Sentencia Nº 583-2015 de Sala de lo Constitucional, 20-10-2017
| Número de sentencia | 583-2015 |
| Fecha | 20 Octubre 2017 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
583-2015
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con
veintidós minutos del día veinte de octubre de dos mil diecisiete.
El presente proceso de amparo ha sido promovido por el señor Alberto Escobar Orellana,
contra el Superintendente Adjunto de Pensiones (SAP) de la Superintendencia del Sistema
Financiero (SSF), por la vulneración de su derecho de petición, en relación con su derecho a la
seguridad social.
Han intervenido en el proceso la parte actora, la autoridad demandada y la Fiscal de la Corte
Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando:
I. 1. El peticionario manifestó en su demanda que dirige su reclamo en contra del SAP, por
no haber dado respuesta a la petición, que le formuló por medio de escrito de fecha 13-XI-2014,
de que solicitara a la AFP Confía que iniciara la recuperación administrativa de las cotizaciones
previsionales no pagadas en tiempo por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas
(UCA), donde trabajó, dado que esta fue condenada en juicio laboral a pagarle salarios no
devengados por culpa imputable al patrono, así como las prestaciones correspondientes,
incluyendo las cotizaciones previsionales. Por ello estimó que dicha autoridad le ha vulnerado el
derecho de petición.
2. A. Por auto pronunciado el 25-I-2016 se suplió la deficiencia de la queja planteada por la
parte actora, de conformidad con lo dispuesto en el art. 80 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales (L.Pr.Cn.), en el sentido de que también se podría haber conculcado el derecho a
la seguridad social, ya que aquella alegó que con la omisión de respuesta no se permitió que la
AFP Confía exigiera a la UCA el pago de las cotizaciones de previsión social pendientes de pago
a que fue condenada en el juicio laboral que siguió el demandante en su contra.
Luego de efectuada dicha suplencia, se admitió la demanda circunscribiéndola al control de
constitucionalidad de la supuesta omisión del SAP de dar respuesta a la petición planteada en el
escrito presentado por el actor el 13-XI-2014, lo cual pudo haber vulnerado el derecho de
petición, en relación con el derecho a la seguridad social, del actor, por lo que se indicó que en
ese sentido se resolvería el presente caso.
B. En la misma interlocutoria se denegó la suspensión del acto reclamado por tratarse de una
omisión y, además, se pidió informe a la autoridad demandada de conformidad con el art. 21 de
la L.Pr.Cn.
En su informe el SAP manifestó que la demanda tenía un error material, pues la petición del
demandante no fue presentada el 13-XI-2014, sino el 14-XI-2013; asimismo negó los hechos que
se le atribuían en la demanda, sobre lo cual ofreció probar oportunamente en este proceso.
C. Finalmente, se le confirió audiencia a la Fiscal de la Corte de conformidad con lo
dispuesto en el art. 23 de la L.Pr.Cn., pero no hizo uso de ella.
3. Por resolución de fecha 18-IV-2016 se concedió audiencia al señor Alberto Escobar
Orellana para que aclarara si había presentado su petición a la autoridad demandada el 14-XI-
2013 o el 13-XI-2014; si en la nota del 2-X-2014, ref. DAJ-LI-20628, se había dado respuesta a
su petición, y si esta le fue notificada por correo electrónico el 9-X-2014. Por último, se requirió
a la autoridad demandada que rindiera el informe justificativo que regula el art. 26 de la L.Pr.Cn.
El demandante manifestó que el escrito que presentó en la SSF tenía fecha de recibido del
l3-XI-2014 y un sello en el que constaba el nombre de la persona que lo recibió, pero que aquel
no había sido respondido. Asimismo, negó que la autoridad le hubiera notificado el 9-X-2014 la
respuesta a su petición, pues en su correo electrónico no le aparecía ningún mensaje de dicha
superintendencia.
Por su parte, la autoridad demandada reiteró lo expuesto en el primer informe y detalló las
diligencias que se efectuaron para responderle al actor la petición formulada; respuesta que se le
notificó el 9-X-2014 por medio del correo electrónico que el demandante había señalado para tal
efecto.
4. Posteriormente, en virtud del auto de fecha 26-IV-2017, se confirmó la denegatoria de la
medida cautelar y se pidió informe justificativo a la autoridad demandada, en aplicación del art.
