Sentencia Nº 361-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 31-07-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 31 Julio 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 361-2013 |
361-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuarenta y seis minutos del treinta y uno de julio de
dos mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la señora AMSR,
por medio de su apoderado general judicial, licenciado Bayron Alberto Carballo, contra el
Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (en adelante el Director del ISSS),
por la supuesta ilegalidad de la resolución del dieciocho de julio de dos mil trece, mediante la
cual se dio por terminada la relación laboral entre la demandante y el referido instituto, a partir
del uno de agosto de dos mil trece.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Director General
del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por medio de los apoderados generales judiciales,
licenciados Rasmilly María Escoto Herrera y Raúl Ernesto Calderón Hernández, como autoridad
demandada; y el Fiscal General de la República, por medio de los licenciados Herber Ernesto
Montoya Salazar y Ana Roxana Campos de Ponce, ambos como agentes auxiliares y delegados
del funcionario en referencia.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. La demandante expuso: «(…) Mi representada se desempeño (sic) como Jefe (sic) de
Enfermería (sic), del Hospital Regional del Instituto Salvadoreño del Seguro Social de la ciudad
de Santa Ana, hasta el día uno de agosto del corriente año, en que por medio de Memorándum
(sic), de fecha treinta y uno de julio del corriente año, se le comunica que se da por finalizada la
relación laboral de mi representada y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social por medio del
Doctor (sic) Fausto Campos Director de la Unidad Medica (sic) de Santa Ana, del Instituto en
referencia; resulta que a mi representada el día treinta de abril del corriente año, fue citada por
el Doctor (sic) Fausto Campos, en su calidad de Director de la Unidad Medica (sic) de Santa
Ana, para que concurriera a su oficina a las nueve horas del día seis de mayo del año dos (sic)
en curso, para tener garantizado su derecho de audiencia pues se le atribuía las faltas siguientes
(…) que supuestamente las faltas fueron cometidas por mi representada en virtud de que ésta sin
autorización de la jefatura gestionó la compra de doscientas cuarenta cortinas, que servirían
para protección solar al personal que labora en la unidad (sic) medica (sic) de Santa Ana (…)
que las mismas fueron gestionadas y autorizadas por las autoridades del seguro (sic) Social de
Santa Ana, el día veintidós de febrero del año dos mil doce y ya se encuentran instaladas por
parte del proveedor, señora SYRDR» (negritas suprimidas) (folios 1 vuelto y 2 frente).
La parte actora manifestó que, con la emisión del acto administrativo impugnado, se
violentaron los siguientes principios: legalidad, tipicidad y debido proceso; así como las cláusulas
7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo y el artículo 147 del Reglamento Interno de Trabajo en
las cláusulas 3ª, 5ª y 20ª.
II. En la resolución de las catorce horas catorce minutos del veintisiete de febrero de dos
mil catorce (folio 31) se admitió la demanda y su ampliación, además, se tuvo por parte a la
señora AMSR, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Bayron Alberto Carballo.
Se requirió del Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social un informe sobre la
existencia del acto administrativo atribuido, de conformidad con el artículo 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa –derogada–, emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho (en adelante LJCA), ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente. Se requirió el expediente
administrativo relacionado con el presente caso. Se declaró sin lugar la suspensión provisional de
la ejecución de los efectos del acto impugnado con base en el artículo 16 de la LJCA.
El Director del ISSS, por medio de sus apoderados generales judiciales, licenciados
Rasmilly María Escoto Herrera y Raúl Ernesto Calderón Hernández, presentó un escrito (folio
34) en el que manifestó: «(…) Que el Director General del ISSS ha sido notificado sobre la
resolución de las catorce horas y catorce minutos del día veintisiete de febrero de dos mil
catorce a fin de emitir el informe señalado en el Art. (sic) 20 de la Ley de la Jurisdicción
Contenciosa (sic) Administrativa, por lo que al respecto le manifestamos que el acto impugnado
por la demandante si (sic) ha sido emitido por nuestro mandante, pero en dicho acto no existe
ilegalidad, puesto que ha sido pronunciado conforme a derecho, revestido de la legalidad que la
normativa aplicable exige (…)»
En el auto de las catorce horas doce minutos del quince de mayo de dos mil catorce (folio
41) se tuvo por parte al Director del ISSS, por medio de sus apoderados generales judiciales,
licenciados Rasmilly María Escoto Herrera y Raúl Ernesto Calderón Hernández. Se tuvo por
rendido el primer informe requerido y por recibido el expediente administrativo relacionado con
el presente caso. Se requirió de la autoridad demandada el informe a que hace referencia el
República de conformidad con el artículo 13 de la LJCA.
