Sentencia Nº 490-2015 de Sala de lo Constitucional, 03-11-2017
| Número de sentencia | 490-2015 |
| Fecha | 03 Noviembre 2017 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
490-2015
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con
veinticuatro minutos del día tres de noviembre de dos mil diecisiete.
El presente proceso de amparo fue promovido por el señor C. M. R. L., en contra del
subdirector de salud del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), por la vulneración de sus
derechos de audiencia, a la seguridad social y a recibir una retribución.
Han intervenido en la tramitación de este amparo la parte actora, la autoridad demandada y
la Fiscal de la Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando:
I. 1. El peticionario sostuvo en su demanda que en fecha 2-II-2015 fue lesionado a la altura
del abdomen cuando se encontraba realizando una diligencia de investigación en su calidad de
agente de la Policía Nacional Civil (PNC). En atención a ello, el médico tratante de su
emergencia le extendió una incapacidad médica por accidente de trabajo; sin embargo,
posteriormente dicha incapacidad fue modificada como accidente común por parte del
subdirector de salud del ISSS.
Dicha modificación –adujo– implica una desmejora económica en cuanto al subsidio que
tendría que recibir y, además, fue realizada por una autoridad que no era competente para
autorizarla y mediante un procedimiento que se llevó a cabo de forma arbitraria, sin una
investigación en la cual pudiese intervenir. Por ello, alegó que se vulneraron sus derechos de
audiencia, a la seguridad social, a la propiedad y a la seguridad jurídica.
2. A. Por resolución de fecha 20-II-2017 se suplió la deficiencia de la queja planteada, de
conformidad con el principio iura novit curia y el art. 80 de la Ley de Procedimientos
Cónstitucionales (L.Pr.Cn.), en el sentido de que, si bien el actor aducía la vulneración de los
referidos derechos, de las argumentaciones realizadas se entendía que la afectación alegada tenía
asidero en los derechos de audiencia, a la seguridad social y a recibir una retribución.
En la misma resolución se admitió la demanda, circunscribiéndose al control de
constitucionalidad de la decisión atribuida al subdirector de salud del ISSS consistente en haber
modificado la incapacidad médica por accidente de trabajo que le fue extendida al actor por el
médico tratante de su emergencia médica a una incapacidad por accidente común, con lo cual se
habría disminuido el monto que debía serle cancelado en concepto de subsidio por incapacidad.
B. Asimismo, se declaró sin lugar la suspensión de los efectos del acto reclamado por
haberse consumado en la esfera jurídica del actor y no estar produciendo efectos positivos, y se
pidió al subdirector de salud del ISSS que rindiera el informe establecido en el art. 21 de la
L.Pr.Cn., en el cual expresó que el acto impugnado sí existía, pero no era cierta la vulneración de
derechos que se le atribuía en la demanda.
C. Además, se le confirió audiencia a la Fiscal de la Corte de conformidad con el art. 23 de
la L.Pr.Cn., pero esta no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida.
3.
A. Por resolución de fecha 5-V-2017 se confirmó la denegatoria de la suspensión de los
efectos del acto reclamado y, además, se pidió a la autoridad demandada que rindiera el informe
B. En atención a dicho requerimiento, el subdirector de salud del ISSS manifestó que sí era
competente para efectuar la modificación de la incapacidad médica del pretensor, pues le había
sido encomendada por su superior jerárquico, es decir, el director general de la institución.
También sostuvo que, contrario a lo manifestado por el actor, sí se realizó una investigación en la
cual el demandante tuvo participación, dando como resultado que el accidente sufrido atendía a
circunstancias comunes y no de trabajo.
4.
Seguidamente, en virtud del auto de fecha 9-VI-2017 se confirieron los traslados que
ordena el art. 27 de la L.Pr.Cn., respectivamente, a la Fiscal de la Corte, quien sostuvo que le
correspondía al demandante establecer la existencia de un agravio a sus derechos y que no podía
arribar a una conclusión pues no contaba con el acervo probatorio necesario; y a la parte actora,
quien expuso que la investigación a la que el subdirector de salud del ISSS hacía referencia
únicamente se basaba en una supuesta entrevista que no recordaba.