26 L.Pr.Cn.
5. Por auto de fecha 26-V-2017, se confirieron los traslados que ordena el art. 27 de la
L.Pr.Cn., respectivamente, a la Fiscal de la Corte, quien manifestó que en esa etapa del proceso
todavía no podía emitir una opinión, la cual se concretaría hasta que hubiera transcurrido la etapa
probatoria; y a la parte actora, que ratificó lo expuesto en su demanda e intentó ampliarla contra
la UCA y la AFP Confía.
6. Por resolución de fecha 21-VII-2017, se declaró sin lugar la petición del demandante de
que se tuviera por ampliada la demanda en contra de la UCA y de la AFP Confía, en aplicación
del art. 280 inc. 1° del Código Procesal Civil y Mercantil y se ordenó omitir el plazo probatorio
7. Mediante escrito del 31-VII-2017, el demandante reiteró su pretensión. Así, concluido el
trámite establecido en la L.Pr.Cn., el presente amparo quedó en estado de pronunciar sentencia.
II. Establecido lo anterior, el orden lógico con el que se estructurará esta resolución es el
siguiente: en primer lugar, se determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo
lugar, se hará una exposición del contenido de los derechos invocados (IV); y, finalmente, se
analizará el caso sometido a conocimiento de este Tribunal y se pronunciará el fallo que
corresponda (V).
III. En el presente caso, el objeto de la controversia puesta en conocimiento de este Tribunal
estriba en determinar si el SAP vulneró el derecho de petición, en relación con el derecho a la
seguridad social, del señor Alberto Escobar Orellana, al omitir responder la petición que le
formuló en el escrito presentado el 14-XI-2013.
IV. En este apartado, se hará una breve exposición de los derechos que se consideran
vulnerados con la omisión reclamada.
1. A. En las Sentencias del 5-I-2009 y 14-XII-2007, Amps. 668-2006 y 705-2006
a toda persona –natural o jurídica, nacional o extranjera– a dirigirse a las autoridades para
formular una solicitud por escrito y de manera decorosa.
Correlativamente al ejercicio de este derecho, se exige a los funcionarios que respondan a las
solicitudes que se les planteen y que dicha contestación no se limite a dejar constancia de haberse
recibido la petición. En ese sentido, la autoridad ante la cual se formule una petición debe
responderla conforme a sus facultades legales, en forma motivada y congruente, haciéndole saber
a los interesados su contenido. Ello, vale aclarar, no significa que tal resolución deba ser
favorable a lo pedido, sino solamente que se dé la correspondiente respuesta.
B. Además, las autoridades legalmente instituidas, que en algún momento sean requeridas
para dar respuesta a determinado asunto, tienen la obligación de responder a lo solicitado en el
plazo legal o, si este no existe, en uno que sea razonable.
a. Ahora bien, en la Sentencia del 11-III-2011, Amp. 780-2008, se aclaró que el mero
incumplimiento de los plazos establecidos para proporcionar una respuesta al solicitante no es
constitutivo de vulneración del derecho de petición; pero sí se vulnera cuando la respuesta se
emite en un periodo mayor de lo previsible o tolerable, lo que lo vuelve irrazonable.
b. En virtud de lo anterior, para determinar la razonabilidad o no de la duración del plazo
para proporcionar respuesta a lo solicitado por los interesados, se requiere de una apreciación
objetiva de las circunstancias del caso concreto, como pueden serlo: (i) la actitud de la autoridad
requerida, debiendo determinarse si la dilación es producto de su inactividad por haber dejado
transcurrir, sin justificación alguna, el tiempo sin emitir una respuesta o haber omitido adoptar
medidas adecuadas para responder a lo solicitado; (ii) la complejidad fáctica o jurídica del asunto
y (iii) la actitud de las partes en el proceso o procedimiento respectivo.
C. a. Finalmente, en la Sentencia del 15-VII-2011, Amp. 78-2011, se afirmó que las
peticiones pueden realizarse, desde una perspectiva material, sobre dos puntos: (i) un derecho
subjetivo o interés legítimo del cual el peticionario es titular y que pretende ejercer ante la
autoridad y (ii) un derecho subjetivo, interés legítimo o situación jurídica de la cual el solicitante
no es titular, pero pretende su reconocimiento mediante la petición realizada.
b. Entonces, para la plena configuración del agravio, en el caso del referido derecho
fundamental, es indispensable que, dentro del proceso de amparo, el actor detalle cuál es el
derecho, interés legítimo o situación jurídica material que ejerce o cuyo reconocimiento pretende.
