Sentencia Nº 632-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 26-04-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 26 Abril 2021 |
| Número de sentencia | 632-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
632-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuarenta y nueve minutos del veintiséis de abril de
dos mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la señora CIGAC,
en su carácter personal, contra el Ministro de Relaciones Exteriores, por la supuesta nulidad de
pleno derecho de la resolución número ***/2010, del siete de diciembre de dos mil diez,
mediante la cual se declaró la no renovación del contrato laboral de la demandante número
***/2010, para el año dos mil once, quien estaba contratada como Directora IV, en la Unidad
Presupuestaria Servicio Diplomático y Consular, de la línea de trabajo de atención a la
comunidad exterior.
Han intervenido en el presente proceso: la señora CIGAC, como parte actora y en la forma
mencionada; el Ministro de Relaciones Exteriores, como autoridad demandada; y el Fiscal
General de la República, por medio de la agente auxiliar, licenciada E.L.G..
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. La demandante narró los siguientes hechos en la demanda: «(…) a) Que el día veinte de
junio del año dos mil cinco, la Licenciada (sic) D.X.M.L., quien fungía como
Ministra de Educación, recibió de parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitud de una
persona de ese Ministerio para que se incorporara al trabajo dentro del antes Vice-Ministerio
Para los salvadoreños (sic) en el Extranjero (sic). Con fecha veinte de enero del año dos mil
cinco la ex Ministra de Educación Licenciada (sic) D.X.M.L., me designa para
incorporarme al trabajo del Vice-Ministerio antes mencionado como seguimiento del Plan 2021
que el gobierno de turno estaba echando a andar, iniciando mis labores el día diecisiete de enero
de dos mil cinco, por nombramiento por Ley de Salarios en el Ministerio de Relaciones
Exteriores en aquel (sic) entonces en el cargo de Coordinador Técnico, en Unidad
Presupuestaria Dirección de Administración Institucional, línea de trabajo: Dirección Superior,
de conformidad al nombramiento por Ley de Salario, según ACUERDO NÚMERO ***/2006, el
cual era para el periodo (sic) Comprendido (sic) del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006,
nombramiento que fue ratificándose anualmente, por los acuerdos: ACUERDO NÚMERO
***/2007, en el que se realizó un nuevo nombramiento por Ley de Salario en el Cargo (sic) de
Director IV en la Unidad Presupuestaria SERVICIO DIPLOMATICO (sic) Y CONSULAR, línea
de trabajo: ATENCION (sic) A LA COMUNIDAD EN EL EXTERIOR, mismo cargo para el
periodo (sic) comprendido del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007; ACUERDO NÚMERO
***/2008, en el que se ratifica el nombramiento por ley (sic) de Salario para el periodo (sic) del
1 de enero al 31 de diciembre del año 2008, de igual manera en el ACUERDO NÚMERO
***/2009, para el periodo (sic) del 1 de enero al 31 de diciembre del año dos mil nueve; y el
ACUERDO ***/2010, Se (sic) realizó por contratación mi relación laboral con dicho Ministerio
(sic) cambiándome de Ley de Salario a contrato laboral, sin saber las razones de dicha decisión
es así que estuve laborando para la Institución (sic) durante cuatro años. b) Que por
RESOLUCION (sic) NÚMERO ***/2010, de fecha siete de diciembre del año dos mil diez, se me
informó que no se renovaría mi contrato laboral para el periodo (sic) del uno de enero al treinta
y uno de diciembre del año dos mil once quebrantando todo vínculo laboral que mi persona tenía
con el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, cabe mencionar que en la mencionada
resolución no se me informa el motivo por el cual no se renovaría mi contrato para el siguiente
año, ni mucho menos existe proceso alguno en la toma de esa decisión (…)» (negritas
suprimidas) (folios 2 vuelto y 3 frente).
La parte actora señaló que con la emisión del acto administrativo impugnado, se
violentaron los artículos 1, 2, 11 y 12 de la Constitución de la República; 52, 55 y siguientes de la
Ley de Servicio Civil; 1 y 3 de la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados
Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa; y 38 y 42 ordinal 2° del Reglamento
Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores. Además, alegó la violación de los derechos de
seguridad jurídica, trabajo, estabilidad laboral, audiencia, defensa, debido proceso y del principio
de legalidad.
II. En el auto de las ocho horas tres minutos del dieciséis de junio de dos mil diecisiete
(folios 14 y 15), entre otros puntos, se admitió la demanda contra el Ministro de Relaciones
Exteriores, por la emisión del acto administrativo relacionado en el preámbulo de esta sentencia.
