Sentencia Nº 411-2017 de Sala de lo Constitucional, 13-07-2018

EmisorSala de lo Constitucional
Número de sentencia411-2017
Fecha13 Julio 2018
MateriaCONSTITUCIONAL
411-2017
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las diez horas con
cuatro minutos del día trece de julio de dos mil dieciocho.
El presente proceso de amparo ha sido promovido por quienes en la presente sentencia, por
motivos de confidencialidad y de seguridad en atención al art. 10 letra a) de la Ley Especial para
la Protección de Víctimas y Testigos (LEPVT), serán identificados únicamente como
Demandantes 1, 2, 3, 4, 5 y 6, representados en este proceso por medio de sus apoderados, en
contra del jefe de la División Central de Investigaciones, del jefe de la División Antiextorsiones,
del jefe de la Subdelegación de Berlín, todos ellos de la Policía Nacional Civil (PNC), del jefe de
la Unidad de Vida e Integridad Física de la Oficina Fiscal de Mejicanos, del titular del Ministerio
de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), de la Asamblea Legislativa, de la Comisión
Coordinadora y de la titular de la Unidad Técnica Ejecutiva (UTE) del Sector de Justicia, por la
vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad material, a la protección familiar, a la
protección jurisdiccional y no jurisdiccional, a la propiedad y a la libertad de circulación,
reconocidos en los arts. 2, inc. 1°, 5 incs. 1° y 2° y 32 de la Cn.
Han intervenido en la tramitación de este amparo, como autoridades demandadas, el titular
del MJSP, por medio de su apoderado, la Comisión Coordinadora y la titular de la UTE del
Sector de Justicia, ambas por medio de su apoderado, la Asamblea Legislativa y la Junta
Directiva de dicho órgano, por medio de sus apoderados, el Director de la PNC, por medio de sus
apoderados, el jefe de la División Antiextorsiones, el jefe de la División Central de
Investigaciones de la PNC, ambos por medio de su apoderada, el jefe de la Subdelegación de
Berlín de la PNC, la jefa de la Unidad de Vida e Integridad Física de la Oficina Fiscal de
Mejicanos y el titular de la Fiscalía General de la República (FGR), por medio de uno de sus
agentes auxiliares.
Han participado en calidad de amici curiae (amigos del tribunal) la directora de la
Fundación Asylum Access Ecuador y el director del Instituto de Derechos Humanos de la
Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (IDHUCA), este último también como
apoderado de esa universidad.
Analizado el proceso y considerando:
I. 1. A. Los demandantes manifestaron que conforman un grupo familiar de 33 personas
divididos en 8 núcleos familiares que, en su mayoría, residían en terrenos vecinos de Delgado,
departamento de San Salvador, donde eran acosados por la Mara 18 debido a que 2 miembros de
la familia son militares. Relataron que el 15-IV-2016, en horas de la noche, el esposo de la
Demandante 1 y otra persona de esa familia fueron interceptados a 2 cuadras de su casa por 3
miembros de dicha pandilla que estaban armados, quienes "los obligaron a desnudarse y los
golpearon exigiéndoles que les dijeran quien de sus familiares era soldados", los amenazaron con
matarlos y les advirtieron que tenían solamente 24 horas para desalojar su casa, pues de lo
contrario la ametrallarían, hechos que afirmaron no haber denunciado por temor a represalias.
Posteriormente se registró un segundo ataque a ese grupo familiar el 23-VI-2016, cuando el hijo
de la Demandante 1, al salir de la escuela, fue interceptado por un hombre, quien "le dijo que se
lo iba a llevar"; sin embargo, el menor gritó y ello, aunado a que había más personas alrededor,
provocó que su agresor se fuera.
Uno de los núcleos familiares está integrado por los Demandantes 5 y 6, junto a sus 3 hijos
menores de edad, quienes fueron víctimas de un hecho grave ocurrido la noche del 11-X-2016,
cuando 4 sujetos –que presumen eran pandilleros– irrumpieron en su vivienda, vestidos de negro
y con el rostro cubierto. Estos sujetos sacaron al Demandante 6 de la vivienda para insultarlo,
acusarlo de colaborar con la PNC, amenazarlo con matar a su familia y golpearlo de forma
reiterada, pero este logró escapar y buscó auxilio en la PNC. Mientras eso ocurría otros dos
sujetos insultaron y violaron a la Demandante 5 y a su hija –una niña de 12 años–. Posteriormente
amenazaron con matarlas pero no lo hicieron porque un grupo de agentes de la PNC llegó al lugar
y los agresores huyeron de la vivienda.
Otro de los demandantes también fue víctima, junto a sus hijos menores de edad, de
ataques directos de esos grupos criminales. Durante la noche del 16-X-2016 llegaron a su casa 5
individuos desconocidos que se identificaron como miembros de la Pandilla 18, quienes le
manifestaron que ya sabían que tenía 2 hermanos militares y que eso le costaría caro a su familia,
pues "la pandilla había ordenado matarlos a todos", a menos que les entregaran la cantidad de
$5.000.00 en una semana; de lo contrario, les pasaría lo mismo que a la familia de los
Demandantes 5 y 6.
Estos hechos conminaron a todos los miembros de los 8 núcleos familiares –abuelos,
padres e hijos– a desplazarse de sus residencias hacia el Municipio de **********, departamento
de Usulután.
B.
Sin embargo, en ese lugar se vieron obligados a desplazarse nuevamente por motivos de
seguridad, en este caso por haber sido víctimas de acoso policial y del homicidio de la madre del
Demandante 2. Concretamente, señalaron que durante la noche del 17-XII-2016, mientras se
realizaba un baile cerca de la residencia en la que habitaba parte de la familia, irrumpieron al
lugar miembros de la PNC para realizar un cateo, aparentemente en búsqueda de pandilleros. Se
produjeron disparos y uno de ellos lesionó a la madre del Demandante 2, quien falleció. Sobre
este hecho aseveraron que testigos señalaron como responsables a miembros de la PNC. Lo
anterior motivó que el grupo familiar se desplazara nuevamente en búsqueda de seguridad.
C.
Los peticionarios interpusieron denuncias sobre los hechos descritos en los siguientes
términos: (i) con fecha 12-X-2016 los Demandantes 5 y 6 presentaron una denuncia ante la
Unidad de Vida e Integridad Física de la Oficina Fiscal de Mejicanos por los hechos del 11-X-
2016; (ii) el 17-X-2016 la Demandante 1 y su esposo interpusieron una denuncia ante la División
Antiextorsiones de la PNC por los hechos del 16-X-2016; y (iii) con fecha 17-XII-2016 el
Demandante 2 denunció y emitió una declaración ante la Subdelegación Policial de Berlín por el
homicidio de su madre. Sin embargo, hasta la fecha esos hechos no han sido investigados por las
autoridades competentes.
D.
Los actores también señalaron que, a pesar del riesgo que existe para su grupo familiar,
las autoridades que conocieron de esos hechos en el contexto de las investigaciones de los delitos
denunciados se limitaron a asignar claves a las víctimas para evitar que estas fueran identificadas
por sus nombres; sin embargo, no solicitaron a su favor –ante la UTE– medidas extraordinarias
de protección, como su incorporación en un albergue para garantizar su seguridad. Por
consiguiente, consideran que los jefes de la División Central de Investigaciones, de la División
Antiextorsiones, de la Subdelegación Policial de Berlín, todos de la PNC, y el de la Unidad de
Vida e Integridad Física de la Oficina Fiscal de Mejicanos vulneraron sus derechos al no activar a
su favor las medidas de protección ordinarias y extraordinarias previstas en la LEPVT.
E.
Finalmente, sostuvieron que el agravio que les fue causado por las autoridades
policiales y fiscales se acentúa –en su calidad de desplazados internos– en virtud de la omisión –
que atribuyen, de manera conjunta, al titular del MJSP, a la Asamblea Legislativa, a la Comisión
Coordinadora y a la titular de la UTE del Sector de Justicia– de elaborar y promover leyes,
normativa reglamentaria, políticas, programas y protocolos de actuación para garantizar la
protección de las víctimas de desplazamiento forzado. A su juicio, las referidas autoridades han
incumplido el mandato de diseñar e implementar ese tipo de normas y políticas que reconozcan
su calidad de desplazados –junto al resto de personas que se encuentran en iguales condiciones– y
les garanticen la asistencia humanitaria y la protección que su condición requiere.
F. Con base en lo expuesto, estimaron vulnerados sus derechos a la seguridad personal, a la
protección jurisdiccional y no jurisdiccional, al trabajo, a la salud, a la vivienda y a la libertad de
tránsito.
2. A. En la resolución de fecha 6-X-2017 se admitió la demanda, circunscribiéndose al
control de constitucionalidad de: (i) la omisión de desarrollar las acciones de protección y
seguridad que permitieran la libre circulación hacia y en el entorno de la residencia de los
pretensores por parte de los jefes de la División Central de Investigaciones, de la División
Antiextorsiones, de la Subdelegación Berlín, todos ellos de la PNC, y de la Unidad de Vida e
Integridad Física de la Oficina Fiscal de Mejicanos, por la aparente falta de diligencia en la
investigación de las denuncias interpuestas por aquellos en virtud de los delitos de los que habían
sido objeto; y (ii) contra la presunta omisión de la Asamblea Legislativa, del titular del MJSP, de
la Comisión Coordinadora y de la titular de la UTE del Sector de Justicia de emitir, elaborar y
promover leyes secundarias, normativa reglamentaria, políticas, programas y protocolos de
actuación para garantizar la protección de las víctimas de desplazamiento forzado. Con dichas
omisiones se habrían vulnerado los derechos a la seguridad material, a la protección familiar, a la
protección jurisdiccional y no jurisdiccional, a la libertad de circulación y a la propiedad de los
pretensores.
B. En el referido auto se ordenó la concentración de actos procesales y se adoptó como
medida cautelar que las autoridades demandadas competentes debían ordenar las medidas de
protección necesarias –entre ellos albergue– para asegurar la integridad personal y la seguridad
de los peticionarios y las medidas pertinentes para judicializar a los responsables de los delitos,
así como proporcionar los mecanismos de seguridad necesarios para que el grupo familiar de los
pretensores pudieran retornar a sus residencias a recuperar sus bienes materiales.
Dado que en este proceso el titular de la FGR interviene como miembro de la Comisión
Coordinadora del Sector Justicia –una de las autoridades demandadas– y no como un consultor
técnico del tribunal, se omitió conceder la audiencia y los traslados que prevén para dicho
funcionario los arts. 23, 27 y 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales (L.Pr.Cn.).
3. A. En su intervención, el titular del MJSP negó los hechos atribuidos y sostuvo que
entre las funciones que cumple están la prevención de la violencia y el delito, la rehabilitación y
reinserción del delincuente, así como las medidas de represión necesarias para contrarrestar las
actividades delincuenciales. Asimismo, señaló que en el año 2014 participó en el diseño del "Plan
El Salvador Seguro" y actualmente lo hace en su ejecución.
B.
El jefe de la División Central de Investigaciones de la PNC sostuvo que los actores
no acudieron a dicha institución a denunciar los hechos en cuestión y afirmó que los casos que
llegan a su conocimiento se informan a la FGR para recibir direccionamiento fiscal y trabajar en
la investigación. Asimismo, señaló que la unidad que dirige aplica las medidas de protección
ordinarias y extraordinarias previstas en el art. 10 de la LEPVT.
C.
El jefe de la División Antiextorsiones de la PNC negó la vulneración constitucional
que se le atribuye y adujo que recibió denuncias de personas a quienes se les asignaron claves
para su identificación conforme a la LEPVT, las cuales fueron enviadas a la FGR y se realizaron
diversas acciones como operativos y detenciones de sospechosos, por lo que dicha institución
tomó acciones encaminadas a proteger los derechos de las víctimas y, por tal razón, solicitó el
sobreseimiento del presente proceso.
D. El jefe de la Subdelegación de Berlín de la PNC indicó que no se tenían registros en la
base de datos informáticos y físicos que lleva dicha subdelegación sobre denuncias relacionadas a
los casos señalados por los pretensores, razón por la cual no se hizo uso de la herramienta legal
establecida en la LEPVT; sin embargo, planteó una versión de los hechos ocurridos en ese
municipio que difiere de la expuesta por los actores. Señaló que sus actuaciones son apegadas a
Derecho y solicitó que se sobreseyera el presente amparo.
E.
La Asamblea Legislativa negó los hechos atribuidos y sostuvo que, si bien no existe
legislación específica sobre desplazamiento forzado, ha emitido normativa para proteger a las
víctimas por medio de la LEPVT, por lo que no existe la omisión alegada por los actores y,
por ello, solicitó se declarara que no ha lugar el amparo requerido por estos.
F.
La Comisión Coordinadora y la titular de la UTE del Sector de Justicia sostuvieron
que no conculcaron los derechos de los actores, pues han trabajado para fortalecer el programa de
protección a víctimas y testigos, el cual es aplicable sin discriminación a todas las víctimas, por
lo que solicitó el sobreseimiento del proceso y la revocatoria de la medida cautelar ordenada por
este Tribunal.
G.
El Director de la PNC también intervino en este proceso, reiterando lo señalado por
los jefes de las divisiones específicas de esa institución y la petición de sobreseimiento.
H.
La jefa de la Unidad de Vida e Integridad Física de la Oficina Fiscal de Mejicanos no
rindió oportunamente el informe que le fue requerido. Dicha autoridad intervino hasta la
audiencia probatoria, en la cual señaló que carecía de legitimación pasiva porque la investigación
de los hechos denunciados por los Demandantes 5 y 6 y su hija fue asignada a la Unidad de
Delitos Relativos a la Niñez, Adolescencia y Mujer en su Relación Familiar.
4.
Mediante resolución de fecha 5-III-2018 se declararon sin lugar los sobreseimientos
solicitados por las autoridades demandadas y la revocatoria de la medida cautelar, la cual fue
confirmada. Asimismo, se abrió a pruebas el presente proceso, plazo en el cual las partes
propusieron prueba documental, de almacenamiento de información y de declaración de propia
parte del Demandante 2.
5. A. En virtud de la resolución de fecha 16-V-2018 se admitió la prueba propuesta –
por las partes y se señaló día y hora para la audiencia en la que se produciría la declaración de
propia parte del Demandante 2 y los alegatos finales de todas las partes.
B. Con fecha 8-VI-2018 se suspendió la audiencia programada debido a la
incomparecencia de 2 de las autoridades demandadas y se reprogramó para el 13-VI-2018, fecha
en la que se llevó a cabo y en ella se produjo la declaración de propia parte del Demandante 2 y
los alegatos finales de todos los intervinientes, quienes, en esencia, reiteraron los argumentos
expuestos en sus intervenciones previas.
6. Posteriormente se recibieron escritos firmados por los apoderados de la Asamblea
Legislativa y de la PNC, en los que solicitaron la entrega de copias de las actas y audio de la
audiencia de prueba y del acta de su suspensión previa. Asimismo, en la audiencia probatoria el
apoderado de la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia y de la UTE requirió que se le
entregara una copia del soporte audiovisual de dicha audiencia.
II. El orden con el que se estructurará esta resolución es el siguiente: en primer lugar, se
determinará el objeto de la controversia (III); en segundo lugar, se hará una breve exposición
sobre las funciones del Estado, el contenido de los derechos fundamentales que se arguyen
vulnerados y la idoneidad del proceso de amparo para tutelar derechos de personas y colectivos
en situación de vulnerabilidad (IV); en tercer lugar, se desarrollarán algunas nociones generales
sobre el fenómeno migratorio y el desplazamiento forzado, el contexto en el que se enmarcan los
hechos alegados y las obligaciones que la Constitución y el Derecho Internacional imponen al
Estado frente a las víctimas de desplazamiento forzado (v); en cuarto lugar, sobre la base de los
argumentos de las partes, la prueba aportada al proceso y las consideraciones jurídicas y fácticas
realizadas por este Tribunal, se analizará el caso sometido a conocimiento (VI); y finalmente, se
determinará el efecto del fallo (VII).
III. 1. A. En la Sentencia de fecha 4-I-1994, Amp. 4-M-93, se afirmó que la protección
que el amparo brinda a los derechos fundamentales impide desconocer que distintos sujetos o
agrupaciones de naturaleza privada son capaces de oponerse al poder del Estado y de amenazar o
atacar al individuo en sus derechos fundamentales.
El proceso de amparo no es, por regla general –salvo los supuestos excepcionales
señalados en la Sentencia de fecha 4-III-2011, Amp. 934-2007–, el mecanismo inmediato al que
deben acudir las personas para requerir la tutela de sus derechos fundamentales cuando estos les
han sido vulnerados por otros particulares, ya que, en principio, deben requerir la protección de la
jurisdicción ordinaria o de las autoridades no jurisdiccionales mediante la aplicación de la ley. De
ahí que este Tribunal se encuentre facultado para controlar actos –y en algunos supuestos
omisiones– de autoridades públicas cuando estas han brindado una protección deficiente o nula a
los derechos fundamentales en esos supuestos (Sentencia de fecha 13-XII-2017, Amp. 532-2015).
