Sentencia Nº 62-2019 de Sala de lo Constitucional, 18-08-2021
| Número de sentencia | 62-2019 |
| Fecha | 18 Agosto 2021 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Tribunal de Origen | Juzgado Primero de lo Contencioso Administrativo |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
62-2019
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las once horas con
cincuenta y cinco minutos del día dieciocho de agosto de dos mil veintiuno.
Se tiene por recibido el oficio nº 183, el 2 de julio de 2019, suscrito por la Jueza Primero
de lo Contencioso Administrativo, mediante el cual remite la certificación de la resolución
emitida el 13 de noviembre de 2018 en el proceso abreviado registrado con la referencia 00070-
18-ST-COPA-1CO, en que declaró inaplicable los arts. 138 letra e, 139, 142 letra b y 147 ords. 5º
y 20º del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (RITISSS) y
las cláusulas 11 y 18 del Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el Sindicato de
Trabajadores del ISSS (STISSS) y el Instituto Salvadoreña del Seguro Social (ISSS) –Contrato
I. Aclaraciones previas.
Por la naturaleza jurídica del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social y el Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el Sindicato de Trabajadores del
ISSS y esa institución autónoma, tales cuerpos normativos no requieren ser publicados en el
Diario Oficial. Sin embargo, el contenido de ambos instrumentos jurídicos ha sido verificado en
el marco normativo disponible en el Portal de Transparencia del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social
1
.
Por otra parte, la Sala advierte una incongruencia entre la parte expositiva de la decisión
de inaplicación y su fallo. En la resolución se aduce que el art. 147 ord. 20º RITISSS es contrario
a la Constitución, pero en la parte resolutiva se inaplica el ordinal 10º de tal precepto. No
obstante, es claro que la juez inaplica el art. 147 ord. 20º RITISSS, porque, además de transcribir
su contenido normativo, en toda su decisión hace referencia a ese mismo precepto y los
argumentos de la inaplicabilidad giran en torno a lo regulado por esa disposición reglamentaria.
Por lo anterior, el examen liminar recaerá sobre el art. 147 ord. 20º RITISSS y las demás
disposiciones que han sido objeto de control difuso.
II. Objeto de control.
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Disponible en el enlace siguiente: https://www.transparencia.gob.sv/institutions/isss/documents/otros -documentos-
normativos.
“Art. 138. Los trabajadores y las trabajadoras que infrinjan este Reglamento, el
Contrato Colectivo de Trabajo, la normativa institucional, y las demás disposiciones
legales que rigen las relaciones de trabajo en el Instituto, están sujetos a las medidas
disciplinarias siguientes:
[...]
e) Terminación de Contrato sin responsabilidad patronal”.
“Art. 139. Las faltas disciplinarias se clasifican en leves, graves y muy graves”.
“Art. 142. Se entenderán por faltas muy graves las siguientes:
[…]
b) Incurrir en los actos prohibidos, contenidos en el Capítulo de las
Obligaciones y Prohibiciones de los Trabajadores, indicadas en los literales
a, c, d, f, g, h, i, j, k, n, o, p, r, s, v, w del Art. 80 del presente Reglamento”.
“Art. 147. El Instituto dará por terminada la relación laboral que lo vincula al
trabajador o trabajadora y sin responsabilidad patronal en los siguientes casos:
[…]
5ª- Por actos graves de inmoralidad cometidos por el trabajador o la
trabajadora dentro del Instituto o establecimientos; o fuera de éstos, cuando
se encontrare en el desempeño de sus labores;
[...]
20ª- Por incumplir o violar el trabajador o la trabajadora, gravemente,
cualquiera de las obligaciones o prohibiciones emanadas de alguna de las
“Cláusula nº 11.- Obligaciones y Prohibiciones Generales.
Las y los trabajadores al servicio del instituto, deberán cumplir las
obligaciones y prohibiciones establecidas en el Código de Trabajo, Contrato
Colectivo de Trabajo, Reglamento Interno de Trabajo del ISSS y demás
disposiciones legales aplicables al Instituto, y especialmente las siguientes:
a) Los trabajadores que en el desempeño de sus labores estuviesen en
contacto con asegurados, derechohabientes, autoridades o público en
general, deberán brindarles un trato, cortés, atento, ético, humano y
diligente; estando obligados, también, a evitar que terceras personas
cometan actos que perjudiquen, lesionen o pongan en peligro los
bienes e intereses de la institución; siempre que ello no implique
peligro o riesgo para su integridad personal, debiendo en dichos casos
informar oportunamente a su jefe inmediato y a la representación
sindical local.
b) Los trabajadores en general, en el desempeño de sus labores deberán
observar una conducta adecuada y una presentación decorosa; y
c) Los trabajadores de turno en actividades continuas están en la
obligación de proseguir en su trabajo en horas extraordinarias cuando
no fueren relevados oportunamente, hasta un máximo de ocho horas.
