Sentencia Nº 394-2021 de Sala de lo Constitucional, 18-05-2022
| Número de sentencia | 394-2021 |
| Fecha | 18 Mayo 2022 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
394-2021
A.
..
.S. de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas del
día dieciocho de mayo de dos mil veintidós.
Por recibido el escrito firmado por el abogado José R.B. Ayala en calidad de
apoderado judicial de la sociedad Negocios Campos y R., Sociedad Anónima de Capital
Variable (Camyram, S.A. de C.V.), en el cual evacúa las prevenciones efectuadas.
Analizados la demanda de amparo y el relacionado escrito, junto con la documentación
anexa, se hacen las siguientes consideraciones:
I. El apoderado de la sociedad actora expresa que su representada participó en dos
licitaciones públicas promovidas por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS): i) la G-
69/2012-P/2013 “Suministro de productos lácteos y huevos para la elaboración de alimentos para
centros de atención del ISSS”, y ii) la G-070/2012-P/2013 “Suministro de carnes (res, pollo,
cerdo y pescado), embutidos y mariscos (crustáceos y moluscos) para la elaboración de alimentos
para centro de atención del ISSS”, habiendo sido adjudicada en ambos contratos.
Los contratos se ejecutaron de forma normal durante el año 2013; sin embargo, en
diciembre de ese año, la representante de la sociedad actora fue citada por las jefaturas del
Departamento de Operaciones Institucionales y de la Sección de Alimentos y Dietas del Servicio
de Alimentación y Dietas en San Salvador, quienes le expresaron que debido al retraso en las
licitaciones de productos correspondientes al año 2014, la falta de capacidad de bodegaje en el
ISSS y a la posibilidad de pérdidas de fondos institucionales, los productos de ambos contratos se
darían por recibidos y se facturarían en diciembre de 2013, quedarían en depósito en las bodegas
de Camyram, S.A. de C.V. y se irían recibiendo por medio de notas de remisión, de acuerdo a las
necesidades de ese centro de atención del ISSS en los primeros meses del 2014.
Al inicio, la sociedad actora no estuvo de acuerdo con lo planteado, pero los referidos
servidores públicos del ISSS insistieron y presionaron a su representada al manifestarle que
podría tener problemas con las licitaciones pendientes. Además, afirma que de conformidad con
las cláusulas contractuales, las personas que le expresaron la anterior situación eran los
administradores del contrato, siendo estos los responsables en la gestión del mismo, de la emisión
de las órdenes de entregas y facturación. Asimismo, el contrato permitía la variación en los
plazos de entrega, por lo que atendiendo las instrucciones de las personas delegadas por el ISSS y
actuando de buena fe accedió a lo solicitado por estos.
En tal sentido, se procedió a dar por recibidos los productos en diciembre de 2013, se
facturaron y se comenzó a entregarlos en 2014 mediante notas de remisión durante los meses de
enero a abril.
Sin embargo, el 19 de marzo de 2014 se les notificó una nota suscrita por el Jefe de la
Unidad Jurídica del ISSS en la que se informaba sobre el inicio de un procedimiento
administrativo sancionatorio de inhabilitación en contra de Camyram, S.A. de C.V., con base en
el art. 158 numerales II letra c) y IV letra c) de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública (LACAP), es decir por “no suministrar o suministrar un bien, servicio u
obra que no cumplan con las especificaciones técnicas o términos de referencia pactadas en el
contrato u orden de compra”.
De acuerdo con el Jefe de la Unidad Jurídica del ISSS, las salchichas entregadas por
Camyram no eran cien por ciento de res como se había requerido en la licitación; además se había
acreditado falsamente la ejecución de bienes al firmar actas de recepción en diciembre de 2013 y
recibir pagos sin haber entregado los alimentos, lo que ocasionó un perjuicio para el ISSS de más
de $100,000 dólares.
A juicio del abogado de la sociedad actora, su mandante no ha actuado con dolo ni culpa
en la entrega del producto “salchicha de res”, ya que no existe en el mercado salchichas con un
componente de 100% carne de res, situación que conocía y aceptó el ISSS al haber revisado las
muestras presentadas por su patrocinada durante el procedimiento licitatorio.
