Sentencia Nº 386-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 11-02-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 11 Febrero 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 386-2016 |
386-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas treinta y seis minutos del once de febrero de dos mil
diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor MCCG,
en su carácter personal, contra el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social
(en adelante Director del ISSS), por la supuesta ilegalidad del acuerdo número D.G. ******, del
nueve de junio de dos mil dieciséis, por medio del cual se dio por terminada la relación laboral
con la institución a partir del diez de junio del mismo año, aduciendo incumplimiento de las
cláusulas 6, 7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo y de las causales 8°, 12°, 16° y 20° del
artículo 147 del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Director del ISSS,
por medio del apoderado general judicial, licenciado Álvaro Alexander Martínez Portillo, como
autoridad demandada; y el Fiscal General de la República, por medio de los licenciados Elsy
Angélica Ramírez Zelaya y Manuel Antonio González Portillo, ambos como agentes auxiliares y
delegados del funcionario en referencia.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. El demandante manifestó: «(…) En el mes de septiembre del año dos mil dos, ingresé a
laborar para y a las órdenes del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, bajo la modalidad de
contrato individual de trabajo, desempeñando el cargo de médico oftalmólogo, desarrollando
mis funciones en el Hospital Consultorio de Especialidades (…) Desde el año dos mil seis, las
cirugías oftalmológicas especializadas de Catarata (sic), Vitrectomías (sic) y Glaucoma (sic), se
habían realizado en el Hospital General del ISSS que se encuentra contiguo al Hospital
Consultorio de Especialidades el cual, por ser un hospital de tercer nivel cuenta con la
infraestructura, el equipo y los insumos médicos necesarios para atender las cirugías
oftalmológicas especializadas, y lo que es más importante, cuenta con un staff de galenos
especialistas y sub-especialistas, técnicamente capacitados para atender complicaciones que
pudieran presentarse en el desarrollo de los mencionados procedimientos quirúrgicos,
garantizando con ello la calidad y sobre todo la seguridad medico (sic) hospitalaria, en la
prestación de los referidos servicios de salud. Pero es el caso señores magistrados que, a partir
del mes de noviembre del año dos mil quince las autoridades del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social (en adelante el ISSS) aduciendo la necesidad de reducir costos, violentando la
normativa técnica institucional y poniendo en grave riesgo la salud de los pacientes
oftalmológicos, tomaron la decisión de trasladar el equipo de cirugía instalado en los quirófanos
del Hospital General, a los quirófanos situados en Policlinico (sic) Zacamil, el cual es un
establecimiento de salud de segundo nivel, que de conformidad a la normativa institucional no se
encuentra habilitado técnicamente, para practicar las cirugías oftalmológicas especializadas
(…) Frente a esta situación y conscientes de que trasladar el equipo quirúrgico al Hospital
Policlínico Zacamil para realizar en dicho establecimiento las cirugías oftalmológicas
especializadas, sin que este nosocomio cuente con las condiciones necesarias para llevar a cabo
los referidos procedimientos quirúrgicos, constituye un grave atentado contra la salud y la vida
misma de los pacientes; el personal médico especialista (oftalmólogos) tomamos la decisión de
no realizar las referidas intervenciones quirúrgicas en dicho centro de salud, expresando en
reiteradas oportunidades tanto a la Directora del Consultorio de Especialidades, como al propio
Director General del ISSS, las razones técnicas que nos asistían para abstenernos de realizar
dichas operaciones, así como el vehemente llamado para que se revirtiera la orden dada, y se
trasladara nuevamente el equipo quirúrgico al Hospital General, ante lo cual las autoridades del
Seguro Social, hicieron caso omiso a dicha solicitud (…) A este respecto es preciso destacar que
a la fecha y como resultado de que algunos médicos, cediendo a las presiones de representantes
patronales de la institución, quienes inclusive han iniciado procesos de destitución en contra de
varios colegas oftalmólogos por negarse a operar en el Policlínico Zacamil, se han aventurado a
realizar intervenciones quirúrgicas especializadas en el referido nosocomio; habiéndose
producido a la fecha al menos tres casos de graves complicaciones a la salud de igual número de
pacientes, siendo uno de estos casos en el que en fechas recientes apareció documentado por la
prensa escrita, concretamente por el matutino el “Diario de Hoy”, el cual en su edición de fecha
quince de febrero (Ver (sic) anexo 1) publicó el caso de una paciente de la tercera edad (87
años) que padecía de cataratas, y perdió uno de sus ojos después de ser intervenida en el
Hospital Policlínico Zacamil, al sufrir una complicación quirúrgica producto de la falta de
esterilización del quirófano, y de la falta de especialistas (retinologos (sic)) que atendieran
oportunamente dicha circunstancia a efecto de poder salvar el ojo de la paciente, quien producto
de la irresponsabilidad de las autoridades del Seguro Social, ha quedado con una lesión
