Sentencia Nº 420-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 26-01-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 26 Enero 2022 |
| Número de sentencia | 420-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
420-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y cinco minutos del veintiséis de enero de
dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Sra. KICDZ, en
su carácter personal, contra el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por
la supuesta ilegalidad del acuerdo No. D.G. 2016-06-***, del 29 de junio de 2016, por medio del
cual se dio por terminada la relación laboral con la institución a partir del 1 de julio de ese mismo
año por el incumplimiento de las cláusulas 6, 7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo y de las
causales 8°, 12°, 16° y 20° del art. 147 del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social (RITISSS).
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Director General
del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (en adelante director del ISSS), como autoridad
demandada, por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, L.. W.
.A. de Paz Castro; y el Fiscal General de la República, por medio de la Licda. S.
.M.G.A., como agente auxiliar y delegada del funcionario en referencia.
Leídos los autos y CONSIDERANDO:
I. La actora manifestó en su demanda en síntesis que en junio de 2010 ingresó a laborar
como médico oftalmólogo en el ISSS, específicamente en el Hospital Consultorio de
Especialidades, bajo la modalidad de contrato individual de trabajo. Menciona que desde 2006 las
cirugías oftalmológicas se habían realizado en el Hospital General del ISSS, por ser un
nosocomio de tercer nivel que cuenta con la infraestructura, el equipo, cuerpo médico y
paramédico e insumos apropiados para la práctica de ese tipo de intervenciones quirúrgicas
especializadas, garantizando la calidad y sobre todo la seguridad médico hospitalaria en la
prestación de los servicios de salud. Sin embargo, a partir de noviembre de 2015, las autoridades
del ISSS, aduciendo la necesidad de reducir costos, violentando la normativa técnica institucional
y poniendo en grave riesgo la salud de los pacientes, «(…) tomaron la decisión de trasladar el
equipo de cirugía instalado en los quirófanos del Hospital General, a los quirófanos situados en
Policlínico Zacamil, el cual es un establecimiento de salud de segundo nivel, que de conformidad
a la normativa institucional no se encuentra habilitado técnicamente, para practicar las cirugías
oftalmológicas especializadas (…)» (f. 2 fte.)
En ese sentido, agregó que, debido a tal situación, que arriesga la salud y la vida misma
de los paciente, el personal médico especialista (oftalmólogos), del cual forma parte, tomó la
decisión de no realizar las intervenciones quirúrgicas en dicho centro de salud y expresaron de
forma reiterada a las altas autoridades del ISSS las razones técnicas del porqué no debían
realizarse ahí, e hicieron un llamado a que se reconsiderara la decisión tomada para que se
trasladara nuevamente el equipo quirúrgico al Hospital General del ISSS, sin haber obtenido
respuesta de ello. Que algunos colegas médicos, cediendo a la presión de las jefaturas
institucionales, se arriesgaron a practicar las cirugías en aquellas inadecuadas condiciones «(…)
habiéndose producido a la fecha al menos tres casos de graves complicaciones a la salud de
igual número de pacientes, siendo uno de estos casos en el que en fechas recientes apareció
documentado por la prensa escrita, concretamente por el matutino el “Diario de Hoy”, el cual
en su edición de catorce de febrero (Ver [sic] anexo 1) publicó el caso de una paciente de la
tercera edad (87 años) que padecía de cataratas, y perdió uno de sus ojos después de ser
intervenida en el Hospital Policlínico Zacamil, al sufrir una complicación (…)» (f. 3 fte.)
A pesar de lo relacionado, las autoridades del ISSS, en vez de corregir estas situaciones,
iniciaron los procesos sancionatorios de destitución en contra de los médicos que se opusieron,
para obligarlos a realizar en condiciones inadecuadas las cirugías en cuestión. En ese contexto, el
27 de mayo de 2016 fue notificada por la directora del Consultorio de Especialidades del inicio
de un proceso disciplinario en su contra, con base en lo dispuesto en las cláusulas 18 y 75 del
contrato colectivo del ISSS, por supuestamente haber incurrido en diferentes faltas laborales,
específicamente en las establecidas en las causales 8°, 12°, 16° y 20° del art. 147 RITISSS.
