Sentencia Nº 593-2015 de Sala de lo Constitucional, 14-07-2017
| Número de sentencia | 593-2015 |
| Fecha | 14 Julio 2017 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
593-2015
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las diez horas con
veinticuatro minutos del día catorce de julio de dos mil diecisiete.
El presente proceso de amparo fue promovido por la señora GCAH, contra actuaciones del
Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), que considera lesivas de sus
derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral.
Han intervenido en la tramitación de este amparo la parte actora, la autoridad demandada y
la Fiscal de la Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando:
I. 1. La parte actora manifestó en su demanda que desde el 24-I-1994 ingresó a trabajar al
ISSS como Coordinadora de Programas a Pensionados, y que luego pasó a fungir como
Trabajadora Social en el Hospital Regional del municipio y departamento de Sonsonate; sin
embargo, el 15-X-2015 se le notificó verbalmente, por parte del Director del Hospital Regional
de Sonsonate y de la Jefa de Recursos Humanos de dicha institución, que estaba despedida a
partir de ese día, sin recibir una notificación legal de ello –por escrito–ni habérsele seguido el
proceso correspondiente establecido en el Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS (CCTISSS),
por lo que la demandante considera conculcados sus derechos de audiencia, defensa y a la
estabilidad laboral.
2. A. Mediante el auto de fecha 21-XII-2015 se admitió la demanda planteada,
circunscribiéndose al control de constitucionalidad de la decisión mediante la cual el Director
General del ISSS dio por finalizada la relación laboral de la actora con dicha institución a partir
del 15-X-2015, por la supuesta vulneración de sus derechos de audiencia, de defensa y a la
estabilidad laboral.
B. En la misma interlocutoria se ordenó la suspensión de los efectos de la actuación
reclamada, en el sentido que, durante la tramitación de este proceso de amparo, la autoridad
demandada debía restituir a la actora en su cargo o en otro de igual categoría, por lo que debía
permitir que siguiera desempeñando las funciones que tenía asignadas u otras similares en caso
de haber contratado o reubicado a otra persona para sustituirla. Asimismo, que las dependencias
administrativas pertinentes –recursos humanos y pagaduría– debían realizar todas las gestiones
para la incorporación de la interesada en el acuerdo mediante el cual se refrendaría al personal del
ISSS para los años 2015 y 2016. De igual manera, que se debía garantizar el pago de salarios,
prestaciones laborales y cualquier otro desembolso que a la actora correspondiera de conformidad
con el cargo desempeñado.
C. Por otro lado, se ordenó a la autoridad demandada que rindiera el informe establecido en
el art. 21 de la Ley de Procedimientos Constitucionales (L.Pr.Cn.), la cual alegó que las
vulneraciones constitucionales que se le atribuían no eran ciertas y solicitó la revocatoria de la
medida cautelar de suspensión de los efectos de la actuación reclamada.
D. Finalmente, se le confirió audiencia a la Fiscal de la Corte de conformidad con lo
una opinión técnica sino hasta transcurrida la etapa probatoria.
3. A. Por auto de fecha 24-II-2016 se confirmó la suspensión de los efectos del acto
reclamado, se ordenó al Director General del ISSS dar cumplimiento a la medida cautelar
decretada y se pidió a la autoridad demandada que rindiera el informe justificativo que regula el
B. En atención a dicho requerimiento, la autoridad demandada manifestó que sí se siguió el
respectivo proceso administrativo sancionador que concluyó con el Acuerdo de Dirección
General n° 2015-10-0347, donde se ordenó dar por finalizada la relación laboral de la señora AH
con el ISSS, por haber infringido disposiciones establecidas en el CCTISSS y en el Reglamento
Interno de Trabajo de esa institución.
4. Por resolución de fecha 13-VI-2016 se abrió a pruebas el presente proceso por el plazo de
8 días, de conformidad con lo prescrito en el art. 29 de la L.Pr.Cn., plazo en el cual únicamente la
autoridad demandada aportó pruebas.
