Sentencia Nº 448-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 13-12-2017
| Sentido del fallo | INADMISIBILIDAD |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Fecha | 13 Diciembre 2017 |
| Número de sentencia | 448-2013 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
448-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas cuarenta y tres minutos del trece de diciembre de
dos mil diecisiete.
La sociedad MERMA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, -en adelante
MERMA-, presentó demanda el tres de octubre de dos mil trece, contra el Director General del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social -en adelante el Director-, en la que alega la nulidad de
pleno derecho de la «nota» referencia DJGA N-468/2013 de fecha veinticuatro de septiembre de
dos mil trece, mediante la cual se requiere el pago de la garantía de cumplimiento de contrato
emitido a favor del Instituto Salvadoreño del Seguro Social -en adelante el ISSS-.
I. De la revisión del expediente judicial y administrativo, esta Sala advierte, que la parte
actora impugna la «nota» referencia DJGA N-468/2013 de fecha veinticuatro de septiembre de
dos mil trece, suscrita por el licenciado C..A.E.F., quien en calidad de
apoderado general judicial con facultades especiales del Director, manifiesta requerir de la
Aseguradora Agrícola Comercial, Sociedad Anónima, el pago de la garantía de cumplimiento,
otorgada para garantizar el contrato No. M-153/2011, de la contratación directa número M-
014/2011-P/2012, “Adquisición de medicamentos Lista 4, parte IV”, suscrito con la sociedad
MERMA.
La parte actora expresa que la referida «nota» mediante la cual se efectuó el reclamo del
pago de la garantía de cumplimiento de contrato, es nula de pleno derecho, por falta de
competencia del sujeto emisor.
El demandante, en síntesis alega que el funcionario competente para hacer efectiva la
referida garantía es el titular de la institución pública contratante, de conformidad con los
artículos 86 inciso 3° de la Constitución; y 2 letra b), 17, 18 de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública -en adelante LACAP-, y 39 del Reglamento de la
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública -en adelante RELACAP-.
Agrega que el Director es el funcionario competente para emitir «actos» como el
impugnado según la LACAP, sin embargo, en el caso en autos fue emitido y suscrito por el
apoderado general judicial con facultades especiales del referido funcionario, en consecuencia, es
nulo el mismo.
La actora concluye que con base a la LACAP y la Ley del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social -en adelante Ley del ISSS-, era el Director, en calidad de titular de la institución
quien tenía facultades para ejecutar la garantía.
Así, concluye que «el acto» mediante el cual se ejecutó la garantía de cumplimiento de
contrato, es nulo de pleno derecho por haberse dictado por autoridad que no tiene competencia.
III. Con relación a la pretensión señalada, esta Sala admitió la demanda, por la supuesta
nulidad de pleno derecho. No obstante, en este estado del proceso es pertinente realizar las
siguientes consideraciones:
1.
El artículo 172 de la Constitución establece que «la Corte Suprema de Justicia, las
Cámaras de Segunda Instancia y los demás tribunales que establezcan las leyes secundarias,
integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este Órgano la potestad de juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y
de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que determine la ley».
De este artículo, se deriva la exclusividad de la potestad jurisdiccional del Órgano J.
al que, por dicho mandato se le confiere la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado
Por otro lado, el artículo 86 inciso final de la Constitución, establece que «los
funcionarios del gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que
expresamente les da la ley», lo que constituye el principio de legalidad como pilar fundamental
de todo Estado de Derecho.
Por su parte, el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -en
adelante LJCA- delimita la competencia de esta Sala al conocimiento de las controversias que se
susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública; y de ahí su
jurisdicción.
En este sentido, reiterada jurisprudencia de esta Sala ha definido al acto administrativo
como «una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria» (subrayado propio) [autos interlocutorios referencias:. 526-2017, de las once
horas y dos minutos del veinte de marzo de dos mil diecisiete; y 211-2015 de las trece horas con
cincuenta y un minutos del dieciocho de mayo de dos mil dieciséis].
Así, el acto administrativo se compone de elementos esenciales que se deben reunir, ya
que sin ellos podrán ser inválidos, nulos o inexistentes, según se perfile la ausencia de los
mencionados elementos que lo configuran.
De ello se desprende, que los elementos del acto administrativo son de carácter subjetivo
[administración, órganos, competencia, investidura legitima del titular del órgano]; objetivo
[presupuestos de hecho, objeto, causa, fin]; y formal [procedimiento, forma de la declaración].
Para efectos del presente caso, importa traer a colación el elemento subjetivo relacionado
supra; ya que este es un elemento indispensable para la existencia de un acto administrativo.
2.