Seguidamente, fue notificada para comparecer a la audiencia como parte del procedimiento y,
según la cláusula 18 del referido contrato colectivo, esta se llevaría a cabo en el Departamento
Jurídico de Personal el 14 de junio de 2016. En esa diligencia expuso «(…) las razones jurídicas
y aporté los elementos probatorios que justificaban la legalidad de mis acciones (…) No obstante
lo anterior con fecha uno de julio del año dos mil dieciséis, fui notificado del Acuerdo (sic) de
Dirección General DG 2016-06-***, en el que se hace constar la decisión adoptada por el
funcionario demandado, en el sentido de dar por terminada mi relación laboral con la
institución, sin motivar en forma precisa las razones que a criterio de dicho funcionario,
acreditaban de manera fehaciente la comisión de las faltas que se me atribuían, limitándose
únicamente a citar las cláusulas tanto del Contrato Colectivo, como del Reglamento Interno de
Trabajo que a su criterio justificaban mi destitución» (negritas suprimidas) (f. 4 vto.)
La demandante considera que con la emisión del acto administrativo impugnado la
autoridad demandada violentó los arts. 219 Constitución, 147 RITISSS, en relación con el 55
Código de Trabajo y las cláusulas 7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo. Por ende, sus
derechos a la estabilidad laboral y estabilidad en el cargo se han visto conculcados por la decisión
arbitraria del director del ISSS, transgrediendo, además, las normativas técnicas hospitalarias y de
salud aplicables porque no se motivó conforme a Derecho la decisión sancionatoria y porque,
además, ha sido sancionada con base en normas reglamentarias y no con rango de ley. Por esas
razones solicitó se admitiera su demanda, se emitiera la medida cautelar de ser restituida en su
empleo y, en sentencia definitiva, se estimara su pretensión declarando la ilegalidad del acto
impugnado.
II. En la resolución de las 8:01 del 21 de septiembre de 2016 (fs. 16 y 17) se admitió la
demanda y se tuvo como parte actora a la Sra. KICDZ, en su carácter personal; se emitió la
medida cautelar de suspensión del acto reclamado en el sentido que, mientras durara la
tramitación de este proceso, la demandante debería ser restituida en su cargo o en otro similar.
Asimismo, se requirió del director del ISSS un informe sobre la existencia del acto atribuido, de
conformidad con el art. 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante
LJCA) -derogada-, [emitida el 14 de noviembre de 1978, publicada en el Diario Oficial No. 236,
tomo No. 261, del 19 de diciembre de 1978, ordenamiento de aplicación al presente caso en
virtud del art. 124 LJCA vigente].
El director del ISSS, por medio de su apoderado general judicial con facultades
especiales, Lic. W.A. de P.C., rindió el primer informe requerido (fs. 19-23)
expresando, en esencia, que solicitaba la revocación de la medida cautelar debido, en primer
lugar, a que la remoción de la trabajadora fue por sus reiteradas desobediencias de cumplir con
sus labores como oftalmóloga, no siendo ciertas las dificultades técnicas que señaló en su
demanda. En segundo lugar, porque la medida cautelar implicaba poner el derecho de petición de
la impetrante por encima de los derechos patrimoniales del ISSS, en vista de que, en caso de ser
desestimatoria la sentencia, no podría garantizarse que la Sra. CDZ reintegrara los salarios
otorgados mientras durara la medida precautoria, por esta razón solicitó que se exigiera a la
demandante una contra cautela a fin de garantizar los derechos del ISSS.
En el auto de las 13:52 del 7 de diciembre de 2016 (f. 30), entre otros, se tuvo por parte
al director del ISSS, por medio de su apoderado general judicial con facultades especiales, L..
W..A. de Paz Castro, y por rendido el primer informe. Se requirió del demandado el
informe justificativo al que hace referencia el art. 24 LJCA y se ordenó notificar la existencia de
este proceso al Fiscal General de la República (art. 13 LJCA). Asimismo, ante la solicitud de
revocatoria de la medida cautelar, se confirió una audiencia a la impetrante; sin embargo, no la
contestó.
En esta fase intervino la Licda. S.M.G..A. (f. 33), quien pidió se
le tuviera como delegada en representación del Fiscal General de la República, y agregó la
credencial con la que acreditó su personería.