5.
Mediante la resolución de fecha 5-VII-2017 se abrió a pruebas el presente proceso por el
plazo de ocho días, de conformidad con lo prescrito en el art. 29 de la L.Pr.Cn., lapso en el cual la
autoridad demandada presentó prueba documental y la parte actora ofertó prueba que ya se
encontraba incorporada al proceso.
6.
Posteriormente, de conformidad con el auto de fecha 31-VIII-2017 se otorgaron los
diferencia de lo expuesto por el actor, en el expediente sí consta que la inspectora del ISSS le
efectuó una entrevista y luego de ello emitió un informe considerando que era procedente el
cambio de la incapacidad médica, por lo que sí se respetaron sus derechos de audiencia y de
defensa; (ii) la parte actora, quien reiteró lo expuesto en sus anteriores intervenciones y aseveró
que la modificación de su incapacidad médica se hizo de forma fraudulenta, sin seguir un debido
proceso ni darle la oportunidad de intervenir; y (iii) la autoridad demandada, quien sostuvo que sí
era competente para realizar el cambio de la incapacidad médica del actor y que ello se hizo
luego de efectuada la investigación correspondiente, en la cual el pretensor tuvo intervención.
7. Con estas últimas actuaciones, el presente proceso quedó en estado de pronunciar
sentencia.
II. El orden lógico con el que se estructurará esta resolución es el siguiente: en primer lugar,
se determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo lugar, se hará una
exposición sobre el contenido de los derechos alegados (IV); y en tercer lugar, se analizará el
caso sometida a conocimiento de este Tribunal (V).
III.
El objeto de la controversia puesta en conocimiento de este Tribunal-Consiste en
determinar si el subdirector de salud del ISSS vulneró los derechos de audiencia, a la seguridad
social y a recibir una retribución del señor C. M. R. L., al haber ordenado la modificación de la
causa de la incapacidad médica otorgada a este, de accidente de trabajo a accidente común, sin
tener competencia para ello y sin haber realizado una investigación en la cual el referido señor
pudiera intervenir.
IV. 1. En la Sentencia de fecha 11-II-2011, emitida en el Amp. 415-2009, se expresó que el
derecho de audiencia (art. 11 inc. 1° de la Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos
de los que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas a seguir, de
conformidad con lo previsto en la ley de la materia o, en su ausencia, en aplicación directa de la
disposición constitucional citada, un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de
conocer las respectivas posturas y de contradecirlas, previo a que se provea un acto que cause un
está íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, puesto que es dentro del proceso donde
los intervinientes tienen la posibilidad de exponer sus razonamientos y de oponerse a su
contraparte en forma plena y amplia.
Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto pasivo de dicho proceso la
infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De
ahí que existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso
en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama, o (ii) el
incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos
derechos.
2. A. En las Sentencias de fechas 30-I-2013 y 1-VI-2011, emitidas en los procesos de Amp.
254-2010 y 79-2010, respectivamente, se sostuvo que la seguridad social, de acuerdo con el art.
50 inc. 1° de la Cn., tiene su fundamento en la necesidad de brindar a las personas un mínimo de
seguridad económica que les permita enfrentar las contingencias que se les presenten en la vida,
tales como la invalidez, la vejez o, incluso, la muerte de un familiar asegurado a una de las
instituciones del sistema de previsión social.
La seguridad social constituye un servicio público de carácter obligatorio, cuyo alcance,
extensión y regulación legal debe atender los parámetros establecidos en el art. 50 inc. 2° de la
Cn., con el objeto de responder a una necesidad general o pública, que comporta una garantía de
provisión de medios materiales y de otra índole –v.gr., el suministro de una pensión periódica–,
para hacer frente a los riesgos o a las necesidades sociales a los que antes se ha hecho referencia,
por medio de los mecanismos diseñados por el Estado para tales fines.