Aunado a lo anterior, el referido profesional afirma que en el procedimiento sancionatorio
se dieron varios vicios, como lo fue la nota con la cual se informó a su poderdatnte sobre el inicio
del procedimiento, ya que esta carecía de todas las formalidades previstas en la ley especial –art.
160 de la LACAP–. Asimismo, sostiene que en la etapa probatoria, pese a que se aportaron
elementos a favor de su representada, el Subdirector del ISSS solo valoró las pruebas que la
afectaban.
Así, el 31 de marzo de 2014 el Subdirector del ISSS resolvió sancionar a la sociedad
peticionaria con la inhabilitación por cuatro años, en virtud de no haber suministrado el producto
identificado como “salchichas de res” bajo los criterios técnicos de la licitación y por haber
acreditado falsamente la ejecución del contrato de suministro de bienes.
Al estar inconforme, la sociedad Camyram, S.A. de C.V, planteó recurso de apelación
ante el Director del ISSS; sin embargo, el 7 de abril de 2014 dicho funcionario confirmó la
decisión del Subdirector y ratificó la inhabilitación de la referida sociedad.
Habiendo agotado la vía administrativa, la sociedad actora inició proceso contencioso
administrativo. En la fase probatoria, mediante escrito de 15 de julio de 2015, el abogado de
Camyram, S.A. de C.V. presentó prueba documental y solicitó a la Sala de lo Contencioso
Administrativo (SCA) que requiriera al ISSS la presentación de la nota de 25 de abril de 2014
dirigida al Director General de dicho instituto y suscrita por las jefaturas de la Sección Monitoreo
de Contratos, del Departamento de Contratos y Proveedores y de la Unidad de Adquisiciones y
Contrataciones Institucionales, en la que –aparentemente– se hacía referencia a un informe de
auditoría interna en el que se expresaba la viabilidad de solicitar los saldos de los contratos
suscritos por la sociedad actora durante el 2014 y que su negativa podría causar sanciones en su
contra. No obstante, en el auto de 8 de febrero de 2016, la SCA resolvió tener por agregada la
prueba presentada por el apoderado de la sociedad actora pero obvió pronunciarse sobre el
documento solicitado.
Ante ello, en el escrito de alegatos finales de 13 de septiembre de 2016, la sociedad actora
reiteró la petición planteada; sin embargo, la SCA consideró que la prueba fue ofertada fuera del
plazo procesal oportuno, por lo que no fue requerida y, por ende, valorada.
En ese orden, el 22 de febrero de 2021, la SCA emitió sentencia en la que declaró que no
existían las supuestas ilegalidades alegadas por la sociedad peticionaria.
Posteriormente, presentó ante la SCA un escrito de aclaración y nulidad de la sentencia,
quien –de conformidad con la documentación anexa– mediante resolución de 18 de agosto de
2021, declaró sin lugar las peticiones planteadas por la sociedad actora.
A criterio del abogado de Camyram, S.A. de C.V., las autoridades del ISSS y la SCA han
vulnerado los derechos de defensa –como manifestación del debido proceso– y propiedad.
Afirma que a su mandante no se le respetaron sus garantías, pues ni en el procedimiento
administrativo ni en el proceso contencioso se valoró la prueba de descargo. Asimismo, sostiene
que la decisión de la SCA carece de argumentación, es incongruente y contradictoria, pues “…
reconoce los graves y claros vicios del procedimiento y vulneraciones de derecho en que ha
recaído la administración, pero al mismo tiempo avala tales actuaciones…”.
II. Expuestas las consideraciones que anteceden y habiéndose constatado que la demanda
cumple con los requisitos mínimos de admisibilidad y procedencia establecidos por la legislación
procesal y jurisprudencia aplicable, su admisión se circunscribirá al control de constitucionalidad
de las resoluciones de 31 de marzo y 7 de abril, ambas de 2014, emitidas por el Subdirector y el
Director del ISSS, respectivamente; así como de la sentencia de 22 de febrero de 2021 y la
resolución de 18 de agosto del mismo año pronunciadas por la SCA.