irreversible; en este mismo sentido el pasado 28 de marzo la prensa escrita publicó el caso de un
paciente que fue operado en el Policlínico Zacamil, y sufrió una endoftalmitis (infección severa)
que le produjo graves afectaciones en la retina, con el riesgo inminente de sufrir una
evisceración (pérdida del ojo) como consecuencia de dicha infección nosocomial (…) Pero es el
caso señores magistrados que (…) la Directora del Consultorio de Especialidades en lugar de
tomar las medidas correctivas del caso, se dio a la tarea de iniciar procesos sancionatorios de
carácter disciplinario (procesos de destitución) en contra de dichos galenos, a efecto de
obligarlos a realizar las referidas cirugías, aún a costa de violentar la normativa técnica
institucional y lo que es más grave, de poner en riesgo la salud y la vida misma de los pacientes,
quienes en su mayoría como se ha indicado anteriormente, son pacientes de la tercera edad con
múltiples padecimientos crónicos. En este contexto es que, con fecha veinte de abril del año en
curso fui notificado por la Directora del Consultorio de Especialidades, del inicio de un proceso
disciplinario instruido en mi contra con base a lo dispuesto en las cláusulas 18 y 75 del Contrato
Colectivo, por supuestamente haber incurrido en diferentes faltas laborales que a su juicio
justificaban mi destitución (…) Señalando además que dichas faltas eran causales de
terminación del contrato individual de trabajo sin responsabilidad patronal, de conformidad a lo
establecido en los ordinales 8°), 12°), 16°) y 20°) del Art. (sic) 147 del Reglamento Interno de
Trabajo (…) Posteriormente, fui notificado del citatorio para comparecer a la audiencia que
como parte del referido proceso disciplinario, y con base a lo dispuesto en la cláusula 18 del
contrato (sic) colectivo (sic) de trabajo (sic), se llevaría a cabo en el Departamento Jurídico de
Personal el día veinticinco de mayo del año en curso. En dicha audiencia nuevamente, expuse
las razones jurídicas y aporté los elementos probatorios que justificaban la legalidad de mis
acciones, presentando en concreto, tanto la “Norma para Cirugía Oftalmológica Ambulatoria,
en Unidades Médicas de Segundo Nivel”, como la “Norma de Referencia y Retorno de Pacientes
del ISSS”, según las cuales las cirugías oftalmológicas especializadas (…) deben ser realizadas
en un nosocomio de tercer nivel, lo cual justificaba la legalidad de mi proceder orientado en
todo momento a proteger la integridad física y la vida de los pacientes. No obstante lo anterior
con fecha diez de junio del año dos mil dieciséis, fui notificado del Acuerdo (sic) de Dirección
General DG ******, en el que se hace constar la decisión adoptada por el funcionario
demandado, en el sentido de dar por terminada mi relación laboral con la institución, sin
motivar en forma precisa las razones que a criterio de dicho funcionario, acreditaban de manera
fehaciente la comisión de las faltas que se me atribuían, limitándose únicamente a citar las
cláusulas tanto del Contrato Colectivo, como del Reglamento Interno de Trabajo que a su
criterio justificaban mi destitución» (negritas suprimidas) (folios 1 vuelto, 2 frente y vuelto, 3
frente y vuelto y 4 frente y vuelto).
El demandante expresó que con la emisión del acto administrativo impugnado la
autoridad demandada violentó los artículos 219 de la Constitución, 147 del Reglamento Interno
de Trabajo y las cláusulas 7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo, así como el derecho a la
estabilidad laboral y estabilidad en el cargo.
II. En la resolución de las ocho horas cincuenta y tres minutos del seis de diciembre de
dos mil dieciséis (folio 20) se admitió la demanda y se tuvo como parte actora al señor MCCG,
en su carácter personal. Se requirió del Director del ISSS un informe sobre la existencia del acto
atribuido, de conformidad con el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa -derogada-, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta
y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho (en adelante LJCA),
ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
El Director del ISSS, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Álvaro
Alexander Martínez Portillo, rindió el primer informe requerido (folio 23) y manifestó: «(…) III.
Que por medio de auto dictado por este honorable tribunal en fecha seis de diciembre de dos mil
dieciséis, el cual fue notificado el día ocho de los corrientes, se solicitó a mi representado rendir
informe sobre la existencia del acto administrativo. IV. En cumplimiento de lo solicitado
informo, que el acto administrativo que la parte actora atribuye en la demanda a mi
representado, sí existe, pero éste ha sido emitido con base en la normativa aplicable y no adolece
de vicios de ilegalidad (…)»
En el auto de las ocho horas cincuenta minutos del cuatro de abril de dos mil diecisiete
(folio 32), entre otros, se tuvo por parte al Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social (Director del ISSS), por medio de su apoderado general judicial, licenciado Álvaro
Alexander Martínez Portillo. Se tuvo por rendido el primer informe. Se requirió del Director del
ISSS el informe a que hace referencia el artículo 24 de la LJCA. Se ordenó notificar la existencia
de este proceso al Fiscal General de la República, conforme con el artículo 13 de la LJCA.