El director del ISSS, por medio de su apoderado, rindió el informe justificativo de
legalidad del acto administrativo impugnado (fs. 40-45) argumentando esencialmente que, a
partir de lo expuesto por la actora con relación a los supuestos motivos para negarse a realizar las
intervenciones quirúrgicas oftalmológicas en el Hospital Policlínico Zacamil, quedó evidenciado
la desobediencia en la ejecución de su trabajo, incumpliendo así las labores inherentes a su cargo,
y no había ninguna razón técnica válida para negarse a cumplir sus obligaciones como
oftalmóloga. En ese orden, sobre las supuestas justificaciones esgrimidas por la pretensora,
expresó «(…) según ella, el centro Hospitalario Policlínico Zacamil no reúne las condiciones
técnicas para realizar este tipo de operaciones (…) considera que realizar ese tipo de
intervenciones en el Hospital Policlínico Zacamil iba en contra de la normativa del Instituto,
específicamente de la “N. para Cirugía Oftalmológica Ambulatoria, en Unidades Médicas
de Segundo Nivel de Atención” (dictada en el año 2006) ya que de acuerdo a esa normativa las
operaciones mencionadas no se pueden realizar en un nosocomio de segundo nivel. Es
importante dejar en claro que ambas situaciones NO SON CIERTAS (…)» (f. 40 vto.)
En ese sentido, el funcionario demandado enfatizó que, pese a las objeciones técnicas de
la demandante respecto de las condiciones del hospital Zacamil, el nosocomio cuenta con el
equipo apropiado para procedimientos de alta complejidad. Además, las normativas internas que
cita la peticionaria ya habían sido sustituidas por otras que habilitaban los procedimientos
médicos aludidos, los que ella estaba obligada a practicar en razón de su profesión y en el marco
del contrato colectivo, el reglamento interno de trabajo y otras normas aplicables que regían sus
deberes en el ISSS.
III. En la resolución de las 13:47 del 31 de marzo de 2017 (f. 54), entre otros, se dio
intervención a la Licda. S.M.G.A., como auxiliar delegada del Fiscal
General de la República. Se tuvo por rendido el informe justificativo requerido de la autoridad
demandada, en el auto de las 13:52 del 7 de diciembre de 2016, y se abrió a prueba el proceso por
En la etapa probatoria, el Lic. W.A. de Paz C., apoderado del director del
ISSS, presentó prueba documental consistente en una copia certificada de la solicitud de
otorgamiento de una prestación, suscrita por la ahora impetrante, así como una copia del
expediente administrativo de personal relacionado con el presente caso. A continuación, se
recibió un nuevo escrito del abogado en referencia y mencionó que no se había podido cumplir la
medida cautelar, referente al reinstalo de la pretensora, debido a que esta había manifestado «al
Jefe de Recursos Humanos del ISSS que no estaba interesada en regresar al Instituto, que iba
fuera del país y que hasta que regresara hablaría con su abogado sobre lo que se le estaba
comunicando» (f. 296 fte. y vto.) y, para sustentar sus argumentos, presentó cierta
documentación.
Seguidamente, por auto de las 11:53 del 13 de septiembre de 2017 (f. 299), se admitió la
prueba documental ofrecida por la autoridad demandada, se confirió una audiencia a la parte
actora a fin de que se pronunciara sobre lo expresado por su contraparte, en cuanto al
La agente auxiliar del Fiscal General de la República presentó un escrito el 25 de octubre
de 2017 (fs. 303-307) en el cual, en síntesis, mostró su total desacuerdo con la pretensión de la
impetrante porque evidenció una desobediencia con el ISSS y un desinterés en el bienestar y
salud de los pacientes al haberse negado injustificadamente a practicar las cirugías a las que
estaba obligada. Además, en el procedimiento disciplinario se le había brindado la oportunidad de
participar, conforme a derecho; en ese sentido, manifestó, en lo pertinente, que: «(…) al no
cumplir fielmente con sus labores para las que había sido asignadas (sic) la demandante
causaba graves perjuicios en los atrasos en las cirugías de los derechohabientes, ocasionándoles
graves perjuicios a la salud; ya que con dicha actitud negligente o caprichosa en todo caso, al
no cumplir con sus labores muchos pacientes pudieron entrar en complicaciones (…)(f. 305
fte)». Asimismo, expresó que pese a que la actora solicitó su reinstalo habiéndose ordenado dicha
medida cautelar por este tribunal, según lo expresado a la jefe de Recursos Humanos, ella misma
manifestó que no estaba interesada en regresar y que saldría del país y a su regreso se
comunicaría con su abogado, demostrando con tal actitud su desinterés de continuar laborando en
el ISSS; por todo lo cual estimó que no existían, en la esfera jurídica de la actora, las violaciones
alegadas.