B. Partiendo de la afirmación de que el Estado se ha comprometido a apoyar el desarrollo de
la personalidad humana frente a esas contingencias que se presentan en la vida y de que, para
ello, ha creado un régimen jurídico y un sistema coordinado de mecanismos y entidades para
brindar tal servicio, se ha establecido que ese deber o compromiso adquirido frente a los
destinatarios se convierte en un derecho fundamental a la seguridad social.
En efecto, la seguridad social constituye un derecho a gozar de una protección de índole
social por parte del Estado, cuyos alcances y límites deben ser regulados en la ley y, en su
oportunidad, aplicados a cada caso concreto, atendiendo los parámetros establecidos en la
Constitución.
3. A. Según se ha establecido –v.gr. en las Sentencias de fechas 4-II-2011 y 24-XI-2010,
pronunciadas en los procesos de Amp. 204-2009 y 1113-2008, respectivamente–, en toda labor,
trabajo o servicio remunerado surgen dos obligaciones principales que conciernen a su esencia
misma: la prestación de un servicio y su retribución.
Esta última se encuentra constituida –principalmente– por el salario, siendo este el pago que
efectúa el empleador por los servicios que recibe o que hubiere recibido de un trabajador desde el
instante en que se encuentra a su disposición; por las prestaciones sociales, las cuales son
beneficios legales que el patrono debe pagar a sus trabajadores, adicionalmente al salario
ordinario, para atender necesidades o cubrir riesgos originados durante el desarrollo de su
actividad laboral; y por las prestaciones laborales, las cuales son los beneficios complementarios
al salario que se otorgan a los trabajadores, siendo estas principalmente de carácter económico,
derivadas de la relación laboral.
En tal sentido, todo empleado tiene derecho a recibir una retribución –al salario y a las
prestaciones a que hubiere lugar– por la realización de un determinado trabajo o servicio.
B. Desde esa perspectiva, el patrono o empleador tiene la obligación fundamental, al entablar
una relación laboral, de retribuir al trabajador la prestación de los servicios que realice en su
beneficio; por consiguiente, la causa obligatoria de la retribución está en la contraprestación
efectiva o potencial de los aludidos servicios. A contrario sensu, no existirá obligación por parte
del patrono –de dar al trabajador dicha retribución– cuando esa contraprestación no exista, es
decir, cuando aquel no desempeñe las funciones para las cuales fue nombrado o contratado.
V. A continuación, se analizará si la actuación de la autoridad demandada se sujetó a la
normativa constitucional.
1. A. La partes aportaron como prueba, entre otros, los documentos siguientes: (i) expediente
de investigación llevado por la Subdirección del Salud del ISSS referente al caso de modificación
del riesgo de la incapacidad temporal emitida al señor C. M. R. L.; (ii) certificación de una parte
del Manual de Descripción de Puestos del Personal del ISSS; (iii) certificación de ciertos pasajes
de la Norma para el Otorgamiento de Incapacidades Temporales y Licencias por Maternidad a los
Asegurados del ISSS; y (iv) certificación de ciertos pasajes del Manual de Normas y
Procedimientos de la Sección Subsidios del Departamento de Beneficios Económicos del ISSS.
B.
Teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 331 y 341 inc. 1° del Código Procesal Civil y
Mercantil (C.Pr.C.M), de aplicación supletoria al proceso de amparo, en virtud de que no se ha
demostrado la falsedad de los documentos públicos presentados, estos constituyen prueba
fehaciente de los hechos que en ellos se consignan.
C.