La licenciada Elsy Angélica Ramírez Zelaya en el escrito de folio 36 pidió intervenir
como delegada y en representación del Fiscal General de la República, agregó la credencial con
la que acreditó su personería.
El Director del ISSS, por medio de su apoderado general judicial, rindió el informe
justificativo de legalidad del acto administrativo impugnado (folios 39 al 44) y señaló: «(…) El
argumento central planteado en la demanda por parte del doctor MCCG, para decir que no
incurrió en las causales de terminación del contrato sin responsabilidad patronal que se le
atribuyeron, es que según él existía un motivo justificado para negarse a realizar las
intervenciones quirúrgicas -ordenadas por el Instituto- en el Hospital Policlínico Zacamil del
ISSS. Es de hacer notar, que el referido profesional, en la demanda reconoce que sabía que le
habían ordenado realizar las intervenciones quirúrgicas en el Hospital Policlínico Zacamil, pero
que no obstante eso, él tomó la decisión de desobedecer de forma manifiesta esa orden,
incumpliendo realizar la labor que se le había encomendado (…) El demandante considera que
su desobediencia fue justificada, en primer lugar porque según él, el Hospital Policlínico
Zacamil no reúne las condiciones técnicas para realizar las operaciones que le programaron. En
segundo lugar, porque considera que realizar ese tipo de intervenciones en el Hospital
Policlínico Zacamil iba en contra de la normativa del Instituto, específicamente de la “Norma
para Cirugía Oftalmológica Ambulatoria, en Unidades Médicas de Segundo Nivel de Atención”
(dictada en el año 2006) y de la “Norma de Referencia y de Retorno de Pacientes ISSS”, por ser
un nosocomio de segundo nivel. Es importante dejar en claro que ambas situaciones NO SON
CIERTAS. El ISSS, desde el 13 de noviembre del año 2015, ordenó que el traslado de los
quirófanos de la especialidad de Oftalmología se hiciera efectivo al Hospital Policlínico
Zacamil, bajo la modalidad de Cirugía (sic) Mayor (sic) Ambulatoria (sic) (en adelante CMA), lo
cual ha permitido atender a los derechohabientes del ISSS de forma oportuna y con un
incremento de cirugías realizadas en esa especialidad, logrando el objetivo primario de mejora
en el servicio y reducción de los tiempos de espera. Este traslado no fue antojadizo ni arbitrario
como refiere el demandante, pues las autoridades competentes del ISSS se aseguraron que el
Hospital Policlínico Zacamil reuniera las condiciones técnicas para realizar los diversos tipos
de intervenciones quirúrgicas oftalmológicas, incluidas las que el demandante se negó a
realizar, y además emitieron la normativa pertinente para aprobar el traslado y la realización de
este tipo de operaciones en el referido hospital (…) como en el caso del Hospital Policlínico
Zacamil; que bajo esa modalidad -Cirugía (sic) Mayor (sic) Ambulatoria (sic)- y en el centro
hospitalario que la institución habilite, se podrán realizar procedimientos de alta complejidad,
como los que se le programaron al demandante y que éste se negó a realizar; y que los pacientes
deberán cumplir criterios clínicos para ser intervenidos bajo la modalidad CMA aprobados por
la American Society Anestesiology (ASA), esto con el objeto de asegurarse que no son pacientes
de alto riesgo (…) De igual manera, el traslado de los quirófanos al Hospital Policlínico
Zacamil del ISSS fue aprobado por el Consejo Superior de Salud Pública, autoridad que previa
inspección, dictaminó en el punto 6 de sesión ordinaria número 7/2016 de fecha 24 de febrero de
2016, que el área de quirófanos para procedimientos de oftalmología del Hospital Policlínico
Zacamil del ISSS cumple con los requerimientos técnico administrativos de centros de cirugía
oftalmológica, confirmando que el traslado del quirófano de oftalmología a dicho centro
hospitalario es técnicamente correcto (…) Respecto a la Norma para Cirugía Oftalmológica
Ambulatoria, en Unidades Médicas de Segundo Nivel de Atención” (dictada en el año 2006), la
cual el demandante cita como normativa vigente y en la que se ampara para desobedecer a la
orden de operar en el Hospital Policlínico Zacamil, es de hacer notar lo incongruente de ese
argumento, pues dice que la misma normativa del ISSS lo obliga a abstenerse de realizar las
operaciones, sin embargo en la fecha en que estas intervenciones fueron programadas los días 2
y 9 de diciembre de 2015; 6, 13, 20 y 27 de enero de 2016; 3, 17 y 24 de febrero de 2016; y 2, 9,
16 y 30 de marzo de 2016, ya estaba vigente la “NORMA CIRUGÍA OFTALMOLÓGICA
AMBULATORIA ISSS” de julio de 2015, normativa con base a la cual se ordenó el traslado de
los quirófanos de la especialidad de Oftalmología al Hospital Policlínico Zacamil y se habilitó
dicho centro hospitalario para realizar intervenciones como las que se le habían programado al
doctor C G en las fechas mencionadas, normativa que es posterior a la citada en la demanda y
que sustituía a la misma en relación a las intervenciones quirúrgicas oftalmológicas (…)» (folios
39 vuelto y 40 frente y vuelto).