Por su parte, el apoderado de la autoridad demandada reiteró (fs. 309-311) que en las
diligencias respectivas se garantizó el debido proceso a la ahora pretensora y recalcó que el
acuerdo de remoción «(…) es un acto motivado, porque el mismo se dictó con base en la opinión
emitida por el Departamento Jurídico de Personal del ISSS como resultado del proceso
sancionatorio seguido (…)» (f. 310 vto.) Asimismo, expresó que la demandante había consentido
expresamente el acto reclamado ya que había hecho uso de un beneficio establecido en el literal
a) de la Cláusula 55 del Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS vigente en la fecha en que
realizó la solicitud, beneficio consistente en que a los trabajadores que se retiren del ISSS se les
paga una prestación equivalente a un mes de salario por cada año de servicio y proporcional por
fracción de un año; razón por la cual solicitó se declarara «inadmisible la demanda» (f. 311 vto.)
En vista de la solicitud relacionada, mediante la providencia de las 15:06 del 7 de
diciembre de 2017 (f. 313), entre otros, se confirió una audiencia a la parte actora a fin de que
expresara lo pertinente; sin embargo, no hizo uso de la misma. En dicho auto, además, se tuvo
por contestados los traslados ordenados en el auto de las 11:53 del 13 de septiembre de 2017 que
fueron conferidos a la autoridad demandada y al Fiscal General de la República.
Posteriormente, en el auto de las 08:42 del 30 de septiembre de 2019 (fs. 317 al 320)
esta Sala analizó lo expresado por la autoridad demandada acerca del presunto consentimiento de
la impetrante respecto del acto reclamado, así como la imposibilidad de dar cumplimiento a la
medida cautelar ordenada en este proceso; en ese sentido, luego de las consideraciones jurídicas
pertinentes a la luz de las probanzas agregadas al expediente judicial, declaró sin lugar le petición
del director del ISSS de revocar la medida en referencia, así como su solicitud de exigir contra
cautela a la actora. En dicho auto, además, se previno a la autoridad que comprobara el efectivo
cumplimiento de la medida precautoria y se declaró sin lugar su solicitud de inadmisibilidad de la
demanda.
En esta fase del proceso, mediante los escritos presentados el 13 de febrero de 2020 (fs.
324 y 327), el apoderado de la autoridad demandada evacuó la prevención relacionada en el
párrafo anterior y argumentó que: «(…) se aclara que como autoridad demandada se emitió el
acuerdo No. 2017-07-0260 para el reinstalo de la doctora KICDZ, de buena fe, a pesar que la
decisión de reinstalo de la empleada ordenada por la medida cautelar, es de nuestro criterio
jurídico, que aún no se encontraba firme porque estaba pendiente de resolverse el Recurso de
Revocatoria; en ese sentido, mi mandante no ha caído en incumplimiento ya que fue en la
resolución de fecha treinta de septiembre del año dos mil diecinueve, que se declaró firme dicha
resolución» (f. 327 fte.)
Seguidamente, en el auto de las 10:00 del 13 de marzo de 2020 (f. 329), se previno al
apoderado de la autoridad demandada que actualizara la personería, lo que hizo mediante el
escrito y documentación presentados el 23 de septiembre de dicho año (fs. 333-339). A
continuación, en la resolución de las 8:30 del 3 de diciembre de 2020 (fs. 340 y 341), luego de las
consideraciones correspondientes en concordancia con las probanzas agregadas, se tuvo por
cumplida la medida cautelar y, entre otros puntos, se ordenó traer para sentencia el presente
proceso.
IV. Una vez efectuado el anterior relato de los principales sucesos acontecidos en el
proceso, esta Sala hará el examen de legalidad tomando en cuenta los motivos esgrimidos por la
pretensora y en estricto apego al principio de congruencia procesal, previsto en el art. 218 Código
Procesal Civil y Mercantil [CPCM]. La presente controversia consiste en determinar si el director
del ISSS, con la emisión del acto administrativo impugnado, vulneró los arts. 219 Constitución,
147 RITISSS y las cláusulas 6, 7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo. En ese marco
normativo, debe destacarse que los argumentos de la actora parten de una misma raíz, que es la
vulneración de su derecho a la estabilidad laboral, pues el acto denunciado contiene el vicio de
falta de motivación. Alega también que no incurrió en las conductas constitutivas como
infracción que le atribuye la autoridad demandada y que fue sancionada conforme con las normas
establecidas en el reglamento y no en unas con rango de ley. Que su negativa a practicar los
aludidos procedimientos quirúrgicos estaba más que justificada, ya que, de realizarlos en las
condiciones hospitalarias inadecuadas, hubiera arriesgado la salud y la vida de los pacientes,
poniendo en tela de juicio su integridad jurídica porque podría ser objeto posteriormente de
procesos penales.
