Sentencia Nº 38-2016 de Sala de lo Constitucional, 11-07-2022
| Número de sentencia | 38-2016 |
| Fecha | 11 Julio 2022 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
38-2016
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S..S., a las trece horas del
once de julio de dos mil veintidós.
Agréguense los siguientes escritos: a) el de 29 de octubre de 2019, en el cual el actor
expone sus argumentos tendentes a refutar los de la autoridad demandada, y b) el de 15 de abril
de 2021, por el que este actualiza su información relacionada con comunicaciones procesales.
El presente proceso ha sido promovido por el ciudadano S.E.A.B.,
a fin de que se declare la inconstitucionalidad del art. 6 n° 6.15.4 de la Ordenanza de Tasas por
Servicios del Municipio de San Miguel
1
(ORTASESAMI), por la supuesta violación a los arts.
131 ord. 6°, 204 ord. 1°, 231 inc. 1° y 246 Cn.
2
Una vez analizados los argumentos, se realizan las siguientes consideraciones:
I..O. de control.
“Art. 6.- Las tasas por servicios administrativos se cobrarán de conformidad a la siguiente
tabla:
[…]
6.15.- Servicios relacionados a la instalación de postes, antenas, torres y otros.
[…] 6.15.4.- Por el derecho de permanencia de postes, dentro del municipio, cada uno
al mes, $8.0000”.
En el presente proceso han intervenido el actor, el Concejo Municipal de San Miguel y el
Fiscal General de la República.
II. Argumentos de los intervinientes.
1. A) El actor adujo que el art. 6 n° 6.15.4 ORTASESAMI viola el principio de reserva de
ley (arts. 131 ord. 6° y 231 Cn.). Para justificarlo, sostuvo que el objeto de control establece un
impuesto, tributo que no puede ser creado por los municipios, sino solo por la Asamblea
Legislativa. En ese sentido, expuso que el hecho generador “[…] no hace referencia a ninguna
contraprestación a cargo de la municipalidad de San Miguel y a favor de los sujetos pasivos del
1
Dicha ordenanza fue emitida por el Decreto Municipal n° 18, de 14 de septiembre de 2012, publicado en el Diario
Oficial n° 179, tomo 396, de 26 de septiembre de 2012; y la disposición impugnada fue reformada por el Decreto
Municipal n° 26, de 8 de diciembre de 2015, publicado en el Diario Oficial n° 1 , tomo 410, de 4 de enero de 2016.
2
En relación con el derecho a la seguridad jurídica, la reserva de ley en materia tributaria y el principio de
proporcionalidad en materia tributaria, respectivamente.
tributo”, pues no se basa “[…] en una actividad prestacional e individualizada que realiza la
municipalidad y que beneficia al sujeto pasivo, sino que se impone el pago de un tributo […] por
la permanencia del poste en el territorio del municipio”. A.ió que “[…] el simple hecho de la
permanencia de postes en la circunscripción geográfica de San Miguel, no supone actividad o
servicio alguno a cargo de la municipalidad”, por lo que consideró que “[…] no existe
contraprestación municipal alguna a favor del sujeto pasivo”.
Así, el actor afirmó que la municipalidad no puede justificar el cobro del tributo en
cualquier actividad; y en este caso ya existe un tributo por la instalación de postes para el
sostenimiento de cables “con un quantum de pago único de US$100.000” (art. 6 numero 6.15.1
ORTASESAMI). Entonces, carece de sentido “[…] que se pretenda el cobro mensual por la
simple permanencia de la infraestructura que la misma municipalidad ha autorizado”.
B) Asimismo, alegó que el objeto de control infringe el principio de proporcionalidad
principios de razonable equivalencia y beneficio. Sobre esto, sostuvo que la proporcionalidad de
todo tributo exige la objetividad del cobro, de manera que en las tasas debe existir una
vinculación (equivalencia razonable) entre el valor del servicio que reciben los administrados
(beneficio) y la cuantía respectiva que se paga. Explicó que, en el presente caso, la mera
permanencia de postes en la circunscripción geográfica del municipio de San Miguel (hecho
generador) no es un hecho o circunstancia que por sí mismo otorgue un beneficio para el obligado
al pago y el monto del tributo ($8.0000 al mes por cada poste ubicado) no evidencia ninguna base
objetiva que muestre la relación proporcional entre tal cuantía y la actividad municipal, sobre
todo si se toma en cuenta que previo a la emisión del Decreto Municipal n° 26, de 8 de diciembre
de 2015, el monto del tributo era de $1.00 al mes por poste.