III. En la resolución de las ocho horas treinta y seis minutos del tres de julio de dos mil
diecisiete (folio 46) se dio intervención a la licenciada Elsy Angélica Ramírez Zelaya, como
auxiliar delegada del Fiscal General de la República. Se tuvo por rendido el informe justificativo
requerido de la autoridad demandada en el auto de las ocho horas cincuenta minutos del cuatro de
abril de dos mil diecisiete (folio 32). Se abrió a prueba el proceso por el término de ley, de
conformidad con el artículo 26 de la LJCA.
En la etapa probatoria, el licenciado Álvaro Alexander Martínez Portillo, apoderado
general judicial del Director del ISSS, presentó prueba documental y el expediente administrativo
relacionado con el presente caso.
En el auto de las ocho horas treinta y cinco minutos del veintisiete de septiembre de dos
mil diecisiete (folio 138) se tuvo por recibido el expediente administrativo así como la prueba
documental que se detalló en dicho auto. Se corrieron los traslados a los que hace referencia el
artículo 28 de la LJCA, con los siguientes resultados:
a) La parte actora no hizo uso de su derecho.
b) El Director del ISSS, por medio de su apoderado general judicial, presentó un escrito
(folios 143 al 145) con el que cumplió el traslado conferido; de manera general, reiteró los
argumentos expuestos en el informe justificativo de legalidad. Asimismo, manifestó: «(…) Tanto
en el proceso administrativo sancionador que tuvo como consecuencia que se emitiera el acto
impugnado como en la demanda que dio inicio a este proceso, el doctor MCCG ha reconocido
expresamente que se negó a realizar las operaciones programadas en el Hospital Policlínico
Zacamil (…) a pesar de que se le había ordenado realizar su día quirúrgico en el referido
hospital y que tenía conocimiento de esa orden. Por tanto, esos hechos deben tenerse por
probados, de conformidad a lo que establece el Art. (sic) 314 1° del Código Procesal Civil y
Mercantil (en adelante también denominado CPCM), por tratarse de hechos admitidos (…) En el
expediente personal relacionado, consta el proceso administrativo sancionador seguido en
contra del doctor MCCG y con el mismo se prueba: Que (sic) el acto administrativo que se
impugna fue emitido con base a un proceso administrativo sancionador seguido previamente;
Que (sic) el proceso administrativo sancionador se hizo conforme a lo que establecen las
cláusulas 18 denominada Audiencia a los Trabajadores y 75 denominada Soluciones de Quejas y
Conflictos, ambas del Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS, a los artículos 152 y siguientes
del Reglamento Interno de Trabajo del ISSS que regulan el Procedimiento para la Resolución de
Quejas y Conflictos y a los artículos 11 y 12 de la Constitución en relación a los derechos de
audiencia y defensa; Que (sic) durante el referido proceso administrativo se le garantizó al
trabajador el debido proceso; Que (sic) en el proceso administrativo sancionador quedó
demostrado fehacientemente que el trabajador C G no se presentó a realizar las operaciones
programadas en el Hospital Policlínico Zacamil los días 2 y 9 de diciembre de 2015, 6, 13, 20 y
27 de enero de 2016, 3, 17 y 24 de febrero de 2016, y 2, 9, 16 y 30 de marzo de 2016, faltando
con esa conducta a sus labores y desobedeciendo a una orden directa; Que (sic) los hechos
atribuidos al doctor C G se adecuan a las causales de terminación de la relación laboral sin
responsabilidad patronal establecidas en el Art. (sic) 147 8°, 12°, 16° y 20° RITI; Que (sic) en la
opinión DJP-EM-048/2016 emitida por el Departamento Jurídico de Personal del ISSS, se
motivaron las razones por las cuales los hechos atribuidos al doctor MCC(sic) G se adecuaban a
las causales de terminación de la relación laboral sin responsabilidad patronal establecidas en
el Art. (sic) 147 8°, 12°, 16° y 20° RITI; Que (sic) el Acuerdo (sic) D.G. número ****** es un
acto motivado, porque el mismo se dictó con base en la opinión emitida por el Departamento
Jurídico de Personal del ISSS como resultado del proceso sancionatorio seguido al doctor MCC
(sic) G. Con la copia certificada por notario del Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS, se
prueba que en caso de atribución de faltas a un trabajador del Instituto (sic), de acuerdo al
contrato colectivo vigente, las cláusulas 18 denominada Audiencia a los Trabajadores y 75
denominada Soluciones de Quejas y Conflictos eran las aplicables para garantizar sus derechos
de audiencia y de defensa. Con la copia certificada por notario del Reglamento Interno de
Trabajo del ISSS, se prueba que en el literal e) del artículo 138 del Reglamento Interno se
establece la terminación del contrato sin responsabilidad patronal como medida disciplinaria a
