Sentencia Nº 450-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 04-10-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 04 Octubre 2021 |
| Número de sentencia | 450-2013 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
450-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con treinta y tres minutos del día cuatro de octubre de
dos mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor MHMR
contra el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social [en adelante, Director del
ISSS] por la supuesta nulidad de pleno derecho de la nota con referencia DJGA-467/2013 de
fecha veinticuatro de septiembre de dos mil trece, suscrita por el apoderado general judicial del
ISSS, en la que se solicitó a Aseguradora Agrícola Comercial, Sociedad Anónima, que se abrevia
ACSA, S.A., el pago inmediato de la cantidad de dos mil novecientos setenta y siete dólares con
veintiocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($2,977.28) que constituía el
porcentaje total de la obligación incumplida por el señor MR, respecto al contrato M-152/2011
originado de la Contratación Directa No. M-014/2011-P/2012 denominada “ADQUISICIÓN DE
MEDICAMENTOS LISTA 4, PARTE IV”, por no haber entregado la garantía de buena calidad
en el plazo establecido.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, inicialmente por medio de su procurador,
licenciado O.R.A.B., y luego en su carácter personal; el Director del ISSS, como
autoridad demandada, compareciendo por medio de sus apoderados generales judiciales,
licenciados D..R..C..R. y N..C..J..M.; y la licenciada
E.E.A..A., en calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la
República.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES.
El nueve de septiembre de dos mil once, el señor MHMR y el ISSS suscribieron contrato
M-152/2011 originado de la Contratación Directa No. M-014/2011-P/2012. Dentro del referido
documento, la cláusula octava denominada “GARANTÍA DE BUENA CALIDAD” determinaba
que dicha garantía debía ser presentada dentro de los cinco días hábiles posteriores a la recepción
de la última entrega y que la no presentación de la misma en el plazo estipulado, es causal de
incumplimiento, y por ello el ISSS haría efectiva la garantía de cumplimiento de contrato.
Mediante nota de fecha veintiuno de marzo de dos mil trece, suscrita por la jefa del
departamento jurídico de gestión administrativa del ISSS, se le informó al señor MR que la UACI
[Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional] le atribuía el incumplimiento
contractual consistente en la entrega extemporánea de la garantía de buena calidad y se le confirió
un plazo de tres días para ejercer su derecho de audiencia y defensa.
Paralelamente a la nota anterior, el ISSS envió otra nota a ACSA, S.A. para requerir el
pago inmediato de la garantía antes mencionada. No obstante, el señor MR contestó la audiencia
conferida en tiempo, por lo que el ISSS ordenó a ACSA, S.A. suspender temporalmente el pago
de la garantía en comento, en lo que se analizaban los alegatos vertidos por el contratista.
En nota de fecha cuatro de abril de dos mil trece, el señor MR haciendo uso de su derecho
de audiencia y defensa, expuso que la no presentación de la garantía de buena calidad se debió a
que la encargada de licitaciones faltó a su cargo varias semanas a causa de una enfermedad y la
persona que le asistía, al ser nueva en el cargo, no fue informada sobre la entrega de la fianza
objeto de controversia.
Posteriormente, se emitió la nota que constituye el acto administrativo impugnado en este
caso, mediante la cual se vuelve a reclamar ante ACSA, S.A., el pago de la garantía de
cumplimiento de contrato.
II. ACTUACIONES JUDICIALES.
1. Demanda. El impetrante invoca que el acto cuestionado adolece de nulidad de pleno
derecho por haber sido emitido por autoridad incompetente y haber vulnerado su derecho
constitucional de defensa; adicionalmente, alega un vicio de ilegalidad, al haberse emitido en
contravención al debido proceso.
De esta manera, la parte actora solicitó se admitiera la demanda, se le diera el trámite de
ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la nulidad de pleno derecho o la
eventual ilegalidad del acto administrativo impugnado. Además, requirió la suspensión
provisional de la ejecución de los efectos de dicho acto mientras se tramitaba el proceso.
2. Admisión. Por auto de las once horas con cincuenta y tres minutos del doce de mayo de
dos mil catorce [folios 33 al 35] se admitió la demanda, se tuvo por parte actora al señor MHMR,
por medio de su apoderado general judicial, licenciado O.R.A.B., se requirió al
Director del ISSS que informara sobre la existencia del acto controvertido y que remitiera el
expediente administrativo relacionado con el proceso; todo ello de conformidad con lo
establecido en los artículos 20 y 48 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –en
adelante LJCA– [emitida por el Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho], ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del
artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
Asimismo, se decretó la suspensión provisional de la actuación controvertida, en el
sentido que, mientras durara el presente proceso, no se podría exigir el pago de la garantía de
cumplimiento de contrato por la cantidad de dos mil novecientos setenta y siete dólares con
veintiocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($2, 977.28).
3. Primer informe. La autoridad demandada remitió el expediente administrativo
relacionado con el presente caso y rindió el informe requerido de conformidad con el artículo 20
de la LJCA, pero de forma extemporánea [folios 38 y 39].
4. Requerimiento del informe de legalidad. En auto de las once horas con cincuenta y
cinco minutos del nueve de julio de dos mil catorce [folios 45 y 46], se tuvo por parte demandada
al Director del ISSS, por recibido el expediente administrativo relacionado con el presente caso, y
se mandó oír a dicha autoridad a efecto que expusiera los motivos por los cuales rindió el primer
informe extemporáneamente; asimismo, se le requirió el informe al que hace referencia el
artículo 24 de la LJCA, se confirmó la medida cautelar decretada en auto de las once horas con
cincuenta y tres minutos del doce de mayo de dos mil catorce y se ordenó notificar la existencia
del presente proceso al Fiscal General de la República, para los efectos del artículo 13 de la
LJCA.