Se tuvo como parte actora a la señora CIGAC, en su carácter personal. Se requirió un informe a
la autoridad demandada sobre la existencia del acto administrativo atribuido, de conformidad con
el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –ya derogada–, (en
publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y
uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de
aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente]. Y se declaró sin lugar la suspensión provisional de la ejecución de los
efectos del acto impugnado.
El Ministro de Relaciones Exteriores presentó un escrito el veinte de julio de dos mil
diecisiete (folios 21 y 22) con el que rindió el primer informe requerido, esencialmente expuso:
«(…) II. De conformidad al art. 21 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el
informe que ha sido requerido debe expresarse si son ciertos o no los actos impugnados. Al
respecto, informo: (i) que la arquitecta CIGAC fue contratada para prestar sus servicios a esta
Secretaría de Estado, hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil diez, como fue relacionado
en su escrito de demanda, por medio de Contrato (sic) No ***/2010; (ii) que no es cierto que el
acto administrativo emitido adolece de “nulidad de pleno derecho”, como lo expone la parte
actora en su demanda, ya que no se cumplen las características y presupuestos que esta figura
posee, en el sentido que el vínculo laboral que existió con la arquitecta AC se basó en el régimen
de contrato por servicios personales, cuya vigencia estaba previamente estipulada, y era, por
ende, del conocimiento de la contratista, por lo cual, carecería de lógica haber seguido un
“procedimiento administrativo de carácter sancionatorio o disciplinario” –como lo expone la
demandante–, en virtud que no existieron faltas administrativas por parte de la contratista que lo
motivaran; y (iii) que la terminación del vínculo laboral atiende a la finalización de la vigencia
del plazo (y no a un despido o sanción administrativa), para el cual fue contratada la ahora
demandante, en razón de la naturaleza particular de sus funciones. En tal sentido informo, que el
acto es cierto pero es legal, por lo cual la extinción de la relación laboral atiende a causas
constitucional, legal y jurisprudencialmente respaldadas, en los términos que se explicarán
oportunamente, de ser requerido por parte de esa honorable Sala –si fuere confirmada la
admisibilidad de la mencionada demanda, por lo que adelante se detalla–. III Finalmente, y de
conformidad al art. 15 incisos 2° y 3° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
por este medio solicito a ese honorable Tribunal, DECLARE LA INADMISIBILIDAD de la
demanda interpuesta por la arquitecta CIGAC, presentada a las nueve horas treinta y ocho
minutos del día veintitrés de diciembre de dos mil dieciséis; por no haberse interpuesto en el
plazo establecido en el artículo 11 letra a) del mismo cuerpo ley, es decir, dentro de los sesenta
días siguientes a la notificación de la Resolución (sic) No. ***/2010, emitida por el Ministro de
Relaciones Exteriores, el día siete de diciembre de dos mil diez, y por medio de la cual se
extinguió el vínculo laboral con la demandante a partir del treinta y uno de diciembre de dos mil
diez, pretendiendo ejercer la acción contenciosa OCHO AÑOS después de haber tenido
conocimiento del acto administrativo, el cual ya tiene estado de firmeza y que además de ser
legal, no vulnera ningún derecho fundamental de la misma (…)» (negritas suprimidas) (folios 21
vuelto y 22 frente).
En el auto de las nueve horas treinta y cuatro minutos del seis de septiembre de dos mil
diecisiete (folio 28), se tuvo por parte al Ministro de Relaciones Exteriores y por rendido el
primer informe solicitado. Se requirió de la autoridad demandada el informe a que hace
La licenciada E.L.G. presentó un escrito el diecinueve de octubre de dos mil
diecisiete (folio 32), mediante el cual solicitó intervenir como delegada y en representación del
Fiscal General de la República. Agregó la credencial con la que acreditó su personería.
El Ministro de Relaciones Exteriores presentó un escrito el veinticinco de octubre de dos
mil diecisiete (folios 35 al 45) con el que cumplió el informe de quince días que le fue requerido
en el auto de las nueve horas treinta y cuatro minutos del seis de septiembre de dos mil diecisiete
(folio 28). El contenido de ese informe se relacionará en el apartado pertinente del romano IV.