la que están sujetos los trabajadores del ISSS, que el Art. (sic) 147 del Reglamento Interno
regula las causales de terminación del contrato sin responsabilidad patronal, que las faltas
atribuidas al doctor MCCG son las causales de terminación del contrato sin responsabilidad
patronal 8° ,12°, 16° y 20° del Reglamento Interno y que el Reglamento Interno regula el
Procedimiento para Resolución de Quejas y Conflictos del Art. (sic) 152 al Art. (sic) 163. En la
certificación de los archivos de la Sección Técnica en Salud del ISSS consta la Norma Cirugía
Oftalmológica Ambulatoria ISSS de julio de 2015 y con dicho documento se prueba: Que la
Norma Cirugía Oftalmológica Ambulatoria ISSS fue aprobada el 31 de julio del año 2015 y que
dicha Norma (sic) tiene como objetivo orientar y estandarizar los procedimientos quirúrgicos en
oftalmología; Que (sic) a partir de la aprobación de la Norma Cirugía Oftalmológica
Ambulatoria ISSS se dejó sin efecto la Norma para Cirugía Oftalmológica Ambulatoria en
Unidades Médicas de Segundo Nivel de Atención; Que (sic) de acuerdo a la Norma Cirugía
Oftalmológica Ambulatoria ISSS los procedimientos de oftalmología que se realicen a través de
la modalidad ambulatoria serán realizados en los quirófanos que el ISSS habilite para ello. Con
la copia certificada por notario de certificación del punto seis de la sesión ordinaria número
7/2016 del Consejo Superior de Salud Pública, de fecha 24 de febrero de 2016, se prueba que el
Consejo Superior de Salud Pública avaló los quirófanos destinados para procedimientos de
oftalmología en el Hospital Policlínico Zacamil del ISSS, por considerar que cumplían con el
99% de los requerimientos críticos y el 100% de los requerimientos mayores de conformidad con
el instrumento “Requerimiento Técnico Administrativo de Centros de Cirugía Oftalmológica”
(…)» (folios 143 vuelto, 144 frente y vuelto y 145 frente).
c) El licenciado Manuel Antonio González Portillo, agente auxiliar del Fiscal General de
la República, presentó un escrito (folios 147 al 149) con el que contestó el traslado conferido, en
términos generales transcribió el contenido de los artículos 1, 6, 138, 147, 148 y 151 del
Reglamento Interno de Trabajo del ISSS y expresó: «Por lo anteriormente expuesto, considera la
Representación (sic) Fiscal (sic), que a la parte actora no se le han violentado ninguno de sus
derechos, así como también se le han respetado todas sus garantías que la ley y la Constitución
de la República le confieren, por tanto el acto administrativo dictado por el DIRECTOR
GENERAL DEL INSTITUTO SALVADOREÑO DEL SEGURO SOCIAL, es legal por estar
apegado a derecho (…)» (folio 149 frente).
IV. La presente controversia consiste en determinar si el Director del ISSS, con la emisión
Reglamento Interno de Trabajo y las cláusulas 7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo, así
como el derecho a la estabilidad laboral y estabilidad en el cargo.
Los argumentos de la parte actora parten de una misma raíz, la vulneración de su derecho
a la estabilidad laboral. En ese sentido, manifestó que el acto impugnado contiene el vicio de
forma de falta de motivación, y los siguientes vicios de fondo: violación al derecho a la
estabilidad laboral, específicamente por no haber incurrido en las conductas, constitutivas como
infracción, atribuidas por la autoridad demandada; y haber sido sancionado conforme con las
normas establecidas en el reglamento y no en unas con rango de ley.
Por consiguiente, inicialmente será examinado el vicio de forma que hace referencia a la
falta de motivación del acto; posteriormente, serán examinados los vicios de fondo, siempre y
cuando se concluya con el primero que no existe la ilegalidad, en caso contrario, se resolverá lo
que corresponda.
1.1) El demandante alegó que el acuerdo D.G. ******, del nueve de junio de dos mil
dieciséis, carece de motivación. Argumentó: «Otro de los aspectos que evidencian el carácter
manifiestamente ilegal del acto impugnado es la falta de motivación del mismo, el cual como es
sabido es un elemento esencial para la validez de los actos que emiten los funcionarios públicos
en el ejercicio de sus funciones, y es que el acuerdo que configura el acto administrativo
impugnado, se limita únicamente a transcribir las disposiciones convencionales y reglamentarias
que a juicio de la autoridad demandada, justifican la legalidad de mi destitución, sin detallar ni
explicar las circunstancias de hecho y su adecuación a los preceptos normativos que
supuestamente han sido infringidos por mi persona (…) lo que evidencia el carácter arbitrario
del proceder del funcionario demandado, y como consecuencia de ello, la falta de validez legal
de sus actuaciones» (folio 8 vuelto).