2. El Concejo Municipal de San Miguel adujo que el derecho de permanencia de postes
dentro de un municipio constituye un tributo, pues es una obligación pecuniaria de carácter
coactivo, establecida por un ente público sobre contribuyentes determinados, con la finalidad de
hacer ingresar fondos al erario municipal. Sostuvo que dicho tributo es una tasa y no un
impuesto, porque el municipio expide una licencia para la permanencia de postes en su territorio
como contraprestación del pago que realiza el sujeto gravado, lo cual implica que el tributo no
recae sobre la actividad comercial de estos dentro del municipio. A.ió que tal contraprestación
solo puede otorgarse por la municipalidad de acuerdo con los arts. 204 ord. 1° Cn., 131, 142 y
143 de la Ley General Tributaria Municipal y 3 ord. 1° y 24 ord. 21° del Código Municipal. Por
ello, adujo que “[…] no se ha dado ninguna transgresión a las limitaciones de la potestad
normativa de los municipios que señala la Constitución, puesto que no se ha violentado —como
lo expresa el demandante— el principio de reserva de ley en materia de impuestos y [el principio
de] proporcionalidad”, pues se ha creado una tasa.
3. Por su parte, el Fiscal General de la República sostuvo que el tributo previsto en el art.
6 n° 6.15.4 ORTASESAMI no es una tasa, porque su hecho generador no supone una actividad a
cargo del Concejo Municipal de S.M., sino que se exige por la mera permanencia de postes
en el territorio. Afirmó que, para gravar el uso especial del suelo y subsuelo, la contraprestación
solo puede realizarla el titular de los bienes dados en uso. Entonces, dado el subsuelo pertenece al
Estado, los municipios no pueden regular su uso con fines recaudatorios. Así, las alcaldías
necesitan una ley formal para gravar el uso de los bienes de dominio público, pues la disposición
de esos bienes trasciende los intereses locales, aunque la Asamblea Legislativa pueda asignar la
compensación económica por su uso especial a los gobiernos municipales donde estén ubicados.
III. Problema jurídico que debe resolverse y orden temático de la sentencia.
El problema jurídico que debe resolverse es determinar si el tributo previsto en el art. 6 n°
6.15.4 ORTASESAMI, aunque se denomina tasa, tiene una naturaleza jurídica que corresponde a
la de un impuesto, lo que vulneraría el principio de reserva de ley en materia tributaria.
Asimismo, en caso de que el tributo efectivamente constituya una tasa, se analizará si este es
proporcional, específicamente en relación con los principios de beneficio y de equivalencia
razonable.
Para la solución de tal problema se seguirá este orden temático: (IV) reserva de ley
tributaria, con énfasis en la potestad tributaria de los municipios; (V) distinción entre los
impuestos y las tasas, en atención a sus características y a los principios que les rigen; (VI)
proporcionalidad tributaria, específicamente en cuanto a las tasas municipales; (VII)
jurisprudencia constitucional en relación con los tributos por la instalación y mantenimiento de
postes. Por último, (VIII) se resolverá el problema jurídico.
IV. Reserva de ley en materia tributaria.
Por su contenido, el Derecho Tributario se vincula estrechamente con aspectos vitales de
la comunidad política organizada y con derechos específicos, como el financiamiento de los
gastos públicos y el derecho a la propiedad
3
. Por tanto, es una materia que necesariamente debe
regularse en los escalones superiores del ordenamiento jurídico de un Estado
4
. Por esa razón, en
la Constitución se establecen distintos preceptos de contenido tributario, entre los que se
identifican ciertos principios que se conciben como límites formales y materiales al poder
tributario estatal
5
. Dentro de los límites formales se encuentra la reserva de ley en materia
tributaria, que responde a la idea de la ley como instrumento normativo exclusivo de creación del
tributo, al ser la fuente de Derecho que refleja con mayor fidelidad las exigencias del llamado
“principio democrático”
6
. En este sentido, la reserva de ley tiene como finalidad que los
ciudadanos no paguen más tributos que aquellos a los que sus legítimos representantes han
prestado su consentimiento, garantizar el derecho de propiedad frente a injerencias arbitrarias del
poder público y lograr la equidad en el reparto de la carga tributaria, de conformidad con la
consecución de los objetivos de la política económica general
7
.