El Director del ISSS, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Raúl Ernesto
Calderón Hernández, presentó un escrito (folios 48 al 53) con el cual cumplió el informe
justificativo de legalidad del acto administrativo impugnado, en el que manifestó: «(…) a) Sobre
las facultades del Director General (…) Mi representado para tomar la decisión de destituir a la
señora AMSR, tal como se ha manifestado, actuó de conformidad a la normativa previamente
establecida, es decir, dio cumplimiento en primer termino (sic) al procedimiento establecido en
la CLAUSULA (sic) 18 AUDIENCIA DE (sic) A LOS TRABAJADORES, que en resumen
establece la obligación de la administración de informar a los trabajadores las faltas cometidas,
las pruebas que se recolecten en su contra y principalmente de darle el Derecho (sic) de
defenderse de dichos señalamientos; CLAUSULA (sic) 36 DERECHO A LA ESTABILIDAD que
trata particularmente que ningún trabajador podrá ser destituido salvo por causa justificada, y
CLAUSULA (sic) 73 SOLUCION (sic) DE QUEJAS Y CONFLICTOS que estipula parte del
procedimiento sancionatorio seguido con los apoderados o delegados del Director General,
todas estas cláusulas contenida (sic) en el Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el ISSS y
el Sindicato de Trabajadores del ISSS (STISSS) así como también respetando lo estipulado en los
Arts. (sic) 3ª, 5ª, y 20ª del artículo 147, 152 y siguientes del Reglamento Interno de Trabajo del
ISSS, puesto que, en relación a los numerales del Art. (sic) 147 referido, tratan sobre conductas
que los trabajadores no deben de realizar, pues de hacerlas, la sanción de esas actuaciones
constituyen causas legales que habilitan la terminación del contrato de trabajo sin
responsabilidad patronal, y el Art. (sic) 152 y siguientes, hablan del procedimiento
administrativo sancionador en si. b) Calificación de las faltas por parte de ISSS (…) Si bien en
su momento esa Sala podrá corroborar la motivación de la decisión, la cual se plasmó en la nota
DJP-N-073/2013 de fecha 11 de julio de 2013 suscrita por la Licenciada (sic) NRDA,
Colaboradora (sic) Jurídica (sic) con el visto bueno de la Lcda. (sic) MMCP, Jeja (sic)
Departamento Jurídico de Personal ambas del ISSS, y por ende apoderadas del Director
General, considero que en esta oportunidad no está demás exponerlo, para recalcar que ha sido
bajo una forma responsable, tomando en cuenta la normativa que para el caso es la aplicable, al
respecto dichas licenciadas consideraron lo siguiente (…) c) Inconsistencias en los argumentos
de la demanda concernientes a la “tipificación” de la conducta (…) Lo anterior, en parte no deja
de ser del todo cierto, no obstante, y de forma conveniente deja sin mencionar a aquellos
trabajadores que por sus funciones encajan en “otros de igual importancia y responsabilidad”, y
es que, es en otro tipo de labores o cargos donde perfectamente puede encajar el cargo y las
funciones de la licenciada S, y esto se consideró así no de forma antojadiza o arbitraria, si no en
vista de armonizar otro cuerpo normativa (sic) de obligatorio cumplimiento para la
administración y de acatamiento y consideración para los mismos trabajadores, es decir, del
Contrato Colectivo de Trabajo, y esto es sencillo de vincular y llegar a la conclusión a la cual se
llegó, al traer a colación la CLAUSULA (sic) 3 de dicha fuente normativa, la cual dice (…) Al
recapitular el cargo que ocupaba la demandante –el cual era Enfermera (sic) Jefe (sic) de la
Unidad Médica de Santa Ana del ISSS– la simple lógica nos indica que en sus hombros
descansaba el correcto desempeño de staff de enfermeras de una de nuestras unidades de
atención médica, implica entonces que ella desempeñaba funciones de control y supervisión de
sus subordinadas (…) En relación a la calificación contenida en el No. 5 del Art. (sic) 147 del
Reglamento Interno de Trabajo, la queja de la contraparte radica en que el concepto de “actos
graves de inmoralidad” es un concepto tan abstracto que debe ser regulado o delimitado en la
norma sancionadora (…) Lo anterior, me obliga a hacer un pequeño paréntesis en la explicación
y anclarle al abogado Carballo y también a esa honorable Sala, que la prueba ocupada para
determinar esa relación de afinidad es la declaración espontanea (sic) de su misma clienta, que
para nosotros es suficiente, lo que es fácilmente demostrable según las diligencias incluidas
como prueba dentro del proceso administrativo sancionador. El Lic. (sic) Carballo, muestra su
disconformidad por el hecho de que se halla (sic) señalado la conducta reprochable de la Licda.