Sentencias del 1-VI-2011 y 6-VI-2008, Amp. 81-2010 e Inc. 31-2004 respectivamente– se
explica con los tres elementos que la configuran: (i) la dignidad humana, que comprende la
afirmación positiva del pleno desarrollo de la personalidad de cada individuo en las diferentes
etapas de la vida y la potenciación de esta en las adversidades; (ii) la prevención frente a
contingencias, pues existen riesgos de diversa naturaleza (patológicos, biológicos,
socioeconómicos, etc.) que ponen en peligro la existencia digna de las personas, sobre todo la de
los individuos desprovistos de suficientes medios económicos para enfrentados; y (iii) las
medidas protectoras derivadas del sistema de previsión social del Estado, que proporcionan
recursos a los individuos para paliar aquellas contingencias y que pueden ser asumidas por la
sociedad conforme al criterio de la solidaridad o a un sistema de ahorro personal.
De lo anterior se concluye que el fundamento de la seguridad social es el principio
constitucional de asegurar a cada persona una existencia digna, sin distinción de raza, religión,
sexo, etc. En virtud de la seguridad social, deben diseñarse medios, mecanismos y políticas
públicas que faciliten a los individuos los recursos necesarios para enfrentar las consecuencias
derivadas de una enfermedad, accidente de trabajo, enfermedad profesional, invalidez, vejez o
muerte de un familiar afiliado a una de las instituciones del sistema de previsión social.
B. El art. 50 inc. 1° de la Cn. prescribe que la seguridad social es un servicio público de
carácter obligatorio y que corresponde al legislador regular sus alcances, extensión y forma. Así,
el inc. 2° del artículo mencionado dispone que "[d]icho servicio será prestado por una o varias
instituciones, las que deberán guardar entre sí la adecuada coordinación para asegurar una buena
política de protección social, en forma especializada y con óptima utilización de los recursos".
a. Como servicio público, la seguridad social está configurada por tres elementos: (i) las
necesidades e intereses individuales de los usuarios que deben satisfacerse –por ello la expresión
"servicio público" no hace referencia al ente que realiza la actividad de satisfacción de esas
necesidades e intereses, sino a su destinatario–; (ii) la titularidad del sujeto que presta el servicio
–ello puede adoptar varias modalidades que implicarán una participación más o menos directa de
la Administración–, y (iii) el régimen jurídico del servicio público –es el de Derecho Público,
para evitar abusos de cualquier orden en que pueda incurrir quien presta el servicio–.
b. La obligatoriedad a la que hace referencia la citada disposición constitucional se dirige a:
(i) los empleadores –el Estado o los particulares–, quienes no pueden sustraerse del pago de una
contribución económica a la seguridad social por cada uno de sus empleados en la forma
establecida en la ley, y (ii) los sujetos protegidos –los trabajadores del sector público y privado–,
en cuanto a afiliarse y aportar un porcentaje de su salario al sistema previsional con el objeto
proteger mejor sus intereses –de ahí que el 38 inc. 3° de la Cn. prevea la posibilidad de retener el
salario para el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la seguridad social–. Por tanto,
es el trabajador quien se beneficia de las prestaciones sociales contempladas en el régimen
previsional y, en algunos casos, los miembros de su familia –v. gr., cuando muere el asegurado–.
c. Las medidas protectoras derivadas de la seguridad social responden a una necesidad
general o pública, entendida esta como la suma de las necesidades de seguridad de todos los
miembros de la sociedad. Por tanto, aquella garantiza medios materiales o de otra índole –v. gr.,
el suministro de una pensión periódica– para hacer frente a los riesgos, contingencias y
necesidades sociales antes referidos.
d. Si partimos de que el Estado está obligado a fomentar el desarrollo de la personalidad
humana frente a las contingencias que se presentan en la vida y que, para ello, establece un
régimen jurídico y un sistema coordinado de mecanismos y entidades que brindan los servicios
respectivos, correlativamente se configura para sus destinatarios el derecho a gozar de la
protección social del Estado, a fin de enfrentar las consecuencias producto principalmente de la
invalidez, vejez y muerte.
e. La seguridad social, al igual que los demás derechos fundamentales, no es absoluta. Del
específico del retiro de los empleados y funcionarios públicos, se establecen algunos parámetros
para fijar los porcentajes de su jubilación –los años de servicio y los salarios devengados–.