En nuestro ordenamiento constitucional, la reserva de ley se encuentra establecida
expresamente en el art. 131 ord. 6° Cn., que confiere a la Asamblea Legislativa la atribución de
decretar impuestos, tasas y contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos. Este
precepto se integra sistemáticamente con el art. 204 ord. 1° Cn., que habilita a los municipios
para establecer tasas y contribuciones especiales de alcance local
8
(arts. 5 y 6 de la Ley General
Tributaria Municipal, LGTM). De acuerdo con lo anterior, se afirma que en nuestra Constitución
la reserva de ley tributaria es flexible, pues si bien se ha confiado a la Asamblea Legislativa la
creación de los tributos de alcance nacional y la determinación de sus elementos esenciales o
configuradores, también a otros órganos estatales y entes públicos con potestades normativas
reconocidas constitucionalmente —como los municipios— se les ha conferido la facultad de
crear determinados tributos locales
9
. En definitiva, se trata de diferenciar la norma de rango legal
que exige la Constitución para regular la materia tributaria, de la norma que puede emanar de un
ente local para dictar sus propios tributos
10
.
V...D. entre el impuesto y la tasa.
3
Sentencia de 12 de agosto de 2015, inconstitucionalidad 38-2013.
4
Sentencia de 25 de enero de 2017, inconstitucionalidad 66-2014.
5
Auto de 13 de julio de 2016, inconstitucionalidad 116-2016.
6
Sentencia de 9 de julio de 2010, inconstitucionalidad 35-2009.
7
Entre otras, sentencia de 14 de diciembre de 2012, inconstitucionalidad 43-2006.
8
Auto de 13 de julio de 2011, inconstitucionalidad 89-2010.
9
Al respecto, véase la sentencia d e inconstitucionalidad 43-2006, ya citada, así como las sentencias de 17 de abril de
2013 y 21 de junio 2013, inconstitucionalidades 1-2008 y 43-2010, respectivamente.
10
Sentencia de 14 de diciembre de 2015, inconstitucionalidad 99-2013.
1. El impuesto se encuentra entre los tributos estatuidos en el ordenamiento jurídico. Este
es exigido a quienes se encuentran en las situaciones consideradas en la ley como hechos
imponibles, que son indicativos de capacidad económica y que, por ende, son ajenos a toda
actividad estatal relativa a los sujetos obligados
11
. Dicha conceptualización coincide, en términos
amplios, con lo regulado en el art. 13 del Código Tributario (CT), que define al impuesto como
“[…] el tributo exigido sin contraprestación, cuyo hecho generador está constituido por negocios,
actos o hechos de naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la capacidad
contributiva del sujeto pasivo”. De igual forma, pero con referencia al ámbito local, el art. 4
LGTM expresa que “[s]on [i]mpuestos [m]unicipales, los tributos exigidos por los [m]unicipios,
sin contraprestación alguna individualizada”.
En ese orden, las características propias de los impuestos son: a) la independencia entre la
obligación de pagarlo y la actividad que el Estado lleva a cabo con su producto —por lo cual se le
considera como un “tributo no vinculado”—
12
; b) la consideración por parte del legislador de
circunstancias fácticas que revelen en el sujeto gravado indicio de capacidad para contribuir al
sostenimiento del Estado
13
, y 3) la sujeción por antonomasia a la potestad tributaria estatal
14
.
2. Por otra parte, la tasa es el tributo cuyo hecho imponible está integrado con una
actividad del Estado, que puede consistir en la prestación de un servicio o en la realización
efectiva de una actividad directamente relacionada con el sujeto gravado
15
. En nuestro
ordenamiento jurídico, el art. 14 inc. 1° CT expresa que tasa “[e]s el tributo cuya obligación tiene
como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado al
contribuyente”, mientras que el art. 5 LGTM considera como tasas municipales a “[…] los
[t]ributos que se generan en ocasión de los servicios públicos de naturaleza administrativa o
jurídica prestados por los [m]unicipios”.
De conformidad con la anterior conceptualización, entre las características de las tasas se
encuentran
16
: a) su hecho imponible lo conforma un servicio o actividad que realiza el Estado y
11
A título de ejemplos, consúltense las sentencias de inconstitucionalidad 35-2009, 1-2008 y 43 -2010, anteriormente
mencionadas, así como las sentencias de 13 de marzo de 2006 y 12 de agosto de 2015, inconstitucionalidades 27-
2005 y 38-2013, por su orden.
12
Sentencia de 22 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 14-2014.
13
Sentencia de 18 de enero de 2016, inconstitucionalidad 126-2013.
14
Inconstitucionalidades 33-2013, 99-2013, 126-2013, 14-2014 y 66-2016 , precitadas.
15
Como ejemplo, véase el auto de 11 de marzo de 2019, inconstitucionalidad 167 -2016.