(sic) S como antiética, señalando que dicha conducta no puede ser conocida por el Director
General ni determinar dicha conducta como “antiética”, alegando que para ello existe un
tribunal especializado, como lo es, el Tribunal de Ética Gubernamental. Al respecto, evidente es
que no se está en desconocimiento de la existencia de dicho tribunal, no obstante, se ha
explicado [considero] lo suficiente para que esa Sala acepte que el Directo (sic) General posee
la suficiente facultades (sic) para sancionar a los trabajadores que cometan las faltas que se
describen en el Art. (sic) 147 del Reglamento Interno de Trabajo. Por último, en relación al No.
20 del Reglamento Interno de Trabajo, éste por si sola (sic) no es suficiente para determinar una
falta reprochable, puesto que remite a otras fuentes del derecho, específicamente las que refiere
el art. 24 del código (sic) de Trabajo, basta leer este último artículo, para saber que dentro de
ellas esta (sic) el Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS, en ella fácilmente se puede identificar
dos obligaciones en las CLAUSULAS (sic) 6 y 7 que literalmente dicen (…) Se desprende de lo
anterior, la obligación de los trabajadores del ISSS de cumplir las órdenes e instrucciones que
reciban de sus jefaturas relativo a la ejecución de obligaciones en el desempeño de las labores
correspondientes a su cargo. En este punto, llama la atención las preguntas que el Lic. (sic)
Carballo hace al final de sus argumentos, las cuales se consideran fueron contestadas con el
presente informe, pero en relación a las preguntas en relacionas (sic) a las facultades de compra
de su patrocinada, es decir, la de ¿Cómo puede participar, como (sic) puede autorizar una
gestión de compras? La respuesta es obvia, la Licda. (sic) AMSR, no puede, pero probado está
dentro del proceso administrativo sancionatorio que sí procedió gestionar y participar en un
proceso de compras ilegal, y es precisamente esa conducta fuera de sus funciones de su cargo
por lo cual se le sancionó, pues las funciones de Jefe (sic) de Enfermeras (sic) no contempla por
ningún lado que ella es la encargada de esas gestiones, por lo que abusó de su cargo realizando
actuaciones que no le corresponden según su cargo ni autorizadas por las jefaturas
incumpliendo de esa forma las clausulas (sic) 6 y 7 antes indicadas (…)» (negritas suprimidas)
(folios 48 frente y vuelto, 49 frente, 50 vuelto, 51 frente y vuelto y 52 frente y vuelto).
III. En la resolución de las catorce horas dieciséis minutos del once de agosto de dos mil
catorce (folio 58) se dio intervención al licenciado Herber Ernesto Montoya Salazar, como agente
auxiliar y delegado del Fiscal General de la República. Se tuvo actualizada la personería del
licenciado Raúl Ernesto Calderón Hernández, como apoderado general judicial del Director
General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (Director del ISSS). Se tuvo por rendido el
informe justificativo de legalidad del acto administrativo impugnado. Se abrió a prueba el
proceso por el término de ley de conformidad con el artículo 26 de la LJCA.