V. Desarrollados los puntos previos, corresponde en este apartado analizar si la actuación de
la autoridad demandada se sujetó a la normativa constitucional.
1. A. a. El actor aportó como elementos de prueba los siguientes: (i) copia del escrito de
fecha 13-XI-2013, en cuyo margen superior, en el centro, se encuentra un sello que se lee
"Nereyda Lara" y abajo de este otro sello que dice "Superintendencia del Sistema Financiero" y
la fecha y hora de presentación –las 10 horas y 18 minutos del 13-XI-2014– dirigido al SAP, por
medio del cual el demandante le pidió que solicitara a la AFP Confía que iniciara la recuperación
administrativa de las cotizaciones previsionales a su nombre no pagadas por la UCA y que, en
caso de que la AFP no atendiera lo indicado, se le sancionara de conformidad a la Ley del
Sistema de Ahorro para Pensiones; y (ii) certificación del expediente de denuncia n° 72-2006,
extendida por el Jefe del Departamento de Litigios y Sanciones de la SSF. Por su parte la
autoridad demandada presentó certificaciones notariales de los siguientes documentos: (i) escrito
del peticionario del 13-XI-2013, en el que consta un sello de recibido de la Intendencia de
Pensiones del 15-XI-2013; (ii) memorando ref. ISP-008/2014 de la Intendencia del Sistema de
Pensiones a la Jefa del Departamento de Litigios y Sanciones, para que emitiera la respuesta al
señor Escobar tomando en cuenta los antecedentes del caso que se adjuntaron y el resumen de los
más relevantes; (iii) nota ref. DAJ-LI-009112 de fecha 28-IV-2014, suscrita por la Jefa de
Litigios y Sanciones y dirigida a la Gerente Legal de la AFP Confía, solicitándole el detalle de
los períodos que reclamaba el demandante, respecto al cobro administrativo de las cotizaciones
previsionales que le adeudaba la UCA, y que manifestara si se habían realizado gestiones de
cobro; (iv) nota de fecha 2-X-2014 suscrita por el Jefe del Departamento de Litigios y Sanciones,
actuando por delegación, en la que se dio respuesta a la petición del demandante. Asimismo
presentó: (i) impresión del correo electrónico por medio del cual se notificó la respuesta al señor
Escobar Orellana, para lo cual se adjuntó la referida nota; y (ii) copia del acta de notificación.
b. Respecto a la certificación del expediente de denuncia n° 72-2006, extendida por el Jefe
del Departamento de Litigios y Sanciones de la SSF, que presentó el demandante, tal
documentación no se valorará como prueba en este proceso de amparo, en aplicación del art. 319
del Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M.), por no ser una prueba idónea para comprobar
el hecho controvertido, que es la supuesta omisión del SAP de dar respuesta a la petición del
demandante, que le presentó por medio de escrito el 14-XI-2013; siendo estos los términos en
que quedó fijado el debate.
c. Los elementos enunciados en el apartado V.1.A.a serán valorados como prueba de
conformidad con los arts. 330 inc. 2°, 341 y 343 del C.Pr.C.M. Al respecto, cabe aclarar que las
copias son admisibles dentro del amparo y constituyen prueba de la autenticidad del documento
que reproducen siempre y cuando no se acredite su falsedad o la del instrumento original,
pudiendo valorarse conforme a las reglas de la sana crítica.
B. Con la copia simple del escrito de fecha 13-XI-2013 –que contiene la petición del
demandante–, el informe de la autoridad demandada y la documentación que esta aportó,
valorados conforme a la sana crítica, se tiene por establecido que el señor Alberto Escobar
Orellana hizo su petición al SAP el 14-XI-2013.