16
Sentencia de 17 de octubre de 2016, inconstitucionalidad 68-2014.
que está vinculado con el sujeto obligado al pago
17
; b) se trata de un servicio o actividad
divisible, lo que posibilita su particularización
18
; y c) la actividad o servicio es inherente a la
soberanía estatal, pues nadie más que el Estado está facultado para realizarla
19
. Dicha actividad
puede consistir en la utilización especial del dominio público, la prestación de un servicio público
o la realización de una actividad que beneficie de manera particular al sujeto concernido
20
.
3. Según lo expuesto, los impuestos y las tasas se diferencian principalmente por los
principios que les rigen y por sus respectivos hechos imponibles.
A. a) Como ya se mencionó, el hecho generador de las tasas siempre será una actividad o
servicio inherente a la soberanía estatal, que puede tener una naturaleza variada que incluye la
utilización especial del dominio público, la prestación de un servicio público o la realización de
una actividad que beneficie de manera particular al contribuyente
21
.
b) El principio que rige a las tasas es el de beneficio, en el sentido de que, no obstante ser
coercitivas, su configuración, es decir, su hecho imponible, indefectiblemente incluye una
actividad estatal que favorece de manera particular al sujeto pasivo de la tasa, un beneficio
específico para el obligado al pago
22
. Dicho beneficio puede ser de naturaleza jurídica o mixta
(en tanto incluya otros elementos, por ejemplo, de índole económica), según sea la actividad
estatal concernida
23
. De manera que en las tasas no se exige el principio de capacidad económica
—como sí ocurre con los impuestos—, pero ello no supone que, en algunos supuestos concretos
que lo permitan, no pueda tomarse en consideración dicho principio, no como hecho generador,
pero sí como un elemento para establecer el monto de la tasa, cuando la actividad estatal que le
da origen puede traducirse en un aprovechamiento económico
24
.
En ese sentido, esta Sala ya ha establecido que “para la determinación del importe de las
tasas pueden tomarse en cuenta todos los aspectos relativos al servicio o actividad que realiza el
Estado y no solo los costos directos e indirectos que ocasiona la prestación del servicio o la
actuación de la Administración. Pudiendo ponderarse entonces la importancia o necesidad del
17
Sentencias de 18 de noviembre de 2011 y 23 de noviembre de 2011 , amparos 615-2009 y 411-200 9,
respectivamente.
18
Sentencias de 26 de febrero de 2018 y 25 de abril de 2018, amparos 643 -2016 y 302-2016, en su orden.
19
Sentencias de 18 de junio de 2018 y 2 de julio de 2018, amparos 199-201 6 y 308-2016, respectivamente.
20
Sentencia de 16 de enero de 2013, inconstitucionalidad 81-2007 AC.
21
Sentencia de inconstitucionalidad 81-2007 AC, ya citada.
22
Sentencia de 31 de julio de 2014, inconstitucionalidad 8-2009.
23
Sentencia de 19 de septiembre de 2014, inconstitucionalidad 58-2010.
24
Sentencias de 3 de febrero de 2016 y 4 de febrero de 2019, inconstitucionalidades 165 -2013 y 29-2015,
respectivamente.
servicio o actividad; o, el grado de utilidad que el servicio o actividad presta a la colectividad o al
individuo en quien se singulariza”
25
. Así, el hecho de que el monto de una tasa no corresponda al
costo que implica la prestación del servicio en cuestión no altera la naturaleza de dicho tributo al
punto de equipararla con un impuesto
26
.
Por tanto, se advierte que esta Sala ya ha admitido que pueda tomarse en cuenta la
capacidad económica como un elemento (aunque no el único) para cuantificar el monto de una
tasa, pero siempre que esa capacidad económica esté directamente relacionada con el beneficio
producido por la actividad que supone el hecho generador de la tasa
27
. En efecto, el principio
determinante en las tasas sigue siendo el de beneficio, en cuya virtud podrían incluirse, de manera
colateral, la capacidad económica, pero en la medida en que se incardine dentro del primero
28
.
B. a) Ya se indicó que el hecho imponible en el impuesto es una situación que revela
capacidad económica, referida exclusivamente al obligado y sin relación alguna con la actividad
del Estado
29
.
b) Debido a lo anterior, en los impuestos impera el principio de capacidad económica, el
cual, además de ser límite material del sistema tributario, exige que la imposición del gravamen
se base en situaciones fácticas que revelan la capacidad contributiva y potencialidad económica
del sujeto pasivo, ya sea en relación con su persona o sus bienes
30
.