5. Seguidamente, en virtud del auto de fecha 25-VII-2016 se otorgaron los traslados que
actora le fue seguido un procedimiento sancionatorio que culminó con su destitución,
garantizándole su participación en todas las fases de dicho procedimiento, por lo que no se habían
vulnerado sus derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral, debiendo declararse sin
lugar el amparo requerido; a la parte actora, quien no hizo uso del traslado conferido, y a la
autoridad demandada, quien reiteró lo que expuso en sus anteriores intervenciones y aseveró que
la destitución de la señora AH estuvo justificada, se ejecutó luego de realizarle el procedimiento
correspondiente y que la actora no aportó al proceso prueba que estableciera lo contrario.
6. Concluido el trámite establecido en la Ley de Procedimientos Constitucionales, el
presente proceso de amparo quedó en estado de pronunciar sentencia.
II. El orden lógico con el que se estructurará esta resolución es el siguiente: en primer lugar,
se determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo lugar, se hará una sucinta
relación del contenido de los derechos que se alegan conculcados (IV); en tercer lugar, se
analizará el caso sometido a conocimiento de este Tribunal (V); y, finalmente, se desarrollará lo
referente al efecto de la decisión (VI).
III. En el presente caso, el objeto de la controversia consiste en determinar si el Director
General del ISSS vulneró los derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral de la
señora GCAH, al separarla del cargo de Trabajadora Social en el Hospital Regional de
Sonsonate, sin que se tramitara el procedimiento correspondiente ni se le notificara por escrito el
Acuerdo en el que constaba su despido.
servidores públicos responde a dos necesidades: la primera, garantizar la continuidad de las
funciones y actividades que ellos realizan en las instituciones públicas, debido a que sus servicios
están orientados a satisfacer un interés general; y, la segunda, conceder al servidor un grado de
seguridad que le permita realizar sus labores sin temor a que su situación jurídica se modifique
fuera del marco constitucional y legal establecido.
El derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias de fechas 15-VII-2015, 15-III-2017
y 12-V-2017, Amps. 642-2013, 200-2015 y 698-2015, respectivamente, entre otras, faculta a
conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de
trabajo; (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo;
(iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; (iv) que no se cometa falta grave que la ley
considere causal de despido; (v) que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y (vi)
que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.
B. a. Como un caso particular, en las Sentencias de fecha 19-XII-2012, Amps. 1-2011 y 2-
2011, se sostuvo que, para determinar si una persona es o no titular del derecho a la estabilidad
laboral, se debe analizar –independientemente de que esté vinculada con el Estado por medio de
Ley de Salarios o de un contrato de servicios personales– si en el caso particular concurren las
condiciones siguientes: (i) que la relación laboral es de carácter público y, por ende, el trabajador
tiene el carácter de empleado público; (ii) que las labores pertenecen al giro ordinario de la
institución, es decir, que guardan relación con las competencias de dicha institución; (iii) que las
labores son de carácter permanente, en el sentido de que se realizan de manera continua y, por
ello, quien las efectúa cuenta con la capacidad y experiencia necesarias para ejecutarlas de
manera eficiente; y (iv) que el cargo desempeñado no es de confianza, circunstancia que debe
determinarse con base en los criterios fijados por este Tribunal.
b. Al respecto, en las Sentencias de fechas 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, Amps. 426-2009 y
301-2009, respectivamente, se elaboró un concepto de "cargo de confianza" a partir del cual, a
pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se puede
determinar si la destitución atribuida a una determinada autoridad es legítima o no desde la
perspectiva constitucional.
Así, los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o
empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y
fines de una determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de
decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.
Entonces, para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de
confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o
la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido de que
es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse
analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –más políticas que técnicas– y la
ubicación jerárquica en la organización interna de la institución –en el nivel superior–; (ii) que el
cargo implica un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que
el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en
la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo directo con el titular de la
institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario
o empleado respectivo o de los servicios que este le presta directamente al primero.
2. En la Sentencia de fecha 11-II-2011, Amp. 415-2009, se expresó que el derecho de
audiencia (art. 11 inc. 1° de la Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de los que
es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas a seguir, de conformidad
con lo previsto en la ley de la materia o, en su ausencia, en aplicación directa de la disposición
constitucional citada, un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las
respectivas posturas y de contradecirlas, previo a que se provea un acto que cause un perjuicio en
los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de defensa (art. 2 inc. 1° de la Cn.) está
íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, pues es dentro del proceso donde los
intervinientes tienen la posibilidad de exponer sus razonamientos y de oponerse a su contraparte
en forma plena y amplia.
Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto pasivo de dicho proceso la
infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De
ahí que existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso
en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama; o (ii) el
incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos
derechos.
V. Desarrollados los puntos previos, corresponde en este apartado analizar si la actuación de
la autoridad demandada se sujetó a la normativa constitucional.
1. A. Las partes aportaron como prueba, entre otros, certificaciones de los documentos
siguientes: (i) Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS; (ii) Reglamento Interno de Trabajo del
ISSS; y, (iii) Expediente del proceso administrativo sancionador seguido por la autoridad
demandada en contra de la parte actora, el cual concluyó con el Acuerdo de fecha 09-X-2015 en
el que se dio por terminada la relación laboral entre las partes a partir del 15-X-2015.
B. Teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 331 y 341 inc. 1° del Código Procesal Civil y
Mercantil (C.Pr.C.M) y 30 de la Ley del Ejercicio Notarial de la Jurisdicción Voluntaria y otras
diligencias, de aplicación supletoria al proceso de amparo, en virtud de que no se ha demostrado
la falsedad de los documentos públicos presentados, estos constituyen prueba fehaciente de los
hechos que en ellos se consignan.
C. Con base en los elementos de prueba presentados por la autoridad demandada, valorados
conjuntamente y conforme a la sana crítica, se tienen por establecidos los siguientes hechos y
datos: (i) que la señora GCAH laboró para el ISSS desde el 24-I-1994, habiendo ingresado como
Coordinadora de Programas a Pensionados y luego pasado a fungir como Trabajadora Social en
el Hospital Regional del municipio y departamento de Sonsonate, (ii) que luego de haberse
seguido un procedimiento sancionatorio en contra de la señora antes referida, el mismo concluyó
con su separación del cargo que en ese momento ostentaba –Trabajadora Social–; (iii) que la
decisión anterior se hizo constar en el acuerdo n° 2015-10-0347, de fecha 09-X-2015; y (iv) que
dicho acuerdo no fue notificado en legal forma –por escrito– a la señora AH.
2.
Establecido lo anterior, corresponde verificar si la autoridad demandada vulneró los
derechos invocados por la peticionaria.
A. Para tales efectos debe determinarse si la señora GCAH, de acuerdo con los elementos de
prueba antes relacionados, era titular del derecho a la estabilidad laboral al momento de su
despido o si, por el contrario, concurría en ella alguna de las excepciones establecidas por la
jurisprudencia constitucional con relación a la titularidad de ese derecho.
a. Tal como se indicó anteriormente, al momento de su remoción, la demandante
desempeñaba el cargo de Trabajadora Social en el Hospital Regional de Sonsonate, de lo cual se
colige que la relación laboral en cuestión era de carácter público y, consecuentemente, aquella
tenía a la fecha de su separación del mencionado puesto de trabajo la calidad de servidora
pública.
Además, dado que la peticionaria se encontraba nombrada según el régimen de la Ley de
Salarios en la aludida institución, se colige que aquella realizaba labores de naturaleza
permanente y, por ende, previo a su despido, era titular del derecho a la estabilidad laboral.
b. De acuerdo con el art. 2 inc. 2° de la Ley de Servicio Civil, los empleados de una
institución oficial autónoma están excluidos de la carrera administrativa, por lo que se rigen por
las leyes especiales que en estas entidades se emitan sobre la materia. En el caso que nos ocupa,
la normativa aplicable era el CCTISSS y el Reglamento Interno de Trabajo de la referida
institución.
c. En ese orden, las Sentencias del 19-II-2009 y 20-X-2004, Amps. 340-2007 y 8-2004, han
establecido que el procedimiento previsto en las Cláusulas 18 y 73 del CCTISSS permite la
intervención del trabajador, quien tiene derecho a que se le informe sobre las diligencias llevadas
a cabo para la averiguación de las irregularidades o faltas que se le atribuyen. Asimismo, tales
cláusulas posibilitan que el procedimiento tenga lugar en primera instancia ante los
representantes del ISSS en la dependencia o centro de atención respectivo, con la participación de
los representantes sindicales ahí destacados y que, en caso de no lograrse la solución al conflicto,
se dirima ante la Dirección General del ISSS con la intervención de los representantes legales del
sindicato.
d. Del contenido de las pruebas aportadas se constata que, en fechas 10-VIII-2015 y 11-VIII-
2015, se dio cumplimiento a la Cláusula 18 del CCTISSS, pues se informaron a la demandante
las irregularidades y las faltas que se le atribuían; lo anterior también se hizo del conocimiento de
los representantes sindicales.
e. De igual manera, consta que el 14-VII-2015 se llevó a cabo la audiencia prevista en el art.