B. Al respecto, los peticionarios narraron en su demanda algunos hechos de gravedad que
atribuyen directamente al accionar de las pandillas y relataron que algunos miembros de su grupo
familiar fueron víctimas directas de amenazas, lesiones, extorsiones y violaciones sexuales que
los conminaron a desplazarse desde sus residencias a otro sitio en búsqueda de protección. En
este segundo lugar –municipio de **********– tampoco encontraron las condiciones de
seguridad que esperaban, en virtud del acoso policial al que fueron sometidos y al homicidio de la
madre de uno de los demandantes. Actualmente la mayoría de ellos, a excepción del que declaró
en la audiencia probatoria, se encuentran fuera del país, pues la situación de violencia e
inseguridad les impide retornar a sus hogares y temen ser víctimas de hechos similares a los que
ya sufrieron.
Los actores reclaman contra dos tipos de omisiones que consideran han vulnerado sus
derechos fundamentales: (i) la primera atribuida a autoridades policiales y fiscales, en virtud de
no haber desarrollado investigaciones exhaustivas y concluyentes sobre los hechos que
denunciaron; y (ii) la segunda de índole legislativa y creación e implementación de políticas
públicas que, si bien constituye un tema abstracto, les causa un agravio directo y concreto, pues
tienen de facto la calidad de desplazados, aun cuando el Estado no reconoce la magnitud del
fenómeno de desplazamiento forzado a raíz de la violencia. Estas vulneraciones se mantienen
hasta la fecha –es decir, se trata de una vulneración continuada de derechos fundamentales–, pues
la situación de inseguridad no les permite garantizar el retorno a sus residencias.
C. En definitiva, los hechos del caso se refieren a graves afectaciones a derechos
fundamentales que, en principio, fueron causadas directamente por grupos delictivos y, por
consiguiente, estos hechos entran en el ámbito de conocimiento y aplicación de la legislación
penal y procesal penal, pero los actores atribuyen a las autoridades demandadas vulneraciones
a sus derechos en virtud de las omisiones de investigar los hechos denunciados, de brindarles
protección frente a los grupos de sujetos que conforman estructuras criminales ampliamente
reconocidas por las instituciones del Estado y, sobre todo, de crear los mecanismos necesarios
para brindar dicha protección de forma generalizada y sistemática a las personas que son
víctimas de desplazamiento forzado.
2. Acotado lo anterior, el objeto de la controversia puesta en conocimiento de este
Tribunal consiste en determinar: (i) por una parte, si la omisión atribuida a los jefes de la
División Central de Investigaciones, de la División Antiextorsiones, de la Subdelegación de
Berlín, todos de la PNC, y de la Unidad de Vida e Integridad Física de la Oficina Fiscal de
Mejicanos, de investigar las denuncias efectuadas en fechas 12-X-2016, 17-X-2016 y 17-XII-
2016 por algunos de los actores en relación con los hechos acontecidos el 11-X-2016, el 16-X-
2016 y la muerte de la madre del Demandante 2, respectivamente, así como de ordenar las
medidas de protección necesarias a favor de los pretensores que les permitieran circular
libremente hacia y en el entorno de sus residencias, vulneró los derechos fundamentales a la
seguridad material, a la protección de la familia, a la protección jurisdiccional y no jurisdiccional,
a las libertades de circulación y de residencia, y a la propiedad de los demandantes; y (ii) por otra
parte, si la omisión del titular del MJSP, de la Asamblea Legislativa, de la Comisión
Coordinadora y de la titular de la UTE del Sector de Justicia de emitir, elaborar y promover leyes
secundarias, normativa reglamentaria, políticas, programas y protocolos de actuación para
garantizar la protección de las víctimas de desplazamiento forzado interno, vulneró los referidos
derechos fundamentales de los pretensores y del resto de personas que se encuentran en igualdad
de condiciones como víctimas de desplazamiento forzado.
IV. 1. A. La convivencia pacífica es una aspiración legítima de todo cuerpo social. Sin
embargo la vida en sociedad se caracteriza por las tensiones y las confrontaciones de los
individuos y los grupos que la conforman. El conflicto y la violencia son rasgos que yacen bajo
las relaciones sociales y que al emerger sin ningún tipo de control externo pueden desintegrar el
tejido social y poner en serio riesgo la libre y pacífica coexistencia de personas y grupos sociales,
en particular de aquellos que ocupan por diversas razones posiciones subordinadas en la
estructura social, es decir los más débiles. En consecuencia, los ordenamientos jurídicos prevén
como ilícitos determinados comportamientos antisociales y prescriben sus correspondientes
sanciones que son impuestas por los Estados mediante la coacción, con el fin de asegurar la
convivencia en un espacio determinado.
En efecto, los Estados despliegan los ordenamientos dentro de sus territorios y sobre la
población radicada en ellos. En estos ámbitos de validez espacial y personal los Estados
proscriben el uso ilegítimo de la violencia física y al mismo tiempo reclaman para sí mismos el
ejercicio exclusivo del poder de coacción, que es un elemento constitutivo de la soberanía. Desde
el punto de vista interno, la soberanía presupone que el Estado cuente con el monopolio de la
coacción y que lo ejerza en la totalidad de su territorio sin que existan zonas que se resistan o se
exceptúen de su aplicación. Resulta evidente que sin poderes públicos que ordenen las relaciones
humanas y eviten la coacción irracional la vida en sociedad sería caótica y, por tanto, inicua;
sometido el cuerpo social a los individuos o a los grupos más fuertes, la vida no podría transcurrir
en paz y en relativo orden. De ahí que el monopolio y uso racional de la violencia física,
conforme las reglas y los valores previstos en el ordenamiento jurídico, son una función básica
del Estado.
B. Sin embargo, conseguir la obediencia al ordenamiento por medio de la coacción no es
la única función del Estado, ni mucho menos puede afirmarse que esta sea su razón de ser en las
sociedades contemporáneas. Si acaso lo fue en los orígenes de los Estados nacionales en
Occidente, al cabo de un largo proceso histórico, en las actuales circunstancias no podría
predicarse lo mismo. Es cierto que la aplicación de la violencia legítima constituye un
instrumento para garantizar la convivencia pacífica, pero también es verdad que existen otros
medios que hacen posible la coexistencia de las personas en libertad y en paz. La aceptación de
las reglas y los valores del ordenamiento jurídico no se logra solo con la amenaza de la coacción
o con su efectiva aplicación ante los actos ilícitos. Asumir que esta sea la principal función del
Estado implicaría asignarle el papel de un gendarme encargado de la seguridad de la población y
de sus pertenencias.
En las actuales sociedades caracterizadas por el pluralismo el Estado tiene sin duda un
papel más complejo que llevar a cabo. La convivencia pacífica no depende solo de la seguridad
física de los individuos y de la protección de sus bienes, sino de la existencia de equilibrios entre
las capas sociales. La marginación de amplios sectores de la población vuelve difícil la
coexistencia y la experiencia indica que da lugar a conflictos al interior de la sociedad. En estos
contextos los derechos fundamentales de contenido social emergen como instrumentos que
procuran la integración de los sectores marginados y exigen en consecuencia una intervención del
Estado en el funcionamiento de la sociedad.
Desde el punto de vista de los derechos fundamentales, la marginación social pone de
manifiesto que existe en la sociedad una desigual satisfacción de los derechos sociales y que la
tutela de estos derechos es deficiente. La tarea de garantizar los derechos sociales no es exclusiva
del órgano jurisdiccional, sino que involucra a diversas instituciones del Estado, desde las
encargadas de formular y ejecutar las políticas sociales y de prestar los servicios públicos
esenciales hasta el cuerpo legislativo, que configura legalmente estos derechos. Por consiguiente,
la convivencia en paz en una sociedad plural es también resultado de la efectividad de los
derechos fundamentales de índole social reconocidos en un ordenamiento y que encarnan
valores como el bien común y la igualdad.
C. De acuerdo con la Constitución el Estado reconoce a la persona humana como el
origen y el fin de su actividad y se organiza para alcanzar la justicia, la seguridad jurídica y el
bien común. Sin embargo, la persona humana no es un individuo que vive aislado sino en una
sociedad integrada por otras personas, con quienes convive. Su relación con la sociedad es
regulada por el ordenamiento jurídico y la función del Estado salvadoreño es garantizar la
convivencia pacífica del individuo en una determinada sociedad. Así se explica que la
Constitución prescriba que el Estado se organizará para conseguir la justicia, la seguridad jurídica
y el bien común, porque estos son fines que suponen la satisfacción tanto de los derechos civiles
y políticos como de los derechos sociales.
2. A. En la Sentencia de fecha 5-II-2014, Amp. 665-2010, se afirmó que de la dimensión
objetiva de los derechos fundamentales se configura el deber genérico de protección de estos.
Así, del significado y funciones de estos derechos dentro del orden constitucional, se desprende
que la garantía de su vigencia no puede limitarse a la posibilidad del ejercicio de pretensiones por
parte de los individuos, sino que ha de ser asumida por el Estado. Por consiguiente, este tiene
tanto la prohibición de lesionar la esfera individual protegida por los derechos fundamentales
como la obligación de contribuir a la efectividad de tales derechos. En efecto, según ha sido
caracterizada por la jurisprudencia constitucional, la justicia, como concepto omnicomprensivo,
exige garantizar a todos los individuos una cuota igual de libertad (Sentencia de fecha 23-III-
2001, Inc. 8-97). En ese sentido, los derechos fundamentales vinculan a todos los poderes
públicos y son la fuente de obligaciones para el Estado, principalmente en las tareas de
prevención, promoción, protección y reparación de los daños ocasionados.
Este deber de protección que el Estado tiene frente a los particulares opera también
respecto de las intromisiones ilegítimas a sus derechos fundamentales por otros particulares y se
verifica mediante la interpretación y aplicación de la ley para resolver conflictos de derechos
(Sentencia de fecha 24-IX-2010, Inc. 91-2007), pero su contenido va más allá de las decisiones
judiciales. En efecto, en la Sentencia de fecha 12-XI-2010, Inc. 40-2009, se afirmó que el art. 2
de la Cn. consagra el derecho a la protección en la conservación y defensa de los derechos
reconocidos en favor de toda persona, el cual es correlativo al aludido deber de protección.
B. La conservación de los derechos que reconoce la Constitución es, en efecto, una forma
de protección que implica el establecimiento de acciones o mecanismos para evitar que los
derechos constitucionales sean vulnerados, limitados o, en última instancia, extraídos
inconstitucionalmente de la esfera jurídica de cada persona. Esta primera modalidad de
protección incorpora un derecho a que el Estado impida razonablemente las posibles
vulneraciones a los demás derechos materiales. Esta conservación no solo se logra mediante la
vía jurisdiccional, sino también por medio de vías administrativas o "no jurisdiccionales", como
las acciones estatales "previsionales" encaminadas a evitar o prevenir posibles infracciones a
derechos constitucionales (Sentencia de Inc. 40-2009).
Así, por ejemplo, en el contexto de violencia estructural que afecte a un amplio sector del
territorio, estas medidas deben estar enfocadas en la prevención del delito y de afectaciones a
derechos como la seguridad material, la integridad física, la libertad de circulación, la libertad
de residencia, propiedad privada y la protección de la familia particularmente a las mujeres y la
niñez, provenientes de sujetos que se arrogan competencias propias del Estado, como el control
del territorio.
C. El derecho a la protección en la defensa jurisdiccional de los derechos conlleva, entre
otras cosas, la posibilidad de que el supuesto titular de un derecho o de un interés legítimos pueda
acceder al órgano jurisdiccional a plantear sus pretensiones —en todos los grados y niveles
procesales, a oponerse a las ya incoadas por otras personas, a ejercer todos los actos procesales
en defensa de su posición y, finalmente, a que el proceso se tramite y decida de conformidad a la
Constitución y a las leyes correspondientes obteniendo una respuesta fundada en el Derecho.
Lo anterior es predicable también del derecho a la protección en la defensa no
jurisdiccional, pues tanto los jueces y magistrados, al ejercer la potestad de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado que les encomienda el art. 172 de la Cn., como las autoridades no
jurisdiccionales, al resolver los casos concretos que son sometidos a su conocimiento mediante la
aplicación del Derecho, tienen el deber de resolver de manera motivada y congruente a lo pedido
por las partes dentro de un determinado proceso o procedimiento.
3. Este tribunal ha señalado que el derecho a la seguridad (art. 2 inc. 1° de la Cn.) tiene
dos dimensiones: como seguridad material y como seguridad jurídica. En su primera dimensión
equivale a un derecho a la tranquilidad de poder disfrutar sin riesgos, sobresaltos ni temores los
bienes muebles o inmuebles que cada uno posee, o de que el Estado tomará las medidas
pertinentes y preventivas para no sufrir ningún daño o perturbación en la persona (Sentencia de
fecha 7-IX-2001, Inc. 15-98). Ese criterio fue retomado en la Sentencia de fecha 26-VIII-2011,
Amp. 253-2009, en la cual se afirmó que el derecho a la seguridad material implica el derecho de
estar libre o exento de todo peligro, daño o riesgo que ilegítimamente amenace los derechos.
Posteriormente, en la Sentencia de fecha 28-IV-2015, Amp. 787-2012, se sostuvo que el
derecho a la seguridad material posee dos facetas: una colectiva y otra individual. La primera se
refiere al derecho de los miembros de la sociedad en su conjunto a ser protegidos frente a
aquellas circunstancias que ponen en riesgo bienes jurídicos colectivos importantes, como por
ejemplo el patrimonio público, el espacio público, la salud y el medio ambiente. La segunda, en
cambio, está referida al derecho de las personas de recibir protección adecuada de las
autoridades cuando estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de
tolerar, por rebasar estos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad.
Para que las prestaciones necesarias en cada situación concreta sean exigibles al Estado,
es preciso probar los hechos que apuntan a la existencia de un riesgo extraordinario o extremo.
Así, será necesario demostrar: (i) que el riesgo respecto del cual se pide protección ante las
autoridades administrativas o judiciales competentes reúne todas o la mayoría de las
características antes apuntadas; y (ii) la situación de vulnerabilidad o especial exposición al
riesgo en que se encuentran la persona o el colectivo afectados.
4. A. En la Sentencia de fecha 20-IX-2017, Amp. 623-2015, se indicó que el derecho a la
protección familiar es aquel en virtud del cual el Estado debe asegurar a todas las personas el
disfrute de una convivencia digna con su núcleo familiar, independientemente de la forma que
este adopte, y eliminar toda forma de obstrucción arbitraria a este derecho por parte de
cualquier entidad pública o privada. Dicho derecho se encuentra reconocido en el art. 32 inc. 1°
de la Cn., el cual establece que la familia es la base fundamental de la sociedad y tendrá la
protección del Estado, imponiendo a este último la obligación de dictar la legislación necesaria y
crear los organismos y servicios apropiados para su integración, bienestar y desarrollo social,
cultural y económico.
La obligación del Estado de proteger a la familia proviene de la fundamentalidad que la
Constitución le reconoce a dicha institución. Ese carácter fundamental tiene su origen en la
composición de la familia, en el sentido de que, si la persona humana es el origen y el fin de la
actividad del estado (art. 1 inc.1° de la Cn.), entonces una agrupación de personas unidas por
rasgos biológicos y afectivos que se establecen de forma permanente en una sociedad merece una
especial protección.
B. Además de la función natural de la familia –la procreación–, se identifica en esta otras
dos funciones: (i) una moral o afectiva, que implica el establecimiento de lazos sentimentales
entre sus miembros de modo que se crea una identidad de pertenencia, conservación y apoyo
recíproco; y (ii) una económica o de subsistencia, consistente en el aseguramiento por parte del
grupo familiar de los elementos básicos –vivienda y alimento– para asegurar su permanencia y
estabilidad.
Es por las funciones sociales y jurídicas que cumple la familia dentro de la sociedad que
requiere de una protección reforzada del Estado, mediante instrumentos jurídicos, políticas
públicas y, en general, de su propio actuar. Lo anterior implica, por una parte, un deber de
abstención o de no injerencia del Estado y, por otro, la existencia de obligaciones positivas o
prestacionales de realizar todo lo que se encuentre al alcance de este para fomentar la
protección familiar y la conservación de la familia como base fundamental de la sociedad.
6. A. En las Sentencias de fechas 5-IV-2005 y 25-IX-2013, Amps. 107-2009 y 545-
2010, se caracterizó el derecho a la libertad de circulación (art. 5 de la Cn.) como la facultad de
toda persona de moverse libremente en el espacio, sin más limitaciones que aquellas impuestas
por las condiciones del medio en el que pretende actuar. Por ello, las notas características de este
derecho son la acción de movilizarse del sujeto, el ámbito físico en el que pretende desplazarse y
la inexistencia de obstáculos que dificulten su tránsito de un sitio a otro.