La admisión se fundamenta en el hecho que, a juicio del abogado de la sociedad actora,
las autoridades demandadas del ISSS le impusieron una sanción y la SCA ratificó dichas
decisiones sin que se le haya permitido ejercer su derecho de defensa, pues no se valoraron los
medios probatorios que ofertó tanto en sede administrativa como en el proceso contencioso
administrativo, ni se consideró la imposibilidad de suministrar un producto –salchichas 100% de
res– por no existir en el mercado, el cual había sido verificado por personal del ISSS al revisar las
muestras presentadas en el procedimiento licitatorio; asimismo, porque se advirtieron vicios en el
procedimiento administrativo pero se validaron pese a su gravedad; por lo que –a su criterio–
habrían lesionado los derechos de defensa –como expresión del debido proceso–, a obtener una
resolución motivada –como manifestación a la protección jurisdiccional– y propiedad.
III. 1. Corresponde en este apartado examinar la posibilidad de decretar una medida
precautoria en el presente amparo, para lo cual resulta necesario señalar que la suspensión de los
efectos del acto impugnado se enmarca dentro de la categoría de las medidas cautelares, cuya
función es impedir la realización de actos que, de alguna manera, impidan o dificulten la efectiva
satisfacción de la pretensión, la cual se lleva a cabo mediante una incidencia en la esfera jurídica
del demandado o, incluso, de quien resulte beneficiado con el acto reclamado.
En relación con ello, es necesario indicar que para la adopción de una medida cautelar
deben concurrir al menos dos presupuestos básicos, a saber: la probable existencia de un derecho
amenazado −fumus boni iuris− y el daño que ocasionaría el desarrollo temporal del proceso
−periculum in mora−.
2. En el presente caso, se puede advertir que existe apariencia de buen derecho en virtud,
por una parte, de la invocación de una presunta vulneración de derechos constitucionales y, por
otra, de la exposición de circunstancias fácticas y jurídicas en las que se hace descansar aquella,
específicamente por señalar que las autoridades demandadas no valoraron la prueba presentada
por C., S.A. de C.V. y que existieron transgresiones al debido proceso en la tramitación
del procedimiento administrativo sancionatorio.
En cuanto al peligro en la demora, de la lectura de las resoluciones cuestionadas se
observa que la sociedad peticionaria ha sido sancionada con la inhabilitación por el período de
cuatro años, lo que le impediría contratar con el Estado. Asimismo, en el escrito de evacuación de
prevenciones, el abogado de la citada sociedad expresó que la empresa ha sido inhabilitada desde
el 3 de marzo de este año de conformidad a lo consignado en el sitio web de Comprasal.
En tal sentido, es procedente ordenar la suspensión de los efectos de las resoluciones
emitidas, específicamente de las decisiones de 31 de marzo y 7 de abril, ambas de 2014, emitidas
por el Subdirector y Director del ISSS, respectivamente; así como de la sentencia de 22 de
febrero de 2021 pronunciada por la SCA, por lo que no se tendrá por inhabilitada a la sociedad
Camyram, S.A. de C.V., mientras dure la tramitación de este proceso y se mantenga la
verosimilitud de las circunstancias fácticas y jurídicas apreciadas para la adopción de la medida
cautelar en este amparo.
En tal sentido, la Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública (UNAC) tendrá que retirar temporalmente a la sociedad Camyram, S.A.
de C.V. del listado de contratistas inhabilitados del Sistema Electrónico de Compras Públicas
(Comprasal). Lo anterior, para mantener el estado de hecho de la situación controvertida.
IV. Corresponde en este apartado hacer ciertas consideraciones sobre la manera en que se
efectuarán ciertas actuaciones procesales en este caso.
1. Con relación a la forma en que deben realizarse los actos de comunicación procesal al
Fiscal de la Corte, como sujeto interviniente en el proceso, es procedente requerirle, tal como se
ha ordenado en la jurisprudencia constitucional –autos de 5 y 19 de julio de 2013, pronunciados
en los amparos 195-2012 y 447-2013, respectivamente– que al contestar la audiencia que se le
confiere conforme al art. 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, señale un lugar dentro
de esta ciudad o un medio técnico para recibir notificaciones; caso contrario, estas deberán
efectuarse en el tablero de esta Sala, en virtud de lo dispuesto en los arts. 170 y 171 del Código
Procesal Civil y M., de aplicación supletoria en los procesos constitucionales.