La señora AMSR, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Bayron Alberto
Carballo, presentó un escrito el veinticuatro de septiembre de dos mil catorce (folios 60 y 61) en
el que ofreció prueba testimonial.
El Director del ISSS, por medio de sus apoderados generales judiciales, licenciados
Rasmilly María Escoto Herrera y Raúl Ernesto Calderón Hernández, presentó un escrito el
veintiocho de octubre de dos mil catorce (folios 65 y 66) en el que ofreció prueba documental.
En el auto de las quince horas dos minutos del diez de febrero de dos mil quince (folio
139) se declaró sin lugar el ofrecimiento de la prueba testimonial de la parte actora.
En la resolución de las quince horas cuatro minutos del diez de febrero de dos mil quince
resultados:
a) La señora AMSR, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Bayron
Alberto Carballo, presentó un escrito el diecisiete de abril de dos mil quince (folios 143 y 144) en
el que, básicamente, ratificó los argumentos expuestos en la demanda.
b) El Director del ISSS, por medio de su apoderada general judicial, licenciada Rasmilly
María Escoto Herrera, presentó un escrito el cinco de junio de dos mil quince (folios 147 al 150)
en el que, inicialmente, pidió la terminación anormal del proceso, por existir conformidad
expresa de la parte actora con el acto impugnado. Posteriormente, de manera general, reiteró los
argumentos expuestos en el informe justificativo de legalidad del acto administrativo
impugnado..
c) La licenciada Ana Roxana Campos de Ponce, agente auxiliar del Fiscal General de la
República, presentó un escrito el veinticinco de junio de dos mil quince (folios 167 al 169), en el
cual pidió intervenir actuando conjunta o separadamente con el licenciado Herber Ernesto
Montoya Salazar, además, expresó: «(…) En ese sentido, ante la existencia de un Contrato
Colectivo de Trabajo, significa que, independientemente de los motivos o causas que se aleguen
como justificativas de la sanción, ha de cumplirse siempre con la exigencia del proceso previo
posibilidad de exponer sus razonamientos, controvertir la prueba en su contra y ejercer la
defensa de su derecho. En razón que la normativa aplicada por la autoridad demandada hace
referencia al procedimiento sancionatorio regulado en el Contrato Colectivo de Trabajo, se
hacen las siguientes consideraciones en razón de la facultad sancionatoria de la Administración
Pública (…) En ese sentido procede señalar, que la potestad discrecional de la Administración,
implica el poder de libre apreciación que ésta tiene por facultad de ley, a efecto de decir ante
ciertas circunstancias o hechos cómo ha de obrar, si debe o no obrar, o qué alcance ha de dar a
su actuación, debiendo siempre respetar los límites jurídicos generales y específicos que las
disposiciones legales establezcan. Al ejercer dicha potestad, la Administración puede arribar a
diferentes soluciones igualmente justas, entendiendo que aquélla que se adopte debe
necesariamente cumplir la finalidad considerada por la ley, y en todo caso la finalidad pública,
de la utilidad o el interés general (…) El reconocimiento de la estabilidad laboral como
categoría jurídica en la esfera de los servidores públicos, no está concebida en beneficio de la
persona física que ocupa el cargo, sino que el mismo actúa como garantía para que las
actuaciones de dichos servidores se ajusten a la ley. El trabajador tiene derecho a conservar la
fuente de trabajo, mientras no concurra alguna causa legal prevista para dar por extinguida la
relación laboral; es decir, la estabilidad laboral no puede ser considerada como el derecho del
trabajador a permanecer en el empleo por tiempo indeterminado, sino a mantenerse en el mismo,
mientras no concurra una causa legal para que la relación laboral se extinga o se de (sic) por
extinguida. En razón de lo antes expuesto, la Representación (sic) Fiscal (sic) es de la opinión
que el acto administrativo que se pretende impugnar ES LEGAL, por estar emitido de acuerdo a
la normativa correspondiente (…)» (negritas suprimidas) (folios 168 frente y vuelto y 169
frente).