Así, se estará en presencia de una vulneración del derecho a la libertad de circulación
cuando se dificulte o impida de manera injustificada a una persona el libre desplazamiento de un
sitio a otro. En estos supuestos, a diferencia de los que se deben tipificar como vulneraciones del
derecho a la libertad personal, no ocurre una reclusión, encierro o apartamiento físico del
individuo.
B. Asimismo, la libertad de elegir residencia y domicilio y de permanecer en el que sea
elegido es otra manifestación que se desprende del contenido del art. 5 inc. de la Cn. De
acuerdo con esta facultad las personas pueden escoger su residencia y su domicilio, cambiarlos
cuando así lo decidan y mantenerlos si fuese esa su voluntad. En consecuencia, ninguna persona
puede ser obligada a elegir donde establecerse ni a abandonar el lugar que fijen como su
residencia, excepto por mandato judicial en los supuestos previstos en la ley.
Y es que el arraigo en un espacio geográfico determinado obedece a una necesidad de
índole antropológica, que obliga a las personas a establecer un punto fijo en sus vidas cotidianas
que les ofrezca seguridad frente a la intemperie y que consideren su hogar. Ese punto fijo en las
vidas de las personas es la residencia y por la importancia que reviste para el desarrollo de los
proyectos de vida de estas el ordenamiento jurídico le otorga una protección especial mediante el
reconocimiento del referido derecho fundamental.
7.
El derecho a la propiedad (art. 2 inc. de la Cn.) faculta a una persona a: (i) usar
libremente los bienes, que implica la potestad del propietario de servirse de la cosa y aprovechar
los servicios que rinda; (ii) gozar libremente de los bienes, que se manifiesta en la posibilidad del
dueño de recoger todos los productos que deriven de su explotación, y (iii) disponer libremente
de los bienes, que se traduce en actos de enajenación respecto a la titularidad del bien.
En suma, las modalidades del derecho de propiedad, esto es, el libre uso, goce y
disposición de los bienes, se ejercen sin otras limitaciones más que aquellas establecidas en la
Constitución o la ley. Así, la propiedad se encuentra limitada por el objeto natural al cual se debe:
la función social.
8. A. El amparo ha sufrido importantes transformaciones desde su incorporación en la
Constitución de 1886. La Ley de Amparos de 1950 y, posteriormente, la Ley de Procedimientos
Constitucionales de 1960 delimitaron sus supuestos de procedencia y fijaron las reglas sobre el
trámite de dicho proceso. Sin embargo, desde entonces las principales innovaciones han sido
producto de los aportes jurisprudenciales de este Tribunal a partir de la interpretación de la
Constitución y de su autonomía procesal. Como se ha afirmado en reiterada jurisprudencia, no se
trata de aplicar la Constitución en función de las normas procedimentales, sino de darle a estas
un contenido propio conforme a aquella. En definitiva, se trata de garantizar la idoneidad del
proceso para la tutela efectiva de los derechos fundamentales conforme a lo dispuesto en el art.
247 de la Cn.
B. El amparo es un mecanismo procesal idóneo para tutelar derechos de personas o
grupos de personas en condición de vulnerabilidad. Ello ha permitido a esta Sala conocer sobre
supuestos de vulneraciones a derechos de personas con VIH –Sentencias de fechas 21-IX-2011 y
11-III-2015, Amps. 166-2009 y 749-2014–, adultos mayores e indigentes –Sentencia de fecha 22-
XII-2017, Amp. 370-2015–, pacientes de hemofilia –Sentencia de fecha 25-IX-2017, Amp. 938-
2014– y de insuficiencia renal –Sentencia de fecha 2-VII-2018, Amp. 701-2016–, entre otros. De
ahí que, en el presente caso, se debe también tomar en cuenta la situación de vulnerabilidad en la
que se encuentran los desplazados internos por el fenómeno de la violencia.
C.
De igual forma, las dimensiones subjetiva y objetiva del amparo también han
justificado de manera excepcional el control de omisiones de políticas públicas, cuando estas
favorecen la continuidad de afectaciones graves y prolongadas de derechos fundamentales de
personas en condición de vulnerabilidad. Ese es el caso de la Sentencia de fecha 25-IX-2017,
Amp. 938-2014, con relación a la falta de tratamiento de salud adecuado en el sistema público de
salud para las personas que padecen de hemofilia.
V. 1. A. La migración es un fenómeno multicausal que ha acompañado a la humanidad en
su devenir histórico. La escasez de recursos naturales, la búsqueda de oportunidades de mejora
económica y la reunificación familiar han sido, entre muchos otros, factores que históricamente
han motivado al ser humano a migrar. En relación con el objeto de este proceso, es necesario
distinguir entre dos tipos de migración: (i) en atención al elemento volitivo, la migración es
voluntaria o forzada; y (ii) en razón del ámbito geográfico, la que se produce en el ámbito
interno del Estado y la internacional.
En atención al elemento volitivo, la complejidad del fenómeno impide categorizar de
manera cerrada los flujos migratorios, en especial cuando, si bien existe el ánimo de migrar, este
también puede estar motivado por factores externos al sujeto. No obstante, es posible identificar
en este tipo de migración ciertas situaciones claras:
a. La migración voluntaria, independientemente de si se produce en el ámbito interno o
en el internacional, se caracteriza porque el migrante actúa motivado por el ánimo de trasladar su
residencia –temporalmente o de manera definitiva– del lugar en el que se ha asentado durante su
vida o durante un lapso prolongado de tiempo a otro en el que pretende establecerse, con el pleno
conocimiento de los efectos de su decisión en las distintas áreas de su vida –familiar, social,
laboral, etc. –.
b. La migración forzada, que se caracteriza por el abandono del lugar de residencia,
propiedades y círculo familiar –en sentido extenso– y social inmediato en busca de seguridad y
protección, cuando estas no pueden ser garantizadas en el entorno espacial inmediato. Se trata de
un fenómeno complejo que tiene origen en causas de gravedad notoria que conminan a la persona
a abandonar su lugar de residencia, incluso de manera abrupta, por el temor de sufrir daños
irreversibles.
En este tipo de migración se distingue entre dos figuras que, aun cuando no son las únicas
manifestaciones del fenómeno, requieren de un tratamiento especial debido a la gravedad de sus
causas y a su impacto en la vida del migrante: (i) el desplazamiento interno o forzado, que
consiste en un tipo de movilidad humana generalmente masiva –progresiva o dispersa– que se
produce por motivos de gran complejidad que conminan a las personas a abandonar sus lugares
de residencia por otros donde puedan encontrar mejores condiciones de seguridad y protección,
pero sin cruzar los límites fronterizos de ese Estado; y (ii) el refugio, que ocurre cuando una
persona es perseguida en su país de origen, entre otros, por motivos ideológicos, religiosos,
raciales y culturales y lo abandona para llegar a otro en el que pueda resguardar su vida,
integridad y seguridad.
B. Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) cataloga como desplazados internos a "las personas o grupos de
personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de
residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto
armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de
catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal
internacionalmente reconocida" –itálicas suplidas–.
Algunas concepciones tradicionales del fenómeno lo han ubicado en el contexto de los
conflictos armados, pues estos dan lugar a la movilidad masiva de personas en busca de
seguridad y de protección. Sin embargo, el Derecho Internacional, así como la doctrina y la
jurisprudencia internacional y comparada, han sido enfáticos en señalar que las causas del
desplazamiento forzado son múltiples, entre ellas: (i) desastres naturales; (ii) situaciones de
violencia generalizada que producen un grave riesgo para la vida y la integridad de las personas
que viven en comunidades afectadas por enfrentamientos armados o que están sometidas al
control territorial de grupos al margen de la ley; y (iii) proyectos de desarrollo de amplio alcance
como los que tienen lugar en el ámbito de las industrias extractivas, que pueden dar lugar al
desplazamiento de poblaciones particularmente vulnerables –v. gr., comunidades indígenas u
otros colectivos que se caracterizan por su dependencia y vinculación material y espiritual con la
tierra–.
En general, las causas del desplazamiento forzado son de gran complejidad y su
erradicación escapa de la voluntad y de la capacidad del sujeto afectado, por lo que enfrentar
dicho fenómeno requiere de medidas de protección y reparación complejas, de amplio alcance.
Por consiguiente, la asistencia y la protección a las víctimas de desplazamiento forzado no deben
ser abordadas de manera aislada, sino integral, tomando en cuenta el contexto mismo que afecta
a otros sujetos en situaciones similares.
2. A. a. En el caso concreto, los pretensores afirman ser víctimas de un fenómeno de
desplazamiento forzado a causa de la violencia e inseguridad generadas por grupos al margen de
la ley. Los actores se refieren a dicho fenómeno como una situación de violencia sistemática que
afecta a grupos de personas vulnerables debido a sus condiciones socioeconómicas, la cual es
atribuible a las pandillas, pero también al Estado por la inobservancia de su deber de protección
de la población afectada. Inclusive, señalan la negativa de las autoridades de reconocer el
desplazamiento interno como una situación que afecta a un alto porcentaje de la población y de
ubicarlo en el contexto de la violencia estructural y sistemática que tiene lugar en distintos
sectores del territorio.
b. Los amici curiae, citando las Directrices de elegibilidad para la evaluación de las
necesidades de protección internacional de los solicitantes de asilo procedentes de El Salvador
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), indican que El
Salvador tiene la mayor concentración de miembros de pandilla de la región. Estos grupos
delincuenciales son, a su juicio, "la principal fuerza que ha impulsado el aumento de la violencia
en El Salvador durante la última década y el aumento de homicidios y desplazamientos de la
población en el último par de años" –itálicas suplidas–. Agregaron que el Estado cuenta con un
instrumento que desarrolla la política en materia de seguridad –Plan El Salvador Seguro–, pero ha
omitido reconocer de manera oficial el fenómeno del desplazamiento forzado a raíz de las
pandillas, a excepción de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH),
que sí lo ha reconocido de manera categórica.
Indicaron que los medios de intimidación utilizados por las pandillas y otros grupos de
crimen organizado en contra de la población civil consisten en amenazas y agresiones
"progresivamente más y más graves, de modo que las víctimas de desplazamiento forzado
normalmente ya han sufrido una serie de amenazas y agresiones en aumento, cuando finalmente
se ven forzados a huir en anticipación de agresiones más graves". Agregaron que, si bien El
Salvador no atraviesa un conflicto armado, le son aplicables las normas internacionales entre
ellas, los principios rectores antes citados que reconocen derechos a favor de los desplazados,
por encontrarse en una situación de violencia generalizada, esto es, un fenómeno de violencia
indiscriminada capaz de afectar a grupos de personas o a poblaciones enteras.
B. En anteriores oportunidades v. gr., en las Sentencias de fechas 23-I-2017, HC 145-
2015, y 13-VII-2016, Inc. 44-2013– este Tribunal se ha referido a la utilidad del análisis de
contexto en los casos de vulneraciones sistemáticas a derechos fundamentales. También, algunos
tribunales internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y la
Corte Penal Internacional (Caso del Fiscal C. Germain Katanga) han acudido, en supuestos de
especial complejidad, al contexto.
En el presente caso, tanto los demandantes como los amici curiae describieron el contexto
en el que se enmarcan los hechos alegados por los primeros y las autoridades demandadas han
tenido la oportunidad de controvertir esas afirmaciones; con lo cual se cumplen los presupuestos
para analizar los hechos planteados en la demanda a la luz del contexto alegado. En
consecuencia, se debe determinar si los hechos narrados por los actores se insertan en la
situación de violencia estructural y sistemática que han descrito.
a.
Al respecto, ante este Tribunal se han presentado cuatro demandas de amparo,
actualmente en trámite, en las que se alegan hechos similares a los del presente proceso.
Asimismo, en la Sentencia de fecha 24-VIII-2015, Inc. 22-2007, se estableció que las
organizaciones criminales antes mencionadas realizan de manera sistemática, planificada y
organizada, entre otros: (i) atentados sistemáticos a la vida, seguridad e integridad de la
población y de las autoridades civiles, militares, policiales y penitenciarias; (ii) menoscabos a la
propiedad mediante la ejecución de delitos de extorsión a personas naturales y jurídicas; (iii)
vulneraciones del derecho a residir en cualquier lugar del territorio, obligando a las personas a
abandonar sus residencias mediante amenazas; (iv) vulneraciones del derecho a la educación al
provocar la deserción de estudiantes debido al temor a ser víctima de aquellas organizaciones; (v)
atentados al libre tránsito en la medida en que hay zonas específicas donde ciertas personas no
pueden circular por el riesgo de sufrir atentados a su vida o integridad; (vi) modificaciones a la
distribución territorial establecida por el Tribunal Supremo Electoral para el voto residencial;
(vii) paralización del transporte público de pasajeros y atentados a la vida del personal de los
servicios de transporte público; y (viii) obstaculización de las actividades económicas y
laborales de amplios sectores de la población.
b.
En las Memorias del XXX Aniversario de la Declaración de Cartagena sobre los
Refugiados, publicadas por el ACNUR en 2015, se señaló que "la región se enfrenta a situaciones
nuevas que están teniendo un impacto humanitario en la población y que, en algunos casos,
conducen al desplazamiento forzado. En el Triángulo Norte de Centroamérica [...] los actos del
crimen organizado transnacional están provocando el desplazamiento forzado de ciudadanos de
estos países, afectando especialmente a las mujeres, adolescentes y menores no acompañados".
En ese mismo documento se indicó que el Triángulo Norte de Centroamérica "cuenta con
uno de los índices más altos de violencia del mundo a causa de las acciones del crimen
organizado transnacional. Aunque el impacto más visible de la violencia es la tasa de homicidios,
hay otros indicadores que demuestran las graves consecuencias humanitarias como el número
de heridos, el reclutamiento y asesinato de niños, niñas y adolescentes, la extorsión, los
secuestros, los problemas de acceso a la salud y a la educación, la creciente violencia sexual y por
motivos de género, a como el alto costo social y económico y el desplazamiento forzado de
personas tanto al interior de los países como transfronterizo"–itálicas suplidas–.
En el apartado "Nuevas tendencias de desplazamiento forzado en Mesoamérica" de las
citadas memorias (párr. 10), se indicó que a finales de 2013 se registraron más de 18.500
refugiados provenientes del Triángulo Norte de Centroamérica, que las solicitudes de refugio se
incrementaron considerablemente de 2009 a 2013 y que la segunda causa de la migración de esas
personas era la violencia.
Además, en su informe de 2016 –publicado en 2017– sobre las tendencias globales del
desplazamiento forzado, entre otras cuestiones, el ACNUR señaló que: (i) las solicitudes de asilo
de salvadoreños "casi se duplicaron, de 18.900 el año anterior a 33.600 en 2016, por lo que El
Salvador pasó a ser el primer país de origen" de solicitantes de asilo en los Estados Unidos de
América, pero a nivel global las solicitudes de asilo de salvadoreños habían llegado a 42.900; y
(ii) la cantidad de refugiados salvadoreños en otros países también era alarmante, con un número
aproximado de 19.614, de los cuales 1.181 eran atendidos por el ACNUR, y un total de
solicitudes de asilo pendientes de 62.167.
En definitiva, ambos informes coinciden en que, además del desplazamiento interno a
causa de la violencia, se está experimentando un fenómeno de migración internacional que se
refleja en el considerable aumento de las solicitudes de refugio y de asilo de salvadoreños a
otros Estados.
c. Sobre el fenómeno del desplazamiento forzado en El Salvador, la Relatora Especial
sobre los derechos humanos de los desplazados internos de Naciones Unidas, en el informe sobre
su visita a El Salvador en 2017 que presentó ante el Consejo de Derechos Humanos de ese
organismo en su 38° período de sesiones, destacó que: (i) las autoridades públicas son renuentes a
reconocer el fenómeno de desplazamiento interno, pues consideran que el contexto actual es
distinto al que originó el desplazamiento masivo de personas durante el conflicto armado; (ii)
existe una marcada disparidad entre las estadísticas de desplazados que manejan algunas
instituciones estatales y las publicadas por distintas organizaciones privadas nacionales e
internacionales, que reflejan una tasa considerablemente alta de desplazados internos; (iii) en el
año 2016 se registraron varios desplazamientos colectivos y se elaboraron al menos 8 informes,
algunos de los cuales se refieren al desplazamiento de 50 familias del municipio de Caluco; (iv)
las víctimas del desplazamiento son invisibilizadas, pues optan por el anonimato frente al riesgo
de represalias de los grupos delincuenciales; (v) algunos colectivos, como los niños y niñas de O
a 11 años, los hombres de 18 a 25 años y las mujeres de 18 a 55 años son los más afectados; (vi)
la falta de reconocimiento de la dimensión del fenómeno por el Estado es correlativa a su
omisión de desarrollar políticas públicas para abordar el fenómeno de la violencia y el
desplazamiento forzado como su consecuencia inmediata; (vii) la magnitud de los efectos de la
violencia generalizada y del desplazamiento interno evidencian una crisis humanitaria y de
protección de gran alcance; (viii) los miembros de pandillas superan en número a los efectivos
de la PNC y de la Fuerza Armada; y (ix) la sensación de amenaza y de falta de investigación y
castigo de los crímenes ejecutados por miembros de pandillas genera en las víctimas una falta de
confianza en las instituciones públicas.