VI. Aproximación general a la proporcionalidad tributaria.
En lo que a la proporcionalidad tributaria concierne, este Tribunal ha sostenido que cada
persona debe contribuir al sostenimiento del gasto público en proporción a su capacidad
económica y que, en consecuencia, los tributos deben ser proporcionales a dicha capacidad, lo
que conlleva establecer su cuantía de forma objetiva con el costo de la actividad o de la actividad
prestada. Aceptar lo contrario implicaría permitir el carácter confiscatorio de ciertos tributos, que
sustraerían una parte sustancial del patrimonio de los sujetos pasivos
31
.
Así, en este ámbito, la proporcionalidad es un límite material a la potestad tributaria del
Estado y de los entes públicos, centralizados o descentralizados, que garantiza que los montos de
25
Sentencia de 3 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 164-2013; y en igual sentido, inconstitucionalidades 43 -
2006 y 165-2013, precitadas.
26
Inconstitucionalidades 43-2006, 8-2009, 58-2010, 164-2013 y 165-2013 , ya referidas.
27
Sentencia de 7 de junio de 2013, inconstitucionalidad 56-2009; e inconstitucionalidad 8-2009, ya citada.
28
Inconstitucionalidades 56-2009, 8-2009, 164-2013 y 165-2013, precitadas.
29
Sentencias de 18 de noviembre de 2011, 18 de abril de 2018 y 18 de junio de 2018, amparos 407-2009, 710-2014 y
199-2016, en su orden.
30
Inconstitucionalidades 99-2013, 126-2013, 14-2014 y 167-2016, ya mencionadas.
31
Sentencia de 6 de septiembre de 1999, inconstitucionalidad 23-98.
los tributos que se rigen por el principio de beneficio —como las tasas— sean coherentes con el
valor o coste de la contraprestación o con la trascendencia del servicio que recibe el
contribuyente
32
. En ese orden, la proporcionalidad tributaria no implica la equivalencia entre el
costo de la prestación que funge como hecho generador de la tasa y la cuantía de este tributo,
dado que “su monto puede calcularse tomando en cuenta todos los aspectos relacionados con el
servicio o actividad que realiza el Estado y no solo los costos directos e indirectos que ocasiona la
prestación del servicio o la actuación de la Administración. De tal forma, ya se dijo que los
criterios a tomar en cuenta para fijar el importe de la tasa variarán dependiendo de la naturaleza
de su hecho generador, siendo posible calcularlo con base en el beneficio que este produzca en la
esfera jurídica del sujeto pasivo del tributo o bien en el coste del servicio suministrado”
33
.
VII. Jurisprudencia constitucional en relación con los tributos por la instalación y
mantenimiento de postes.
1. Desde hace más de dos décadas, este Tribunal ha venido reiterando que los cobros
relacionados con postes y estructuras similares se ajustan a la categoría de tasas, en las cuales la
contraprestación individualizada es el uso del suelo o del subsuelo en bienes municipales para
colocar dichos postes
34
. Por tanto, indudablemente constituyen tales tributos, pues la obligación
tributaria se origina en “una contraprestación consistente en el uso de bienes municipales; es
decir, en tanto se trata de un tributo vinculado a una actividad directa e inmediata que se
individualiza en el usuario”
35
, para cuya emisión son competentes los municipios
36
. Sin embargo,
aunque los municipios son competentes para crear tasas de este tipo, se ha explicado que su
cuantía debe tomar en consideración la capacidad económica de los sujetos obligados al pago
37
.
2. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional también ha especificado que la posibilidad
de cobrar tasas por el uso del suelo y del subsuelo para ubicar postes de los servicios de
alumbrado público, electricidad, telefonía o cualquier otro similar, tiene lugar únicamente cuando
se trata de bienes administrados por el municipio
38
. Así, en aquellos casos en que las
disposiciones cuestionadas no especifiquen si el tributo recae sobre inmuebles de propiedad
32
Sentencia de 14 de diciembre de 2004, inconstitucionalidad 20-200 3.
33
Inconstitucionalidad 56-2009, ya citada; y en igual sentido, inconstitucionalidades 8-2009, 58-2010, 164-2013 y
165-2013, precitadas.
34
Sentencia de 8 de octubre de 1998, inconstitucionalidad 14-97.
35
Sentencia de 8 de octubre de 1998, inconstitucionalidad 17-97.
36
Inconstitucionalidades 14-97 y 17-97, precitadas; y en igual sentido, Sala de lo Contencioso Administrativo,
sentencia de 9 de noviembre de 2012, referencia 30-2008.