En el auto de las nueve horas siete minutos del veinticuatro de marzo de dos mil diecisiete
(folio 171) se tuvo por contestado el traslado conferido a la parte actora y a la autoridad
demandada. Se dio intervención a la licenciada Ana Roxana Campos de Ponce, como agente
auxiliar del Fiscal General de la República, y se tuvo por cumplido el traslado conferido al
referido funcionario. Se dio audiencia a la señora AMSR, por medio de su apoderado general
judicial, licenciado Bayron Alberto Carballo, en el plazo de tres días hábiles contados a partir del
siguiente al de la notificación de esa providencia, para que se pronunciara sobre la petición de
terminación anormal del proceso, efectuada por la autoridad demandada.
La señora AMSR, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Bayron Alberto
Carballo, presentó un escrito el veintitrés de mayo de dos mil diecisiete (folios 175 y 176) con el
que cumplió la audiencia conferida por esta Sala.
En la resolución de las ocho horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de septiembre
de dos mil diecisiete (folio 178) se tuvo por contestada la audiencia conferida a la parte actora. Se
declaró sin lugar la terminación anormal del proceso solicitada por la autoridad demandada. Se
ordenó dictar sentencia.
IV. La demandante manifestó que, con la emisión del acto administrativo impugnado, se
violentaron los siguientes principios: 1) legalidad, 2) tipicidad y 3) debido proceso; además,
manifestó que se vulneraron las cláusulas 7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo y el artículo
147 del Reglamento Interno de Trabajo en las cláusulas 3ª, 5ª y 20ª. Asimismo, alega que se
vulneró la motivación del acto impugnado.
Para responder de forma ordenada y congruente a los vicios señalados, primero, se
examinará la motivación del acto impugnado, por ser un vicio de forma, y, luego, los que
corresponden al fondo de la pretensión, siempre y cuando se concluya con el primero que no
existe la ilegalidad, en caso contrario, se resolverá lo que corresponda.
1.1) La demandante alegó: «(…) Motivación y conceptos jurídicos indeterminados (…)
Esta exigencia de que las resoluciones administrativas sancionadoras sean motivadas cumple
una doble función. Desde una perspectiva social, con la motivación se intenta erradicar la
arbitrariedad administrativa, fortaleciendo con ello la confianza de los ciudadanos en la
objetividad y sujeción a Derecho de la actividad de la Administración. Desde un punto de vista
individual, el deber de motivar permite al interesado conocer las razones o motivos por los
cuales se le sanciona, posibilitando así el adecuado ejercicio de los medios de impugnación, así
como también el pleno control jurisdiccional de la actividad administrativa sancionadora. El
deber de motivar las resoluciones sancionadoras guarda una estrecha relación con el derecho a
la presunción de inocencia, pues la apreciación de la prueba practicada y la consideración
acerca del carácter de cargo o incriminatorio de la misma, exige consideraciones que, a la
postre, son las únicas capaces de fundamentar la legitimidad de la sanción impuesta (…) En ese
sentido, fundamentalmente, hace falta que en la resolución sancionadora se dé cuenta: por un
lado, de cómo, a partir del sustrato fáctico ofrecido por las partes, se dan por probados
determinados hechos. Pero esa es sólo (sic) una parte, pues también se requiere dejar constancia
de cómo esos hechos que se asumen como probados encajan en los elementos del tipo que
determinan la infracción. Esto último supone que, bien por obra de la norma que recoge una
infracción, ya por el trabajo de quien la aplica; se encuentren definidos razonablemente los
elementos o parámetros objetivos exigidos por el principio de tipicidad, lo cual resulta
determinante a efecto de concretizar la infracción (…) Los hechos probados, que representan la
realidad que debe ser juzgada, no pueden ser valorados en abstracto cuando se trata de
determinar qué o cuál tipo de infracción se ha cometido, pues su valoración deberá efectuarse a
partir de los parámetros preestablecidos del ilícito. En otros términos: al igual que se ha dicho
al examinar el principio de tipicidad, la falta de un fundamento jurídico concreto y cognoscible
priva a la sanción del sustento que exige el artículo 15 de la Constitución y convierte el
problema de la motivación en un problema de legitimidad de la sanción, sólo reparable con la
anulación definitiva» (folios 6 vuelto y 7 frente y vuelto).