La Relatora Especial también destacó que “[e]l fenómeno del desplazamiento interno que
se observa en el país se caracteriza por el desplazamiento numeroso y disperso de personas y
familias de distintas localidades debido a actos de violencia, amenazas o intimidación
localizados, lo que lo distingue del desplazamiento en masa que se observa durante los conflictos
internos, por ejemplo. Por consiguiente, se desconoce la cifra exacta de los afectados por el
desplazamiento interno dado que las víctimas buscan el anonimato y, en algunos casos, una vía
de salida del país para hallar seguridad en otra parte” –párr. 11, itálicas suplidas–.
d.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en su informe temático
"Movilidad humana. Estándares interamericanos", señaló que "[1]a violencia del crimen
organizado es una de las principales causas de migración forzada, tanto a nivel interno como
internacional, generando graves violaciones a los derechos humanos en países como Colombia,
México y países de Centroamérica, en particular los países del llamado Triángulo del Norte: El
Salvador, Guatemala y Honduras" –párr. 45–.
Sobre la vulnerabilidad de los desplazados sostuvo que "a diferencia de los refugiados,
que cruzan fronteras y pueden acceder a protección internacional, las personas desplazadas
internamente se encuentran bajo la jurisdicción del Estado del que son nacionales o residentes
habituales. Los refugiados, al ser sujetos de protección internacional cuentan con un estatuto
especial, el cual les brinda mayor protección y visibilidad. Por el contrario, en el caso los
desplazados internos, la obligación de darles protección corresponde a su propio Estado, el cual
en muchas ocasiones ha sido el responsable del desplazamiento forzado de estas personas, lo cual
favorece la vulnerabilidad e invisibilidad de dichas personas" –párr. 59 y 60–.
e.
Por su parte, el MJSP divulgó en marzo de 2018 los resultados de su estudio
"Caracterización de la Movilidad Interna a causa de la Violencia en El Salvador", el cual aportó
como prueba en este proceso. Su objeto de investigación tomó una muestra de 41.000 familias de
distintos municipios del país, que en total suman poco más de 157.000 personas, a las cuales se
practicó una encuesta. Sus conclusiones establecen que en el 22% de esas familias al menos un
familiar se había desplazado entre 2006 y 2016; sin embargo, sostienen que la violencia es la
tercera causa de "movilidad humana". Contrario a las cifras que reflejan otras instituciones como
la PDDH, que indica que entre 2014 y 2015 un 86% de los casos de desplazamiento atendidos
fueron directamente ocasionados por las pandillas y el porcentaje restante por otros grupos de
crimen organizado, incluso efectivos de la PNC, el MJSP señaló que, “[s]egún la información
recopilada, en el 1.1% de las familias residentes a finales de 2016 al menos uno de sus integrantes
se vio obligado a cambiar su lugar de residencia habitual dentro del El Salvador entre 2006 y
2016 como resultado o para evitar los efectos de hechos de violencia”.
Con relación al perfil demográfico de la población desplazada por violencia, señaló que
"se trata de grupos familiares jóvenes con una relativa condición de vulnerabilidad
socioeconómica. El fenómeno afecta en mayor proporción a familias con miembros en edad
adolescente (12-17 años) y/o joven (18-29 años), indicando un mayor riesgo de esta población al
accionar de los grupos criminales y, por ende, una mayor probabilidad de verse obligados a
movilizarse internamente. Las mujeres, como en el total de la población del país, son también
mayoría en la población movilizada por violencia (54%). La gran mayoría de la población (87%)
tuvo que movilizarse debido a la victimización directa de uno o más de los integrantes de las
familias. Un alto porcentaje (40%) reportó dos o hasta tres causas distintas que obligaron a la
movilización. Las amenazas, intimidaciones o coacción constituyen la principal causa de
movilización (69% de los casos). La extorsión aparece como la segunda causa (24%), y la
situación de violencia o inseguridad en las comunidades de origen como tercera (20%)".
Ese mismo informe indicó que la "movilidad interna" ha mostrado un crecimiento anual
ascendente –salvo durante los años 2012 y 2013– "en paralelo al nivel de incidencia de los
hechos de violencia causados por los grupos criminales en el país". Asimismo, reveló que los
municipios en los que se origina la migración, en la mayoría de los casos, coinciden con los
principales centros poblados del país –cabeceras departamentales, a excepción de Chalatenango y
San Francisco Gotera– y donde se registran altos niveles de violencia criminal. Particularmente,
identificó un grupo de 6 municipios, que forman parte del área metropolitana de San Salvador –
Soyapango, Tonacatepeque, Ilopango, Apopa, Mejicanos y Cuscatancingo–, con alta
concentración de familias movilizadas.
Los principales hechos delictivos que, según el citado informe, dan lugar al
desplazamiento por violencia son amenazas o coacción –el mayor porcentaje–, extorsión,
violencia en la comunidad, homicidio, lesiones, robos, secuestros, violencia sexual y
reclutamiento por agrupaciones ilícitas. Asimismo, indicó que la cifra de desplazados se ha
incrementado de manera correlativa a los homicidios registrados en el país desde el año 2006.
Resulta igualmente alarmante que el propio MJSP señaló en su informe que no fue posible
acceder a algunos segmentos debido a que "las condiciones de seguridad no permitieron el
ingreso de los equipos" –itálicas suplidas–.
Finalmente, con relación a los impactos para los desplazados a causa de la violencia, el
MJSP destacó que estos "se ven reflejados en trastornos emocionales o psicológicos, que afectan
a una alta proporción de la población (70%). Les siguen los impactos económicos generados por
el abandono de propiedades en los lugares de origen (42%), la separación familiar temporal o
definitiva en un número significativo de casos (29%), la pérdida de fuentes de ingreso (28%), y la
interrupción de educación de los menores de edad (22%)".
C. a. El Estado, como respuesta al fenómeno de la violencia, ha emitido legislación para
prohibir las pandillas y otras organizaciones del crimen organizado. Este proceso inició con la
adopción de políticas de "mano dura" y la Ley Antimaras –sobre la cual se pronunció este
Tribunal en la Sentencia de fecha 1-IV-2004, Inc. 52-2003– y continuó con la emisión de otros
instrumentos jurídicos como la Ley Especial contra Actos de Terrorismo –este Tribunal también
se pronunció sobre ella en la citada Sentencia de fecha 24-VIII-2015, Inc. 22-2007–, la Ley
contra el Crimen Organizado y Delitos de Realización Compleja y, finalmente, la Ley de
Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza
Criminal, la cual establece en su art. 1 que “[s]on ilegales y quedan proscritas las llamadas
pandillas o maras, tales como las autodenominadas Mara Salvatrucha, MS-trece, Pandilla 18,
Mara Máquina, Mara Mao Mao, y las agrupaciones, asociaciones u organizaciones criminales
tales como la autodenominada Sombra Negra; por lo que se prohíbe la existencia, legalización,
financiamiento y apoyo de las mismas”.
El Estado ha enfocado su actuación en la represión del delito y de las organizaciones
criminales, no en la prevención y el control del fenómeno ni en los derechos de las víctimas de
las pandillas, particularmente de los desplazados internos.
b. La PDDH, en su publicación titulada "Informe de Registro de la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos sobre Desplazamiento Forzado", señaló que "sí existe el
fenómeno de desplazamiento forzado interno a causa de la violencia delictiva en El Salvador".
Esta conclusión fue respaldada con datos concretos que indican que el 86% de víctimas de
desplazamiento en los años 2014 y 2015 denunció que las pandillas las habían obligado a huir de
sus residencias. Agregó que "se carece de políticas públicas que desarrollen planes, estrategias o
líneas de acción para la atención y protección de las víctimas del desplazamiento, lo que puede
generar indefensión de las mismas e incidir negativamente en las oportunidades de protección
internacional a las que acuden cuando migran forzosamente de forma irregular y solicitan
refugio" y que, si bien "la proyección del Plan El Salvador Seguro, en su Eje 4, referido a la
atención de las víctimas, es altamente positiva [...] las actividades contempladas aún carecen de
financiamiento".
c. La Constitución separa las funciones de seguridad pública y de defensa nacional y las
atribuye a distintos órganos, la PNC y la Fuerza Armada, respectivamente –sobre lo cual se
pronunció esta Sala en la Sentencia de fecha 17-V-2013, Inc. 4-2012–, pero los altos índices de
violencia han dado lugar desde hace algunos años a que la Fuerza Armada colabore con la PNC
en tareas de seguridad, con base en el art. 212 de la Cn., "para el mantenimiento de la paz
interna", lo cual se ha justificado, además, en la calificación de dichas organizaciones criminales
como "terroristas". Esta medida fue aprobada por el Decreto Ejecutivo n° 60, del 28-IX-2009,
publicado en el Diario Oficial n° 188, Tomo 385, del 9-X-2009, pero, si bien se trataría en
principio de una cuestión temporal, ha sido prorrogada en distintas ocasiones (la última se
extiende hasta el 31-XII-2018).
Este Tribunal se ha pronunciado sobre algunos graves señalamientos a miembros de esas
corporaciones en las Sentencias de fechas 13-I-2017 y 7-III-2018, HC 40-2015 y HC 406-2015,
concretamente sobre la desaparición forzada de jóvenes en el contexto de operativos de
"combate" a las pandillas, por lo que existen indicios fundados de que los cuerpos de seguridad y
de defensa nacional, en ocasiones, también actúan fuera de la ley.
Asimismo, se aprobaron medidas extraordinarias para los centros penitenciarios mediante
el Decreto Legislativo n° 321, del 1-XI-2016, pues –como se indicó en los Considerandos de ese
decreto– dichos centros funcionan como sitios para planificar y dirigir delitos; sin embargo, a
pesar de calificarse como "extraordinarias", dichas medidas han sido prorrogadas hasta la
actualidad.
D. a. Con base en la información antes relacionada, se concluye que: (i) El Salvador sufre
una grave crisis de violencia e inseguridad generada principalmente por grupos de crimen
organizado, concretamente las pandillas o maras, que ejercen control territorial sobre distintas
zonas geográficas del país y sus habitantes; (ii) la no intervención oportuna del Estado, por un
lado, facilitó la expansión de dichas organizaciones delictivas en el territorio y el crecimiento del
número de sus miembros y, por otro, permitió que fortalecieran su capacidad para delinquir y
ocasionar un alto porcentaje de los crímenes que ocurren en el país, entre ellos homicidios,
extorsiones, amenazas, violaciones y otros graves atentados a bienes jurídicos relevantes como la
vida, la integridad física, la libertad sexual y la propiedad; (iii) sus ataques son sistemáticos y con
tendencia a incrementar progresivamente su intensidad, que se presentan de manera recurrente en
ciertas zonas vulnerables del país, causan terror a la población que, ante la amenaza de sufrir
daños irreparables, abandonan sus hogares en búsqueda de seguridad y protección; (iv) existe un
fenómeno de migración forzada de personas, tanto en el ámbito interno del territorio del Estado
–desplazamiento forzado– como en el internacional –utilizando el asilo, el refugio y la migración
irregular–, que tiene origen en el contexto de violencia e inseguridad que afecta gravemente a
distintas zonas geográficas del país; y (v) a diferencia de los refugiados que han sido acogidos
en otros países por escapar del fenómeno de la violencia y han accedido a la protección
internacional que les permite iniciar planes de crecimiento y de desarrollo en sus lugares de
destino, los, desplazados internos se encuentran en una situación de vulnerabilidad más intensa,
pues la obligación de darles protección corresponde al Estado, el cual en muchas ocasiones ha
sido responsable, directa o indirectamente, del desplazamiento forzado de estas personas.
b. También se concluye que las instituciones del Estado encargadas de la política de
seguridad tienen conocimiento del fenómeno de migración forzada de personas por la violencia
de las pandillas, pero omiten categorizarlo y reconocer sus dimensiones.
i.
El conocimiento de dicho fenómeno se deduce, por una parte, de la investigación
realizada por el MJSP y del informe publicado por la PDDH y, por otra, del hecho que
organismos como la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (SICA)
hayan suscrito convenios con organismos internacionales, como el ACNUR, para abordar el
fenómeno y brindar protección a la población desplazada –el informe "Atención y protección a
personas desplazadas por la violencia causada por la criminalidad organizada transnacional-
COT" constituye prueba de ello–.
ii.
La falta de reconocimiento de sus dimensiones se colige, por un lado, del hecho que
las estadísticas oficiales de "movilidad humana a causa de la violencia" –eufemismo con el que el
MJSP se refiere al fenómeno– difieren de las que se reflejan en estudios publicados por otras
organizaciones y, por otro, de la falta de políticas públicas de atención a las víctimas de ese
fenómeno, tal como lo hizo ver la Relatora Especial sobre los derechos humanos de los
desplazados internos de Naciones Unidas, en el mencionado informe sobre su visita a El Salvador
en 2017 presentado ante el Consejo de Derechos Humanos de ese organismo.
c. A pesar de la minimización del problema del desplazamiento forzado por parte de la
mayoría de instituciones estatales, el contexto de violencia e inseguridad que afecta al país ha
sido reconocido por el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y de Convivencia en el Plan El
Salvador Seguro –cuya ejecución compete primordialmente al MJSP–, el cual ha concluido que
"[1]a sociedad salvadoreña se encuentra afectada por elevados niveles de violencia, criminalidad
y miedo que restringen la libertad de las personas, afectando su calidad de vida y la convivencia
armónica, limitando sus opciones de desarrollo humano y erosionando el Estado de Derecho y la
democracia. Los históricos niveles de exclusión y vulnerabilidad social, los patrones culturales
que toleran, normalizan y reproducen la violencia, la debilidad institucional que provoca
impunidad, la ausencia de una visión compartida sobre cómo enfrentar esta problemática junto
con la dispersión de iniciativas han estimulado el establecimiento, la complejidad y la
reproducción de las expresiones criminales y violentas en nuestra sociedad" –itálicas suplidas–.
3. A. En la Sentencia de fecha 1-IV-2004, Inc. 52-2003, se sostuvo que, si bien los
tratados internacionales no tienen el mismo rango de la Constitución en el sistema de fuentes, la
disposición constitucional que consagra su valor jurídico y posición en ese sistema –art. 144 inc.
2° de la Cn.– no puede ser desatendida por el tribunal encargado de la defensa de la Constitución.
De ahí que esa disposición, conectada con la concepción personalista del Estado –art. 1 y
Preámbulo de la Cn.–, de la cual se deriva la regla hermenéutica en favor de la dignidad:
restringir lo limitativo y expandir lo favorable a ella, no solo determina la fuerza vinculante y
jerarquía normativa de los tratados internacionales de derechos humanos, sino que permite
proponer una apertura normativa hacia ellos.
B. a. En el ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), la Corte
IDH se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia –a partir de la interpretación de disposiciones
de la CADH– sobre el fenómeno del desplazamiento forzado ocurrido en otros Estados del área –
Colombia, Surinam y Guatemala– y en El Salvador durante el conflicto armado de la década de
los ochentas –Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador, Sentencia de
fecha 25-X-2012, párrs. 122 a 127– y sobre las afectaciones a derechos humanos que tienen lugar
en el contexto de la migración –Opinión Consultiva OC-18/03: Condición jurídica y derechos de
los migrantes indocumentados, de 17-IX-2003 y Opinión Consultiva OC-21/14: Derechos y
garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección
internacional, de fecha 19-VIII-2014–.
Por ejemplo, en el Caso Masacres de Ituango vs. Colombia, Sentencia de fecha 1-VII-
2006, el tribunal se pronunció sobre el desplazamiento colectivo de civiles en el municipio de
Ituango, Colombia, motivada por graves hechos –entre ellos una masacre– perpetrados por
grupos paramilitares o de "autodefensa". Asimismo, en el Caso Chitay Nech y otros vs.
Guatemala, Sentencia de fecha 25-V-2010, también abordó el desplazamiento de la población
indígena maya durante el conflicto interno guatemalteco, en el que no solo participaron
autoridades estatales sino también grupos paramilitares y las "Patrullas de Autodefensa Civil".
En este último caso, la Corte IDH señaló que “[e]l artículo 22.1 de la Convención
reconoce el derecho de circulación y de residencia. En este sentido, la Corte ha establecido en
otros casos que este artículo también protege el derecho a no ser desplazado forzadamente
dentro de un Estado Parte" –párr. 139, itálicas suplidas–. Además, sostuvo que "en razón de la
complejidad del fenómeno del desplazamiento interno y de la amplia gama de derechos humanos
que afecta o se ponen en riesgo, y en atención a las circunstancias de especial vulnerabilidad e
indefensión en que generalmente se encuentran los desplazados, su situación puede ser entendida
como una condición de facto de desprotección. Esta situación, conforme a la Convención
Americana, obliga a los Estados a adoptar medidas de carácter positivo para revertir los efectos
de su condición de debilidad, vulnerabilidad e indefensión, incluso vis-á-vis las actuaciones y
prácticas de terceros particulares" –párr. 141–.