5. Segundo informe. La autoridad demandada, al rendir el segundo informe expuso –en
síntesis– que el apoderado del Director del ISSS actuó mediante la facultad conferida por el
contrato de mandato por lo que existía una legítima delegación a los abogados para realizar el
cobro a la entidad afianzadora.
Por otro lado, manifestó que no había existido vulneración al debido proceso ni al derecho
de defensa, ya que el contratista tuvo la oportunidad de exponer sus alegatos sobre el
incumplimiento contractual atribuido.
En ese sentido, concluyó que no existen los vicios alegados por la parte actora.
6. Etapa de pruebas. En auto de las once horas con treinta y tres minutos del tres de julio
de dos mil quince [folios 58 y 59] se tuvo por rendido el informe justificativo requerido al
Director del ISSS; se dio intervención a la licenciada E.E.A.A., en calidad de
agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República; y se abrió a prueba el proceso por
el término de ley, de conformidad al artículo 26 de la LJCA.
6.1. Prueba parte demandada. La autoridad demandada expuso que los elementos
probatorios que sustentan sus argumentos se encuentran en el expediente administrativo
relacionado con el presente caso, que fue remitido oportunamente a este tribunal.
6.2. Prueba parte demandante. La parte actora no hizo uso de esta etapa procesal.
7. Alegatos finales. Mediante auto de las once horas con tres minutos del dieciséis de
diciembre de dos mil quince [folio 66] se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la
LJCA, con los siguientes resultados:
a) La parte actora no hizo uso de esta etapa procesal.
b) La autoridad demandada omitió contestar el traslado conferido.
c) La representación fiscal estimó que no existen los vicios invocados por la parte
demandante.
8. Incidencias procesales. En auto de las ocho horas con dieciséis minutos del dieciséis
de febrero de dos mil diecisiete [folio 81] se admitió como prueba documental el expediente
administrativo relacionado con el presente caso y se mandó a oír a la autoridad demandada a
efecto que explicara los motivos por los cuales no rindió el traslado conferido en resolución
precedente.
La autoridad demandada contestó extemporáneamente el traslado que ordena el artículo 28
de la LJCA, en consecuencia, el contenido del mismo no será considerado en la presente
resolución en virtud del principio de preclusión procesal.
En providencias de las ocho horas con treinta y siete minutos del nueve de enero de dos
mil dieciocho [folios 92 y 93], de las catorce horas con treinta y siete minutos de cuatro de julio
de dos mil dieciocho [folio 101], de las nueve horas con seis minutos del veintidós de noviembre
de dos mil dieciocho [folio 112], de las diez horas con veintiocho minutos del veinticinco de
mayo de dos mil veinte [folios 116 y 117] y de las diez horas con ocho minutos del veintiuno de
diciembre de dos mil veinte [folio 130], se resolvieron distintas incidencias procesales referentes
a (i) la imposición de la multa a la autoridad demandada por la omisión de contestar el traslado
conferido en resolución descrita en el numeral 4 supra; (ii) la notificación al señor MHMR de las
actuaciones del presente proceso en su carácter personal, en virtud de la renuncia presentada por
su procurador, licenciado O..R..A..B.; y (iii) la notificación por medios
electrónicos de las diferentes providencias que dicte este tribunal.
Concluidas las anteriores actuaciones, el presente proceso quedó en estado de dictar
sentencia.
III. NORMATIVA APLICABLE Y DELIMITACIÓN DE PRETENSIÓN.
A. MARCO NORMATIVO.
Atendiendo a la temporalidad de las actuaciones y del acto administrativo sujeto a control,
el marco normativo que servirá de parámetro para el presente examen de legalidad es el siguiente:
b. Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [LJCA], emitida por el Decreto
Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta
y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento
derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente.
c. Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública [LACAP], emitida
mediante Decreto Legislativo número ochocientos sesenta y ocho, de fecha doce de abril del dos
mil, publicado en el Diario Oficial número ochenta y ocho, Tomo número trescientos cuarenta y
siete, del quince de mayo del dos mil, hasta la reforma introducida por el Decreto Legislativo
número setecientos veinticinco, publicado en el Diario Oficial número ciento dos, Tomo número
trescientos noventa y uno, del dos de junio de dos mil once.
d. Reglamento de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
[RELACAP], emitido mediante Decreto Ejecutivo número cincuenta y tres, de fecha diez de abril
de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial número setenta y uno, Tomo número trescientos
noventa y nueve, del diecinueve de abril de dos mil trece.
e. Ley del Seguro Social, emitida por Decreto Legislativo número mil doscientos sesenta y
tres, de fecha tres de diciembre de mil novecientos cincuenta y tres, publicado en el Diario
Oficial número doscientos veintiséis, Tomo número ciento sesenta y uno, de fecha once de
diciembre de mil novecientos cincuenta y tres.
B. DELIMITACIÓN DE PRETENSIÓN.
Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia, es necesario fijar
con claridad el objeto de controversia.
La parte actora expuso en su escrito de demanda que el acto administrativo impugnado es
nulo de pleno derecho, alegando que fue emitido «…por empleados públicos sin facultades para
emitir dichos actos; [e]sta situación devino en un obstáculo indebido en el ejercicio del derecho
de defensa del Administrado, a la vez que se le violentó la seguridad jurídica, por cuanto no sólo
tuvo que sufrir el acto administrativo ilegal sino que nunca se le notifico; [c]onsecuencia de lo
anterior es la violación al debido proceso legal, a la seguridad jurídica y violenta el Principio de
legalidad de la Administración Pública» [folio 7 frente].