37
Sentencia de 6 de septiembre de 1999, inconstitucionalidad 23-98.
38
Auto de 18 de junio de 2021, amparo 221-2019.
privada o pública, debe interpretarse que tales tributos gravan exclusivamente la utilización del
suelo y subsuelo administrado por el municipio
39
. Consecuentemente, “aquellas disposiciones
que gravan expresamente el uso del suelo y subsuelo de propiedades privadas exceden las
potestades de regulación legalmente conferidas a los municipios”
40
, ya que estos no tienen “la
potestad de gravar ese tipo de propiedades, por lo que se encuentran inhabilitados al respecto para
ofrecer y/o proporcionar una contraprestación de carácter jurídico o administrativo”
41
.
3. Asimismo, este Tribunal ha indicado que aunque se reconozca la facultad municipal
para cobrar una tasa por el uso del suelo y del subsuelo, “no basta con que la disposición
impugnada establezca que el cobro del aludido tributo se realiza por la permanencia de postes de
servicios […], sino que debe consignarse expresamente que por el pago de la tasa se otorga una
licencia, permiso o autorización que efectivamente faculta a la sociedad actora a realizar dicha
actividad”
42
. Entonces, en la normativa que cree la tasa también debe establecerse que la
municipalidad que ejecute el cobro también está obligada a “realizar alguna actividad jurídica o
administrativa que permita individualizar e identificar que el cobro del tributo en cuestión se
encuentra efectivamente vinculado con la pretendida ‘concesión’ de uso de espacio público de
administración municipal para la permanencia de postes”
43
. De no hacerlo, el precepto tributario
pues el tributo concernido formalmente no tendría la naturaleza de una tasa, aunque
materialmente exista una contraprestación.
VIII. Resolución del problema jurídico.
1. En primer lugar, el actor adujo que el art. 6 n° 6.15.4 ORTASESAMI viola el principio
de reserva de ley (arts. 131 ord. 6° y 231 Cn.) porque prevé un impuesto, dado que su hecho
generador no implica una prestación municipal que beneficie al sujeto pasivo, sino que se impone
por la permanencia del poste en el territorio del municipio, y ello no puede gravarse debido a que
art. 6 numero 6.15.1 ORTASESAMI ya prevé el cobro por instalar postes. Al respecto, el Concejo
Municipal de San Miguel sostuvo que el objeto de control prevé una tasa, porque el municipio
expide una licencia para la permanencia de postes en su territorio como contraprestación del pago
39
Inconstitucionalidad 8-2009 y amparo 221-2019, ya citados.
40
Sentencias de 28 de mayo de 2018 y 20 de febrero de 2019, amparos 204 -2016 y 714-2016, respectivamente.
41
Amparos 204-2016 y 714-2016 e inconstitucionalidad 29-2015, ya citados.
42
Sentencia de 4 de marzo de 2019, amparo 192-2016. Y en igual sentido, Sala de lo Contencioso Administrativo,
sentencia de 28 de septiembre de 2020, referencia 70-2014.
43
Amparo 192-2016, precitado; y en igual sentido, sentencia de 8 de marzo de 20 19, amparo 35-2017.
que realiza el sujeto gravado. Por último, el Fiscal General de la República consideró que el
tributo previsto en el art. 6 n° 6.15.4 ORTASESAMI no es una tasa, pues su hecho generador no
implica una contraprestación a cargo del Concejo Municipal de S.M., sino que se exige por
la mera permanencia de postes. Pero ello no puede ser gravado por el municipio, pues necesitaría
una ley habilitante.
2. A) Una vez examinados los argumentos, corresponde analizar el contenido del art. 6 n°
6.15.4 ORTASESAMI. Así, se advierte que el hecho imponible del tributo consiste en mantener
postes en territorio municipal; su base imponible es cada estructura que permanece en ese
territorio; la periodicidad es de cada mes; y la cuantía es de $8.00 por cada poste. El gravamen
descrito es coherente con la potestad tributaria de las municipalidades (art. 204 ord. 1° Cn.) y con
su facultad de regular mediante tasas el uso de los bienes y espacios públicos propios
encomendados a su administración, como parques, plazas, calles, aceras y otros sitios
B) En ese orden, se observa que el tributo objeto de control es diferente del previsto en el
art. 6 numero 6.15.1 ORTASESAMI, pues este último se refiere a la primigenia autorización para
instalar un poste, antena u otra estructura similar, la cual ocurre una sola vez e involucra un
análisis de factibilidad sobre la ubicación geográfica de la respectiva estructura y las
especificaciones técnicas para ello. En cambio, el art. 6 n° 6.15.4 ORTASESAMI implica la
continuidad del uso privativo del suelo y subsuelo municipales para la mantener el poste que, en
su momento, se autorizó colocar (art. 6 numero 6.15.1 ORTASESAMI). Al respecto, el art. 32
inc. 2° ORTASESAMI establece que instalar postes “sin contar para ello con el correspondiente
permiso, licencia o matrícula, hará incurrir al infractor en una multa que oscilará entre 500 a
1,000 dólares de los Estados Unidos de América […] mensuales, hasta que se legalice la
mencionada instalación mediante la obtención del respectivo permiso, licencia o matrícula”. En
ese caso, la omisión se vincula con el art. 6 numero 6.15.1 ORTASESAMI y no con el objeto de
control. En efecto, los tributos previstos en los apartados 6.15.1 y 6.15.4 ORTASESAMI son
distintos, pues prevén diferentes hechos generadores.