Agregó que "el derecho de circulación y de residencia puede ser vulnerado por
restricciones de facto si el Estado no ha establecido las condiciones ni provisto los medios que
permiten ejercerlo, por ejemplo cuando una persona es víctima de amenazas u hostigamientos y
el Estado no provee las garantías necesarias, para que pueda transitar y residir libremente en el
territorio de que se trate, incluso cuando las amenazas y hostigamientos provienen de actores no
estatales" –párr. 142, itálicas suplidas–.
Finalmente, se pronunció sobre las obligaciones a cargo de los Estados respecto de la
investigación y sanción de los responsables y de proveer las condiciones necesarias para un
retorno digno y seguro a su lugar de residencia habitual o su reasentamiento voluntario en otra
parte del país. Para ello, se debe garantizar su participación plena en la planificación y gestión de
su regreso o reintegración" –párr. 149, itálicas suplidas–.
b. Esos criterios han sido retomados por la Corte IDH en otros pronunciamientos sobre la
misma temática: Caso de la Comunidad Moiwana vs. Surinam, Caso de las Masacres de Río
Negro vs. Guatemala, Caso de la Masacre de Mapiripán vs. Colombia, Caso de las Comunidades
Afrodescendientes Desplazadas de la Cuenca del Río Cacarica (Operación Génesis) vs.
Colombia, Caso Defensor de Derechos Humanos y otros vs. Guatemala y Caso de la Masacre de
Pueblo Bello vs. Colombia; sentencias de fechas 15-VI-2005, 4-IX-2012, 15-IX-2005, 20-XI-
2013, 28-VIII-2014 y 31-I-2006, respectivamente.
Además, están en consonancia con los estándares de protección que algunas áreas
especializadas del Derecho Internacional –como el DIDH, el Derecho Internacional Humanitario
(DIH) y el Derecho Internacional de los Refugiados (DIR)– confieren a los migrantes que han
huido de sus residencias en virtud de situaciones que trascienden su capacidad de decisión.
C. En relación con los desplazados internos no existe un tratado especializado que se
centre exclusivamente en su protección –lo cual no excluye la aplicación, incluso de forma
analógica, de tratados del DIDH y del DIH–. No obstante, sí existen normas declarativas que son
plenamente aplicables, por ejemplo las declaraciones de principios y compromisos adoptados en
conferencias internacionales que son útiles para interpretar y para complementar los tratados. Por
ejemplo, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, citados anteriormente, definen
dos ámbitos principales en los que deben intervenir los Estados en beneficio de la población
desplazada: (i) el reconocimiento de ciertos derechos; y (ii) la asistencia humanitaria y su
protección.
a. En el primer ámbito los referidos principios enfatizan en el deber de garantizar a los
desplazados internos, en igualdad de condiciones, los mismos derechos que el Derecho interno y
el internacional reconocen a su favor, sin distinción de raza, color, sexo, idioma, religión o
convicciones, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional, étnico o social,
condición jurídica o social, edad, discapacidad, posición económica, descendencia o cualquier
otro criterio similar.
b. Las obligaciones de asistencia humanitaria y de protección están consignadas en los
principios 2, 6 y siguientes. El principio 2 establece: "1. Las autoridades nacionales tienen la
obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia humanitaria a
los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción. 2. Los desplazados
internos tienen derecho a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas
autoridades. No serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud". El principio 6
reconoce expresamente a toda persona el "derecho a la protección contra desplazamientos
arbitrarios que le alejen de su hogar o de su lugar de residencia habitual". Con relación a la
asistencia humanitaria, el principio 7 señala el deber de asegurar a los desplazados condiciones de
seguridad, alimentación, salud e higiene.
Asimismo, conceden una especial protección a ciertos grupos que podrían encontrarse en
una situación de vulnerabilidad acentuada, por ejemplo los niños y las mujeres, pero también
establecen la obligación de los Estados de "tomar medidas de protección contra los
desplazamientos de pueblos indígenas, minorías, campesinos, pastores y otros grupos que
experimentan una dependencia especial de su tierra o un apego particular a ella –principio 9–.
Finalmente, con relación a la asistencia humanitaria para garantizar a los desplazados una vida
digna, el principio 18.2 refiere la necesidad de que se les proporcionen alimentos indispensables
y agua potable, cobijo y alojamiento básicos, vestido adecuado y servicios médicos y de
saneamiento indispensables.
D. Cabe señalar también, de manera ilustrativa, que en el ámbito del Derecho comparado
un pronunciamiento paradigmático sobre la protección de los desplazados internos es la
Sentencia de fecha 22-I-2004, T-025, pronunciada por la Corte Constitucional de Colombia, en la
cual el citado tribunal señaló que "[e]xisten ciertos derechos mínimos de la población desplazada
que deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades [...], puesto que en ello
se juega la subsistencia digna de las personas en esta situación". Asimismo, indicó que en razón
de "la multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a
las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se
encuentran los desplazados", estos tienen un "derecho a recibir en forma urgente un trato
preferente por parte del Estado", que "debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la
atención a las necesidades" –itálicas suplidas–.
Tanto el aludido tribunal constitucional como la Corte IDH coinciden en que la condición
de desplazado viene dada por el "mero hecho de haberse visto compelido a abandonar el lugar de
residencia habitual" –Caso de las Masacres de Ituango, párr. 214–.
VI. 1. A. a. Las partes aportaron como prueba, entre otros, los siguientes documentos:
(i) copias de los resúmenes iniciales de las denuncias efectuadas por el Demandante 2 y una
persona ajena a este proceso ante la PDDH, en las cuales reclamaban por los hechos ocurridos en
el municipio de Berlín; (ii) copia del acta de fecha 18-XII-2016, en la cual consta que un agente
de la PNC denunció ante el Departamento de Investigaciones de la Delegación de Usulután su
versión de los hechos ocurridos en el municipio de Berlín; (iii) informe "marco referencial", en el
que se consigna la ubicación geográfica del cantón del municipio de Berlín al que los pretensores
se mudaron desde Delgado, que en él no hay presencia de pandilleros y que, si bien el municipio
tiene la presencia de dos pandilleros, estos no tienen más antecedentes penales que un hecho
ocurrido en 2014; (iv) copia del acta de inspección realizada en la calle principal del referido
cantón a las 2.10 horas del 18-XII-2016, con la participación de la Policía Técnica y Científica de
la PNC, en la cual consta que se encontraron casquillos de bala en el lugar; (v) copia de acta de
inspección de cadáver realizada en el Hospital Nacional de Jiquilisco a las 5:20 horas del 18-XII-
2017 –se consigna el año 2017, aunque los hechos aparentemente ocurrieron en 2016–, en la cual
se hizo constar que la víctima –una señora– recibió un impacto de bala en la parte baja del
abdomen, la cual causó su muerte; (vi) certificación del expediente ********** y acumulado,
expedida por la secretaria general de la PDDH, en la cual consta el trámite de las denuncias
interpuestas ante dicha institución por el Demandante 2 y por otra persona, quienes acusaron de
abuso de poder a miembros de la PNC destacados en Jiquilisco y El Triunfo, en el contexto de la
fiesta ocurrida en el citado cantón el municipio de Berlín la noche del 17-XII-2017; (vii) copias
de las actas policiales incorporadas al expediente del homicidio ocurrido en el mencionado
cantón, en las cuales constan las versiones de los hechos ocurridos la noche del 17-XII-2016 en
dicho lugar; (viii) copia del informe final "Caracterización de la movilidad interna a causa de la
violencia en El Salvador"; (ix) copia del Plan El Salvador Seguro, en el que se describen los ejes
centrales de la política de seguridad que debe implementar el MJSP; y (x) copia del anteproyecto
de Ley Especial para la Atención, Protección y Reparación Integral a Víctimas de Delito y
Violencia.
Asimismo, se presentó como prueba una copia del expediente que lleva la Oficina Fiscal
de Mejicanos con relación a los delitos de homicidio en grado de tentativa y violación de los
cuales fueron víctimas los miembros del grupo familiar de los Demandantes 5 y 6, imputados a
varios sujetos miembros de la Pandilla 18 Revolucionarios, quienes fueron privados de libertad el
12-X-2016. En dicho expediente constan, entre otros, los siguientes datos: (i) las entrevistas
realizadas en sede policial a las – víctimas y a los agentes captores, el reconocimiento médico
forense de lesiones a una de las víctimas y ginecológico de la mujer y de la niña que denunciaron
haber sido violadas, así como las actas de recolección de evidencias, entre otras diligencias
urgentes de comprobación; (ii) la asignación del caso a la Unidad de Delitos Relativos a la Niñez,
Adolescencia y Mujer en su Relación Familiar –no a la Unidad de Vida, como señalaron los
demandantes–; (iii) la asignación de claves a las víctimas por parte de la UTE del Sector de
Justicia, sin que conste la adopción de medidas extraordinarias de protección como su resguardo
en algún albergue de los que dispone esa institución, a pesar de la gravedad de los hechos
denunciados; (iv) la autorización del secuestro de ciertos objetos emitida por el Juzgado Tercero
de Paz de Delgado; (v) la presentación posterior del caso ante el Juzgado Segundo de Menores de
San Salvador, el cual ordenó medidas cautelares, para uno de los detenidos la medida de
internamiento y para el otro medidas sustitutivas, y señaló el reconocimiento en fila de los
menores; (vi) que el 6-I-2017 el Departamento de Investigaciones de la PNC de Delgado informó
a la Subregional de Mejicanos de la FGR que las víctimas le habían comunicado por vía
telefónica que no continuarían con el proceso porque se irían del país; (vii) que el 9-I-2017 el
Departamento Penal Juvenil de la FGR de Mejicanos decidió no promover la acción penal, por la
información proporcionada por la PNC en fecha 6-I-2017; (viii) la resolución de fecha 10-I-2017,
emitida por el Juez Segundo de Menores de San Salvador, en la que sobreseyó provisionalmente
el proceso en virtud de lo solicitado por la agente auxiliar del titular de la FGR; y (ix) los
movimientos migratorios de las víctimas de esos delitos, en los que consta que salieron del país
en el mes de julio de 2017.
b. Según lo dispuesto en el art. 331 del Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M.), de
aplicación supletoria a los procesos de amparo, con la certificación antes relacionada, la cual fue
expedida por una funcionaria de la PDDH en ejercicio de sus competencias, se han comprobado
los hechos que en esa certificación se consignan, esto es, que uno de los demandantes y otra
persona denunciaron ante dicha institución el supuesto acoso policial a raíz de los hechos
ocurridos en el municipio de Berlín en diciembre de 2016. De igual manera, en razón de lo
dispuesto en los arts. 330 inc. y 343 del C.Pr.C.M., con las copias simples antes mencionadas,
dado que no se acreditó su falsedad ni la de los documentos originales que reproducen, se han
comprobado de manera fehaciente los datos contenidos en ellas.
B. a. Asimismo, en la audiencia probatoria se produjo la declaración de propia parte del
Demandante 2, quien sostuvo que es miembro y líder de una familia de 33 personas, las cuales
han sido víctimas de desplazamiento forzado en dos ocasiones.
Declaró que en el año 2016 residía en un cantón del municipio de Berlín, pero algunos
miembros de su familia residían en Delgado. Sus familiares de Delgado eran amenazados por
miembros de la Pandilla 18 y también por la pandilla contraria debido a que dos de sus hermanos
eran efectivos militares. Por ello solicitaron auxilio a la PNC y a la FGR, ante quienes
interpusieron denuncia por los delitos de extorsión y amenazas. Las autoridades públicas les
manifestaron que iniciarían las diligencias; sin embargo, nunca les informaron sobre el programa
de protección de víctimas y testigos ni que podrían tener la calidad de sujetos de protección.
Finalmente, sus hermanos y sobrinos se trasladaron, por sus propios medios, al cantón en el que
él residía en el municipio de Berlín, abandonando su trabajo y estudios.
El declarante aseveró que era líder de una ADESCO y ello le permitió coordinar el
traslado de su familia a la comunidad en que residía, "con la certeza de que ahí no correrían
peligro, porque en ese lugar no había pandilleros". Sin embargo, un mes y medio después, en el
contexto de una fiesta navideña celebrada en diciembre de 2016, las autoridades antipandillas
intervinieron el lugar en búsqueda de pandilleros y en ese operativo hubo disparos. Uno de ellos
hirió a su madre, quien falleció en el hospital de Jiquilisco.
Cuando esto ocurrió estaba oscuro y había "caos". Vio patrullas frente su casa y fue
apuntado con un arma y amenazado por un policía, aun cuando le explicó que él no era
pandillero. Posteriormente escuchó los gritos de su madre y preguntó a las personas que se
encontraban cerca del lugar quién había disparado, contestándole estas que los policías y que su
madre estaba herida. Esa noche denunció los hechos ante el jefe de la PNC de Berlín, quien le
manifestó que esperara las investigaciones y no opinara anticipadamente. Dicha autoridad no
tomó nota de los hechos y "todo quedó en el ámbito de lo verbal, de palabra", pese a que "fue al
lugar y verificó todas la vainillas que habían quedado".
Luego hubo dos detonaciones de arma cerca de su casa, pero le aseguraron que realizarían
las diligencias de investigación y le instaron a que se encerrara en su casa y no contaminaran la
escena. Después se dio cuenta de que la policía manejaba una versión distinta de los hechos, en la
cual se afirmaba que se había encontrado un arma frente a la casa del declarante "para establecer
que ellos habían disparado primero y justificar el ataque de la policía". El demandante 4, que era
militar, aparentemente le dijo a los policías que "pagarían con justicia", pero estos le contestaron
que correría la misma suerte.
Esta advertencia fue tomada como una amenaza por su familia, de modo que, finalmente,
después de enterrar a su madre, huyeron a San Salvador, porque consideraron que no podían
denunciar en Berlín. Buscó ayuda en la sede de la FGR ubicada en Santa Elena, pero la
recepcionista de dicha entidad, al ver su DUI, le dijo que no podía ayudarle porque "no era del
lugar". Entonces acudió a la sede ubicada en La Sultana, pero el fiscal que lo atendió le dijo
también que no podía ayudarle. Después fue a la Inspectoría General de la PNC, donde sí le
tomaron su testimonio, lo ingresaron al sistema y le manifestaron que con los datos aportados se
iniciaría una investigación.
Expresó que un investigador de Asuntos Internos de San Miguel lo llamó hasta enero, se
reunió con él, le recibió su testimonio y tomó nota de lo declarado, pero se limitó a pedirle que
esperara. En el mes de marzo le informó que la investigación estaba terminada y que el caso
pasaría a la sede de la FGR en Usulután, pero le dijo que no opinara sobre los hechos porque no
era abogado. Meses después se le pidió que se personara a la FGR, pero la recepcionista le afirmó
que los hechos que constaban en su expediente no eran sobre la muerte de su madre, sino sobre
un feminicidio que debía tramitarse en San Miguel.
Posteriormente contactó por teléfono a un fiscal de San Miguel, pero tampoco se le brindó
información. Le dijeron que debía comparecer con la documentación correspondiente para
recabar información del supuesto feminicidio. Finalmente, lo remitieron nuevamente a Usulután
y le dijeron que se dirigiera a la PNC del lugar de los hechos, es decir, donde laboraban los
sujetos que, a su juicio, habían manipulado los hechos relativos a la muerte de su madre y que
estaban involucrados.
En definitiva, asistió a diferentes oficinas fiscales –Santa Elena, La Sultana, Usulután y
San Miguel–, pero en ninguna de las gestiones que realizó en esas oficinas se le recibió por
escrito su declaración, salvo en la PDDH y en la Inspectoría de la PNC en San Miguel, donde sí
se tomó nota de su denuncia y se remitió a la sede la FGR en Usulután; de esa forma ingresó su
caso. Hasta el momento no se le ha brindado respuesta a sus denuncias y ninguna de las
autoridades policiales y fiscales que lo atendieron le informó las medidas ordinarias y
extraordinarias que podían activarse a su favor en virtud de lo previsto en la LEPVT.
b.
La declaración de parte debe ser valorada conforme a la sana crítica –arts. 216 y 417
del C.Pr.C.M–. Con relación a ella, se considera que los hechos narrados por el declarante son
coincidentes entre sí y que este se mostró espontáneo al hablar. Además, no se encuentra razón
para dudar del declarante, pues no se ha aportado al proceso prueba que ponga en duda su
credibilidad o la confiabilidad de la información que proporcionó.
c.
En relación con la aludida declaración, el apoderado de la Comisión Coordinadora y
de la titular de la UTE del Sector de Justicia solicitó en audiencia que se procesara al declarante
por el delito de falso testimonio, específicamente porque manifestó un motivo para abandonar el
albergue que le fue proporcionado distinto al que consta en la hoja de abandono de ese lugar,
referido a un hecho de violencia intrafamiliar.