Al respecto, resulta necesario aclarar que esta Sala conoce tanto de las ilegalidades de los
actos administrativos, como de las nulidades de pleno derecho, pero los requisitos y presupuestos
procesales difieren fundamentalmente de una figura jurídica a otra.
De ahí que, se procederá a verificar si es posible en el presente caso analizar una
pretensión de nulidad de pleno derecho, estudiando si los motivos de ilegalidad invocados por la
demandante encajan en esta categoría especial de invalidez (1); para luego, determinar
concretamente la pretensión bajo análisis y establecer el orden lógico que se seguirá en el
desarrollo de la presente sentencia (2).
1. Tal como se señaló supra, la normativa aplicable al presente caso es la LJCA, hoy
derogada, en la que no existía regulación expresa que delimitara los supuestos a los cuales se
atribuye la consecuencia jurídica de nulidad de pleno derecho; ante esta indeterminación de la ley
formal, la Sala desarrolló jurisprudencialmente los supuestos en los que dicha institución ha de
aplicarse, tomando como base razonamientos objetivos y congruentes propios de la nulidad.
Debe indicarse que incluso tales supuestos jurisprudenciales han evolucionado con el
transcurso del tiempo. La parte actora invoca los supuestos de nulidad desarrollados en
resolución del veinte de junio de dos mil cinco, pronunciada en el proceso contencioso
administrativo con referencia 87-V-2002.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el respeto a los
precedentes –como manifestación específica de la seguridad jurídica y el sometimiento de los
jueces al ordenamiento jurídico– no significa la imposibilidad de cambiarlos. En ese sentido, se
han admitido como circunstancias válidas para modificar un precedente o alejarse de él: estar en
presencia de un pronunciamiento cuyos fundamentos normativos son incompletos o
erróneamente interpretados; el cambio en la conformación subjetiva del Tribunal; y que los
fundamentos fácticos que le motivaron han variado sustancialmente al grado de volver
incoherente el pronunciamiento originario, con la realidad normada [sentencia definitiva del
quince de junio de dos mil dieciséis, emitida en el proceso de inconstitucionalidad con referencia
114-2013].
En concordancia a lo anterior, desde la conformación subjetiva del año dos mil diez, esta
Sala modificó el criterio referente a los supuestos de nulidad absoluta alineándose a lo
establecido por la doctrina del derecho.
Bajo este razonamiento, se estimó que los actos administrativos están afectados de vicios
de nulidad absoluta o de pleno derecho cuando: (i) son dictados por una autoridad
manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, (ii) son dictados
prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omiten los
elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de
los interesados, (iii) su contenido es de imposible ejecución, ya sea porque existe una
imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exige actuaciones que
resultan incompatibles entre sí, (iv) se trata de actos constitutivos de infracción penal o de actos
dictados como consecuencia de aquéllos y, (v) en cualquier otro supuesto que establezca
expresamente la ley [véase auto interlocutorio de las trece horas con cincuenta y tres minutos del
día treinta de noviembre de dos mil dieciséis, emitido en el proceso contencioso administrativo
con referencia 524-2016; y B., D. Derecho Administrativo. Volumen 1 °. Editorial T.
.L.B.. S.L.V.: 2010, p. 468].
Estos supuestos han sido retomados por este Tribunal para realizar el análisis de la
pretensión deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho [verbigracia, las sentencias
referencias: 632-2016, de las ocho horas diez minutos del día siete de febrero de dos mil
diecisiete; 361-2012, de las quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete; 68-2015,
de las doce horas veintitrés minutos del veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho; y, 248-2014,
de las catorce horas cincuenta minutos del seis de mayo de dos mil diecinueve]
Conforme con los argumentos deducidos por la parte demandante y en aplicación del
principio “el juez conoce el derecho” [iura novit curia], esta Sala advierte que su pretensión
posee como fundamento jurídico la estimación categórica relativa a que (i) el acto fue dictado por
un empleado que carecía de la potestad legal para emitir la resolución administrativa hoy
impugnada; y (ii) no se realizó una adecuada notificación del acto en comento.
A continuación, se analizará si tales argumentos encajan en la categoría especial de
invalidez por nulidad de pleno derecho:
1.1. El primer argumento invoca la existencia de un vicio de incompetencia. En este punto
debe recordarse que, no todo tipo de incompetencia produce una nulidad de pleno derecho, sino
que, como ya se estableció, la doctrina y la jurisprudencia son coincidentes en reducir tal vicio
insubsanable a la falta de competencia material o territorial; excluyéndose la incompetencia
jerárquica o funcional.
De acuerdo al organigrama del ISSS, publicado en su página web oficial, la unidad
jurídica es una entidad adscrita a la Dirección General [retomado de:
https://www.isss.gob.sv/organigrama/]. Esto mismo se retoma en el esquema de organigrama
institucional del ISSS vigente al mes de enero de dos mil trece [disponible en:
https://www.transparencia.gob.sv/institutions/isss/documents/8013/download].
En ese sentido, esta Sala advierte que el acto administrativo impugnado ha sido emitido
por un empleado del ISSS, particularmente por un miembro de la unidad jurídica de dicha
institución.
A partir de lo anterior el argumento bajo análisis no se encuadra, formalmente, en el
supuesto de nulidad de pleno derecho antedicho, puesto que se trata más bien de una posible
incompetencia jerárquica, de conformidad al contexto organizativo interno de la Institución
demandada. De este modo, el vicio bajo análisis, en el caso de comprobarse su concurrencia,
constituiría una “nulidad relativa” o ilegalidad, por lo que en ese sentido será analizado en la
presente sentencia.