III. En la resolución de las ocho horas treinta y dos minutos del doce de diciembre de dos
mil diecisiete (folio 51), se concedió intervención a la licenciada E.L..i.G., como
agente auxiliar y delegada del Fiscal General de la República. Se tuvo por rendido el informe de
quince días solicitado a la autoridad demandada. Se abrió a prueba el proceso por el término de
ley, de conformidad con el artículo 26 de la LJCA –ya derogada–. Y se requirió del Ministro de
Relaciones Exteriores la remisión del expediente administrativo relacionado con el presente caso.
En la etapa probatoria, la autoridad demandada presentó dos escritos el veintiséis de
febrero y el veinte de marzo, ambos de dos mil dieciocho; con el primero, remitió una copia
certificada por el Director General de Recursos Humanos, que contiene el expediente
administrativo relacionado con el presente caso; y con el segundo, pidió que sea valorada la
prueba documental incorporada al mismo.
En el auto de las diez horas dos minutos del veinticinco de abril de dos mil dieciocho
(folio 145), se tuvo por agregada la copia certificada del expediente administrativo relacionado
con el presente caso y se admitió la prueba documental ofrecida por la autoridad demandada. Se
a) La señora CIGAC presentó un escrito el veintiuno de junio de dos mil dieciocho (folios
153 al 158), mediante el cual manifestó los alegatos finales, en los términos siguientes: «(…) Que
la autoridad demandada ha admitido que no existió procedimiento alguno en el que se me
brindaran las garantías de defensa y audiencia, ya que no se me siguió ningún procedimiento
administrativo de carácter sancionatorio o disciplinario pero manifiesta que mi persona no tiene
derecho a la Estabilidad (sic) Laboral (sic), lo cual es mentira y quiere sorprender la buena fe de
sus señorías agregando Sentencias (sic) de las cuales ya no son precedentes que se toman en
cuenta, ya que la misma Sala de lo Constitucional, en cuanto al criterio jurisprudencial que
venía teniendo el país, sentó un nuevo [precedentes] los cuales podemos verificarlos en las
sentencias 1-2011 y 2-2011, de manera que hoy el criterio de la Estabilidad (sic) Laboral (sic),
ha cambiado y no como lo sigue sosteniendo la autoridad demandada, desconociendo la
jurisprudencia actual o no refutando lo manifestado en dicha jurisprudencia para sorprender la
buena fe de esta Honorable (sic) Sala (…)» (folio 153 vuelto).
b) El Ministro de Relaciones Exteriores presentó un escrito el veintidós de junio de dos
mil dieciocho (folios 163 al 173), con el que cumplió el traslado conferido, en términos generales
retomó los argumentos brindados en el informe justificativo.
c) La licenciada E.L.G., agente auxiliar del Fiscal General de la República,
expuso en los alegatos finales: «(…) De la revisión de la documentación presentada a lo largo
del proceso, se extrae que la señora A se encontraba bajo el régimen de contrato de servicios
personales como “Director IV”, con un salario de $2,942.71 del período comprendido del 01 de
enero al 31 de diciembre de 2010, desempeñándose como Directora de Asuntos Consulares en la
Dirección General de Atención a la Comunidad en el Exterior, en un alto nivel, desarrollando
funciones de dirección y administración según el manual de funciones de la institución, con el
objeto principal de la promoción y fortalecimiento de organizaciones de salvadoreños en el
Exterior (sic) y de la comunidad en general, en temas culturales, educativos, deportivos y de
desarrollo local, entre otros. Asimismo, en dicho Manual (sic) de funciones, se establece el tipo
de relaciones que el puesto de trabajo tenía, intra (dentro del Ministerio de Relaciones
Exteriores) e inter institucional (fuera del Ministerio de Relaciones Exteriores), de lo cual se
colige que, no necesitaba autorización para la realización de actividades que desempeñaba y la
toma de decisiones en el ejercicio de su cargo. De ahí que se puede concluir que se trata de un
cargo de confianza, y, por tanto, comprendido en una de las excepciones que el constituyente
estableció para la titularidad del derecho a la estabilidad laboral, tal como lo establece el
artículo 219 inciso 3° de la Constitución, por lo que no era necesario seguirle un procedimiento
previo tal como lo alega la parte actora. De ahí que aunque el contrato haya sido prorrogado de
hecho, por tratarse de un cargo de confianza, no tenía derecho a la estabilidad laboral, ni al
debido proceso. De tal forma que, no siendo necesario un procedimiento en los casos de cargos
de confianza, no le es aplicable la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa ni [lo regulado] en la Ley de
Servicio Civil, razón por la cual no se han vulnerado los derechos y principios invocados por la
demandante, por lo que el acto administrativo no adolece de la nulidad de pleno derecho
invocada y en consecuencia, la resolución de fecha siete de diciembre de dos mil diez, de no
renovar para el año dos mil once el contrato a la señora CIGA no configura ningún vicio de
ilegalidad (…)» (folio151 frente).