1.2) El Director del ISSS sobre este punto manifestó: «(…) Si bien en su momento esa
Sala podrá corroborar la motivación de la decisión, la cual se plasmó en la nota DJP-N-
073/2013 de fecha 11 de julio de 2013 suscrita por la Licenciada (sic) NRDA, Colaboradora
(sic) Jurídica (sic) con el visto bueno de la Lcda. (sic) MMCP, Jeja (sic) Departamento Jurídico
de Personal ambas del ISSS, y por ende apoderadas del Director General, considero que en esta
oportunidad no está demás exponerlo, para recalcar que ha sido bajo una forma responsable,
tomando en cuenta la normativa que para el caso es la aplicable, al respecto dichas licenciadas
consideraron lo siguiente (…)» (folio 49 frente).
1.3) Sobre la falta de motivación de los actos, la Sala de lo Constitucional en la sentencia
de las once horas con treinta minutos del treinta y uno de julio de dos mil diecisiete, en el proceso
de amparo identificado con la referencia 780-2014, señaló que: «En reiteradas ocasiones se ha
sostenido –v.gr., en la Sentencia (sic) de fecha 12 - VIII - 2002, emitida en el Amp. 604 - 2001–
que una de las manifestaciones del derecho a la protección jurisdiccional y no jurisdiccional es
el derecho a una resolución de fondo, motivada y congruente. Este derecho obliga al tribunal o a
la entidad administrativa de que se trate, independientemente del grado de conocimiento o
instancia en la que se encuentre el asunto controvertido, a pronunciarse de manera congruente
sobre lo pedido, exponiendo de manera clara y suficiente los motivos en los que fundamenta su
decisión; pues ello permite a las personas conocer las razones que llevaron a las autoridades a
decidir de determinada manera una situación jurídica concreta. La finalidad de la
fundamentación –la exteriorización de las razones que llevan a la autoridad a resolver en un
determinado sentido– reviste especial importancia, por lo que en todo tipo de resolución se exige
una argumentación fáctica y normativa aceptable, pero no es necesario que esta sea extensa o
exageradamente detallada; lo que se persigue es que sea concreta y clara, pues si no es así las
partes no podrían controlar el sometimiento de las autoridades al Derecho a través de los
medios de impugnación correspondientes (…)»
Asimismo, esta Sala en la sentencia de las quince horas cuarenta minutos del dieciocho de
enero de dos mil dieciséis, en el proceso identificado con la referencia 260-2011, sobre la
motivación de los actos administrativos, expresó: «(…) Uno de los elementos del acto
administrativo es la motivación, el cual se concibe como la expresión suficiente de los motivos
que han llevado al emisor del acto a adoptarlo. La motivación es una consecuencia del principio
de legalidad que rige a la Administración Pública, la cual requiere de una norma habilitante
para toda su actuación. En tal sentido, la motivación del acto administrativo exige que plasme en
los actos administrativos las razones de hecho –fundamentos fácticos– y de derecho –
fundamentos jurídicos– que la determinaron a adoptar su decisión».
La jurisprudencia ha sido uniforme en establecer que la motivación de los actos –
administrativos y jurisdiccionales– implica que se plasmen los fundamentos tanto fácticos como
jurídicos, de manera coherente y precisa, para que el afectado tenga conocimiento de las razones
que llevaron a la respectiva autoridad a tomar la decisión, con la finalidad que aquél tenga la
posibilidad de controvertir su contenido.
En el folio 386 del expediente administrativo remitido por la autoridad demandada, consta
una copia del acuerdo D.G. No. 2013-07-0322, emitido por el Director del ISSS, acto por medio
del cual dio por finalizada la relación laboral con la demandante, y que –según ésta– no está
debidamente motivado.