1.2) La autoridad demandada, sobre este punto, expresó: «En vista de lo concluido, el
Departamento Jurídico de Personal recomendó la terminación de la relación laboral sin
responsabilidad patronal. En dicha recomendación se fundamenta jurídicamente las razones por
las que se tuvieron por probados los hechos y como (sic) éstos se adecuan a los preceptos
invocados como causales de terminación del contrato sin responsabilidad patronal. En ese
sentido a partir de esa recomendación, identificada bajo referencia DPJ-EM-048/2016, se emitió
el Acuerdo (sic) D.G. número **********, con el cual se dio por terminada sin responsabilidad
patronal, la relación laboral entre el doctor MCCG y el ISSS, acuerdo en el cual consta que el
mismo fue dictado con base a la referida recomendación. Por tanto, al haberse comprobado las
causales de terminación del contrato sin responsabilidad patronal, en un proceso administrativo
sancionatorio en el que se le garantizaron sus derechos al doctor C G, no existe vulneración del
derecho a la estabilidad laboral alegada en la demanda. En razón de todo lo manifestado, queda
en evidencia que no existe la falta de motivación del acto administrativo alegada, pues en sede
administrativa se le explicaron al demandante los hechos que se le atribuían y porque (sic) los
mismos configuraban las causales de terminación del contrato sin responsabilidad patronal,
previstas en los ordinales 8°, 12°, 16° y 20° del Art. (sic) 147 RITI. En la recomendación del
Departamento Jurídico de Personal se adecuan los hechos a los preceptos infringidos, causales
de terminación sin responsabilidad patronal, cumpliendo con ese requisito de la motivación, lo
que se demostrará en su momento con la prueba documental idónea. Aunado a esto, como se dijo
anteriormente, en la demanda de manera detallada el actor explicó las causales y mencionó los
argumentos por los cuales consideraba que no se configuraban las mismas, por lo tanto no se
puede decir que existe una indefensión que eventualmente se ocasionaría por ausencia o falta de
motivación, ya que el doctor MCCG entendió perfectamente las circunstancias fácticas y
jurídicas por las cuales el Instituto consideró que su conducta se enmarcaba en las causales 8°,
12°, 16° y 20° del Art. (sic) 147 RITI y además se ha visto en todo momento posibilitado de
ejercer su derecho de defensa» (folios 43 vuelto y 44 frente).
1.3) Sobre la falta de motivación de los actos, la Sala de lo Constitucional en la sentencia
de las once horas con treinta minutos del treinta y uno de julio de dos mil diecisiete, en el proceso
de amparo identificado con la referencia 780-2014, señaló que: «En reiteradas ocasiones se ha
sostenido -v.gr., en la Sentencia (sic) de fecha 12 - VIII - 2002, emitida en el Amp. 604 - 2001-
que una de las manifestaciones del derecho a la protección jurisdiccional y no jurisdiccional es
el derecho a una resolución de fondo, motivada y congruente. Este derecho obliga al tribunal o a
la entidad administrativa de que se trate, independientemente del grado de conocimiento o
instancia en la que se encuentre el asunto controvertido, a pronunciarse de manera congruente
sobre lo pedido, exponiendo de manera clara y suficiente los motivos en los que fundamenta su
decisión; pues ello permite a las personas conocer las razones que llevaron a las autoridades a
decidir de determinada manera una situación jurídica concreta. La finalidad de la
fundamentación -la exteriorización de las razones que llevan a la autoridad a resolver en un
determinado sentido- reviste especial importancia, por lo que en todo tipo de resolución se exige
una argumentación fáctica y normativa aceptable, pero no es necesario que esta sea extensa o
exageradamente detallada; lo que se persigue es que sea concreta y clara, pues si no es así las
partes no podrían controlar el sometimiento de las autoridades al Derecho a través de los
medios de impugnación correspondientes (…)»
Asimismo, esta Sala en la sentencia de las quince horas cuarenta minutos del dieciocho de
enero de dos mil dieciséis, en el proceso identificado con la referencia 260-2011, sobre la
motivación de los actos administrativos, expresó: «(…) Uno de los elementos del acto
administrativo es la motivación, el cual se concibe como la expresión suficiente de los motivos
que han llevado al emisor del acto a adoptarlo. La motivación es una consecuencia del principio
de legalidad que rige a la Administración Pública, la cual requiere de una norma habilitante
para toda su actuación. En tal sentido, la motivación del acto administrativo exige que plasme en
los actos administrativos las razones de hecho -fundamentos fácticos- y de derecho -fundamentos
jurídicos- que la determinaron a adoptar su decisión».
La jurisprudencia ha sido uniforme en establecer que la motivación de los actos -
administrativos y jurisdiccionales- implica que se plasmen los fundamentos tanto fácticos como
jurídicos, de manera coherente y precisa, para que el afectado tenga conocimiento de las razones
que llevaron a la respectiva autoridad a tomar la decisión, con la finalidad que aquél tenga la
posibilidad de controvertir su contenido.
