de confianza al frente de una jefatura, por lo que es un error utilizar los términos de
categoría y cargo como equivalentes; empero, como ya se señaló supra, el artículo 1 de la
LEDIPOL determina que el régimen disciplinario se aplica a todos los miembros y al personal de
la PNC cualquiera que sea el puesto que desempeñen en la función policial o administrativa; ello
aunado a que el 74 de la Ley de la Carrera Policial establece que la incompatibilidad en el
ejercicio de la función policial y la abogacía o notariado es para «[e]l desempeño de [todos] los
cargos que regula la presente ley…», ello debe necesariamente interpretarse así, ya que el
legislador no ha creado distinciones en función de jerarquía organizativa o puestos de confianza.
En definitiva, la conducta atribuida al demandante está prohibida por ministerio de ley,
indistintamente del cargo o categoría que ostentaba al momento de los hechos ocurridos; por lo
tanto, no es cierto que la prohibición solo se aplica a los cargos de confianza al frente de una
jefatura.
En esta línea argumentativa, los argumentos expuestos por la parte actora no son
atendibles en lo concerniente a la conculcación del mandato de tipificación, en tanto que la
conducta prohibida y su consecuencia jurídica están debidamente descritas en la ley.
IV. Finalmente, es necesario advertir que, al haberse determinado la legalidad de los actos
administrativos, resulta inoficioso desarrollar el alegato de la parte demandante en cuanto a la
lesión de su derecho a la estabilidad laboral –como expresión del derecho al trabajo–, por ser éste
último una consecuencia jurídica vinculada con la sanción que legalmente le impuso la
Administración pública; ello en vista de que el acto administrativo que originó la sanción
impuesta al demandante es legal, lo que implica que la resolución de alzada emitida por el
Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC también lo es, y así se plasmará en la parte
dispositiva de la presente resolución.
V. POR TANTO, con base en las razones expuestas y artículos 31, 32, 33, y 34 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, T.o
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por el señor DGME, por
medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, C.A.I., conocido
por C.M.I., en los siguientes actos administrativos:
1) Resolución pronunciada por el Tribunal Disciplinario Nacional de la Policía Nacional
Civil a las nueve horas cuarenta y nueve minutos del trece de febrero de dos mil quince, mediante
la cual impuso la suspensión de noventa y un días del cargo sin goce de sueldo al señor DGME,
por la comisión de la falta disciplinaria muy grave descrita en el artículo 9 numeral 28 de la Ley
Disciplinaria Policial.
2) Resolución de las nueve horas cinco minutos del catorce de julio de dos mil quince,
pronunciada por el Tribunal Segundo de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, en la cual
confirmó la resolución del tribunal a quo.
B.C. en costas a la parte actora, conforme con el derecho común.
C. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y a la representación fiscal.
D. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
N..
DUEÑAS--------- S. L. RIV. MARQUEZ --------- RCCE --------- P.V.C. -----
PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN ----- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.