En el citado acuerdo, la autoridad demandada indicó: «(…) La Dirección General del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, con base al informe y a solicitud presentada por la
jefatura de la Subdirección de Salud; ACUERDA: Dar por finalizada a partir del UNO DE
AGOSTO DEL AÑO DOS MIL TRECE, la relación laboral que vincula al INSTITUTO
SALVADOREÑO DEL SEGURO SOCIAL con la Señora (sic) AMSR, número de empleado S-
000538, JEFE DE ENFERMERÍA, destacada en la UNIDAD MÉDICA SANTA ANA, SIN
RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL, por haber violentado lo dispuesto en las cláusulas siete
y once letra b) del Contrato Colectivo de Trabajo, comportamiento que se adecúa a las causales
3ª, 5ª y 20ª del artículo ciento cuarenta y siete del Reglamento Interno de Trabajo (…)» (negritas
suprimidas).
Para resolver este punto, es necesario señalar que, de conformidad con el contrato
colectivo de trabajo vigente al momento de dictarse el acto impugnado, cuando a un empleado
del Instituto Salvadoreño del Seguro Social se le atribuya una conducta constitutiva de infracción,
el jefe inmediato, primero, debe cumplir la cláusula 18, que hace referencia a la audiencia para
que el empleado conozca los hechos que se le atribuyen, teniendo la obligación de entregar
cualquier documento que ayude a controvertir los hechos imputados.
Seguidamente, según la cláusula 73 del referido contrato, se debe llevar a cabo una
audiencia para solucionar las quejas y conflictos entre el empleado y la jefatura. De no llegar a un
acuerdo, si el caso lo amerita, deben pasar los autos al Departamento Jurídico de Personal para
que tramite el respectivo procedimiento sancionatorio, con base en el artículo 157 del
Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social. Posteriormente,
dicho departamento, deberá entregar un informe a la jefatura para que ésta considere o no la
solicitud de una sanción. Finalmente, el Director del ISSS tiene que tomar la decisión de despedir
o no al empleado que ha sido investigado, estando obligado a plasmar los argumentos fácticos y
jurídicos necesarios para imponer la sanción.
En ese orden, en un procedimiento sancionatorio seguido por el Instituto Salvadoreño del
Seguro Social se realizan diversas etapas a saber: 1) audiencia de solución de quejas y conflictos;
2) el procedimiento en el cual se emite el informe del Departamento Jurídico de Personal; 3)
recomendación de la jefatura inmediata del empleado a la Dirección General sobre la solución a
adoptar; y 4) la decisión final adoptada por el Director del ISSS.
Ahora bien, tratándose del acto definitivo, el Director del ISSS está obligado a motivar la
decisión, ya que está en el marco de un procedimiento sancionatorio, reflejo del ius puniendi del
Estado, que finalmente afectará negativamente (en caso que se imponga la sanción) determinado
derecho de la esfera jurídica del administrado.
El Director del ISSS en el acto impugnado se limitó únicamente a indicar: «La Dirección
General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, con base al informe y a solicitud presentada
por la jefatura de la Subdirección de Salud; ACUERDA (…)» Con ello, hizo referencia al
informe del Departamento Jurídico de Personal, sin argumentar la decisión adoptada; es decir, sin
expresar razones propias del por qué se llegó a determinada conclusión. De ahí que se advierte
que la referida autoridad incurrió en el vicio de falta de motivación.
Es importante mencionar que el acto que generó agravio a la demandante es el emitido por
el Director del ISSS, ya que éste dio por finalizada la relación laboral con la institución. En ese
sentido, el informe del Departamento Jurídico de Personal es un acto de trámite en el
procedimiento sancionatorio, según lo establece el artículo 159 del Reglamento Interno de
Trabajo de la institución, el cual determina: «La dependencia jurídica, emitirá su valoración de
los hechos atribuidos al trabajador o trabajadora, los que pudiesen ser o no considerados
constitutivos de falta, a fin de que la dependencia solicitante recomiende la solución a adoptar
por parte de la Dirección General».
No obstante, la autoridad demandada en el acto definitivo hace referencia a un informe,
sin explicar cuáles son los motivos o fundamentos jurídicos que tuvo para concluir que la
demandante incurrió en las conductas atribuidas que regula el Reglamento Interno de Trabajo
susceptibles de romper el vínculo laboral.
Por lo expuesto, se colige que la autoridad demandada incurrió en el vicio de falta de
motivación del acto administrativo impugnado.