1.2. El segundo argumento, invoca una serie de vulneraciones al derecho de defensa, a la
seguridad jurídica y al debido proceso, alegando esencialmente la ausencia de notificación de la
resolución controvertida.
Al respecto, es necesario acotar que no toda ilegalidad o violación conlleva una nulidad de
pleno derecho; es decir, la mera violación a disposiciones legales o constitucionales no acarrea
una nulidad de pleno derecho, ya que ello rompería el principio de "mera anulabilidad" y el
carácter excepcional que rige la nulidad de pleno derecho, se convertiría en regla general.
Es por ello que se ha establecido un catálogo cerrado de los vicios que causan la nulidad
de pleno derecho, mediante el cual, la jurisprudencia, la doctrina y el derecho comparado han
reservado el máximo grado de invalidez a aquellas transgresiones que se consideren tan extremas
que merezcan una consecuencia jurídica de una nulidad absoluta [B.R., M.V. y
Eficacia de los Actos Administrativos. Marcial P., Madrid: 1994, pp. 59 y 60].
En esa línea, se verifica que las vulneraciones al derecho de defensa, a la seguridad
jurídica y al debido proceso se invocan por la supuesta ausencia de notificación de las notas
emitidas por el ISSS en las que requirió a ACSA, S.A. el pago inmediato de la garantía de
cumplimiento de contrato.
Si bien, esas notas no eran dirigidas al señor MR, se constata que las mismas fueron
posteriormente del conocimiento del referido contratista, tanto así que ahora una de esas notas
constituye el acto administrativo impugnado ante este tribunal.
De este modo, no es posible estimar en el presente caso que, a partir de los argumentos
desarrollados por la parte actora se configure una nulidad de pleno derecho. Más bien, de los
argumentos planteados se observan posibles vicios de ilegalidad del acto administrativo
impugnado, sin llegar a determinar la nulidad de pleno derecho como máximo grado de invalidez.
En consecuencia, la pretensión de declaratoria de nulidad de pleno derecho de la
resolución controvertida será desestimada.
2. En consideración de lo expuesto, esta Sala colige que la pretensión de la parte actora
que analizará en la presente sentencia es la relativa a la supuesta ilegalidad del acto
administrativo cuestionado.
De este modo, el orden lógico que se seguirá en la presente sentencia es el siguiente, en
primer lugar, se analizará el vicio de incompetencia funcional alegado (1); para luego analizar el
vicio en la notificación, según lo señalado por el peticionario (2).
IV. ANÁLISIS DEL PRESENTE CASO.
1. Incompetencia funcional o jerárquica.
1.1. Argumento del demandante. Alega que el artículo 35 del RELACAP estipula que,
en caso de incumplimiento contractual, el responsable de hacer efectivas las garantías
contempladas en la ley es el titular de cada institución.
En virtud de lo anterior, señala que «…en nuestro caso en concreto el titular jamás
comisionó [sic] a nadie, es decir no ha delegado sus facultades…» [folio 4 vuelto].
Por lo que concluye que: «…el requerimiento de pago a Acsa, S.A. por parte del
Licenciado Escobar antes relacionado y que ahora se impugnan [sic] además de ser inexistentes,
de (sic) ser actos de los que la doctrina conoce como groseros pues no fueron emitidos por la
autoridad correspondiente…» (resaltado propio) [folio 5 vuelto].
1.2. Argumento de la autoridad demandada. Por su parte, expuso: «…existe a mi
parecer una mala interpretación de la parte demandante, ya que, en el Art. 18 literal (i) de la Ley
del Seguro Social dicta que le corresponde al Director General, representar administrativa,
judicial y extrajudicial al Instituto, pero a la vez el Director como R.L. del ISSS
también está habilitado para nombrar apoderados para que actúen en su nombre, es decir, que
por medio de la figura mandato puede facultar a otro para que actúe en su nombre (…) A través
de esta figura es que existe una legítima delegación de los abogados que en su momento realizan
el cobro a la afianzadora» [folio 54 frente].
1.3. Fundamentos de derecho de esta Sala.
A. Fuentes legales, jurisprudenciales y doctrinarias.
El artículo 86 inciso final de la Constitución de la República establece que «los
funcionarios del gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que
expresamente les da la ley», lo que constituye el principio de legalidad como pilar fundamental
de todo Estado de Derecho.
La competencia es la capacidad de actuación dada por ley a un órgano administrativo,
estableciendo por ella la extensión de sus límites para adoptar decisiones o ejecutar actuaciones
materiales. De ahí que esta investidura legal sea considerada como la expresión máxima del
principio de legalidad y como una garantía para los particulares que los funcionarios públicos
actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades concedidas con anterioridad.
En relación con este punto, la doctrina ha expuesto que «…la competencia es «la medida
de la potestad que corresponde a cada órgano», siendo siempre una determinación normativa
(…) no basta con que el acto proceda de una Administración y se dicte a través del órgano
competente; es menester también que la persona o personas físicas que actúen en la
correspondiente declaración como titulares de ese órgano ostenten la investidura legítima de
tales (nombramiento legal, toma de posesión, situación de actividad o ejercicio, suplencia legal
en su caso)…» [G. de Enterría, E. y F., T. Curso de Derecho Administrativo I.
Editorial Civitas, 19ª edición, España, 2020, p. RB-10.3].
Se reconocen, en principio, tres clases de competencia administrativa: (a) material, que se
refiere al ámbito objetivo de actuación de conformidad a la ley; (b) jerárquica, que viene dada por
el rango superior o inferior de los funcionarios que la ejercen; y, (c) territorial, que se manifiesta
en la aplicación de la actividad administrativa en una determinada circunscripción geográfica.