Consta a folio 36 del expediente administrativo la «nota» DJGA N-468/2013, suscrita
por el licenciado Carlos A.E.F., quien en calidad de apoderado general judicial
con facultades especiales del Director del ISSS, requirió a la aseguradora el pago de la garantía
de cumplimiento de contrato constituida a favor MERMA, de conformidad con los artículos 35 y
36 de la LACAP.
De esta manera, se verifica que en el acto impugnado por la parte actora, el referido
profesional actuó en su calidad de mandatario del Director, para ejercer el reclamo del pago de la
garantía de cumplimiento de contrato. Tal actuación constituye por tanto un acto jurídico privado.
A partir de lo anterior, y de la revisión del expediente administrativo, se advierte que no
hay un acto administrativo emitido por el titular del ISSS, en los términos previstos por la
LACAP y el RELACAP. Sino, más bien estamos ante un acto jurídico emitido por un particular
en cumplimiento de un mandato.
En consecuencia, la pretensión de ilegalidad que construye el actor, no ataca un acto
administrativo, porque de la «nota» referencia DJGA N-468/2013 impugnada, se advierte que no
existe un funcionario de la Administración Pública exteriorizando su voluntad, juicio,
conocimiento o deseo, en el ejercicio de sus facultades legales, mediante dicha «nota».
Por el contrario, se constata que el licenciado C..A.E.r Fuentes, actuó en
calidad de mandatario; lo cual no constituye un acto administrativo, ya que no se verifica ninguna
actuación de la Administración Pública en ejercicio de sus facultades, encaminada a ejecutar la
garantía de cumplimiento de contrato, siendo que la LACAP determina expresamente que es el
titular de la institución el responsable de hacer efectivas las garantías -artículos 17 de la referida
ley y 39 del RELACAP-, en relación con el artículo 18 de la Ley del ISSS; quien para efectos de
este caso era el Director del ISSS. Por tanto se colige, que la «nota» referencia DJGA N468/2013
es un acto jurídico, no controlable por esta Sala, por no ser acto administrativo, de conformidad a
nuestra competencia.
3. En congruencia a lo desarrollado en este auto, se concluye del examen de los
presupuestos procesales del contencioso administrativo, que al no haber un acto administrativo
que controlar por este tribunal, no es posible realizar pronunciamiento alguno sobre la nulidad de
pleno derecho alegada del acto de un particular en ejecución de un mandato; ya que el ejercicio
de la acción contencioso administrativa, pende de la existencia de un acto administrativo
controlable en esta sede, y en el presente caso únicamente existe un acto jurídico de un
mandatario.
En consecuencia, de conformidad con lo prescrito en el artículo 15 inciso segundo y
un acto administrativo el objeto de la demanda, su control no corresponde a la jurisdicción
contenciosa administrativa; y se advierte que se admitió indebidamente.
4. Finalmente, y sin perjuicio de lo acotado, es importante resaltar que la Administración
Pública está sujeta al principio de legalidad. Dicho principio en su vertiente positiva se encuentra
recogido en nuestro ordenamiento jurídico con rango constitucional. Tal como se ha señalado en
cuando prescribe que: «los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo, y no tienen más
facultades que las que expresamente les da la Ley».
El reconocimiento de este principio implica necesariamente que la Administración
Pública únicamente puede emitir y ejecutar aquellos actos que el bloque jurídico le permite, y en
la forma que en el mismo se regule; es decir, sólo pueden dictarse actos con el respaldo de una
previa potestad.
De manera que el abogado que emitió el acto de requerimiento del pago de la garantía no
tiene atribuidas potestades administrativas; y por otra parte, la Administración pública no puede
transferir mediante un mandato el ejercicio de las potestades que le han sido conferidas por el
ordenamiento jurídico.
De ello se desprende que en aplicación del principio de legalidad la Administración sólo
puede actuar cuando la ley la faculte, ya que toda acción administrativa se nos presenta como un
poder atribuido previamente por ésta, y por ella delimitado y construido.
III. En vista de lo anterior y con base en los artículos 2 y 15 inciso segundo de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ésta Sala RESUELVE:
1) Declarar inadmisible la demanda interpuesta por la sociedad MERMA, SOCIEDAD
ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, contra el Director General del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social, por las razones apuntadas en la presente resolución.
2) Dejar sin efecto la medida cautelar otorgada mediante auto de las catorce horas y ocho
minutos del once de febrero de dos mil catorce y confirmada por auto de las catorce horas y
dieciocho minutos del veinticuatro de abril de dos mil catorce.
3) Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.
N..-
D.S.V.C.------- S. L. RIV. MARQUEZ---------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M. A. V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