En la resolución de las once horas siete minutos del veinticuatro de abril de dos mil
diecinueve (folio 180), entre otros, se tuvo por contestados los traslados conferidos a la parte
actora, a la autoridad demandada y al Fiscal General de la República. Se confirió una audiencia a
la señora CIGAC para que, en el plazo de tres días hábiles contados a partir del siguiente al de la
notificación de la misma, se pronunciara sobre la solicitud de inadmisibilidad planteada por la
autoridad demandada; sin embargo, no hizo uso de la misma.
En el auto de las ocho horas diecisiete minutos del veintinueve de junio de dos mil
diecinueve (folios 184 y 185), entre otros, se declaró sin lugar la solicitud de inadmisibilidad
planteada por la autoridad demandada y se ordenó traer para sentencia el presente proceso.
IV. Hechas las anteriores narraciones sobre la sustanciación del proceso, se pasa a
examinar los motivos que fundamentan la pretensión de la parte actora. Ésta considera que, con la
emisión del acto administrativo impugnado, se violentaron los artículos 1, 2, 11 y 12 de la
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la
Carrera Administrativa; y 38 y 42 ordinal 2° del Reglamento Interno del Ministerio de Relaciones
Exteriores. Además, alega que se transgredieron los derechos de seguridad jurídica, trabajo,
estabilidad laboral, audiencia, defensa, debido proceso y el principio de legalidad.
1) Para justificar las violaciones supra citadas, que, a su vez, derivan en un supuesto vicio
de nulidad de pleno derecho, la demandante expresó: «(…) Al respecto y siguiendo dicho criterio
se desarrollara (sic) cada uno de los parámetros antes mencionados a efecto de justificar porque
mi persona ostenta la Estabilidad (sic) Laboral (sic) como respuesta del Derecho (sic) al
Trabajo (sic) y no como cargo de confianza (…) la relación como trabajador y el Estado es de
carácter pública, en virtud de ejercer una función, que desde diecisiete de enero de dos mil seis,
labore como servidora pública o empleada pública (…) como puede verificarse en los
nombramientos que se me hicieron en el transcurso de mi labor, era como Directora IV
realizando funciones eminentemente técnica y dentro del giro normal de dicha institución (…)
que mi persona no realizaba funciones de carácter eventual, sino de forma continua y dentro del
giro ordinario del puesto (…) sostengo que en ningún momento ejercí cargo de confianza desde
que inicie (sic) mis labores con el ministerio, ya que de conformidad con los parámetro (sic)
antes apuntados, mi cargo no pertenece a los de alto nivel, ni tampoco existe una vinculación
directa con el titular o sea con el Ministro de Relaciones Exteriores de El Salvador, en vista de
que mi cargo se encontraba dentro de la Unidad Presupuestaria Servicio Diplomático y
Consular, Línea de Trabajo de Atención a la Comunidad en el Exterior situación que compruebo
con la Copia (sic) Certificada (sic) del Organigrama (sic) Institucional (sic) del Ministerio de
Relaciones Exteriores en el cual se puede verificar que dicha unidad depende del Viceministerio
siendo éste quien depende directamente del Ministro de Relaciones Exteriores, por lo que el
cargo que ostentaba no dependía directamente del titular de la institución y actualmente sigue de
igual forma (…) De manera que en el presente caso mi labor por cuatro años en dicho ministerio
fue realizada sin ninguna dificultad, pero que de manera sorpresiva sin razón alguna, el Ministro
de Relaciones Exteriores toma la decisión de removerme del cargo, sin tomar en cuenta ningún
marco legal y quebrantando la seguridad jurídica que mi persona tenía en [cuanto] a la
estabilidad laboral y pensando en que la autoridad demandada era respetuosa no solo de la Ley
(sic) sino de la jurisprudencia de la Corte (sic) que al respecto ha venido sosteniendo en
reiteradas sentencias sobre el tema de la estabilidad laboral y cargos de confianza (…) ya
aclarado el punto de que mi persona ostenta la Estabilidad (sic) en el Cargo (sic) como
fundamento del Derecho (sic) del trabajo, y no ser cargo de confianza, es que se debió previo a
realizar la decisión de una no renovación del contrato entendida ésta como una verdadera
Remoción (sic) del Cargo (sic), un procedimiento o juicio previo en el cual se me garantizaran
los derechos de Defensa (sic) material y técnica a efecto de probarme algún tipo de falta o delito
que mi persona pudo cometer a efecto de separarme del cargo por medio de una remoción,
situación que en el caso específico no ha ocurrido (…) De hecho el Art. (sic) 1 y 3 de la Ley
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la
Carrera Administrativa en relación al Art. (sic) 38 del Reglamento Interno del Ministerio de
Relaciones Exteriores establece (…) de manera que no existe ningún proceso seguido en mi
contra en el cual se me haya brindado las garantías de Defensa (sic) y Audiencia (sic), para que
se me removiera del cargo (…)» (negritas suprimidas) (folios 3 vuelto, 4 y 5, estos últimos frente
y vuelto).