Respecto a dicha petición, se advierte que la razón por la cual el Demandante 2 abandonó
el albergue que le fue facilitado es una cuestión que no guarda relación con el objeto de este
proceso; sin embargo, aquel manifestó que su familia abandonó el país y él fue acogido por una
organización que le prestó auxilio por su condición de desplazado. Precisamente, uno de los
derechos de los desplazados internos es el de decidir si se reasientan en otro lugar del territorio
nacional o solicitan asilo o refugio a otro Estado. De ahí que, independientemente de que el
Demandante 2 haya abandonado o no el albergue que le fue proporcionado, ese hecho no
modifica su calidad de desplazado, lo que, en esencia, pretendía acreditar con su declaración.
C. a. La Comisión Coordinadora y la titular de la UTE del Sector de Justicia aportaron
medios de almacenamiento de información (CD) que contienen documentos en formato
electrónico sobre las labores institucionales que han realizado en los últimos años, el marco
institucional de sus funciones y las diligencias que realizaron para proporcionar albergue a los
peticionarios en el marco del trámite del presente amparo.
Entre los documentos presentados conjuntamente por dichas instituciones constan los
siguientes: (i) acta de fecha 9-III-2018, en la cual consta que la UTE del Sector de Justicia
autorizó continuar "fortaleciendo los ejercicios sectoriales encaminados al fortalecimiento del
Área de Protección a Víctimas y Testigos, con la finalidad de mejorar los niveles de respuesta a
la demanda, considerándose las limitadas capacidades financieras"; (ii) memoria de labores del
año 2017, en la que se reflejan algunas propuestas de innovación en materia penal y procesal
penal como la vigilancia electrónica, sus aportes a la justicia penal juvenil, capacitaciones e
investigación jurídica, entre otros rubros; (iii) presupuesto institucional de la UTE, que refleja
una asignación total de $4.962.782, de los cuales $3.770.582 –que comprende el pago de
remuneraciones, adquisiciones de bienes o servicios y gastos financieros– se destinan al
programa de protección de víctimas, testigos y cualquier otra persona que se encuentra en riesgo
o peligro debido a su intervención en la investigación de un delito o proceso judicial; y (iv) nota
de fecha 12-IX-2017, en la cual la Comisión Coordinadora solicitó al "Ministro" un incremento a
su presupuesto para mejorar la atención de víctimas y testigos en el contexto de ejecución del
Plan El Salvador Seguro.
El informe de labores del año 2017 refleja: (i) que el número de solicitudes de atención a
víctimas y testigos en ese año fue de 2.782 y que los principales delitos que motivaron dichas
solicitudes fueron homicidios, extorsiones, violaciones y agresiones sexuales, robos, delitos
relacionados con organizaciones terroristas y privación de libertad; (ii) que las zonas del país que
reflejaron una mayor concentración de solicitudes de medidas de protección ordinarias y
extraordinarias fueron la central y la oriental; (iii) que los solicitantes de medidas fueron 2.270
hombres, 1.028 mujeres y 69 personas jurídicas; y (iv) que se adoptaron más de 3.000 medidas
ordinarias y extraordinarias de protección, pero todas en el contexto de investigaciones y
procesos penales, de modo que no se informó concretamente sobre las víctimas de
desplazamiento forzado.
b. Los medios de almacenamiento aportados hacen prueba de conformidad con los arts.
397 y 416 del C.Pr.C.M., ya que no se controvirtió la autenticidad de la información que
contienen, el contenido de algunos de ellos se reproduce en impresiones que fueron incorporadas
al expediente y no fueron cuestionados por el resto de partes intervinientes.
D. a. Al valorar conjuntamente los elementos probatorios aportados conforme a las reglas
de la sana crítica, se tienen por establecidos los siguientes hechos: (i) los peticionarios conforman
un grupo familiar de 33 personas, que en su mayoría residió hasta finales de 2016 en
**********; (ii) dos de los miembros de la familia son militares y, por ello, los integrantes de
dicho grupo fueron objeto de acoso de pandilleros del Barrio 18 que ejercen control territorial
sobre la comunidad en la que habitaban; (iii) el 12-X-2016 los Demandantes 5 y 6 denunciaron
los hechos ocurridos en su vivienda la noche anterior, los cuales describieron como lesiones,
amenazas y violaciones; (iv) el 17-X-2016 la Demandante 1 y su esposo interpusieron una
denuncia en la División Antiextorsiones de la PNC referida a la extorsión por la cantidad de
$5.000 que les exigieron pandilleros la noche del día anterior; (v) los hechos descritos forzaron a
la familia a desplazarse a un cantón del municipio de Berlín, donde residían otros miembros de
esa familia, en busca de seguridad y protección, pues el Demandante 2 era líder de una ADESCO
y podía colaborar con su reubicación; (vi) en ese lugar, una noche del mes de diciembre de 2016,
miembros de la PNC realizaron un cateo en busca de pandilleros y, en un hecho confuso, se
produjeron disparos de arma de fuego, uno de los cuales lesionó a la madre del Demandante 2,
que falleció en el Hospital Nacional de Jiquilisco; (vii) al día siguiente el Demandante 2 denunció
ante el jefe de la Subdelegación de la PNC de Berlín esos hechos y acusó a los efectivos
policiales que habían realizado el cateo de ser los responsables de la muerte de su madre, pero no
se dejó constancia de su denuncia; (viii) los agentes de la PNC manejan una versión de los hechos
distinta a la de los demandantes, situación que provocó problemas con dichos agentes y el verse
nuevamente forzados a un desplazamiento, esta vez hacia San Salvador; y (ix) con posterioridad,
todos los miembros de la familia, excepto el Demandante 2, por el temor a ser víctimas de otros
hechos de igual gravedad, abandonaron el país.
b. Con relación a las investigaciones realizadas por las autoridades policiales y fiscales
respecto de los hechos denunciados por los peticionarios, se ha establecido que: (i) el jefe de la
División Antiextorsiones de la PNC recibió la denuncia presentada por el Demandante 1, a quien
asignó una clave para identificarlo, pero no continuó con la investigación respectiva, lo cual
justificó en que no había tenido la colaboración de la víctima; (ii) el jefe de la División Central de
Investigaciones de la PNC no aportó pruebas sobre las investigaciones realizadas ni de su
colaboración a la FGR respecto de los hechos que fueron denunciados ante esa dependencia de la
PNC; (iii) el jefe de la Subdelegación de la PNC de Berlín sostuvo una versión de los hechos
acontecidos el 17-XII-2016 distinta a la que el Demandante 2 y otra persona plantearon ante la
PDDH, denunciando a agentes de la PNC por abuso; y (iv) la investigación sobre los hechos de
los cuales fueron víctimas los Demandantes 5 y 6 junto a sus hijos fue asignada a la Unidad de
Delitos Relativos a la Niñez, Adolescencia y Mujer en su Relación Familiar de la FGR y,
posteriormente, el Departamento Penal Juvenil de la FGR decidió no continuar con la acción
penal porque las víctimas abandonarían el país, lo cual provocó que en enero de 2017 el Juez
Segundo de Menores de San Salvador sobreseyera provisionalmente el proceso, pese a que las
víctimas abandonaron el país hasta julio de ese mismo año.
En definitiva, las autoridades policiales y fiscales demandadas no acreditaron en el
proceso que hayan realizado investigaciones exhaustivas y concluyentes sobre los hechos
denunciados ante ellas. Y es que, si bien la UTE del Sector de Justicia asignó claves a algunos de
los demandantes en el contexto de esas investigaciones, no consta que se les hayan proporcionado
medidas de protección y de asistencia adicionales, como la reclusión en alguno de los albergues
para proteger sus vidas y su integridad, a pesar de la gravedad de los hechos denunciados y del
riesgo acentuado que corría esa familia debido a que dos de sus familiares eran militares y, por
ello, potenciales víctimas de ataques de los grupos criminales.
c.
La Comisión Coordinadora y la titular de la UTE del Sector de Justicia, así como el
titular del MJSP, comprobaron que han realizado distintas actividades, en el marco de sus
competencias, para abordar el fenómeno de la violencia y la protección de víctimas y testigos; sin
embargo, no registran atención a víctimas de desplazamiento forzado, sino únicamente a víctimas
en el contexto de investigaciones y procesos penales. Tampoco acreditaron que hayan participado
en la elaboración de políticas y protocolos de actuación referidos específicamente a las víctimas
de desplazamiento forzado, a fin de trascender la naturaleza instrumental que les asigna la
LEPVT. Por el contrario, se excusaron en el argumento que cuentan con pocos recursos en sus
presupuestos para ampliar la cobertura de los programas de protección de víctimas y testigos,
pero acudían a la cooperación de otras instituciones públicas y privadas para atender las
necesidades básicas de las víctimas y trasladarlas, cuando era posible, a otros países al finalizar
las investigaciones y los procesos penales.
d.
La Asamblea Legislativa, por su parte, no acreditó que, en el contexto de violencia y
de inseguridad que atraviesa el país, haya procedido a la revisión de la legislación especial sobre
víctimas y testigos para incorporar y categorizar a las víctimas de desplazamiento forzado como
sujetos de derechos, de protección y de asistencia humanitaria.
E. En consecuencia, los hechos antes descritos y lo expuesto en el Considerando IV.2 de
esta sentencia como análisis del contexto en que estos acontecieron, permiten inferir que los
peticionarios y los integrantes de su grupo familiar han sido víctimas de desplazamiento forzado,
en un primer momento, como consecuencia del acoso y de graves atentados que pandilleros del
Barrio 18 efectuaron en su contra y, en un segundo momento, por un hecho de violencia no
investigado ni esclarecido que involucró a agentes de la PNC y provocó el fallecimiento de la
madre del Demandante 2.
2. Corresponde en este apartado analizar las omisiones imputadas a los jefes de la
División Central de Investigaciones, de la División Antiextorsiones, de la Subdelegación de
Berlín, todos de la PNC, y de la Unidad de Vida e Integridad Física de la Oficina Fiscal de
Mejicanos de investigar las denuncias efectuadas por algunos de los actores en fechas 12-X-2016,
17-X-2016 y 17-XII-2016, así como de ordenar las medidas de protección necesarias para que
estos pudieran circular libremente hacia y en el entorno de sus viviendas.
A. a. En cuanto a la denuncia formulada por los Demandantes 5 y 6 en la Oficina Fiscal de
Mejicanos en fecha 12-X-2016, en relación con los hechos acontecidos en su vivienda el 11-X-
2016, se advierte que inicialmente las autoridades policiales y fiscales correspondientes actuaron
de forma diligente, pues en el expediente fiscal se refiere que hubo capturas en flagrancia y que
se realizaron actos urgentes de comprobación como inspección en la vivienda, recolección de
evidencias, práctica de entrevistas a las víctimas y a los agentes captores, reconocimiento de
sangre, genitales y sanidad en el Instituto de Medicina Legal de la CSJ. Asimismo, consta que se
requirió oportunamente la autorización del secuestro de las evidencias recolectadas y que el juez
Segundo de Menores de San Salvador ordenó medidas cautelares y el reconocimiento en fila de
los menores capturados.
b.
Sin embargo, luego de ser informado por un investigador de la PNC sobre la
intención de las víctimas de abandonar el país, el Departamento Penal Juvenil de la Oficina Fiscal
de Mejicanos decidió no continuar con el proceso penal respectivo, sin que previamente haya
intentado comunicarse con las víctimas para ofrecerles medidas de protección o, al menos, para
requerir como prueba anticipada su declaración ante una autoridad judicial, con base en las
disposiciones de la legislación procesal aplicable al caso.
Por el contrario, se advierte que la decisión de no continuar con el proceso penal
respectivo fue adoptada aun cuando en el expediente constaban: (i) las entrevistas realizadas a las
tres víctimas y a los agentes captores; y (ii) los resultados del reconocimiento de personas, de los
reconocimientos médicos forenses de lesiones, genitales y sanidad practicados a las víctimas, del
análisis serológico a una de las víctimas y del análisis químico de evidencias recolectadas en la
vivienda de aquellas. Lo anterior se constata con la resolución emitida por la agente fiscal
encargada del caso, en la cual concluyó que, "no obstante se cuenta con indicios, recolectados en
la investigación", no era posible "fundamentar una [...] acusación en contra de los menores, ya
que no contamos con la voluntad de las víctimas para poder continuar con el presente proceso".
c.
En ese sentido, resulta injustificado que, con la sola comunicación realizada por
medio de una llamada telefónica entre un investigador de la PNC y una de las víctimas, se haya
decidido no continuar con el proceso penal respectivo, sobre todo si se toma en cuenta que: (i) los
delitos investigados eran de acción pública, por lo que no requerían de la autorización de las
víctimas para continuar con el proceso; (ii) una de las víctimas de violación fue una niña de 12
años, por lo que la investigación del delito debía realizarse con mayor diligencia; y (iii) la agente
fiscal asignada al caso conocía que existían indicios suficientes –incluso prueba técnica– de que
dos de las víctimas habían sido objeto de violación y otra de lesiones.
En relación con el hecho de que una niña haya sido víctima del delito de violación, es
preciso señalar que la Corte IDH, en el Caso V.R.P. y V.P.C. vs. Nicaragua, Sentencia de fecha
8-III-2018, afirmó que "la violación es causa de severos daños físicos y psicológicos, que se
intensifican cuando la víctima es una niña" –párr. 313–. De ahí que la negligencia en la
investigación penal "frente a casos individuales de violencia contra la mujer propicia un ambiente
de impunidad que facilita y promueve la repetición de los hechos de violencia en general y envía
un mensaje según el cual la violencia contra la mujer puede ser tolerada y aceptada, lo que
favorece su perpetuación y la aceptación social del fenómeno, el sentimiento y la sensación de
inseguridad de las mujeres, así como una persistente desconfianza de estas en el sistema de
administración de justicia. Dicha ineficacia o indiferencia constituye en misma una
discriminación de la mujer en el acceso a la justicia" –párr. 291–.
Aunado a ello, no se ha acreditado que se hayan adoptado medidas de protección para que
las víctimas no fueran expuestas frente a sus agresores, que el reconocimiento respectivo se
realizara en condiciones que resguardaran su identidad y que se haya informado a aquellas la
posibilidad de solicitar resguardo en un albergue mientras se tramitara el proceso penal
correspondiente, por lo que se les negó la posibilidad de recibir la protección que les confiere la
LEPVT.
d. Ahora bien, en la audiencia probatoria la jefa de la Unidad de Vida de la Oficina Fiscal
de Mejicanos señaló que carecía de legitimación pasiva porque la investigación fue asignada a la
Unidad de Delitos Relativos a la Niñez, Adolescencia y Mujer en su Relación Familiar y,
además, en el transcurso de este proceso se ha comprobado que el caso fue asignado
posteriormente al Departamento Penal Juvenil de la FGR, por lo que resulta procedente
sobreseer a la referida autoridad por la vulneración constitucional que los actores le
atribuyeron.
No obstante, del contenido de la prueba aportada al proceso se deduce, por una parte, la
gravedad de los hechos denunciados por los demandantes ante la FGR –tanto por el tipo de
delitos de que se trata como por la situación de vulnerabilidad en que se encontraban las víctimas
de ellos– y, por otro, que en el desarrollo de la investigación intervinieron distintas autoridades de
esa institución, a pesar de lo cual no se continuó con la investigación de los referidos hechos, aun
contando con elementos de convicción suficientes para ello y que los delitos en cuestión eran de
acción pública, por lo que no se requería la anuencia de las víctimas para requerir su
enjuiciamiento.
En virtud de ello, con el objeto de no dejar impune la transgresión constitucional antes
advertida y en atención a las circunstancias particulares del caso, resulta procedente ordenar al
titular de la FGR, a quien constitucionalmente le corresponde la conducción de esa institución y
la investigación y el ejercicio de la acción penal, que deduzca las responsabilidades
administrativas derivadas de la falta de diligencia y, en caso de ser posible, promover la vía de
reparación de los derechos fundamentales de las víctimas.
B. Con relación a la denuncia efectuada por el Demandante 1 el 17-X-2016 en la División
Antiextorsiones de la PNC por los hechos acontecidos el 16-X-2016 que denotaban la probable
existencia del delito de extorsión, se advierte que en el transcurso de este proceso de amparo no
se acreditó que las autoridades policiales respectivas hayan realizado las investigaciones para
determinar la responsabilidad penal de los delincuentes, pues el jefe de la referida División se
limitó a afirmar que no había contado con la colaboración de la víctima.
Por su parte, el jefe de la División Central de Investigaciones de la PNC se limitó a
señalar que aún no había asumido ese cargo en la fecha en que presentó la denuncia y que en las
"consignas" que había recibido no estaba registrado el caso. Dicha autoridad no investigó
posteriormente si, al interior de la unidad que dirige, se había recibido la denuncia en cuestión.
C.