Sin embargo, en vista de la situación en la que se encuentra el país en el marco de la
prevención y contención de la pandemia por Covid-19, deberán efectuársele las comunicaciones a
través de la dirección de correo electrónico que proporcionó para tales fines mediante escrito de
26 de junio de 2020.
2. Asimismo, es importante aclarar que para rendir informes, así como para evacuar
audiencias o traslados, la parte demandante, las autoridades demandadas y demás intervinientes
dentro de este proceso podrán hacer uso del correo electrónico institucional de esta Sala
(sala.constitucional@oj.gob.sv) en atención a la situación narrada.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y de conformidad con los artículos 12,
19, 21, 22, 79 inciso 2º y 80 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala
RESUELVE:
1. Admítese la demanda planteada por el abogado J.R..B.A. en calidad
de apoderado judicial de la sociedad Negocios Campos y R., Sociedad Anónima de Capital
Variable, contra las resoluciones de 31 de marzo y 7 de abril, ambas de 2014, emitidas por el
Subdirector y el Director del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, respectivamente; así como
la sentencia de 22 de febrero de 2021 y la resolución de 18 de agosto del mismo año
pronunciadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la posible vulneración de
los derechos de defensa –como expresión del debido proceso–, a obtener una resolución motivada
–como manifestación del derecho a la protección no jurisdiccional– y propiedad, ya que –a su
juicio– no se valoraron los medios probatorios que ofertó tanto en sede administrativa como en el
proceso contencioso administrativo, ni se consideró la imposibilidad de suministrar un producto –
salchichas 100% de res– por no existir en el mercado, el cual había sido verificado por personal
del referido instituto al revisar las muestras presentadas en el procedimiento licitatorio; asimismo,
porque se advirtieron vicios en el procedimiento administrativo pero se validaron pese a su
gravedad.
2. S. inmediata y provisionalmente los efectos de las decisiones de 31 de marzo
y 7 de abril, ambas de 2014, emitidas por el Subdirector y el Director del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social, respectivamente; así como de la sentencia de 22 de febrero de 2021
pronunciada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, medida cautelar que ha de entenderse
en el sentido que no se tendrá por inhabilitada a la sociedad demandante, lo anterior, mientras
dure la tramitación de este proceso y se mantenga la verosimilitud de las circunstancias fácticas y
jurídicas apreciadas para la adopción de la medida cautelar en este amparo.
En tal sentido, la Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública tendrá que retirar temporalmente a la sociedad Negocios Campos y
R., Sociedad Anónima de Capital Variable, del listado de contratistas inhabilitados del
Sistema Electrónico de Compras Públicas (Comprasal), lo anterior para mantener el estado de
hecho de la situación controvertida
3. Hágase saber la existencia de este amparo y la presente resolución a la Unidad
Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, quien mediante su
jefatura –artículo 8 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública–
deberá informar a esta Sala dentro del tercer día hábil contado a partir del siguiente al de la
notificación respectiva sobre el cumplimiento de la medida cautelar adoptada en este proceso.
4. Informen dentro de veinticuatro horas el Subdirector y el Director del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, así como la Sala de lo Contencioso Administrativo quienes
deberán expresar si son ciertos los hechos que se les atribuyen en la demanda.
5. Instrúyese a la Secretaría de esta Sala que, habiéndose recibido los informes requeridos
a las autoridades demandadas o transcurrido el plazo sin que estas lo rindieren, notifique el
presente auto al Fiscal de la Corte, a efecto de oírlo en la siguiente audiencia.
6. P.a.F. de la Corte que, al contestar la audiencia que se le confiere
conforme al artículo 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, señale un lugar dentro de
esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación; caso contrario,
las notificaciones deberán efectuarse en el tablero de este tribunal, en virtud de lo dispuesto en los
Sin embargo, en virtud de la situación en la que se encuentra el país en el contexto de la
prevención y contención dela pandemia por Covid-19, deberán efectuársele las comunicaciones a
través de la dirección de correo electrónico que proporcionó para tales fines por ese mismo medio
el día 26 de junio de 2020.
7. Identifiquen las autoridades demandadas el medio técnico por el cual desean recibir los
actos procesales de comunicación.
8. N..
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-----------J.A.P.---------O..C. C.-----------GARCÍA-------------R..I...T...Z.-------------
--------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------
------------R.A.G..L.B.---------------RUBRICADAS-----------------
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