2) Por otra parte, en su informe justificativo la autoridad demandada, señaló los siguientes
argumentos de oposición: «(…) Tal como consta en el expediente laboral respectivo, la
arquitecta CA estaba contratada en este Ministerio como “DIRECTOR IV”, con un salario de
$2,942.71, por el período comprendido del 1 de enero al 31 de diciembre de 2010
desempeñándose como Directora de Asuntos Consulares en la Dirección General de Atención a
la Comunidad en el Exterior, en una plaza de naturaleza “directiva” dentro de la cual se
califican los cargos de Director de Área, Jefes de Departamento, C. y Jefes de
Sección; es decir, que ostentaba un cargo de alto nivel, desarrollando funciones de dirección y
administración. (Ver.: Sentencia emitida a las ocho horas y treinta y ocho minutos del día 8-VI-
2015, POR ESA HONORABLE Sala de lo Contencioso Administrativo en proceso similar contra
esta Secretaría de Estado, con referencia 321-2009) (sic) De tal manera, el reclamo de la
arquitecta CA carece de fundamento por haber caducado el período para el que fue contratada,
y es en este contexto que se le notificó la no renovación ni prórroga del contrato respectivo, por
medio de Resolución (sic) No. ***/2010 de fecha 7-XII-2010, de la cual se adjunta copia
certificada (…) Es notorio que en el supuesto de la arquitecta CA no se reunían los requisitos
para entenderla como una servidora pública protegida por la “estabilidad laboral”, mucho
menos por la estabilidad en el cargo. Entendido de los términos del contrato, la señora CA
aceptó con su firma las condiciones de contratación y, por ende, de labores en las que se
encontraba, por lo cual se nota una evidente mala fe en su acción judicial, por no respetar la
naturaleza del cargo que desempeñó, porque, tal como a continuación se expone, además de los
aspectos antes citados, existen otros que despojan a la demandante de toda arma jurídica que le
ayude a ser estimada en sus pretensiones laborales, en virtud de los instrumentos jurídicos y
jurisprudenciales que no le asisten en su razón (…) Para entender la situación acontecida a la
demandante, es preciso acotar que la naturaleza de su vínculo laboral le ubicaba en un plano
ajeno a la carrera administrativa, que es la institución jurídica constitucional en virtud de la
cual se genera al “servidor público” la titularidad del derecho a la estabilidad laboral. En el
el cargo y el despido realizado por el patrono, es la contrapartida a la estabilidad laboral, que
es precisamente el derecho que tiene el trabajador de permanecer en el trabajo para el cual fue
contratado (…) En ese sentido, una vez finalizada la relación contractual que vincula a esta
clase de empleados públicos con la institución respectiva, la estabilidad laboral ya no les asiste,
pues no está incorporado dentro de su esfera jurídica un derecho a ser contratados nuevamente
o a ingresar a la administración a través de una plaza, en tanto que el contrato que originó el
vínculo laboral ya caducó. Lo que determina su estabilidad es el plazo de vigencia del contrato.