En vista que se ha incurrido en el vicio señalado, esta Sala entiende que es inoficioso
examinar los otros motivos de ilegalidad, ya que en nada variaría la conclusión abordada por el
vicio advertido.
V. Medida para restablecer el derecho violado.
Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde pronunciarse
sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
El artículo 32 inciso final de la LJCA establece: “Cuando en la sentencia se declare la
ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias
pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado”.
En el presente caso, la autoridad demandada debe emitir un nuevo acto administrativo,
debidamente motivado, razonando los fundamentos tanto fácticos como jurídicos que conllevan
la adopción del acto definitivo sancionatorio de terminación del vínculo laboral. Acto que, según
contados desde aquél en que sea recibida la certificación de esta sentencia.
Además, es importante señalar que el abogado de la parte actora en el petitorio de la
demanda solicitó: «(…) Suspendáis los efectos de los actos reclamados, ordenando la suspensión
del término de la relación laboral entre mi representada y el Instituto (sic), esto con la finalidad
de evitar consecuencias mayores, que no puedan remediarse con la sentencia definitiva. Previo
trámite de ley, en Sentencia (sic) Definitiva (sic), y declaréis la ilegalidad de los actos
administrativos confutados, pronunciándoos (sic) sobre las costas, daños y perjuicios y
concediendo acción a mi representado (sic) para su reclamo (…)» (folio 10 frente).
No hay duda, pues, de la pretensión de la demandante de reincorporarse a su puesto de
trabajo, manteniendo vigente la relación laboral que fue terminada por la Administración. Sin
embargo, debido a que inicialmente la autoridad demandada deberá emitir un nuevo acto
administrativo, cumpliendo los parámetros establecidos en la presente sentencia, no es posible
conceder el reinstalo de la señora AMSR en el cargo que ocupaba o en otro de igual nivel o
categoría.
No obstante, lo expuesto no es óbice para que se emita un pronunciamiento para
restablecer el derecho violado, el cual consistirá en: a) el pago de los salarios que dejó de percibir
en los términos que a continuación se explicarán; y b) la correspondiente habilitación de la acción
por los daños y perjuicios ocasionados contra la persona que suscribió el acto declarado ilegal.
Ahora bien, debido a que el pago de los salarios dejados percibir y demás prestaciones
laborales son susceptibles de ser cuantificados, le corresponde a la autoridad demandada
determinar el monto de los mismos; y de conformidad con el artículo 61 inciso 4° de la Ley de
Servicio Civil, debe ordenarse que se cancelen los sueldos dejados de percibir, siempre que no
excedan de tres meses. Este nuevo criterio es acorde al adoptado por esta Sala en los casos con
referencia 118-2014, 119-2014 y 264-2012.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los artículos 147, 157 y
159 del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, 216, 217,
Contencioso Administrativa -ya derogada-, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho,
ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar ilegal la resolución del dieciocho de julio de dos mil trece, emitida por el
Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, mediante la cual se dio por
terminada la relación laboral entre la señora AMSR y el referido instituto, a partir del uno de
agosto de dos mil trece.
B. Como medida para restablecer el derecho violado, se ordena al Director General del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social que emita un nuevo acto administrativo, debidamente
motivado, razonando los fundamentos tanto fácticos como jurídicos que conllevan la adopción
del acto definitivo sancionatorio de terminación del vínculo laboral, en el plazo de treinta días
hábiles contados desde aquél en que sea recibida la certificación de esta sentencia. Plazo en el
cual deberá notificarse la nueva resolución a la señora AMSR para que, si ella lo estima
conveniente, la impugne en otro proceso contencioso administrativo. Además, se ordena el pago
de los salarios que dejó de percibir la demandante, siempre que no excedan de tres meses, tal
como prescribe el artículo 61 inciso 4° de la Ley de Servicio Civil.
C. Queda expedita a la parte actora la promoción de un proceso por los daños materiales
y/o morales que le fueron ocasionados por la emisión del acto declarado ilegal, contra el
funcionario que lo emitió.
D. Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
E. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
F. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
Notifíquese.
DUEÑAS ---- S.L. RIVERA MARQUEZ ------ RCCE-----DAVID OMAR M. Z.-
PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN. -------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