En este punto resulta oportuno mencionar que existe en la jurisprudencia de esta Sala un
precedente de un caso análogo a este, identificado con la ref. 386-2016, cuya sentencia fue
emitida a las 15:36 del 11 de febrero de 2019. En dicho caso, se determinó que primeramente era
necesario examinar el vicio de la falta de motivación del acto. Posteriormente, se aclaró que se
examinarían los restantes vicios, siempre y cuando se concluyera con el primero que no había
ilegalidad alguna, pues, en caso contrario, debería resolverse lo pertinente. En ese marco, de
conformidad con el principio stare decisis, además del de congruencia procesal, se procederá al
análisis correspondiente, de la misma forma.
1) La demandante alega que el acuerdo No. D.G. 2016-06-***, del 29 de junio de 2016,
carece de motivación. Para fundamentar este vicio señaló que la autoridad demandada: «(…) se
limita únicamente a transcribir las disposiciones convencionales y reglamentarias que a juicio
de la autoridad demandada, justifican la legalidad de mi destitución, sin detallar ni explicar las
circunstancias de hecho y su adecuación a los preceptos normativos que supuestamente han sido
infringidos por mi persona (…)» (f. 8 vto.)
2) La autoridad demandada, sobre este punto, ha expresado que el Departamento
Jurídico de Personal del ISSS recomendó la terminación de la relación laboral sin responsabilidad
patronal mediante la comunicación identificada como No. DPJ-HQ-051/2016, con base en la cual
se emitió el acuerdo de remoción ya mencionado, en el que se dio por terminada la relación
laboral con la Dra. CDZ (f. 44 vto.) Se comprobó las causales de terminación del contrato sin
responsabilidad para el empleador en el respectivo procedimiento sancionatorio, que garantizó
los derechos a la mencionada profesional; por ello, considera que no es cierta la violación a la
estabilidad laboral reclamada. Asimismo, alegó que en la mencionada recomendación «(…) se
adecuan los hechos a los preceptos infringidos, causales de terminación sin responsabilidad
patronal, cumpliendo con ese requisito de la motivación (…)» (f. 45 fte.)
3) Este Tribunal, sobre la falta de motivación de los actos, comparte el criterio de la Sala
de lo Constitucional, plasmado en la sentencia de amparo ref. 780-2014, de las 11:30 del 31 de
julio de 2017, que señaló: «(…) una de las manifestaciones del derecho a la protección
jurisdiccional y no jurisdiccional es el derecho a una resolución de fondo, motivada y
congruente. Este derecho obliga al tribunal o a la entidad administrativa de que se trate,
independientemente del grado de conocimiento o instancia en la que se encuentre el asunto
controvertido, a pronunciarse de manera congruente sobre lo pedido, exponiendo de manera
clara y suficiente los motivos en los que fundamenta su decisión; pues ello permite a las personas
conocer las razones que llevaron a las autoridades a decidir de determinada manera una
situación jurídica concreta. La finalidad de la fundamentación -la exteriorización de las razones
que llevan a la autoridad a resolver en un determinado sentido- reviste especial importancia, por
lo que en todo tipo de resolución se exige una argumentación fáctica y normativa aceptable, pero
no es necesario que ésta sea extensa o exageradamente detallada; lo que se persigue es que sea
concreta y clara, pues si no es así las partes no podrían controlar el sometimiento de las
autoridades al Derecho a través de los medios de impugnación correspondientes (…)».
Asimismo, esta Sala en la sentencia ref. 260-2011, de las 15:40 del 18 de enero de 2016,
sobre la motivación de los actos administrativos, expresó que: «(…) Uno de los elementos del
acto administrativo es su motivación, la cual se concibe como la expresión suficiente de los
motivos que han llevado al emisor del acto a adoptarlo. La motivación es una consecuencia del
principio de legalidad que rige a la Administración Pública, la cual requiere de una norma
habilitante para toda su actuación. En tal sentido, la motivación del acto administrativo exige
que plasme en los actos administrativos las razones de hecho -fundamentos fácticos- y de
derecho -fundamentos jurídicos- que la determinaron a adoptar su decisión».
De lo expuesto resulta evidente que la jurisprudencia, tanto constitucional como de esta
Sala, ha sido uniforme y categórica en establecer que la motivación de los actos - administrativos
y jurisdiccionales- implica que debe expresarse inequívocamente los fundamentos fácticos y
jurídicos de la decisión adoptada, de manera coherente y precisa, para que el afectado tenga
conocimiento de las razones que llevaron a una determinada autoridad a tomar la providencia que
le afecta, con la finalidad que aquel tenga la posibilidad de controvertir su contenido.