Con base en los elementos de prueba presentados, valorados conjuntamente y conforme a
la sana crítica, se tienen por establecidos los siguientes hechos: (i) que el señor C. M. R. L.
recibió la incapacidad médica n° 805217, en concepto de accidente de trabajo; (ii) que,
posteriormente, esta fue modificada por orden del subdirector de salud del ISSS por la
incapacidad médica n° 880467, en concepto de accidente común; y (iii) que, previo a autorizar la
modificación de la referida incapacidad, se realizó una investigación en la cual tuvo participación
el señor Romero López.
2. Establecido lo anterior, corresponde verificar si la autoridad demandada vulneró los
derechos invocados por el peticionario.
A.
Para la correcta solución de la controversia planteada, debe aclararse que el control de
constitucionalidad del presente proceso se circunscribió a la decisión atribuida al subdirector de
salud del ISSS consistente en haber modificado la incapacidad por accidente de trabajo que le fue
extendida al actor por el médico tratante de su emergencia a una incapacidad por enfermedad
común, con lo cual se habría disminuido el monto que debía serle cancelado en concepto de
subsidio por incapacidad.
En ese sentido, no se encuentran en discusión las circunstancias de tiempo, modo y lugar en
que el actor fue afectado en su integridad física producto de una lesión, pues lo que se
controvierte es la supuesta falta de competencia de la autoridad demandada para efectuar el
cambio de la aludida incapacidad y la presunta falta de audiencia al actor en la investigación
realizada, lo que habría conllevado a que este no recibiera una retribución económica adecuada.
Por lo que, en el presente caso, carecen de relevancia las motivaciones técnicas que llevaron a
determinar el cambio de calificación de la referida incapacidad.
B.
Teniendo claridad sobre lo anterior, debe determinarse si el subdirector de salud del ISSS,
de acuerdo con la normativa aplicable al caso concreto, era competente para autorizar la
modificación de la incapacidad del actor y, en caso de serlo, si previo a dicha modificación se
realizó una investigación en la que este haya podido intervenir.
a. De conformidad con lo establecido en el Capítulo I.1 de la Norma para el Otorgamiento
de Incapacidades Temporales y Licencias por Maternidad a los Asegurados del ISSS, dicha
normativa tiene por objeto regular "el otorgamiento, registro y control de las incapacidades
temporales para el trabajador por enfermedad, accidente y licencias por maternidad, otorgadas a
asegurados en los centros de atención del ISSS". De acuerdo con el Capítulo II apartado 1.2.2. de
la misma normativa, son los directores de los centros de atención del ISSS y la Subdirección de
Salud, en el ámbito de sus competencias, los responsables de vigilar el cumplimiento de dicho
estatuto.
En ese orden, se advierte que el subdirector de salud del ISSS se encuentra facultado para
otorgar y controlar lo relativo a las incapacidades temporales otorgadas a los trabajadores
cotizantes, por lo que la modificación de la incapacidad concedida al actor –de accidente de
trabajo a accidente común– fue realizada por una autoridad facultada para ello.
b.
Aunado a lo anterior, la autoridad demandada sostiene que efectuó la modificación de la
incapacidad médica del actor en virtud de una orden recibida por parte del director general del
ISSS. Dicha afirmación se confirma con la nota de fecha 27-II-2015, mediante la cual el referido
funcionario le encomendó a la Subdirección de Salud del ISSS verificar la petición del
subdirector general de la PNC –jefe inmediato del actor– para modificar la incapacidad en
cuestión de accidente de trabajo a accidente común.
Según lo dispuesto en el Manual de Descripción de Puestos del Personal del ISSS, el
subdirector de salud depende jerárquicamente del director general de la institución y dentro de
sus funciones está servir de apoyo a la Dirección General y a la Subdirección General,
representándola en cualquier función que le encomiende, así como realizar "otras actividades
encomendadas por la jefatura inmediata".
c.
En consecuencia, se concluye que el subdirector de salud del ISSS estaba habilitado,
legal y funcionalmente, para efectuar la modificación de la incapacidad médica del actor.