18 del CCTISSS, en la cual la peticionaria tuvo la oportunidad de expresar su versión sobre los
hechos y de aportar elementos probatorios de descargo con el fin de controvertir los
señalamientos hechos en su contra. Sin embargo, dado que estos no fueron desvirtuados, se
determinó que la demandante había incurrido en las faltas que se le atribuían y, por tal razón, el
Director General del ISSS procedió a removerla del cargo que desempeñaba por medio del
Acuerdo del 09-X-2015.
B. Ahora, si bien con lo antes relacionado se acredita que la demandante tuvo la oportunidad
de intervenir en el procedimiento que concluyó con su destitución del cargo que desempeñaba, es
menester revisar si dicho procedimiento cumplió con todas las formalidades que constitucional y
legalmente se exigen, para así establecer que los derechos de audiencia, de defensa y a la
estabilidad laboral no se vieron conculcados.
3. A. a. En la Sentencia de 10-II-2016, Amp. 745-2014, se dijo que los actos de
comunicación o notificación constituyen manifestaciones del derecho de audiencia que
posibilitan a las partes procesales intervenir en su defensa dentro de las causas judiciales o
administrativas en las que se dirime determinada controversia, razón por la cual se exige que se
encuentren revestidos de una serie de formalidades con las que se pretende garantizar que estos
cumplan con su finalidad, esto es, hacer saber a las partes los acontecimientos primordiales del
proceso o procedimiento para que puedan intervenir de la manera que mejor les parezca.
Así, los actos de comunicación deben efectuarse por regla general de manera personal y en
el domicilio o lugar de trabajo del demandado, pues lo que se persigue es que los intervinientes
tengan un conocimiento real y oportuno de las resoluciones. Sin embargo, existen situaciones que
impiden la realización de dichos actos en la forma antes apuntada; en tales circunstancias, el
notificador debe cerciorarse que está practicando el acto de comunicación en uno de los lugares
antes señalados y puede hacerlo por medio de esquela que ha de entregar al cónyuge, hijo, socios,
dependientes del interesado o un vecino, o colocándola en la puerta de la casa señalada para
recibir notificaciones.
Ahora bien, cuando se desconoce el lugar en el que puedan realizarse los actos de
comunicación al interesado –por ejemplo, porque no lo ha señalado pese a tener obligación de
hacerlo o porque la contraparte desconoce tal información–, la autoridad puede ordenar que la
práctica de la notificación se realice por medio de edicto fijado en el tablero del tribunal
respectivo y/o publicación en un periódico de circulación nacional, siempre que no conste en
autos sitio alguno en el que pueda efectuarse.
b. Aunado a lo anterior, en las Sentencias de 4-IV-2005, 11-IX-2006 y 14-XII-2007, Amps.
505-2003, 564-2005 y 654-2005, respectivamente, se expuso que las actas en las que consta la
práctica de los actos de comunicación, realizados por los representantes de los funcionarios
judiciales o administrativos investidos de autoridad para verificarlos, gozan de la presunción de
veracidad para las partes y para terceros, salvo prueba en contrario.
Al respecto, debe aclararse que, desde el punto de vista constitucional, dichas actuaciones
deben ser evaluadas no solo en atención a la facultad que posee el referido funcionario, sino
también a las circunstancias de tiempo y forma en las que se notifican las resoluciones a las
personas interesadas, pues, de acuerdo al contenido de los derechos procesales, interesa
analizar si tales actos fueron realizados con el objeto de alcanzar su finalidad, esto es, hacer
saber a las partes lo ocurrido en el proceso o procedimiento que les vincula, para que puedan
ejercer su defensa.
c. En consecuencia, la situación a evaluar en sede constitucional es si los actos de
comunicación se practicaron generando oportunidades reales de intervención, y no si se
inobservaron formalidades que no alcanzaran una incidencia negativa en la posición del
interesado, en el entendido de que tales circunstancias no sean de carácter constitucional y que,
en consecuencia, su evaluación y juzgamiento corresponda a los jueces ordinarios.