Finalmente, respecto del hecho denunciado por el Demandante 2, ocurrido en el
municipio de Berlín, no se tiene certeza de si este fue responsabilidad de policías o de
pandilleros. Únicamente se tiene por establecido que ocurrió en el contexto de un operativo de
búsqueda de pandilleros y que, producto de un disparo, la madre del denunciante falleció, lo cual
motivó un segundo desplazamiento de los peticionarios y sus núcleos familiares.
Para que el derecho a la protección en la defensa jurisdiccional y no jurisdiccional del
peticionario sea efectivamente tutelado, es necesario que ese hecho sea objeto de una
investigación exhaustiva, seria, diligente y concluyente, en la que se pueda determinar la
responsabilidad penal respecto del citado homicidio, situación que no se comprobó en el presente
amparo que haya sido realizada por las autoridades policiales competentes.
D.
En consecuencia, se concluye que las omisiones en que incurrieron las referidas
autoridades policiales de realizar investigaciones exhaustivas, diligentes y concluyentes sobre
los hechos denunciados por los peticionarios, así como de brindarles las medidas de protección
necesarias para resguardar su integridad física y evitar que tuviesen que abandonar sus
hogares, vulneraron los derechos a la protección en la defensa jurisdiccional y no jurisdiccional
de los derechos, a la seguridad material –por el riesgo inminente de sufrir ataques de
pandilleros o de policías–, a la protección de la familia, a las libertades de circulación y de
residencia, y a la propiedad de los actores, ya que producto de la falta de diligencia de las
autoridades mencionadas fueron víctimas de desplazamiento interno en dos ocasiones. Por
consiguiente, resulta procedente declarar que ha lugar el amparo requerido con relación a este
punto de la pretensión planteada.
3. Corresponde en este apartado examinar la omisión atribuida al titular del MJSP, a la
Asamblea Legislativa, a la Comisión Coordinadora y a la titular de la UTE del Sector de Justicia
de emitir, elaborar y promover leyes secundarias, normativa reglamentaria, políticas, programas y
protocolos de actuación para garantizar la protección de las víctimas de desplazamiento forzado
interno.
A. a. El art. 131 ord. 5° de la Cn. atribuye a la Asamblea Legislativa la competencia de
legislar y de actualizar el ordenamiento mediante la interpretación auténtica, la reforma y la
derogación de las leyes.
En la Sentencia de fecha 13-X-2010, Inc. 17-2006, se dijo que una característica de los
derechos fundamentales es que, tratándose de barreras frente al legislador, su plena eficacia está
también necesitada de colaboración legislativa. Los derechos fundamentales son, a la vez, límite
frente a la ley y objeto de su regulación. Existe una vinculación positiva que impone al legislador
una tarea de promoción de los derechos fundamentales. Ello se justifica en la relativa
indeterminación de los enunciados constitucionales que proclaman los derechos fundamentales.
En lugar de dejar enteramente la determinación de su alcance en manos de la casuística
jurisdiccional, es necesario que estas cuestiones sean abordadas de manera general por el
legislador.
En la Sentencia de fecha 10-XI-2017, Inc. 8-2015, se afirmó que no es imperativo que los
mandatos al legislador aparezcan explícitamente en el texto de la Constitución. La jurisprudencia
constitucional también puede concretarlos. Ello se justificaría cuando la emisión de disposiciones
infraconstitucionales es imprescindible para dotar de eficacia plena a una disposición
constitucional.
B. El art. 35 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo atribuye al MJSP, entre otras,
las siguientes funciones: (i) elaborar, en coordinación con los organismos que
constitucionalmente tienen a su cargo asignadas las tareas relacionadas con la seguridad pública,
los planteamientos y estrategias que integren la política de seguridad pública, debiendo
incorporar a estos la prevención de la violencia y del delito, la rehabilitación y reinserción del
delincuente y las medidas de represión necesarias para contrarrestar toda actividad
delincuencial, con estricto apego a la Constitución y a las leyes secundarias correspondientes; (ii)
promover, estimular y fortalecer una cultura de paz y el mantenimiento del orden público por
medio de programas permanentes en los que participen los gobiernos locales, organismos no
gubernamentales y la ciudadanía en general; (iii) servir como medio de comunicación y
coordinación del Órgano Ejecutivo con la CSJ, el Ministerio Público, la Comisión Coordinadora
del Sector Justicia y el Consejo Nacional de la Judicatura; (iv) asesorar al Presidente de la
República respecto de los proyectos de leyes o de sus reformas relacionados con la política
criminal, las políticas de seguridad pública y la justicia criminal que sean sometidos a su
consideración; (v) ejercer, en representación del Presidente de la República y bajo sus directas
instrucciones, la organización, conducción y mantenimiento de la PNC y la Academia Nacional
de Seguridad Pública; (vi) coordinar con las demás instituciones del Estado la uniformidad de las
estadísticas delincuenciales, como base necesaria para el estudio de los factores determinantes de
la criminalidad, y crear los organismos que fueren necesarios para las investigaciones
criminológicas; (vii) coordinar los esfuerzos nacionales contra el crimen organizado, el lavado de
dinero y la corrupción; (viii) coordinar, cuando sea necesario y legalmente pertinente, las
acciones de seguridad pública y la elaboración e implementación de las políticas de seguridad
pública con las distintas secretarías de Estado que fueren procedentes; y (x) fijar la política
penitenciaria del Estado, de conformidad con los principios que rigen la ley, así como organizar,
dirigir, mantener y vigilar los centros penitenciarios, procurando la rehabilitación del recluso y su
reinserción en la sociedad.
C. a. La Ley Orgánica de la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia atribuye a esta
la calidad de "ente coordinador" de dicho sector, cuyos objetivos principales son: (i) analizar la
coordinación, al más alto nivel, de las instituciones del mencionado sector; y (ii) definir políticas
y estrategias para su desarrollo y decidir sobre los planes, programas y proyectos que deben ser
desarrollados en dicho sector.
Para su cumplimiento, la citada ley le confiere como atribuciones: (i) definir, diseñar y
ejecutar, por medio de los organismos competentes, la política nacional y estrategias de
desarrollo del sector justicia; (ii) promover la coordinación de las instituciones del sector justicia
con aquellas que, de alguna manera, se relacionan con actividades de ese sector; (iii) planificar,
coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar al más alto nivel los planes, programas, proyectos y
acciones, que deben ser desarrollados por las instituciones del sector justicia, tendientes a
satisfacer necesidades comunes de este y particulares de las instituciones que lo conforman; (iv)
aprobar planes para todo el sector, así como los planes anuales operativos de cada institución y de
la Unidad Técnica Ejecutiva; y (v) estudiar y analizar la problemática de la administración de
justicia en sus distintas áreas y cualquier otra específica relacionada con el sector que, a su juicio,
fuere necesario atender.
El art. 4 de la citada ley se refiere a la UTE del Sector de Justicia como la entidad
encargada de dar asistencia técnica, administrativa y financiera a la Comisión, en los aspectos
indicados con anterioridad, y de supervisar la ejecución de las decisiones y acuerdos de esta. Sus
objetivos están definidos en el art. 5, entre los cuales están los siguientes: (i) coordinar y
supervisar la ejecución de la política nacional del sector justicia acordada por la Comisión
Coordinadora; (ii) coordinar la planificación, patrocinio, ejecución y asesoría de los planes,
programas y proyectos de las instituciones que integran el sector justicia y de las otras entidades
públicas y privadas, nacionales e internacionales, que se relacionan con dicho sector; y (iii)
supervisar, dar seguimiento y ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones del sector
justicia.
Sus principales atribuciones, previstas en el art. 6 de la citada ley, son: (i) proporcionar a
la Comisión Coordinadora la asistencia técnica, administrativa y financiera en temas de reforma
legal y otros;(ii) intervenir en la preparación de los planes, programas y proyectos de las
instituciones del sector justicia y de otros organismos o entidades relacionados con dicho sector,
supervisar el desarrollo de estos y dar seguimiento a los que se encuentran en ejecución; y (iii)
elaborar sus propios planes de acción y aquellos especiales que fueren requeridos por las
instituciones del sector.
b. La LEPVT establece en su art. 1 que su objeto es "regular las medidas de protección y
atención para las víctimas, testigos y cualquier otra persona que se encuentre en situación de
riesgo o peligro, como consecuencia de su intervención en la investigación de un delito o en un
proceso judicial".
Esta ley contempla medidas de protección y de atención a tres tipos de sujetos: las
víctimas, los testigos y otras personas que se encuentren en riesgo o peligro por su intervención
directa o indirecta en la investigación de un delito o en un proceso judicial o por su relación
familiar con la persona que interviene en éstos. Los tipos de medidas contempladas en la ley son
los siguientes: (i) medidas de protección ordinarias, que consisten en acciones encaminadas a
preservar la identidad y localización de las personas protegidas; (ii) medidas de protección
extraordinarias, que consisten en acciones que brindan a las personas protegidas seguridad
integral, de manera temporal o definitiva, por condiciones de extremo peligro; (iii) medidas de
protección urgentes, que son las medidas ordinarias y extraordinarias que se aplican de manera
inmediata y provisional, de acuerdo al riesgo, y que se brindan mientras se decide la aplicación
definitiva de estas; y (iv) medidas de atención, que son las acciones complementarias destinadas a
preservar la salud física o mental de las personas protegidas, a satisfacer sus necesidades básicas
y a proporcionarles asesoría jurídica oportuna.
El art. 5 de la citada ley atribuye a la Comisión Coordinadora del sector justicia la calidad
de "ente rector del Programa de Protección de Víctimas y Testigos" y el art. 6 considera a la UTE
el "organismo administrador del Programa de Protección de Víctimas y Testigos".
La Comisión, tiene, entre otras, las atribuciones siguientes: (i) aprobar, brindarle
seguimiento y evaluar el Programa de Protección de Víctimas y Testigos; (ii) evaluar el
desempeño de los organismos intervinientes en el programa; (iii) crear los equipos técnicos
evaluadores que fueren necesarios por razones del servicio; (iv) someter a la aprobación del
Presidente de la República los reglamentos que fueren necesarios para facilitar la ejecución de la
referida ley –art. 7 de la ley–.
Por otro lado, el art. 8 letra j: "proponer la celebración de convenios de cooperación y
mantener las relaciones a nivel nacional e internacional con organismos e instituciones para
facilitar el cumplimiento de la ley. La Unidad Técnica coordinara con el Ministerio de Relaciones
Exteriores lo que fuese pertinente".
La UTE tiene por atribuciones: (i) elaborar el Programa de Protección de Víctimas y
Testigos y someterlo a la aprobación de la Comisión; (ii) conocer las solicitudes de medidas de
protección y atención formuladas por el Órgano Judicial, la FGR, la Procuraduría General de la
República, la PNC y el interesado; (iii) identificar, autorizar, implementar, modificar y suprimir
las medidas de protección y atención destinadas a las personas que califiquen para recibir los
beneficios del programa, debiendo considerar para ello el dictamen de los equipos técnicos
evaluadores; (iv) organizar, dirigir y administrar los albergues o casas de seguridad; y (v)
encomendar, cuando fuere procedente, la ejecución material de las medidas de protección a la
unidad o departamento correspondiente de la PNC o de la Dirección General de Centros Penales.
c. El procedimiento para la aplicación de medidas a favor de las víctimas inicia con la
adopción de medidas urgentes por los jueces, la FGR, la Procuraduría General de la República, la
PNC y la propia UTE. Posteriormente esta, con el dictamen de los equipos técnicos evaluadores,
confirma, modifica o suprime las medidas de protección urgentes que se hubieren adoptado. Las
autoridades de las referidas instituciones se encuentran facultadas para requerir la aplicación de
medidas ordinarias, extraordinarias y de atención, las cuales deben justificar en la situación de
peligro que motiva su solicitud. Posteriormente la UTE analiza y califica la procedencia de la
solicitud y requiere a los equipos técnicos el dictamen, en el que se deben analizar y evaluar las
condiciones de la solicitud y el riesgo de la persona cuya protección se solicita. Luego de recibir
el dictamen de los equipos técnicos, la referida entidad decide la aplicación o no de una o varias
de las medidas de protección recomendadas. Las medidas de protección y atención se mantienen
mientras persiste la situación que las motivó.
D. a. La Asamblea Legislativa aprobó reformas al Código Penal para prever en su art.
152-A el delito de limitación ilegal a la libertad de circulación –Decreto Legislativo n° 432, de
27-VII-2016, publicado en el Diario Oficial n° 146, Tomo 412, del 11-VIII-2016–. El tipo penal
descrito en el inc. 1° de la citada disposición establece: "El que, mediante violencia, intimidación
o amenaza sobre las personas o los bienes, impida a otro circular libremente, ingresar,
permanecer o salir de cualquier lugar del territorio de la República, será sancionado con prisión
de cuatro a ocho años". El inc. 3° contiene una regulación aún más específica que tipifica como
delito las acciones violentas que dan lugar al desplazamiento forzado: "Cuando la violencia,
intimidación o amenaza sobre las personas o los bienes se realizaren para obligar a otro a
abandonar su lugar de domicilio, residencia, trabajo, estudios o de realización de cualquier
actividad lícita, se impondrá la pena de ocho a doce años de prisión"–itálicas suplidas–.
b. En la Sentencia de fecha 17-VII-2015, Inc. 62-2012, se precisó que el estatuto procesal
de la víctima comprende los derechos a la información, asistencia, protección, reparación y
participación en las diferentes fases del procedimiento penal, incluida la de ejecución de la
condena. El derecho a la protección implica que la víctima está facultada para solicitar y recibir
aquellas medidas de protección reconocidas en el ordenamiento procesal penal –art. 106 del
C.Pr.Pn.– y en los regímenes de protección vigentes —v. gr. la LEPVT–. En consecuencia, las
diferentes instancias que componen el sistema de justicia penal están obligadas a brindarle
seguridad tanto a ella como a su grupo familiar aun cuando se abstenga de colaborar con el
trámite procesal.
c.
Si bien la víctima del desplazamiento forzado es considerada sujeto pasivo del delito
en el tipo penal previsto en el art. 152-A inc. 3° del Código Penal, ello es insuficiente para
reconocerle y garantizarle la calidad de sujeto de derechos que su propia calidad de víctima
requiere en el contexto de la investigación y del proceso penal. Además, como víctima de un
fenómeno de violencia estructural y sistemática, requiere de medidas reforzadas de protección a
su favor.
A esta conclusión llega este Tribunal al analizar la legislación referida a las víctimas,
particularmente la LEPVT. Su ámbito de aplicación es anacrónica restringida y deficiente, siendo
su objeto principal el otorgamiento de medidas temporales de protección a quienes participan
como testigos o víctimas en la investigación de un delito o en el proceso judicial. En definitiva, el
enfoque de la legislación de la materia y su aplicación por las autoridades públicas competentes
tiene una naturaleza instrumental: la de la víctima como un medio u objeto que coadyuva a la
investigación del delito y al procesamiento de los responsables.
De ahí que, a la luz del contexto actual de violencia estructural y sistemática, las
personas directamente afectadas por el fenómeno que optan por desplazarse, pero que por temor
a sufrir ataques directos no denuncian los delitos de los que han sido víctimas –lo cual no les
hace perder esa calidad– no pueden acogerse a las medidas de protección ordinarias y
extraordinarias o de asistencia que la ley contempla. Además, la aplicación de dichas medidas
no es automática, sino que requiere de un procedimiento en el que se determina la procedencia o
no de ellas. De ahí que no toda persona que ha sido víctima de violencia podría acogerse al
programa especial de protección de víctimas y testigos por el mero hecho de tener de facto la
calidad de desplazado interno.
Si bien las víctimas deben colaborar con la investigación del delito, en el contexto actual
de violencia, inseguridad e impunidad, muchas de ellas optan por guardar silencio y se colocan en
un nivel de indefensión acentuado. Por ello, es un deber de las autoridades garantizar su
protección para que participen voluntariamente en el proceso penal. Además, es necesario que el
Estado les provea medidas reforzadas de protección que trasciendan la visión reduccionista que
caracteriza a la legislación penal y que tomen en cuenta su calidad de desplazados internos a
causa de la violencia.
d. Este reconocimiento de la víctima, particularmente en el contexto descrito, como
sujeto de derechos, y no como un mero objeto de regulación o instrumento en la investigación del
delito, debe ir aparejada de medidas prestacionales –de protección y de asistencia humanitaria–
que les garanticen un mínimo de condiciones para una existencia digna mientras se desarrollan
las condiciones necesarias para el retorno a sus hogares o su reubicación en otro lugar. Este
enfoque también requiere de medidas para evitar que haya nuevas víctimas del fenómeno y para
garantizar a quienes ya tienen calidad de desplazado la posibilidad de retorno a sus residencias,
pero ello solo será posible previa recuperación de la soberanía territorial en las comunidades
dominadas por las pandillas.
e. i. Se advierte que la Asamblea Legislativa no ha llevado a cabo, en el ejercicio de la
atribución que le confiere el art. 131 ord. 5° de la Cn., una actualización de la legislación sobre
víctimas que sea acorde con la realidad presente, específicamente, en el sentido de brindar a las
víctimas de desplazamiento forzado la protección necesaria para resguardar sus vidas y otros
bienes jurídicos igualmente relevantes. Incluso, la Asamblea Legislativa reconoció –por medio
de uno de sus apoderados– en la audiencia probatoria que no existía legislación que reconociera
el fenómeno del desplazamiento forzado y que abordara sus causas estructurales o las soluciones
que requería.