En el folio 614 del expediente administrativo remitido por la autoridad demandada, consta
una copia del acuerdo D.G. No. **********, emitido por el Director del ISSS, acto por medio
del cual dio por finalizada la relación laboral con el demandante, y que -según éste- no está
debidamente motivado.
En el citado acuerdo, la autoridad demandada indicó: «(…) La Dirección General del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, con base al análisis y conclusión jurídica No. DJP-EM-
048/2016, emitida por el Departamento Jurídico de Personal y a la solicitud presentada por la
Subdirección de Salud; ACUERDA: 1°) Dar por finalizada a partir del día DIEZ DE JUNIO DE
DOS MIL DIECISÉIS, la relación laboral que vincula al Instituto Salvadoreño del Seguro Social
con el trabajador MCCG (sic), con Número (sic) de Empleado (sic) **********,
OFTALMÓLOGO del CONSULTORIO DE ESPECIALIDADES, SIN RESPONSABILIDAD
INSTITUCIONAL, por haber incumplido las cláusulas número seis, siete y once del Contrato
Colectivo de Trabajo y su actuar se adecúa a lo establecido en las Causales (sic) 8°, 12°, 16° y
20° del Artículo (sic) Ciento (sic) Cuarenta (sic) y Siete (sic) del Reglamento Interno de Trabajo;
2°) Notifíquese (…)» (negritas suprimidas).
Para resolver este punto, es necesario señalar que, de conformidad con el contrato
colectivo de trabajo vigente al momento de dictarse el acto impugnado, cuando a un empleado
del Instituto Salvadoreño del Seguro Social se le atribuya una conducta constitutiva de infracción,
el jefe inmediato, primero, debe cumplir la cláusula 18, que hace referencia a la audiencia para
que el empleado conozca los hechos que se le atribuyen, teniendo la obligación de entregar
cualquier documento que ayude a controvertir los hechos imputados.
Seguidamente, según la cláusula 75 del referido contrato, se debe llevar a cabo una
audiencia para solucionar las quejas y conflictos entre el empleado y la jefatura. De no llegar a un
acuerdo, si el caso lo amerita, deben pasar los autos al Departamento Jurídico de Personal para
que tramite el respectivo procedimiento sancionatorio, con base en el artículo 157 del
Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social. Posteriormente,
dicho departamento, deberá entregar un informe a la jefatura para que ésta considere o no la
solicitud de una sanción. Finalmente, el Director del ISSS tiene que tomar la decisión de despedir
o no al empleado que ha sido investigado, estando obligado a plasmar los argumentos fácticos y
jurídicos necesarios para imponer la sanción.
En ese orden, en un procedimiento sancionatorio seguido por el Instituto Salvadoreño del
Seguro Social se realizan diversas etapas a saber: 1) audiencia de solución de quejas y conflictos;
2) el procedimiento que concluye con el informe del Departamento Jurídico de Personal; 3)
recomendación de la jefatura inmediata del empleado a la Dirección General sobre la solución a
adoptar; y 4) la decisión final adoptada por el Director del ISSS.
Ahora bien, tratándose del acto definitivo, el Director del ISSS está obligado a motivar la
decisión, ya que está en el marco de un procedimiento sancionatorio, reflejo del ius puniendi del
Estado, que finalmente afectará negativamente (en caso que se imponga la sanción) determinado
derecho de la esfera jurídica del administrado.
El Director del ISSS en el acto impugnado se limitó únicamente a indicar: «La Dirección
General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, con base al análisis y conclusión jurídica
No. DJP-EM-048/2016, emitida por el Departamento Jurídico de Personal (…)» Con ello, hizo
referencia al informe del Departamento Jurídico de Personal, sin argumentar la decisión
adoptada; es decir, sin expresar razones propias del por qué se llegó a determinada conclusión.
De ahí que se advierte que la referida autoridad incurrió en el vicio de forma de falta de
motivación.
Es importante mencionar que el acto que generó agravio al demandante es el emitido por
el Director del ISSS, ya que éste dio por finalizada la relación laboral con la institución. En ese
sentido, el informe del Departamento Jurídico de Personal es un acto de trámite en el
procedimiento sancionatorio, según lo establece el artículo 159 del Reglamento Interno de
Trabajo de la institución, el cual establece: «La dependencia jurídica, emitirá su valoración de
los hechos atribuidos al trabajador o trabajadora, los que pudiesen ser o no considerados
constitutivos de falta, a fin de que la dependencia solicitante recomiende la solución a adoptar
por parte de la Dirección General».
No obstante, la autoridad demandada en el acto definitivo hace referencia al informe del
Departamento Jurídico de Personal, sin explicar cuáles son los motivos o fundamentos jurídicos
que tuvo para concluir que el demandante incurrió en las conductas atribuidas que regula el
Reglamento Interno de Trabajo susceptibles de romper el vínculo laboral.
Por lo expuesto, se colige que la autoridad demandada incurrió en el vicio formal de falta
de motivación del acto administrativo impugnado.