El Instituto velará porque los turnos sean debidamente cumplidos para
no menoscabar la salud de los trabajadores.
Los trabajadores deberán avisar en el acto a su jefe inmediato cuando
no hayan sido relevados. Los trabajadores están obligados a continuar
su trabajo en horas extraordinarias, hasta el límite antes dicho, sin
necesidad de orden, aviso o instrucciones adicionales, siempre que se
encuentren ocupados en labores que no pueden interrumpirse sin
menoscabo del servicio.
En caso de emergencia o catástrofe, nacional o local, tales como:
incendio, terremotos, epidemia, guerras y otros similares, todo
trabajador está obligado a prestar sus servicios fuera de sus horas
ordinarias de trabajo al ser requerido por el Instituto, y en tales
circunstancias no devengará salario extraordinario, excepto que el
Instituto, analizando el caso, determine lo contrario. En dichas
circunstancias, si el lugar de residencia del trabajador hubiese sido
afectado por la emergencia o catástrofe, nacional o local, tales como:
incendio, terremotos, epidemia, guerras y otros similares, este podrá
presentarse al centro de trabajo más cercano a su domicilio mientras le
sea imposible presentarse a su centro de trabajo habitual.
d) En general los trabajadores del Instituto estarán sujetos a los deberes
obligaciones que las Leyes de la República les imponen respecto al
trato y atención de los pacientes. En caso de conflicto o duda sobre la
aplicación de las normas de trabajo, prevalece la más favorable a los
trabajadores. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad”.
Cláusula nº. 18.- Soluciones de Quejas y Conflictos y Derecho de Audiencia.
“Con el propósito de mantener, mejorar y estrechar la armonía entre el
Instituto y sus trabajadores, las partes contratantes se comprometen a someter
previamente la solución de los conflictos individuales que surgieren relacionados
con la prestación de servicios o cuando esté siendo afectado lo establecido en este
Contrato, al conocimiento de los representantes del Instituto en la dependencia
respectiva y de los representantes del sindicato a que se refiere la cláusula
“REPRESENTANTES DEL SINDICATO” de este Contrato. Para el
cumplimiento de lo dispuesto en esta cláusula, los representantes del Sindicato, no
tendrán restricciones dentro de su jornada laboral para buscar con los
representantes del Instituto, la solución a los conflictos que ahí surjan.
En última instancia se discutirán dichos conflictos por la Dirección
General y/o sus apoderados y los Representantes Legales del Sindicato.
Tratándose de conflictos colectivos por el sindicato conocerá su Junta
Directiva, quien podrá encomendar su conocimiento a uno o más de sus miembros
o apoderados legalmente constituidos.
En los procedimientos administrativos sancionatorios, el Instituto
garantizará a todos los trabajadores sus derechos de audiencia y defensa, según lo
establecido en la Constitución de la República, la presente cláusula, Reglamento
Interno de Trabajo y la normativa laboral aplicable, con la finalidad que sus
decisiones estén fundadas en hechos concretos y veraces, determinando de manera
puntual el grado de responsabilidad y participación de cada trabajador.
Los trabajadores deberán ser enterados inmediatamente por escrito de las
diligencias que se le instruyan sobre averiguar las irregularidades o faltas que se
les atribuyan a efecto de garantizar su defensa. Todo documento que contenga
actuaciones en diligencias que se instruyan al trabajador, deberá ser conocido por
este inmediatamente y entregada una copia al Sindicato. Las resoluciones que
recaigan en dichas diligencias serán notificadas personalmente al trabajador, y se
le entregará copia legible, quien firmará acuse de recibo y si no quisiere o no
pudiere firmar, se hará la notificación por esquela que se fijará en las carteleras del
Instituto, y el trabajador tendrá derecho a hacer del conocimiento del sindicato la
notificación relacionada. El Instituto extenderá a la mayor brevedad posible a sus
trabajadores o al sindicato, las certificaciones o constancias necesarias de las
diligencias que se les instruyan, siempre que estos lo soliciten.