En ese marco expositivo, resulta necesario hacer notar que, a f. 61 de este expediente
judicial, consta una copia del acuerdo No. D.G. 2016-06-***, firmado por el director del ISSS,
con fecha 29 de junio de 2016, acto por medio del cual dio por finalizada la relación laboral con
la demandante y que, según ella, no está debidamente motivado. En el citado acuerdo se observa
que el funcionario demandado indicó: «(…) La Dirección General del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social, con base al análisis y conclusión jurídica No. DJP-HQ-051/2016, emitida por el
Departamento Jurídico de Personal y a la solicitud presentada por la Subdirección de Salud;
ACUERDA: 1°) Dar por finalizada a partir del día UNO DE JULIO DE DOS MIL DIECISÉIS,
la relación laboral que vincula al Instituto Salvadoreño del Seguro Social con la trabajadora
KICDZ, con Número de Empleada C-***, MÉDICO OFTALMÓLOGO del CONSULTORIO DE
ESPECIALIDADES, SIN RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL, por haber incumplido las
cláusulas número seis, siete y once del Contrato Colectivo de Trabajo y su actuar se adecúa a lo
establecido en las Causales (sic) 8°, 12°, 16° y 20° del Artículo (sic) Ciento (sic) Cuarenta (sic) y
Siete (sic) del Reglamento Interno de Trabajo; 2°) Notifíquese (…)» (negritas suprimidas).
Al respecto, cabe en este punto mencionar que, en un procedimiento sancionatorio
seguido por el ISSS, se realizan diversas etapas: 1) la audiencia de solución de quejas y conflictos
(cláusulas 18 y 75 del contrato colectivo ISSS, fs. 121 a 123), diligencia en la cual la misma
actora, desde su demanda (f. 4 vto.), expresó que participó y expuso sus justificaciones para
negarse a realizar las intervenciones quirúrgicas respectivas, por las razones que se han
relacionado supra; 2) el procedimiento que concluye con el informe o recomendación de la
dependencia jurídica respectiva (el Departamento Jurídico de Personal, según lo expuesto en el
presente caso (art. 159 RITISSS, fs. 65 al 75); 3) la recomendación de la jefatura inmediata del
empleado a la Dirección General sobre la solución a adoptar (art. 157 inc. 1 relacionado con el
148 y 159 RITISSS, f. 63); y 4) la decisión final adoptada por el director del ISSS (art. 161 inc.
2º RITISSS, f. 61).
Ahora bien, con relación a esto último, al tratarse del acto resolutorio definitivo, se
advierte que el director tiene la obligación de motivar la decisión que adopte ya que es él quien
tiene que tomar la decisión de sancionar o no al empleado que ha sido investigado, lo cual está
en el marco de un procedimiento sancionatorio, reflejo del ius puniendi del Estado, que
finalmente afectará negativamente (en caso que se imponga la sanción) determinado derecho de
la esfera jurídica del administrado, por lo que el mencionado funcionario no puede eludir su
deber de plasmar los argumentos fácticos y jurídicos necesarios para imponer la respectiva
sanción.
Sin embargo, tal como ha quedado expuesto, y no obstante advertirse prima facie que se
habrían diligenciado (hasta este punto del análisis, formalmente) las etapas correspondientes que
exige el procedimiento respectivo, en el acto final decisorio sobre la situación jurídica de la
impetrante, el director del ISSS en el acto impugnado se limitó únicamente a indicar: «La
Dirección General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, con base al análisis y conclusión
jurídica No. DJP-HQ-051/2016, emitida por el Departamento Jurídico de Personal (…)» Con
ello, hizo referencia al informe del Departamento Jurídico de Personal, sin argumentar la decisión
adoptada; es decir, sin expresar razones propias del por qué se llegó a determinada conclusión.
De ahí que hay ausencia de motivación.
Es importante mencionar que el acto que generó agravio a la demandante es el emitido
por el director del ISSS y no la recomendación del Departamento Jurídico de Personal, ya que fue
el mencionado funcionario quien dio por finalizada la relación laboral con la institución. En ese
sentido, el informe del departamento en mención es un acto de trámite en el procedimiento
sancionatorio, según el art. 159 RITISSS, el cual prescribe: «La dependencia jurídica, emitirá su
valoración de los hechos atribuidos al trabajador o trabajadora, los que pudiesen ser o no
considerados constitutivos de falta, a fin de que la dependencia solicitante recomiende la
solución a adoptar por parte de la Dirección General». No obstante que la autoridad demandada
hace referencia en el acto definitivo al informe del Departamento Jurídico de Personal, se omitió
explicar cuáles son los motivos o fundamentos jurídicos que tuvo para concluir que la
demandante incurrió en las conductas atribuidas que regula el RITISSS susceptibles de romper el
vínculo laboral.