B. a. En el presente caso, a pesar que la autoridad demandada realizó un procedimiento
sancionatorio en contra de la señora AH, el cual concluyó con el Acuerdo de 09-X-2015 por el
que se estableció el cese de la relación laboral entre la interesada y el ISSS, no se aportó la
documentación –acta de notificación o comprobante de recibido en su caso– que acredite que
dicho acuerdo fue notificado en legal forma a la actora.
b. El mero anuncio verbal a una persona para informarle de su destitución en un puesto de
trabajo no se ajusta a los parámetros constitucional y legalmente admitidos según lo que se ha
reseñado supra. Por lo anterior se concluye que la falta de notificación del Acuerdo de 09-X-
2015 a la señora AH, por medio del cual se ordenó su destitución, ocasionó la vulneración de sus
derechos de audiencia y de defensa, pues le impidió ejercer plenamente la posibilidad de
oponerse –mediante la incoación de los medios de impugnación respectivos– y controvertir los
argumentos que sirvieron como fundamento a la decisión que le limitó su derecho a la
estabilidad laboral; por lo que resulta procedente ampararla en su pretensión.
VI. Determinadas las vulneraciones constitucionales derivadas de la actuación de la
autoridad demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de la presente sentencia.
consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se
encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible,
la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la
promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos
constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños
materiales y/o morales ocasionados. En todo caso, en la Sentencia de 15-II-2013, Amp. 51-2011,
se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado
siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario
2. A. En el caso que nos ocupa, dado que durante la tramitación del presente amparo se
ordenó la suspensión de los efectos del acto reclamado, pues se consideró que existían situaciones
que debían preservarse mediante la adopción de esa medida cautelar, la decisión del Director
General del ISSS de despedir a la demandante no se consumó, por lo que el efecto restitutorio de
esta sentencia deberá concretarse en ordenar la notificación en legal forma del Acuerdo n°
2015-10-0347 de 09-X-2015 a la señora GCAH, para efectos de garantizar que esta pueda
acatarlo u oponerse al mismo haciendo uso de los medios impugnativos que el ordenamiento
jurídico prevé para tales efectos.
B. Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora
tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la
vulneración de derechos constitucionales constatada en esta sentencia directamente en contra de
las personas que cometieron dicha transgresión.
Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a las personas que fungían como
funcionarios, independientemente de que se encuentren o no en el ejercicio del cargo, deberá
comprobársele en sede ordinaria que han incurrido en responsabilidad civil, por lo que en el
proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada por
su actuación dio lugar a la existencia de tales daños –sean morales o materiales–; y (ii) que dicha
circunstancia se produjo bajo un determinado grado de responsabilidad –sea esta dolo o culpa–.
Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto
estimado de la liquidación que corresponda dependiendo de la vulneración acontecida y del grado
de responsabilidad en que se incurrió en el caso en particular.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y lo prescrito en los arts. 2, 11, 219 inc. 2°
y 245 de la Cn., así como en los arts. 32, 33, 34 y 35 de la L.Pr.Cn., a nombre de la República,
esta Sala FALLA: (a) Declárase que ha lugar al amparo solicitado por la señora GCAH, contra
el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por la vulneración de sus
derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral; (b) Ordénase a la autoridad demandada
que notifique en legal forma el Acuerdo n° 2015-10-0347 de 09-X-2015 a la señora GCAH, para
efectos de garantizar que esta pueda acatarlo u oponerse al mismo haciendo uso de los medios
impugnativos que el ordenamiento jurídico prevé para tales efectos; (c) Queda expedita a la parte
actora la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la
transgresión de derechos constitucionales constatada en esta sentencia directamente en contra
de las personas que cometieron la aludida vulneración; y (d) Notifíquese.
F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.-----------E. S. BLANCO R.-----------R. E. GONZALEZ.---
------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN-----------
-E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