Se revisará y modificará, en lo que fuere pertinente, el Reglamento Interno
de Trabajo en lo relativo al procedimiento administrativo sancionador para un
mejor desarrollo de las garantías procesales de cada trabajador, a nivel
Institucional”.
III. Argumentos de la inaplicabilidad.
Para la autoridad requirente, los arts. 138 letra e, 139; 142 letra b y 147 ords. 5º y 20º
RITISSS y las cláusulas 11 y 18 del Contrato Colectivo de Trabajo violan el principio de reserva
disciplinarios en los que pueda incurrir un empleado del ISSS ni las sanciones aplicables a ellos,
sino que las, disposiciones inaplicadas son las que fijan el régimen administrativo sancionador
interno en el ISSS.
Con base en ello, afirma que las disposiciones constitucionales propuestas como
parámetros de control hacen referencia a la necesidad de leyes previas, a fin de juzgar a las
personas por las contravenciones que realicen, ya que los tipos administrativos y las sanciones
correspondientes deben tipificarse en una ley en sentido formal, de manera que no pueden ser
creados por “ningún acto administrativo”. En consecuencia, dado que: (i) la Ley del Seguro
Social no contiene la descripción de conductas tipo ni las sanciones disciplinarias que pueden ser
atribuidas e impuestas a los empleados del ISSS; (ii) la citada ley no prevé una cobertura o
habilitación expresa para que el ámbito disciplinario interno sea regulado vía reglamentaria o
contractual; y (iii) no hay ninguna otra ley que contenga o incluya los elementos de tal
regulación; concluye que los preceptos inaplicados regulan una materia que solo puede ser
prevista por la ley en sentido formal, porque, al no configurarse los requisitos de la reserva de ley
relativa, no es posible sostener que su creación está basada en una ley emitida por la Asamblea
Legislativa.
IV. Orden temático de la resolución.
Para pronunciar la presente decisión, es necesario: (V) señalar los requisitos
indispensables para el inicio del proceso de inconstitucionalidad vía requerimiento judicial; y
(VI) analizar la procedencia del requerimiento referido.
V. Requisitos de la inaplicabilidad.
Según la Ley de Procedimientos Constitucionales (LPC), la inaplicabilidad debe cumplir
ciertos requisitos a fin de tramitar y decidir un proceso de inconstitucionalidad (arts. 77-B, 77-C y
77-F inc. 4º LPC). En concreto, tales requisitos son los siguientes: (i) la relación directa y
principal que debe tener la ley, disposición o acto con la resolución del caso
2
; (ii) la inexistencia
de pronunciamiento de esta Sala sobre la constitucionalidad de la disposición, acto o cuerpo
normativo inaplicado
3
; (iii) el agotamiento de la posibilidad de interpretar el objeto de control
conforme a la Constitución
4
; y (iv) los elementos indispensables del control de
constitucionalidad, esto es, el parámetro y objeto de control
5
, y los motivos de
inconstitucionalidad
6
.
VI. Examen de procedencia de la inaplicación.
1. A. Acerca del primero requisito, se advierte que el análisis debe ser diferenciado. En
esencia, el art. 147 ords. 5º y 20º RITISSS era relevante. Esto es así porque, tal como se consigna
en el apartado A de la resolución de inaplicación, la parte demandante había sido despedida por
aparentemente incurrir en las conductas ahí descritas. Por ello, la autoridad requirente debía
analizar la constitucionalidad de tal disposición para resolver la pretensión contencioso
administrativa. En consecuencia, el requisito previsto en el art. 77-B letra a LPC fue
cumplido.
B. En cambio, los arts. 138 letra e, 139 y 142 letra b RITISSS, y las cláusulas 11 y 18 del
Contrato Colectivo de Trabajo no eran relevantes. Por una parte, las disposiciones reglamentarias
2
Para un mejor compresión, consúltese el auto de 18 de octubre de 2017, inconstitucionalidad 6 6-2017.
3
Este requisito se funda menta en la obligatoried ad de las sentencias de este Tribunal (arts. 183 Cn, 10 y 77-F inc. 4º
LPC).
4
Ejemplo, sentencia de 7 de marzo de 2018, inconstitucionalidad 69-2015.
5
Auto de 4 de diciembre de 2015, inconstitucionalidad 132-2015.