Es importante acotar que la competencia del órgano administrativo se instituye como una
premisa necesaria de validez que, en principio, es improrrogable. Ahora bien, tal como se destacó
en párrafos precedentes, mientras la incompetencia material y territorial es constituyente de un
vicio de nulidad radical, es decir, insubsanable y requiere la eliminación del acto contrario a
derecho; la incompetencia jerárquica, por su parte, solo determina la anulabilidad o nulidad
relativa del acto administrativo.
Ahora bien, un supuesto excepcional de la titularidad de la potestad para dictar un acto
administrativo es la figura de la delegación administrativa. Al respecto, la doctrina ha
considerado lo siguiente: «…partiéndose del principio de que la competencia es inderogable, y
que debe inexcusablemente ser ejercida por el órgano a quien la ley se la ha otorgado, se
sostiene en el derecho público con bastante coincidencia que ningún órgano puede delegar su
competencia si la ley no lo ha autorizado expresamente para ello» [G., A. Tratado de
derecho administrativo y obras selectas. Tomo IX, Fundación de Derecho Administrativo,
Buenos Aires: 2014, p. V-14].
En la dinámica que resulta de la redistribución de competencias o de la reorganización de
la estructura administrativa, se pone de manifiesto la figura de la delegación de competencias,
mediante la cual se confiere el ejercicio de una potestad a un órgano jerárquicamente
subordinado, con el objeto de mejorar la eficacia y descargar de trabajo a los órganos superiores.
Pues bien, por la delegación de competencia, el órgano delegante ya no puede ejercer la
potestad de la que es titular en el caso específico. Sin embargo, los actos administrativos dictados
en virtud de la delegación no se atribuyen al órgano que los dicta, sino que se imputan al órgano
delegante, ello, en virtud que el titular de la competencia sigue siendo el superior jerárquico de
aquel, a quien se le atribuyen los efectos derivados de la actuación administrativa.
Aunado a ello, la jurisprudencia de esta Sala ha estimado que, para la organización
administrativa centralizada de nuestro país, el órgano titular de una competencia ha de estar
habilitado por norma expresa para delegar la potestad encomendada y que esta circunstancia debe
expresamente indicarse en el respectivo acuerdo de delegación. Por su parte, el funcionario
delegatario debe relacionar en las actuaciones administrativas que ejecute, la calidad por la que
actúa y debe insertar los datos relevantes del respectivo acuerdo de delegación [véase sentencia
de las quince horas del veintitrés de diciembre abril de dos mil diecinueve, emitida en el proceso
contencioso administrativo con referencia 144-2014].
B. Análisis del expediente administrativo.
b.1. El folio 1 del expediente administrativo relacionado con el presente caso y remitido
por la autoridad demandada contiene nota de fecha once de marzo de dos mil trece, suscrita por
los jefes de la sección de monitoreo de contratos, del departamento de contratos y proveedores y
de la UAC-ISSS [unidad de adquisiciones y contrataciones], todos del ISSS; y es dirigida al
Director General de la referida Institución, en la que se le informa sobre diferentes contratistas
[entre ellos, el señor MHMR] que han incumplido el contrato respectivo al no haber presentado la
garantía de buena calidad en el plazo estipulado para tal efecto.
Adjunto a la nota en cuestión, consta copia del contrato número M-152/2011 de la
contratación directa M-014/2011-P/2012 celebrado entre el Director del ISSS y el señor MR
[folios 4 al 10 del expediente administrativo]. Del referido documento interesa destacar que en la
cláusula octava se estipuló lo siguiente: «[l]a Garantía de Buena Calidad constituye una caución
otorgada por el contratista a favor del ISSS, que servirá para garantizar la buena calidad de los
bienes entregados, es decir, que responderá por las fallas y mala calidad que le sean imputables
a éstos. Esta garantía será por una cantidad no menor del 10% del monto contratado y tendrá
una vigencia de catorce (14) meses contados a partir de la realización de la última entrega. Esta
garantía se presentará en el Departamento de Contratos y Proveedores de la UACI dentro los
cinco (5) días hábiles posteriores a la recepción de la última entrega. La no presentación de esta
garantía dentro del plazo estipulado faculta al ISSS para hacer efectiva la Garantía de
Cumplimiento de Contrato» (resaltado propio) [folios 5 del expediente administrativo].
Es relevante relacionar que la LACAP, en su artículo 37-Bis regula la garantía de buen
servicio, funcionamiento o calidad de bienes. Dicha disposición prescribe: «[e]l porcentaje de la
garantía será el diez por ciento del monto final del contrato, su plazo y momento de presentación
se establecerá en las bases de licitación, las que en ningún caso podrán ser por un período
menor de un año».
Por lo que se constata que la regulación contractual de la garantía de buena calidad es
acorde a lo previsto en la LACAP, y de ahí que su presentación en los términos relacionados era
obligatoria no potestativa.
b.2. A folio 13 del expediente administrativo, consta que la anterior correspondencia fue
recibida en la unidad jurídica, específicamente en el departamento jurídico de gestión
administrativa del ISSS, en fecha veintidós de mayo de dos mil trece.
Luego se observan múltiples intercambios de correspondencia al interior de dicha unidad
jurídica, realizados a través del correo institucional, según se verifica en las respectivas
impresiones de pantalla [folios 16 y 17].