C. Por otra parte, el actor sostiene que la modificación de su incapacidad médica se realizó
de forma arbitraria, sin hacer una investigación en la que se le haya dado la oportunidad de
intervenir y ejercer su derecho de audiencia, ya que, si bien existe un expediente investigativo,
este se basa en una supuesta entrevista en la que él no recuerda haber participado.
a.
Al respecto, se advierte que el referido expediente fue aportado en la fase probatoria y en
este consta el informe de fecha 25-III-2015, elaborado por una inspectora del Departamento de
Inspección de la División de Aseguramiento, Recaudación y Beneficios Económicos del ISSS y
dirigido al jefe de la Sección de Subsidios del ISSS, en el cual se hizo constar que en fecha 16-
III-2015 se entrevistó al demandante, quien narró su versión de lo ocurrido, y al jefe inmediato de
este, dejándose constancia de lo expuesto por ambos.
En dicho informe, la aludida inspectora concluyó que el accidente sufrido por el actor no se
tipificaba en circunstancias de riesgo profesional, pues cuando el pretensor salió de su centro de
trabajo y le ocurrió el accidente se había desviado a realizar diligencias personales.
b.
La investigación realizada tuvo como sustento legal el apartado 2.2.1.5. del Manual de
Normas y Procedimientos de la Sección Subsidios del Departamento de Beneficios Económicos
del ISSS, el cual establece que cuando se adviertan inconsistencias o sospechas de fraude para
realizar el pago de subsidios se podrá requerir al asegurado que aclare las circunstancias de forma
precisa y concisa o, en su caso, al inspector para que realice la investigación correspondiente.
En el presente caso, las sospechas que dieron origen a la aludida investigación surgieron a
partir de la información proporcionada por el jefe inmediato del pretensor, quien solicitó la
modificación de la incapacidad en cuestión porque este no se encontraba realizando funciones
oficiales cuando sufrió el accidente del cual derivó la incapacidad.
c.
De conformidad con el art. 24 del Reglamento para Afiliación, Inspección y Estadística
del ISSS, las actas de inspección que elaboren los inspectores y demás personal del instituto
autorizados por la Dirección y los informes que estos rindan en el ejercicio de sus funciones se
tendrán como relaciones exactas y verdaderas de los hechos en ellos contenidos y harán plena fe
en toda clase de actuaciones, en tanto no se demuestre de modo evidente su inexactitud, falsedad
o parcialidad.
Entonces, si el actor sostiene que no recuerda que se le haya entrevistado debió impugnar y
desvirtuar en sede administrativa lo contenido en el informe sobre la modificación de su
incapacidad, ya que, de lo contrario, dicha actuación se debe tener por realizada de forma veraz.
d.
A partir de lo anterior, se concluye que, previo a ordenar la modificación de la
incapacidad médica del actor, se llevó a cabo una investigación en la que este tuvo participación
y que la decisión del subdirector de salud estuvo amparada en el informe emitido como
consecuencia de la aludida investigación, por lo que no se puede calificar esa decisión como
arbitraria.
D. Por tal razón, se colige que la autoridad demandada no vulneró los derechos de
audiencia, a la seguridad social y a recibir una retribución del señor C. M. R. L., por lo que es
procedente desestimar la pretensión planteada.
POR TANTO: con base en las razones expuestas y lo prescrito en los arts. 2, 11 y 50 inc. 1°
FALLA: (a) Declárase que no ha lugar el amparo solicitado por el señor C. M. R. L., contra el
subdirector de salud del ISSS, por la vulneración de sus derechos de audiencia, a la seguridad
social y a recibir una retribución, pues la referida autoridad se encontraba habilitada legal y
funcionalmente para hacer la modificación de la incapacidad médica del demandante, la cual se
realizó luego de efectuado el procedimiento legal correspondiente; y (b) Notifíquese.
A. PINEDA.-----------R. E. GONZALEZ.-----------FCO. E. ORTIZ. R.-----------PRONUNCIADO
POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN------------E. SOCORRO C.------
---SRIA.---------RUBRICADAS.