6
Ej. auto de 30 de marzo de 2016, inconstitucionalidad 110-2015.
no contienen supuestos de hecho ni sanciones que debieran ser aplicadas por la juzgadora al
momento de resolver el caso en concreto, ya que, en función de los términos planteados en la
inaplicación, no se advierte de qué forma debían ser aplicados para resolver los motivos de
ilegalidad que le fueron planteados; y, por la otra, las disposiciones contractuales no tipifican
infracciones administrativas ni contienen sanciones aplicables, lo cual se hace más evidente
cuando la misma autoridad requirente delimita tales preceptos (apartado E letra c viii). Por tanto,
el requisito previsto en el art. 77-B letra a LPC no fue cumplido en relación con las disposiciones
inicialmente citadas. Consecuentemente, el inicio del proceso de inconstitucionalidad en relación
con tales preceptos debe declararse improcedente.
2. Sobre la segunda exigencia, es preciso señalar que, a la fecha, este Tribunal no ha
emitido pronunciamiento definitivo alguno sobre la constitucionalidad del art. 147 ords. 5º y 200
RITISSS. Con ello se cumple el requisito establecido en el art. 77-A inc. 3º LPC.
3. En relación con el tercer requerimiento, la jueza inaplicante afirma que no le fue
posible encontrar una interpretación que fuera compatible con la Constitución. En ese orden,
considerando que el contenido del art. 147 ords. 5º y 20º RITISSS tiene una estructura lingüística
muy cerrada, de modo que no permite al menos con facilidad derivar o concretar una pluralidad
de significados de entre los cuales dicha jueza haya debido seleccionar aquel que mejor se
adecuara al contenido constitucional que considera violado, esta Sala es de la opinión que no le
era exigible un esfuerzo de interpretar la disposición legal en cuestión de un modo coherente con
la Constitución. Por tanto, la exigencia prevista en el art. 77-B letra b LPC fue satisfecha.
4. A. Sobre la cuarta condición, en la resolución de inaplicación se sugiere como
parámetros de control los arts. 11 y 15 Cn., se señala que el objeto de control es el art. 147 ords.
5º y 20º RITISSS y se aduce la violación al principio de reserva de ley, porque la disposición
inaplicada no tiene cobertura legal, toda vez que las conductas constitutivas de las infracciones y
sanciones deben estar previstas en una ley formal. Al respecto, resulta necesario hacer las
siguientes consideraciones:
B. Si el motivo de inconstitucionalidad se fundamenta en la infracción a la reserva de ley
normativo planteado, porque dicha disposición constitucional, en términos generales, reconoce el
derecho de audiencia y defensa, el habeas corpus y la prohibición de doble juzgamiento.
Consecuentemente, el inicio del proceso de inconstitucionalidad debe declararse improcedente en
este punto.
reúne todos los requisitos del control de constitucionalidad, pues claramente se han identificado
el canon constitucional de enjuiciamiento y objeto de control, además del argumento que justifica
la incompatibilidad advertida por el juzgado requirente. En consecuencia, el requisito previsto en
el art. 77-C LPC fue satisfecho.
5. Con base en lo expuesto, la autoridad requirente ha expuesto en forma adecuada los
elementos del control de constitucionalidad indispensables para iniciar el presente proceso, al
determinar con claridad el objeto y parámetro de control, así como las razones por las que
considera que existe contradicción entre ambos. Por ello, este proceso de inconstitucionalidad se
desarrollará para enjuiciar la constitucionalidad del art. 147 ords. 5º y 20º RITISSS, por la
disposición inaplicada es compatible con el parámetro de control.
V.I..T. y concentración de las etapas.
Los tribunales están obligados a reducir las dilaciones innecesarias en el impulso de los
procesos que conocen, sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la
supresión de las etapas procesales que correspondan. De ahí que en el proceso de
inconstitucionalidad es posible ordenar la concentración de los actos procesales que no sean
incompatibles entre sí o que alteren o anulen la contradicción, de modo que se agrupen en una
sola resolución los autos que tendrían que emitirse sucesivamente en la tramitación del proceso
7
.