Interesa destacar que a folio 25 del expediente administrativo figura nota de fecha
veintiuno de marzo de dos mil trece suscrita por la jefe del departamento jurídico de gestión
administrativa y el jefe de la unidad jurídica, ambos del ISSS; dirigida al señor MHMR en la que
le indican lo siguiente: «[r]especto al contrato M-152/2011 derivado de la CONTRATACIÓN
DIRECTA M-014/2011-P/2012 denominada “ADQUISICIÓN DE MEDICAMENTOS LISTA 4,
PARTE IV”, suscrito entre el ISSS y su persona, en el que la UACI le atribuye el incumplimiento
contractual consistente en la no entrega de la Garantía de Buena Calidad originada del referido
contrato, cuyo plazo para su presentación venció el día catorce de diciembre de dos mil doce.
Con el objeto de garantizar el pleno ejercicio de su derecho de Audiencia y Defensa, se le
confiere tres (03) días hábiles improrrogables, contados a partir de la recepción de la presente
nota, para que se pronuncie al respecto. Una vez transcurrido dicho plazo, se continuará con el
trámite correspondiente a la efectividad de la Garantía de Cumplimiento de Contrato, ya sea
confirmando el reclamo presentado a la Aseguradora respectiva o desistiendo de este» (resaltado
suprimido).
b.3. Inmediatamente después de la anterior correspondencia, figura nota de fecha veintidós
de marzo de dos mil trece firmada por el apoderado general judicial del ISSS, licenciado E.
.E.M. y dirigida a ACSA, S.A. [folio 26 del expediente administrativo]. En la misma se
estipula: «[q]ue el Departamento de Contratos y Proveedores de la UACI-ISSS, le atribuye al
señor MHMR, el incumplimiento contractual consistente en la no entrega de la Garantía de
Buena Calidad originada del referido contrato, cuyo plazo para su presentación venció el día
catorce de diciembre de dos mil doce; razón por la cual vengo en la calidad antes indicada
[apoderado] y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 35 y 36 de la [LACAP] y 35 de su
Reglamento, a solicitar el pago inmediato de la cantidad de DOS MIL NOVECIENTOS
SETENTA Y SIETE DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA CON VEINTIOCHO
CENTAVOS (US $ 2,977.28) que constituye el porcentaje total de la obligación incumplida por
el mencionado contratista» (resaltado suprimido).
b.4. A folio 30 del expediente administrativo, corre agregada nota de fecha cuatro de abril
de dos mil trece suscrita por el señor MHMR y dirigida al departamento jurídico de gestión
administrativa del ISSS, en la que contesta la audiencia conferida en la nota detallada en el literal
b.2. supra. En resumen, explica que la no presentación de la fianza objeto de controversia se
debió a una enfermedad del personal encargado de licitaciones; asimismo, invocó que
presentaron en ese escrito la fianza de buena calidad, reiterando que cumplieron con el objeto
central del contrato celebrado con el ISSS, es decir, entregar los productos en tiempo y calidad.
b.5. A folio 34 del expediente administrativo figura nota de fecha diecinueve de abril de
dos mil trece suscrita por el licenciado E.E..M., dirigida a ACSA, S.A., en la que
exponen: «…en virtud de que se está analizando petición formulada por las contratistas referente
al incumplimiento contractual relacionado, atentamente solicito la suspensión temporal del pago
requerido en fecha 22 de marzo de 2013, por parte de esa Afianzadora, mientras se brinda
respuestas a las contratistas sobre lo solicitado, luego de lo cual se reiterará por parte del ISSS
el reclamo presentado, o se desistirá del mismo, según corresponda».
b.6. Finalmente, a folio 35 del expediente administrativo consta el acto administrativo
impugnado ante esta sede, la nota con referencia DJGA-467/2013 de fecha veinticuatro de
septiembre de dos mil trece, suscrita por el licenciado C..A..E.F.uentes, quien
manifiesta actuar en calidad de apoderado general judicial con facultades especiales del ISSS;
dirigida igualmente a ACSA, S.A., en el documento se plasmó en una hoja membretada que reza
en la parte superior “departamento jurídico de gestión administrativa unidad jurídica”.
Sobre su contenido, es importante destacar que el referido profesional señaló lo siguiente:
«[a] efecto de analizar petición del señor MHMR, mediante nota de fecha 19 de abril del
corriente año, se requirió a esa compañía aseguradora la suspensión temporal del pago
requerido, determinándose a la fecha el incumplimiento contractual, en virtud de lo antes citado
y atribuido a la referida sociedad, según lo expresado en el escrito relacionado en el párrafo que
antecede. Por tal razón, en la calidad antes indicada y de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 35 y 36 de la [LACAP] vengo a confirmar el reclamo antes realizad y solicitar el pago
inmediato de la cantidad de DOS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE DÓLARES DE LOS
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA CON VEINTIOCHO CENTAVOS (US $ 2,977.28), que
constituye el porcentaje total de la obligación incumplida por el mencionado contratista»
(resaltado suprimido).
C..H. probados.
Expuesto lo anterior, esta Sala tiene por probado que el procedimiento para la
determinación del incumplimiento contractual atribuido al señor MHMR se tramitó –en su
mayoría– por la unidad jurídica del ISSS. Es decir, no consta en el expediente administrativo
remitido por la autoridad demandada que, previo a la emisión de la resolución impugnada en este
proceso, el Director General del ISSS hubiere emitido en un acto administrativo el referido
incumplimiento contractual y, en consecuencia, fuera este quien hubiera ordenado la ejecución de
la garantía de cumplimiento de contrato.
Según consta en el portal de transparencia del ISSS [https://www.transparencia.gob.sv/
institutions/isss/documents/8679/download], en el Manual de Normas y Procedimientos Jurídicos
de Gestión Administrativa de dicha Institución, aprobado en septiembre del año dos mil trece, se
plasmó la firma del licenciado C.A.E.F., bajo el cargo de colaborador
jurídico del departamento jurídico de gestión administrativa.