En el presente caso, no obstante que el demandante manifiesta que la fecha de presentación
del escrito es el 13-XI-2014, partiendo de que la autoridad demandada manifestó en su informe
justificativo que, según los registros de la SSF, el escrito se presentó el 14-XI-2013 y,
posteriormente, aclaró que el sello electrónico fechador estaba programado para que reflejara
año, mes, día y hora, esta Sala tiene por establecido que dicho escrito fue presentado al día
siguiente de la fecha del mismo, o sea, el 14-XI-2013 a las 10 horas y 18 minutos. Esto coincide
con el detalle que hizo dicha autoridad de las diligencias realizadas para poder responder la
petición.
Por otra parte, con la documentación aportada por la autoridad demandada, se ha probado
que esta remitió a la Jefa del Departamento de Litigios y Sanciones el memorando ref. ISP-
008/2014, de fecha 8-I-2014, en el cual, luego de hacer un recuento de los antecedentes del caso
y de las diligencias ordenadas, se concluía que ese departamento era el idóneo para brindar
respuesta a la petición del demandante. Esta se proporcionó por medio de la nota de fecha 2-X-
2014, suscrita por el Jefe del Departamento de Litigios y Sanciones –actuando por delegación–.
Con relación a la notificación aludida, el demandante simplemente manifestó que no la
recibió, pero no la redarguyó de falsa –pidiendo su nulidad ante autoridad competente– ni aportó
a este proceso de amparo algún elemento probatorio sobre este punto. En cambio, la autoridad
demandada, como ya Se indicó, sí probó que, después de haber recabado la información
necesaria, formuló una respuesta a la petición del señor Escobar Orellana.
Dicha respuesta fue comunicada el 9-X-2014 por el notificador del referido departamento al
peticionario mediante correo electrónico, al cual se adjuntó en formato pdf la nota en cuestión. Es
preciso señalar que el demandante, en su petición del 13-XI-2013, expresamente proporcionó su
correo electrónico ********** para oír notificaciones. De estas actuaciones se dejó constancia en
el acta de notificación. Al respecto, la respuesta contenida en la referida nota fue congruente y
debidamente motivada.
Es criterio de este tribunal que, en este caso, tratándose del ejercicio del derecho de petición,
no de un proceso jurisdiccional, las reglas relativas a las notificaciones, contempladas en la
normativa procesal civil y mercantil vigente, no son plenamente aplicables. La razón de esta
flexibilización es que, si bien la petición correspondiente puede guardar relación con un derecho
subjetivo, la respuesta que la autoridad brindará no tiene la aptitud de limitar un derecho
fundamental; cualquier restricción a un derecho de esta naturaleza necesariamente debe ventilarse
a través de un proceso jurisdiccional o, en su caso, si la Constitución lo permite, de un
procedimiento administrativo. Siendo así, el señalamiento por parte del señor Escobar de un
correo electrónico –asumiendo las limitaciones que conlleva este tipo de comunicación– y, como
consecuencia de ello, la notificación a través de este cauce deben tenerse por válidos.
2. A efecto de determinar si el tiempo utilizado por la autoridad demandada para responder
al peticionario fue legal o, en su caso, razonable, en el informe justificativo consta que el 8-I-
2014 la Intendencia de Pensiones dio inicio a las diligencias para dar respuesta a la petición y el
2-X-2014 emitió la nota de respuesta que fue comunicada por el notificador del Departamento de
Litigios y Sanciones de la SSF de la forma ya explicada.
Al respecto, es preciso acotar que en el ordenamiento jurídico no existe un plazo
expresamente determinado para responder, pero en el presente caso se considera que el de 10
meses y 25 días fue razonable, pues se comprobó que el SAP actuó con diligencia para obtener la
información necesaria a fin de brindar respuesta al demandante.
Por lo anterior, esta Sala concluye que el SAP demostró que dio respuesta a la petición del
demandante y que lo hizo en un plazo razonable. En consecuencia, no vulneró el derecho de
petición, en relación con el derecho a la seguridad social, del señor Alberto Escobar Orellana, por
lo que procede desestimar su pretensión.
Declárase que no ha lugar el amparo solicitado por el señor Alberto Escobar Orellana en contra
del Superintendente Adjunto de Pensiones de la Superintendencia del Sistema Financiero, por no
existir vulneración de su derecho de petición; y (b) Notifíquese.
A. PINEDA.---------F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.-----------E. S. BLANCO R.-------------
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN------------E.
SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