Y puesto que la audiencia a la autoridad demandada y el informe que debe rendir el Fiscal
General de la República son actos procesales cuya incompatibilidad no se presenta con la
concentración de las decisiones que deben concederlas, se procederá a ordenarlas de manera
sucesiva en la presente resolución: primero al Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social y luego al Fiscal General de la República. Esto es así porque la concentración
de las decisiones de dar audiencia a dichos intervinientes obedece al principio de economía
8
. En consecuencia, la secretaría de este Tribunal
deberá notificar dicho traslado al fiscal inmediatamente después de que se haya recibido el
informe del Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social o de que haya
7
Auto de 22 de febrero de 2019, inconstitucionalidad 74-2017.
8
Sentencia de 24 de noviembre de 1999, inconstitucionalidad 3-95.
transcurrido el plazo sin que este lo rindiere.
VIII. Pronunciamiento para mejor proveer.
El art. 9 LPC habilita a este Tribunal para ordenar diligencias para mejor proveer. Aunque
este tipo de diligencias tradicionalmente se han circunscrito al ámbito probatorio, esta Sala ha
indicado que las mismas abarcan toda aquella actividad jurisdiccional dirigida a exigir a las
partes y, en general, a los sujetos vinculados, de forma directa o indirecta, su intervención en el
proceso con la finalidad de resolver adecuadamente la pretensión
9
. En ese sentido, una eventual
sentencia estimatoria en el presente caso generaría un vacío normativo en el ámbito
sancionador del Instituto Salvadoreño del Seguro Social. Por tal razón, se estima necesario
hacer del conocimiento de la Asamblea Legislativa el contenido de la presente resolución, a
fin de que, en el marco de su libertad de configuración, considere ejecutar la actividad
legislativa necesaria para evitar que se produzca el efecto antes mencionado.
Por tanto, con base en las razones antes expuestas y de conformidad con el artículo 77-F
de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala RESUELVE
1. Declárase improcedente el inicio del proceso de inconstitucionalidad requerido
mediante la remisión de la certificación de la sentencia pronunciada el 13 de noviembre de 2018
en el proceso abreviado registrado con la referencia 00070-18-ST-COPA-1CO por el Juzgado
Primero de lo Contencioso Administrativo, en relación con: (i) la supuesta vulneración de los
artículos 138 letra e, 139 y 142 letra b del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social y las cláusulas 11 y 18 del Contrato Colectivo de Trabajo suscrito
entre el Sindicato de Trabajadores del ISSS y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social a los
artículos 11 y 15 de la Constitución, ya que dichas disposiciones eran irrelevantes para resolver la
controversia planteada ante dicha autoridad; y (ii) la aparente infracción de los artículos 138 letra
e, 139 y 142 letra b del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social y las cláusulas 11 y 18 del Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el Sindicato de
Trabajadores del ISSS y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social al artículo 11 de la
Constitución, debido a que tal disposición constitucional no guarda relación con el contraste
normativo planteado en la inaplicabilidad.
2. Ha lugar el inicio del proceso de inconstitucionalidad requerido mediante la remisión
9
Ejs. autos de 16 de febr ero de 2015 y 11 de marzo de 2019, inconstitucionalidad es 30-2012 y 167-2016,
respectivamente.
de la certificación de la sentencia pronunciada el 13 de noviembre de 2018 en el proceso
abreviado registrado con la referencia 00070-18-ST-COPA-1CO por el Juzgado Primero de lo
Contencioso Administrativo, para que esta Sala analice la constitucionalidad del artículo 147
ordinales 5º y 20º del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social,
por la aparente infracción al artículo 15 de la Constitución.
3. Rinda informe el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, en el
plazo de diez días hábiles, contados a partir del siguiente al de la notificación de la presente
resolución, en el cual justifique la constitucionalidad del objeto de control.
4. C. traslado al Fiscal General de la República para que, dentro del plazo de diez
días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la notificación de la presente resolución, se
pronuncie sobre la pretensión formulada en la demanda presentada. La secretaría de esta Sala
deberá notificar el traslado ordenado en este punto inmediatamente después de que se haya
recibido el informe del Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, o de que
haya transcurrido el plazo sin que este lo rindiere.
5. H. del conocimiento de la Asamblea Legislativa el contenido de la presente
resolución, a efecto de que, de considerarlo procedente, realice la actividad legislativa necesaria
para evitar un posible vacío normativo en el ámbito sancionador del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social.
6. N.fíquese.
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----A.L.J.Z.-.D...-.J.A.P.J.S.M..A.N.G.----
---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------
-R.A.G..N.B.----SECRETARIO INTERINO----RUBRICADAS-
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