Por otro lado, las autoridades competentes para intervenir en los procesos de discusión,
diseño e implementación de la política pública de seguridad –el MJSP– y de las políticas
concretas y protocolos de actuación orientados a la protección de las víctimas –el MJSP y el resto
de instituciones que conforman la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia– han omitido
cumplir el mandato que les atribuye la Ley Orgánica de la referida comisión y la LEPVT de
diseñar políticas especiales y reforzadas para la protección de las víctimas, particularmente las de
desplazamiento forzado, a la luz del contexto actual de violencia al que se ha hecho referencia.
Es preciso reconocer los esfuerzos que dichas instituciones han desarrollado para
fortalecer sus ámbitos de acción: convenios institucionales para proporcionar alimento y medios
de trabajo a las víctimas que permanecen en los albergues; medidas de protección ordinarias,
extraordinarias y de asistencia a un alto porcentaje de víctimas que colaboran con la investigación
del delito; capacitaciones y revisión de la legislación penal y procesal penal, entre otros. Sin
embargo, aquellas manifestaron en sus informes que uno de los impedimentos para ampliar el
programa de protección de víctimas y testigos es la insuficiencia del presupuesto que se les
asigna anualmente.
No es el objeto de esta sentencia valorar los informes de labores de dichas instituciones,
sino pronunciarse sobre el cumplimiento o no de una de sus competencias: diseñar políticas y
protocolos de actuación orientados a brindar protección a las víctimas. Dichas instituciones no
acreditaron el cumplimiento de esa labor y su omisión contribuye a prolongar la situación de
vulnerabilidad de las víctimas de la violencia que atraviesa el país, en particular los desplazados
internos.
iii. En lo que atañe a la política de seguridad a cargo del MJSP, si bien dicha institución es
la encargada de implementar el Plan El Salvador Seguro, en cuyo eje n° 4 se describen las líneas
generales de la protección a víctimas, es renuente a incluir en la categoría de "víctimas" a los
desplazados internos. La referida institución, en su informe sobre "movilidad humana", dictamina
un porcentaje mínimo de personas desplazadas por la violencia que el fenómeno de
desplazamiento forzado, distinto al que señalan otras instituciones como la PDDH y la Relatora
Especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos de Naciones Unidas.
Si bien el MJSP ha elaborado un anteproyecto de Ley Especial para la Atención,
Protección y Reparación Integral a Víctimas del Delito y Violencia, cuyo objeto es más amplio
que el de la LEPVT y define a la víctima con una perspectiva amplia, tampoco contiene un
enfoque integral de las víctimas de desplazamiento forzado ni ha sido presentado aún a la
Asamblea Legislativa para su discusión.
E. Con base en lo expuesto, se concluye que el incumplimiento de las atribuciones antes
descritas por la Asamblea Legislativa, por el MJSP, por la Comisión Coordinadora y por la
titular de la UTE del Sector de Justicia, motivado por la falta de reconocimiento del fenómeno
del desplazamiento forzado y de las dimensiones de la violencia que afecta a los territorios
controlados por las pandillas, vulnera a las víctimas de este fenómeno –entre las cuales se
encuentran los demandantes– los derechos a la protección en la conservación jurisdiccional y no
jurisdiccional de los derechos, a la seguridad material, a la protección de la familia, a las
libertades de circulación y de residencia y a la propiedad. Por consiguiente, es procedente
declarar que ha lugar el amparo requerido por los pretensores en contra de las autoridades
antes mencionadas.
VII. Determinadas las transgresiones constitucionales derivadas, por una parte, de la falta
de investigación de los hechos denunciados por los peticionarios ante autoridades policiales y,
por otra parte, de las omisiones de la Asamblea Legislativa, del MJSP, de la Comisión
Coordinadora y de la UTE del Sector de Justicia de revisar y actualizar la normativa sobre
víctimas y diseñar e implementar políticas para la protección y la atención humanitaria de los
desplazados, corresponde establecer el efecto de esta decisión.
1.
El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de
amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se
encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible,
la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la
promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como
consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos
constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños
materiales y/o morales ocasionados. En todo caso, en la Sentencia de 15-II-2013, Amp. 51-2011,
se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado
siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario
personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.
2.
A. En el presente caso, en cuanto a la vulneración de los derechos a la protección en la
defensa jurisdiccional y no jurisdiccional, el efecto reparador se concretará en ordenar al
Director de la PNC y al titular de la FGR, como máximas autoridades de esas instituciones, que
realicen investigaciones exhaustivas, diligentes y concluyentes, con el fin de esclarecer los
delitos de los cuales supuestamente fueron víctimas los peticionarios cuando residían en el
municipio de Delgado y en el municipio de Berlín. Si determinan que existen suficientes indicios
sobre los delitos que señalan los actores, deberán ejercer de inmediato la acción penal, a fin de
que oportunamente se realice un juicio inmediato, independiente e imparcial en el que se
sancione a los autores intelectuales y materiales de los mismos.
B. a. No se debe perder de vista que los desplazamientos forzados de población
provocados por la coacción de las pandillas ocasionan el desarraigo de contingentes de personas
y, por consiguiente, la imposibilidad de que estas puedan vivir en paz, en libertad y con seguridad
en sus lugares de residencia. Resulta claro que estos hechos socavan la función del Estado de
garantizar la libertad de residencia, la seguridad material y la convivencia pacífica de la
población asentada en su territorio y que existen agrupaciones delictivas que ejercen coacciones
ilegítimas a una escala masiva que erosiona de igual forma el monopolio de la violencia física
ejercido por el Estado.
Estos desplazamientos internos se llevan a cabo en espacios urbanos y rurales
controlados por las pandillas, en los que no se advierte la presencia del Estado. No solo cabe
destacar la ausencia de la fuerza pública en dichos territorios, sino también la de las
instituciones públicas encargadas de ejecutar las políticas sociales que podrían coadyuvar a
reconstituir los tejidos sociales desgarrados por la violencia. El vacío que en los territorios
controlados por las pandillas ha dejado la deficitaria presencia de las diversas instituciones del
Estado ha sido ocupado por las agrupaciones delictivas que, con estos desplazamientos,
confirman que la ausencia de poderes públicos da lugar a que los más fuertes impongan su
voluntad a los más débiles.
b. En el presente proceso se comprobó que los demandantes forman parte de un colectivo
de personas que, ante la nula o deficiente protección por parte de las autoridades públicas, se
vieron forzadas a desplazarse a causa de la violencia sistemática generada principalmente por las
pandillas. Por ello, se estimó la pretensión planteada por aquellos en relación con la vulneración
de sus derechos fundamentales a la protección en la conservación jurisdiccional y no
jurisdiccional de los derechos, a la seguridad material, a la protección de la familia, a las
libertades de circulación y de residencia, y a la propiedad.
Las omisiones de las autoridades competentes de adecuar el ordenamiento jurídico al
contexto descrito en este pronunciamiento y de diseñar la política de seguridad y protocolos de
actuación para la protección de las víctimas de la violencia coadyuvaron a que su situación de
indefensión y de vulnerabilidad se prolongara en el tiempo y a que sus derechos continuaran
siendo transgredidos por grupos criminales que de facto controlan el territorio de sus
comunidades.
Estas omisiones derivaron de la persistencia de las autoridades del Estado con
competencia en materia de seguridad pública en minimizar el fenómeno de desplazamiento
forzado, del no reconocimiento de los desplazados como víctimas de una situación de violencia
sistemática y estructural y de la denegatoria a estos sujetos de sus derechos a una protección
reforzada y a la asistencia humanitaria necesaria para disfrutar de condiciones de vida mínimas
para una existencia digna. Lo anterior afecta a la totalidad de personas desplazadas por el
fenómeno de la violencia.
Ello habilita a este Tribunal, como guardián de la Constitución, a emitir un
pronunciamiento que trascienda el efecto inter partes con el objeto de remediar una situación
generalizada que afecta de manera directa los derechos fundamentales.
C.
En consecuencia, es procedente ordenar a la Asamblea Legislativa, al titular del
MJSP, a la Comisión Coordinadora y a la titular de la UTE que, conjuntamente con los demás
órganos y entidades del Estado, cumplan con las siguientes obligaciones: (i) reconocer a las
personas referidas la calidad de víctimas de dicho fenómeno y de sujetos de derechos y
categorizarlos normativamente, para lo cual es necesaria la revisión de la legislación especial
orientada a la protección de víctimas y testigos; (ii) diseñar e implementar políticas públicas y
protocolos de actuación orientados a prevenir el desplazamiento forzado de los habitantes del
país, por lo que es urgente que se adopten medidas para recobrar el control territorial de las
zonas dominadas por las pandillas y evitar futuros desplazamientos y la continuidad de las
afectaciones sistemáticas a derechos fundamentales; y (iii) brindar medidas de protección a
quienes ya tienen de facto la condición de desplazados y, además, garantizarles la posibilidad de
retorno a sus residencias.
D.
Las anteriores medidas de protección requieren de una optimización de los recursos
por parte de las dependencias del Estado que participan en el proceso de prevención y atención
del fenómeno de violencia. La presencia del Estado, orientado a la realización de la persona
humana y sus fines, y la recuperación del control territorial en las comunidades afectadas por la
criminalidad organizada deben ir acompañadas de medidas de prevención y control de dicho
fenómeno. Además, se debe fortalecer a las instituciones encargadas de la seguridad pública y de
la investigación del delito. Estas medidas deben ser ejecutadas con carácter urgente debido a la
situación de riesgo en la que se encuentran las víctimas de la violencia y de desplazamiento
forzado.
Por ello, debe ordenarse también al Presidente de la República que: (i) coordine con los
titulares de las distintas dependencias que integran el Órgano Ejecutivo (justicia y seguridad
pública, PNC, educación, salud, hacienda e inclusión social, entre otras) la realización de las
acciones necesarias para prevenir y controlar el fenómeno de la violencia, mediante, por un
lado, la formulación y ejecución de las políticas sociales que eviten la marginación de sectores
vulnerables en la sociedad y, por otro, la implementación de acciones orientadas a recobrar
progresivamente y de forma permanente los territorios bajo control de las pandillas; y (ii)
incluya la atención a las víctimas de desplazamiento forzado por la violencia como una
prioridad en la elaboración del presupuesto general del Estado.
E. Para garantizar a las víctimas de la violencia y del desplazamiento forzado una
reparación progresiva de las afectaciones causadas a sus derechos es indispensable reconocer que
en El Salvador existe un fenómeno de desplazamiento forzado de personas que tiene origen en el
contexto de violencia e inseguridad que afecta gravemente a colectivos vulnerables de distintas
zonas geográficas del país controladas por las pandillas y en las afectaciones sistemáticas a
derechos fundamentales como la vida, la integridad física, la libertad y la propiedad, entre otros,
causadas por la criminalidad organizada, principalmente por los referidos grupos delictivos; por
lo que así se hará constar en el fallo de esta sentencia.
Esta Sala dará seguimiento al cumplimiento de la presente sentencia por medio de
informes periódicos y audiencias, entre otros.
3. Finalmente, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., los actores
de estos procesos tienen expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o
morales resultantes de las vulneraciones de derechos constitucionales declarada en esta
sentencia directamente en contra de las personas responsables de estas.
POR TANTO: con base en las razones expuestas y lo prescrito en los arts. 2, 5, 32 y 245
de la Cn., así como en los arts. 31 n° 3, 32, 33, 34 y 35 de la L.Pr.Cn., a nombre de la República,
esta Sala FALLA: (a) Declárase que en El Salvador existe un fenómeno de desplazamiento
forzado de personas que tiene origen en el contexto de violencia e inseguridad que afecta
gravemente a colectivos vulnerables de distintas zonas geográficas del país controladas por las
pandillas y en las afectaciones sistemáticas a derechos fundamentales como la vida, la integridad
física, la libertad y la propiedad, entre otros, causadas por la criminalidad organizada,
principalmente por los referidos grupos delictivos, lo cual constituye un estado de cosas
inconstitucionales; (b) Sobreséese en el presente amparo a la jefa de la Unidad de Vida de la
Oficina Fiscal de Mejicanos, por la falta de legitimación pasiva en relación con la vulneración
constitucional que le fue atribuida por los peticionarios; no obstante, el titular de la FGR deberá
deducir las responsabilidades administrativas derivadas de la falta de diligencia y, en caso de ser
posible, promover la vía de reparación de los derechos fundamentales de las víctimas; (c)
Declárase que ha lugar el amparo solicitado por los Demandantes 1, 2, 3, 4, 5 y 6 contra el jefe
de la División Central de Investigaciones, el jefe de la División Antiextorsiones, el jefe de la
Subdelegación de Berlín, departamento de Usulután, todos ellos de la PNC, por la vulneración de
sus derechos a la protección en la defensa jurisdiccional y no jurisdiccional de los derechos, a la
seguridad material, a la protección familiar, a las libertades de circulación y de residencia, y a la
propiedad; (d) Declárase que ha lugar el amparo solicitado por los referidos demandantes en
contra de la Asamblea Legislativa, el Ministro de Justicia y Seguridad Pública, la Comisión
Coordinadora y la directora de la Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de Justicia por la
vulneración de sus derechos a la protección en la conservación jurisdiccional y no jurisdiccional
de los derechos, a la seguridad material, a la protección familiar, a las libertades de circulación y
de residencia, y a la propiedad; (e) Ordénase al Director de la PNC y al titular de la FGR, como
máximas autoridades de esas instituciones, que realicen de manera inmediata investigaciones
exhaustivas, diligentes y concluyentes, con el fin de esclarecer los delitos de los cuales
supuestamente fueron víctimas los peticionarios cuando residían en los municipios de Delgado y
de Berlín; (f) Ordénase a la Asamblea Legislativa, al Ministro de Justicia y Seguridad Pública, a
la Comisión Coordinadora y a la titular de la Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de Justicia
que en el plazo de seis meses cumplan con lo siguiente: (i) reconocer a las víctimas de la
violencia y del desplazamiento forzado dicha calidad, como sujetos de derechos, y categorizarlos
normativamente, para lo cual se deberá revisar y emitir la legislación especial orientada a la
protección de víctimas y testigos; (ii) diseñar e implementar políticas públicas y protocolos de
actuación orientados a prevenir el desplazamiento forzado de los habitantes del país, por lo que
deberán promover y adoptar –en el marco de sus competencias– medidas para recobrar el control
territorial de las zonas dominadas por las pandillas y evitar futuros desplazamientos y la
continuidad de las afectaciones sistemáticas a derechos fundamentales; (iii) brindar medidas de
protección a quienes ya tienen de facto la condición de desplazados y, además, garantizarles la
posibilidad de retorno a sus residencias; y (iv) celebrar los convenios de cooperación a nivel
nacional e internacional para asegurar la protección de víctimas y testigos. El anterior tratamiento
deberá otorgarse independientemente si los casos estan judicializados; (g) Ordénase al Presidente
de la República que dé cumplimiento a lo siguiente: (i) coordine con los titulares de las distintas
dependencias que integran el Órgano Ejecutivo (justicia y seguridad pública, PNC, educación,
salud, hacienda e inclusión social, entre otras) la realización de las acciones necesarias para
prevenir y controlar el fenómeno de la violencia, mediante, por un lado, la formulación y
ejecución de las políticas sociales que eviten la marginación de sectores vulnerables en la
sociedad y, por otro, la implementación de acciones orientadas a recobrar progresivamente y de
forma permanente los territorios bajo control de las pandillas; y (ii) incluya la atención a las
víctimas de desplazamiento forzado por la violencia como una prioridad en la elaboración del
presupuesto general del Estado; (h) Queda expedita a los Demandantes 1, 2, 3, 4, 5 y 6 la
promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales que les han sido ocasionados,
directamente en contra de las personas responsables de las vulneraciones constitucionales
constatadas en esta sentencia; (i) Extiéndanse a los abogados Sergio Ernesto Chicas Mejía, como
apoderado de la Asamblea Legislativa, María Cristina Martínez y Carlos Alfredo Valiente, como
apoderados de la PNC, y German Oliverio Rivera Hernández, como apoderado de la Comisión
Coordinadora y de la UTE del Sector de Justicia las copias de los documentos y medios de
almacenamiento requeridos, a costa de los peticionarios, quienes deberán guardar la debida
confidencialidad sobre su contenido, en virtud de la reserva ordenada en este proceso; y (j)
Notifíquese.
F. MELÉNDEZ. -----------J.B. JAIME------------E. S. BLANCO R.--------R.E. GONZALEZ-------
-------C. ESCOLAN----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN. -----------------------E. SOCORRO C.-----------------SRIA. --------------------
RUBRICADAS.

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