Esta Sala no comparte el argumento del apoderado de la autoridad demandada para
justificar la motivación del acto, de que el demandante tuvo conocimiento en todo momento de
las conductas atribuidas, por haberlas controvertido en la demanda contencioso. Esto porque no
está en discusión que el demandante conoció las conductas atribuidas en el procedimiento
sancionatorio, desde la primera audiencia concedida conforme con la cláusula 18 del Contrato
Colectivo de Trabajo; si no que el vicio advertido está concentrado en el hecho que el Director
del ISSS tenía la obligación de motivar su decisión y no simple y superficialmente referirse al
informe del Departamento Jurídico de Personal.
En vista que se ha incurrido en el vicio de forma de falta de motivación del acto
impugnado, esta Sala entiende que es inoficioso examinar los otros motivos de ilegalidad, ya que
en nada variaría la conclusión abordada por el vicio advertido.
V. Medida para restablecer el derecho violado.
Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde pronunciarse
sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
El artículo 32 inciso final de la LJCA establece: «Cuando en la sentencia se declare la
ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias
pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado».
En el presente caso, el Director del ISSS debe emitir un nuevo acto administrativo
debidamente motivado, razonando los fundamentos tanto fácticos como jurídicos que conllevan
la adopción del acto definitivo sancionatorio de terminación del vínculo laboral. Acto que según
el artículo 34 de la LJCA, deberá emitirse y notificarse en el plazo de treinta días hábiles
contados desde aquél en que sea recibida la certificación de esta sentencia.
Además, es importante señalar que la parte actora en el petitorio de la demanda solicitó:
«(…) c) Pronunciar una sentencia estimativa de mi pretensión, en la que se declare la ilegalidad
del acto impugnado, ordenando además tanto el pago de los salarios no devengados por causa
imputable al patrono, como el pago de las respectivas prestaciones laborales (…)» (folio 9
vuelto).
En ese sentido, se colige que el demandante no está interesado en ser reinstalado como
empleado del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, debido a que no hizo esta petición en caso
de obtener una sentencia estimatoria, tampoco solicitó una medida cautelar que detuviera los
efectos del acto impugnado, sino que únicamente pretende que se le reconozcan los salarios y
demás prestaciones laborales como médico oftalmólogo de la institución.
Respecto de la cuantificación de los salarios y demás prestaciones dejados de percibir, el
artículo 61 inciso 4° de la Ley de Servicio Civil establece: «Si el Tribunal de Servicio Civil
declarare la nulidad de la destitución o despido, ordenará en la misma resolución que el
funcionario o empleado sea restituido a su cargo o empleo, o se le coloque en otro en igual
categoría y clase, en oficinas distintas, caso de ser posible; y además se le cancelen los sueldos
que ha dejado de percibir, siempre que no pasen de tres meses». Aunque no se trate de un
servidor público sujeto al régimen civil, en ausencia de disposición normativa en la ley sectorial
que cuantifique el pago de los salarios en casos como el presente, se aplica analógicamente ese
precepto legal. Este criterio fue adoptado por esta Sala en los casos con referencia 118-2014, 119-
2014 y 264-2012.
Sin embargo, cabe aclarar que, en el presente caso no es aplicable el artículo citado,
debido a que éste, inicialmente, garantiza una medida compensatoria al empleado o funcionario
que ha sido separado de su cargo pero luego, se ordena su reinstalo; en el presente caso el
demandante no está interesado en continuar trabajando en la institución. De ahí que no es
procedente reconocer al actor la cantidad de salarios que preceptúa el artículo 61 inciso 4° de la
Por tanto, la medida para restablecer el derecho violado deberá contemplar la
correspondiente habilitación de la acción por los daños y perjuicios ocasionados al actor contra la
persona que suscribió el acto declarado ilegal.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los artículos 219 de la
Constitución, 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil, y 31, 32, 34 y 53 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -ya derogada-, emitida el catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo
124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República,
esta Sala FALLA:
A. Declarar ilegal el acuerdo del Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social, con referencia D.G. ******, del nueve de junio de dos mil dieciséis, por medio del cual se
dio por terminada la relación laboral del señor MCCG con la institución a partir del diez de junio
del mismo año, aduciendo incumplimiento de las cláusulas 6, 7 y 11 del Contrato Colectivo de
Trabajo y de las causales 8°, 12°, 16° y 20° del artículo 147 del Reglamento Interno de Trabajo
del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.
B. Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
C. Como medida para restablecer el derecho violado, el Director General del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social deberá emitir nuevamente un nuevo acto administrativo
debidamente motivado respetando los parámetros establecidos en esta sentencia, en el plazo de
treinta días hábiles contados desde aquél en que sea recibida la certificación de esta sentencia.
Plazo en el cual deberá notificarse la nueva resolución al señor MCCG.
D. Se habilita al señor MCCG la acción civil de indemnización por daños y perjuicios
contra la persona que suscribió el acto declarado ilegal.
E. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
F. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
Notifíquese.