En ese sentido, el acto cuestionado fue suscrito por el “apoderado general judicial con
facultades especiales del ISSS, institución autónoma de derecho público, representado por el
doctor L.A.F.S. en su calidad de Director General y por lo tanto representante
legal del ISSS” [folio 35 frente del expediente administrativo], que a su vez era colaborador
jurídico de dicha institución. En otras palabras, el acto administrativo impugnado fue emitido por
un empleado de la institución demandada.
Ahora bien, en el presente caso, la parte actora ha invocado que la nota con referencia
DJGA-467/2013 de fecha veinticuatro de septiembre de dos mil trece, suscrita por un abogado en
calidad de apoderado general judicial del ISSS, adolece de nulidad, por no haber sido emitida por
la autoridad competente, ni mediar acuerdo de delegación hacia el referido empleado.
Por su parte, la defensa de la autoridad demandada se ha centrado en afirmar que el
mandato con el que actuó el referido apoderado es una legítima delegación para emitir la nota
mediante la cual se ejecuta la garantía a fin que se realizara por parte de ACSA el pago
inmediato, objeto de controversia.
Por ello, a efecto de analizar el quid del presente asunto, esta Sala estima necesario
efectuar algunas acotaciones sobre el respeto a los precedentes jurisprudenciales (d.1.), para
luego verificar si la delegación invocada por ambas partes se encontraba habilitada por ley formal
(d.2.); y si el instrumento consistente en el poder general judicial puede considerarse como un
instrumento válido para realizar una delegación administrativa (d.3.).
D. Consideraciones de esta Sala.
d.1. En el romano III, literal B supra, se citó la sentencia emitida por la Sala de lo
Constitucional el quince de junio de dos mil dieciséis, en el proceso de inconstitucionalidad con
referencia 114-2013; en la cual, dicho Tribunal admitió como circunstancias válidas para
modificar un precedente o alejarse de él: estar en presencia de un pronunciamiento cuyos
fundamentos normativos son incompletos o erróneamente interpretados; el cambio en la
conformación subjetiva del Tribunal; y que los fundamentos fácticos que le motivaron han
variado sustancialmente al grado de volver incoherente el pronunciamiento originario, con la
realidad normada.
Pues bien, respecto al presente caso, esta Sala ha emitido múltiples precedentes donde la
autoridad demandada también era el ISSS, determinando la inadmisibilidad de la pretensión
planteada por los diferentes actores con fundamento en que el acto que se pretendía impugnar no
fue emitido por la Administración pública, sino por un particular en cumplimiento de un contrato
civil de mandato [véase sentencias emitidas el trece de diciembre de dos mil diecisiete en los
procesos contenciosos administrativos con referencias 447-2013 y 463-2013; catorce de
diciembre de dos mil diecisiete, con referencia 461-2013; y uno de febrero de dos mil dieciocho,
con referencia 442-2013].
Sin embargo, el anterior criterio fue emitido bajo la premisa que los apoderados del
Director del ISSS no eran empleados de dicha Institución, sino que personas ajenas a la misma
que actuaban únicamente en ejecución de su mandato.
En el sub júdice, se ha acreditado que el licenciado E.F. sí es empleado de la
unidad jurídica del ISSS. Por lo tanto, el referido profesional actuó como mandatario pero
también, y para efectos de estudio en la jurisdicción contenciosa administrativa, como empleado
parte de la institución ya que ejercía el cargo de colaborador jurídico; de ahí que, en este caso es
procedente estimar la existencia de un acto administrativo [a diferencia de los precedentes antes
citados] y analizar si los actos emitidos por el referido empleado público fue acorde a las
potestades legales conferidas en la normativa pertinente.
d.2.En el acto administrativo impugnado, el licenciado E.F. invoca como
fundamento jurídico de su decisión los artículos 35 y 36 de la LACAP y el artículo 35 del
RELACAP.
En dichas disposiciones, la LACAP no contempla cuál es la autoridad competente para
hacer efectiva dicha garantía. No obstante, en virtud del artículo 5 de la LACAP que regula la
habilitación para emitir reglamento sobre dicha ley, se verifica que el artículo 35 del RELACAP
determina que: «[e]n caso de incumplimiento, el responsable de hacer efectivas las garantías
contempladas en la Ley será el Titular de la Institución»
El artículo 17 de la LACAP prescribe: «[l]a máxima autoridad de una institución, sea que
su origen provenga de elección directa, indirecta o de designación, tales como Ministros o
Viceministros en su caso, Presidentes de instituciones, Fiscal General de la República,
P. General de la República, Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos,
Directores de instituciones descentralizadas o autónomas, a quienes generalmente se les
atribuye la representación legal de las instituciones de que se trate y el Alcalde, en el caso de
las Municipalidades, en adelante para los efectos de esta ley, se les denominará el titular o los
titulares» (resaltado propio).
Ahora bien, el artículo 18 de la normativa en comento establece que «[l]a autoridad
competente podrá designar con las formalidades legales a otra persona, para adjudicar las
adquisiciones y contrataciones…».
Es decir, la LACAP únicamente ha contemplado la posibilidad que el titular delegue sus
funciones cuando se trata de adjudicaciones. Pero no existe disposición que habilite la facultad
del titular para delegar la ejecución de garantías; por lo tanto, al no estar prevista expresamente la
delegación para emitir acto administrativo que ordene la ejecución de las garantías contractuales,
se tiene que tal facultad goza de la regla general de las facultades conferidas a los funcionarios, es
decir que es indelegable y solo puede ser ejercida por el titular de la institución.