Por lo expuesto, se colige que la autoridad demandada incurrió en el vicio de falta de
motivación del acto administrativo impugnado.
Ahora bien, esta sala no comparte el argumento del apoderado de la autoridad
demandada para justificar la motivación del acto aduciendo que la demandante tuvo
conocimiento en todo momento de las conductas atribuidas, por haberlas controvertido en la
demanda contenciosa, y que el director se remitió a la recomendación del departamento jurídico
respectivo, pretendiendo con ello legitimar la falta de motivación del acto reclamado. Esto, en
primer lugar, porque no está en discusión que la impetrante conoció las conductas atribuidas en el
procedimiento sancionatorio desde la primera audiencia concedida conforme con la cláusula 18
del Contrato Colectivo de Trabajo; y en segundo lugar, porque tanto el informe del Departamento
Jurídico de Personal (DJP) como la solicitud de despido de la jefatura inmediata respectiva, según
se colige claramente de la normativa detallada supra, no revisten el carácter de obligatorios o
vinculantes ya que son, como su denominación lo indica, recomendaciones que, aunque
obviamente tienen un peso jurídico en términos valorativos, no necesariamente obligan al
funcionario demandado (el director del ISSS) a que su decisión sea en uno u otro sentido, no
operando, por ende, la denominada motivación por remisión.
En este punto resulta necesario traer a colación lo que esta sala ha dicho en su
jurisprudencia sobre la denominada “motivación por remisión” o “motivación indirecta”,
específicamente, en la sentencia ref. 393-2012 emitida a las 11:55 del 30 de julio de 2021 se
expresó que esta «figura jurídica por medio de la cual la Administración pública, en una
resolución administrativa, acoge como razones y fundamentos para adoptar una decisión los
expresados en el contenido de un documento que, por la certeza de su conclusión, se constituye
parte fundamental del respectivo acto».
Ahora bien, lo anterior se complementa con lo expresado siempre por esta sala en,
verbigracia, la sentencia ref. 262-2017 emitida a las 15:43 del 10 de diciembre de 2019, que
precisamente versaba también sobre la terminación de una relación laboral en el ISSS; en dicho
precedente, se expresó que «la autoridad demandada señaló que la terminación de la relación
laboral con la demandante se acordó con base en el informe del Departamento Jurídico de
Personal (…) En ese mismo sentido, este Tribunal en anteriores decisiones ha considerado que
la motivación de un acto puede ser por remisión, es decir, que el acto no contiene originalmente
las razones en que la Administración Pública funda su decisión, sino que la realiza a partir de
los fundamentos y conclusiones comprendidos en dictámenes, decisiones o informes anteriores
obrantes en el expediente, que por su contenido certero se constituyen parte integrante del
respectivo acto (…) no es atendible el argumento de la autoridad demandada, porque en el acto
administrativo impugnado simplemente se remite al informe del Departamento Jurídico de
Personal del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, sin efectuar valoraciones propias sobre
los hechos acontecidos y la valoración de la prueba de cargo y descargo que fue ofrecida en el
procedimiento sancionatorio seguido contra la parte actora. Además, ante la forma en que fue
emitido el acto administrativo, es procedente afirmar que no estamos ante la presencia de una
motivación por remisión» (resaltado es propio).
En el marco de todo lo expuesto es que se colige que, en el presente caso, el vicio de
falta de motivación quedó concentrado en el hecho de que la referida autoridad tenía la
obligación ineludible e indelegable de motivar su decisión y no lo hizo, pues simple y
superficialmente se refirió a las recomendaciones antes dichas pero estas, aunque importantes en
el sentido y marco legal ya expresado, no son las que establecen la pérdida de derechos de la
persona objeto de las diligencias en vista que la decisión, al final, le corresponde al director del
ISSS y es respecto de esta, además, que se habilitan a la actora los medios impugnativos o
procesos que las leyes correspondientes hayan prescrito.
4) En conclusión, en vista de que se ha incurrido en el vicio en cuestión, esta sala
entiende que es inoficioso examinar a fondo los otros motivos de ilegalidad, ya que en nada
variaría la conclusión abordada por la nulidad estimada.