C) Asimismo, esta Sala observa que el tributo regulado en el art. 6 n° 6.15.4
ORTASESAMI tiene elementos que corresponden a la naturaleza jurídica de una tasa. Como se
explicó en el considerando precedente, las municipalidades están habilitadas para cobrar por el
uso privativo del suelo y del subsuelo para colocar postes, pues tales cobros constituyen tasas, en
los que la contraprestación es el uso privativo de estos en inmuebles administrados por los
municipios, pero formalmente debe establecerse la obligación administrativa de emitir una
licencia o permiso para dicho uso. De tal manera, la creación de una tasa implica necesariamente
que la municipalidad realice alguna actividad o brinde un servicio específico a un contribuyente
como contraprestación de su pago, y ello debe consignarse expresamente en el instrumento que
crea el tributo.
Sin embargo, aunque el art. 6 n° 6.15.4 ORTASESAMI menciona el “derecho de
permanencia de postes”, que sería la contraprestación recibida materialmente por el
contribuyente, dicho precepto no establece la obligación de que la municipalidad emita algún
documento que acredite ese “derecho de permanencia”, es decir, una licencia, autorización o
permiso municipal. En ese orden, no basta con que el precepto tributario se ubique dentro de un
apartado general denominado “tasas por servicios administrativos”, sino que es necesario que
establezca con claridad que la municipalidad emitirá algún documento que acredite la
autorización del uso privativo del suelo y subsuelo para mantener las estructuras respectivas.
Pero, dado que el art. 6 n° 6.15.4 ORTASESAMI incumple tal requisito, pese a que el
contribuyente materialmente reciba el beneficio de mantener instalados postes, el precepto
impugnado no menciona el servicio administrativo (licencia, permiso, autorización)
correspondiente al pago del tributo que acredite que goza del mencionado “derecho”.
Por tanto, formalmente, el hecho generador carece de un elemento normativo que le dé el
carácter indiscutible de tasa. En consecuencia, debido a la omisión de mencionar que la
municipalidad está obligada a entregar al sujeto pasivo del tributo un documento que acredite la
autorización del uso privativo del suelo y subsuelo municipal para mantener ubicados postes,
aunque materialmente exista dicho uso, el tributo previsto en el art. 6 numero 6.15.4
ORTASESAMI no encaja en la categoría de una tasa, por lo cual infringe el principio de reserva
consecuencia, se deberá declarar la inconstitucionalidad del objeto de control por las razones
antedichas.
3. Al haberse establecido que el tributo previsto en el art. 6 n° 6.15.4 ORTASESAMI
carece de un elemento formal para calificarse como una tasa, por lo que su creación por parte de
la municipalidad de San Miguel infringe el principio de reserva de ley tributaria (arts. 131 ord. 6°
y 204 ord. 1° Cn.), resulta innecesario analizar si su cuantía inobserva el principio de
proporcionalidad tributaria (arts. 131 ord. 6°, 204 ord. 1° y 246 Cn.) en relación con los
principios de beneficio y razonable equivalencia, pues ya ha sido expulsado del orden jurídico.
En consecuencia, se sobreseerá este proceso respecto de tal alegación.
IX. Alcance de la sentencia.
Determinado lo anterior, es preciso establecer el alcance y los efectos de la
inconstitucionalidad del art. 6 n° 6.15.4 ORTASESAMI.
1. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que, por regla general, “los
efectos ínsitos a la sentencia pronunciada en un proceso de inconstitucionalidad” inician a partir
de su notificación
44
. Sin embargo, también se ha reiterado que “desde el punto de vista
constitucional no pueden eludirse los efectos nocivos” que, temporalmente, “pero no menos
irreparable, pudiera tener la invalidación de una disposición o cuerpo legal sobre situaciones o
sujetos cuyo ámbito de regulación abarca la norma que se declara inconstitucional”
45
. Entre
dichos efectos perniciosos está el vacío normativo que puede provocar la invalidación de un
precepto legal, ya que este puede poner en riesgo la supremacía constitucional y los derechos
fundamentales
46
. De manera que, siendo esta Sala el último intérprete de la Constitución, es
preciso que tome las medidas necesarias para evitar dichas consecuencias negativas
47
.
2. A) En ese sentido, este Tribunal advierte que, a partir de lo previsto en los arts. 204 ord.
1° Cn., 4 n° 23 y 61 del Código Municipal y 130 LGTM, la municipalidad de S.M. tiene la
facultad de regular mediante tasas el uso privativo del suelo y subsuelo de los inmuebles de
administración municipal. La ausencia de tal normativa implicaría que, mientras no se emita la
normativa correspondiente que cumpla con los requisitos exigidos por la Constitución, los
contribuyentes estarían imposibilitados para dicho uso mediante el pago de tasas; en caso de
continuar con el citado uso privativo sin autorización municipal, podría implicar la posibilidad de
que a los potenciales usuarios se les imponga una sanción o que la municipalidad deje de percibir
algún ingreso tributario pese a que determinados sujetos efectúen un uso privativo de los bienes
municipales.
44
Auto de 15 de marzo de 2013, inconstitucionalidad 120-2007.
45
Sentencias de 30 de julio de 2014 y 28 de mayo d e 2018, inconstitucionalidades 21-2009 y 96-2014 ,
respectivamente.
46
Sentencia de 19 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 3-2016.
47
Sentencias d e 18 de mayo de 2015 y 29 de julio de 2015, inconstitucionalidades 50-2010 AC y 65-2012 AC, por
su orden.
B) De tal forma, en el presente caso la expulsión inmediata del art. 6 n° 6.15.4
ORTASESAMI puede generar efectos perjudiciales para las personas interesadas en mantener
postes en el territorio municipal y para la propia municipalidad. Por ello, este Tribunal considera
pertinente que la ejecución de los efectos de la inconstitucionalidad advertida en el art. 6 n°
6.15.4 ORTASESAMI inicie cuando haya transcurrido el término de tres meses, contados a partir
de la notificación de esta sentencia, con el objeto de permitir al Concejo Municipal de San
Miguel corregir la inconstitucionalidad advertida dentro de dicho plazo. Asimismo, por seguridad
jurídica se aclara que esta decisión no afectará en modo alguno las erogaciones que se hayan
hecho en aplicación del art. 6 n° 6.15.4 ORTASESAMI.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas
y artículos 183 de la Constitución y 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en
nombre de la República de El Salvador, esta Sala FALLA:
1. D. inconstitucional, de un modo general y obligatorio, el artículo 6 número
6.15.4 de la Ordenanza de Tasas por Servicios del Municipio de San Miguel, por infringir la
reserva de ley en relación con la potestad tributaria municipal (artículos 131 ordinal 6° y 204
ordinal 1° de la Constitución). La razón es que dicho precepto prevé un tributo que formalmente
no encaja en la naturaleza jurídica de una tasa, porque omite señalar que la municipalidad está
obligada a entregar al sujeto pasivo del tributo un documento que acredite la autorización del uso
privativo del suelo y subsuelo municipal para mantener ubicados postes, aunque materialmente
exista dicho uso.
A fin de permitir al Concejo Municipal de San Miguel corregir en el corto plazo la
inconstitucionalidad advertida, la ejecución de los efectos de esta sentencia iniciará cuando haya
transcurrido el término de tres meses, contados a partir de su notificación. Asimismo, por
seguridad jurídica se aclara que esta decisión no afectará en modo alguno las erogaciones que se
hayan hecho en aplicación del objeto de control.
2. S.se el presente proceso respecto de la supuesta infracción del artículo 6 número
6.15.4 de la Ordenanza de Tasas por Servicios del Municipio de San Miguel al principio de
3. Tome nota la secretaría de este Tribunal del medio técnico señalado por el actor para
recibir los actos procesales de comunicación.
4. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes.
5. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, para lo cual se enviará copia al director de dicho ente.
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----------A. L. J. Z.-----DUEÑAS-----L.J.S.M.------H. N. G.----- O CANALES C ----------
----------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑO RES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN ------------------------
----------- R.A.G.B..----------SECRETARIO -------------RUBRICADAS ------------
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