En el presente caso, debe considerarse que el ISSS es una institución autónoma según se
entidad autónoma, sin más limitaciones que las que emanan de la Ley...». Por lo que en los
términos de artículo 17 de la LACAP, el titular del ISSS es su Director, a quien le corresponde
también la representación legal de dicho Instituto, de conformidad al artículo 18 literal i) de la
Hasta este punto, se ha determinado que la facultad legal para ejecutar garantías le
correspondía al Director del ISSS; y no existe una habilitación legal en la LACAP para delegar
dicha potestad.
d.3. Sin afán de ser sobreabundante, y de forma ejemplificativa, conviene traer a colación
que en línea con la jurisprudencia de esta Sala citada en el literal A. supra, el artículo 42 inciso
final de la Ley de Procedimientos Administrativos (no aplicable al presente caso), determina que
«[e]n los actos que se dicten en virtud de cualquiera de las formas de modificación de la
competencia, se indicará tal circunstancia y se identificará el acto por el que acordó la
modificación».
Es menester señalar que, pese a que no consta el texto íntegro del poder general judicial
con facultades especiales con el que actuó el licenciado C.A.E.F. para
emitir la nota que ahora se controvierte, debe considerarse que dicho instrumento constituye una
representación a través de un contrato de mandato, que no podría equipararse en derecho
administrativo con un acuerdo de delegación de funciones, puesto que la referida trasferencia de
funciones debe necesariamente estar habilitada en la LACAP, en virtud del principio de
legalidad.
Lo anterior permite a esta Sala concluir que el acto administrativo impugnado fue emitido
por un inferior jerárquico que (i) pretendía ejecutar una facultad que no se puede delegar en los
términos de la LACAP y el RELACAP; y (ii) aun cuando pudiera haberse delegado, no se hizo a
través de un acuerdo de delegación válido.
d.4. Conclusión.
Establecido lo anterior, esta Sala colige que el acto administrativo impugnado adolece de
un vicio de incompetencia jerárquica.
2. Sobre las demás vulneraciones invocadas por la parte actora.
En principio, en el ordenamiento procesal administrativo salvadoreño la constatación de
un solo motivo de ilegalidad en el acto administrativo deriva en la consecuente invalidez de este
último. En reiteradas decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha comprobación hace
innecesario el examen de otros vicios, pues la declaratoria de ilegalidad no admite graduaciones
ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u otros vicios alegados.
Aunque razones referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas aconsejan en
ocasiones la revisión de adicionales fundamentos de la pretensión contenciosa –pues solo de esa
manera es posible satisfacer en su plenitud determinada pretensión– en el presente caso es posible
la estimación de la pretensión sin que sea necesario un examen adicional de legalidad. En el
sentido dicho, una vez comprobada la existencia de un vicio de incompetencia funcional, esta
Sala considera inoficioso continuar el examen de los demás alegatos de ilegalidad planteados
V. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VULNERADO.
Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde efectuar un
pronunciamiento sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado, de conformidad al
En el presente caso, el apoderado del ISSS solicitó a ACSA, S.A., el pago inmediato de la
cantidad de dos mil novecientos setenta y siete dólares con veintiocho centavos de dólar de los
Estados Unidos de América ($2,977.28) que constituía el porcentaje total de la obligación
incumplida por el señor MR, respecto al contrato M-152/2011 originado de la Contratación
Directa No. M-014/2011-P/2012 denominada “ADQUISICIÓN DE MEDICAMENTOS LISTA
4, PARTE IV”, por no haber entregado la garantía de buena calidad en el plazo establecido.
No obstante, esta Sala decretó oportunamente la medida cautelar de suspensión de los
efectos del acto administrativo impugnado, por lo que la parte actora no vio modificada
perjudicialmente su esfera jurídica, ya que la autoridad demandada no pudo hacer efectiva la
garantía exigida en dicha nota. Así, en vista de la ilegalidad establecida en esta sentencia, la
referida garantía no podrá hacerse efectiva mediante el acto administrativo impugnado.
POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y de conformidad con las disposiciones
citadas y a los artículos 31, 32, 33, 34 y 47 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa derogada, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta
y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de
aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente, a nombre de la República de El Salvador, esta Sala FALLA:
1) Declarar ilegal la nota con referencia DJGA-467/2013 de fecha veinticuatro de
septiembre de dos mil trece, suscrita por el apoderado general judicial del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social, en la que se solicitó a Aseguradora Agrícola Comercial, Sociedad Anónima, el
pago inmediato de la cantidad de dos mil novecientos setenta y siete dólares con veintiocho
centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($2,977.28) que constituía el porcentaje total
de la obligación incumplida por el señor MHMR, respecto al contrato M-152/2011 originado de
la Contratación Directa No. M-014/2011-P/2012 denominada “ADQUISICIÓN DE
MEDICAMENTOS LISTA 4, PARTE IV”, por no haber entregado la garantía de buena calidad
en el plazo establecido.
2) Como medida para restablecer el derecho vulnerado, se ordena al Director del Instituto
Salvadoreño de Seguro Social abstenerse de hacer efectiva la garantía exigida en la resolución
descrita en el literal anterior.
3) Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
4) En el acto de notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
5) Y devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
N.. -
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
----O.C.C.-.E.A.P.-.J.C.V. -----S.L.RIV.MARQUEZ.----
--------------------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGIST RADOS QUE LA SUSCRIBEN --------------------
--------------------------------------- M. B. A. ------ SRIA. -----RUBRICADAS ------------------------------------------”“““