V. Medida para restablecer el derecho violado.
Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde pronunciarse
sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias
pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado». En el presente caso, el director
del ISSS deberá proveer un nuevo acto administrativo debidamente motivado, razonando los
emitirse y notificarse en el plazo de treinta días hábiles contados desde aquél en que sea recibida
la certificación de esta sentencia. Ello sin perjuicio de los medios legales que se habiliten a favor
de la servidora pública con relación al nuevo acuerdo emitido.
Es importante señalar que la parte actora pidió en la demanda, entre otras cosas: «(…) c)
Pronunciar una sentencia estimativa de mi pretensión, en la que se declare la ilegalidad del acto
impugnado, y se me restituya en mi empleo de manera definitiva, ordenando además tanto el
pago de los salarios no devengados por causa imputable al patrono, como el pago de las
respectivas prestaciones laborales (…)» (f. 10 vto.)
Al respecto, cabe hacer notar que esta Sala dictó una medida cautelar de restitución en el
cargo en el auto de las 08:01 del 21 de septiembre de 2016 (fs. 16 y 17); y, pese a que dicha
medida fue objeto de impugnación por parte de la autoridad demandada, esta no fue revocada y
ha permanecido vigente hasta este momento, tal como ha quedado relacionado supra. Se deja
claro que ha sido la misma actora quien solicitó desde su demanda dicha medida cautelar; sin
embargo, es importante advertir en primer lugar, que luego de presentada la demanda, la
pretensora ya no se apersonó en las otras etapas del proceso, salvo para cambiar de dirección a fin
de recibir notificaciones, poco después de incoada su acción, el 15 de febrero de 2017 (f. 36). En
otras palabras, no obstante la práctica en legal forma de las distintas comunicaciones procesales,
la Sra. CDZ ni siquiera se abocó para pronunciarse, al serle requerido, sobre las distintas
dificultades que la autoridad demandada afirmó tener para efectivizar la medida cautelar de
restitución en el cargo, a tal grado que no consta, en esta etapa final del proceso, si tal medida fue
materializada en la realidad o no.
Esta circunstancia constituye una diferencia respecto a lo advertido en casos anteriores
que han sido análogos al presente en la mayor parte de los puntos de la pretensión; y se trae a
colación por el eventual parámetro para el cálculo de los salarios dejados de percibir, tomando en
cuenta que no se advierte, en absoluto, que la peticionaria haya mostrado interés alguno en
continuar laborando para la institución y que haya estado dispuesta a someterse a la medida
precautoria. En ese sentido, no tendría fundamento el reclamo de los salarios y prestaciones
laborales que supuestamente no fueron devengados por causa imputable al patrono, porque la
peticionaria, después del acto de terminación laboral controvertido, nunca mostró interés en
prestar nuevamente sus servicios en la Administración. Desde ese contexto, lo que corresponde es
que se habilite a favor de la pretensora la correspondiente vía de reclamación de daños y
perjuicios en contra del funcionario emisor y directamente responsable del acto anulado.
Constitución, 216, 217, 218 y 272 Código Procesal Civil y M., y 31, 32, 34 y 53 Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa -ya derogada pero aplicable a este caso-; en nombre de
la República, esta sala FALLA:
A. Declarar ilegal el acuerdo emitido por el Director General del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social, No. D.G. 2016-06-***, del 29 de junio de 2016, por medio del cual se dio por
terminada la relación laboral de la Sra. KICDZ con la institución a partir del 1 de julio del mismo
año por el incumplimiento de las cláusulas 6, 7 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo y de las
causales 8°, 12°, 16° y 20° del art. 147 del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social (RITISSS).
B.C. en costas a la autoridad demandada conforme con el derecho común.
C.O.a.D. General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, como medida
para restablecer el derecho violado, que, en el plazo de treinta días hábiles contados desde aquél
en que sea recibida la certificación de esta sentencia, emita un nuevo acto administrativo
debidamente motivado respetando los parámetros establecidos en esta sentencia, plazo que
también incluye la notificación a la trabajadora de la nueva resolución.
D.H. a favor de la demandante la correspondiente acción de daños y perjuicios en
contra del funcionario emisor del acto hoy declarado ilegal.
E. Entregar en el acto de la notificación una certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
N..
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--------P.V.C.A.P. ---- S.L. RIV. MARQUEZ------- HAM--------------
-------PRONUNCIADA P OR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGIST RADOS QUE LA
SUSCRIBEN ------------------------- M. B. A. --------------- SRIA. --------------RUBRICADAS -----------------------”“““