En virtud de lo anterior, el empleado público vinculado al Estado a través de contrato es titular
del derecho a la estabilidad laboral únicamente durante la vigencia del mismo, por lo que si
durante ese período se le quisiera “destituir”, tal acción deberá hacerse con respeto al
contenido esencial del derecho de audiencia; pero cumplido el plazo estipulado para el
vencimiento del contrato, el empleado no es titular de tal derecho (…) Ignorar que el Estado no
está obligado a prorrogar, y mucho menos a recontratar (sic) a las personas que se
desempeñaron en las instituciones públicas en virtud de un contrato por sus servicios,
equivaldría a derogar de facto una normativa que está vigente, y esto, a su vez, supondría la
violación al paralelismo de las formas en cuanto que las Disposiciones Generales del
Presupuesto, como ley vigente de la República, para ser reformada debe seguir los
procedimientos homogéneos para su creación, y hasta el momento no existe ley que haya dejado
sin efecto la facultad del Estado para hacer las contrataciones a las que se refiere su artículo 83
(…) En concordancia con el marco normativo vigente, la Corte Suprema de Justicia, a través de
las Salas de lo Constitucional y la Sala de lo Contencioso Administrativo ha emitido diversa
jurisprudencia, en el sentido que a continuación expondré (…) Con base a esos precedentes
judiciales, dicho Tribunal, en las subsiguientes resoluciones, ni siquiera ha considerado
procedente conocer el fondo de las pretensiones vinculadas a similares contextos, es decir,
personas que cuyo régimen laboral atiende a contrataciones por servicios profesionales, ya que,
como bien lo ha afirmado, en estos casos no existe titularidad de derecho a la estabilidad laboral
al haberse vencido el contrato (…) En aras del cumplimiento de principios como la
SEGURIDAD JURÍDICA (art. 1 y 2 de la Constitución) y la IGUALDAD EN LA APLICACIÓN
DE LA LEY (art. 3 de la Constitución), PIDO QUE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
EN LA MATERIA DE RELATIVIDAD DE LA ESTABILIDAD LABORAL BAJO RÉGIMEN DE
CONTRATOS SEA TOMADA EN CUENTA EN ESTE CASO CONCRETO, en virtud de existir
precedentes claros, que de ser ignorados colocan a las partes del proceso en incertidumbre
jurídica, pues las autoridades que actúan en representación del Estado se atienen a los
lineamientos jurisprudenciales que las autoridades judiciales emiten acerca de los alcances y
contenidos de las leyes que están sometidos (…) Sumado a los aspectos del régimen laboral de
contratación y la respectiva finalización del período de vigencia del contrato, la demandante
estaba contratada para un cargo de los denominados por la Constitución como políticos o de
confianza, “Directora”, específicamente para desempeñar actividades de Directora de Asuntos
Consulares en la Dirección General de Atención a la Comunidad en el Exterior, es decir, un
cargo de alto nivel, en el marco de atención a la población salvadoreña en el Exterior (sic), y la
vinculación de estos (sic), tanto con el país con el que residen como en su lugar de origen,
desarrollando así funciones de dirección y administración (…) Sobre la naturaleza de esos
cargos, cuya categorización y exclusión de la carrera administrativa nace en el art. 219 de la
Constitución, es importante señalar que la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia ha venido sosteniendo enfáticamente que la estabilidad en el cargo de
los servidores públicos no es absoluta y se encuentra supeditada a determinados presupuestos,
entre los cuales está (…) El art. 4 de la Ley de Servicio Civil viene a dar configuración legal al
art. 219 inc. 3° de la Cn., en el sentido que excluye de la Carrera Administrativa a ciertos
funcionarios y empleados públicos, en el entendido que ejercen cargos políticos o de confianza, y
entre ellos se encuentran los “Directores […]” (letra l) del art. 4 de la citada Ley [sic]). Del art.
219 de la Cn., se entiende que cuando un servidor público desempeña un cargo de confianza deja
de ser titular del derecho a la estabilidad laboral, lo cual habilita “la posibilidad de ser
separado del mismo cuando no represente confiabilidad en su ejercicio o cuando concurran otro
tipo de razones, sin que sea necesaria la tramitación previa del procedimiento (…) Y es que no
debe olvidarse que las EXCLUSIONES DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA
CONTEMPLADAS EN EL ART. 4 LSC TIENEN SU FUNDAMENTO INTERPRETATIVO EN EL
ART. 219 DE LA CONSTITUCIÓN; por ello, sería contrario a ésta incluir automáticamente
dentro de la carrera administrativa a servidores públicos, por la única razón de estar vinculados
por el régimen de contrato de servicios profesionales, aún y cuando éstos reúnan los requisitos
de permanencia, continuidad, dependencia o subordinación, remunerados con recursos del
Presupuesto General del Estado. En otras palabras, NO BASTA QUE SE TRATE DE UN
SERVIDOR PÚBLICO BAJO EL RÉGIMEN DE CONTRATO. Es imprescindible que el cargo de
contratación no sea de aquéllos de confianza, y que, entre otros aspectos, la remuneración sea
con cargo a los fondos del Estado. Por ello, para cumplir con el art. 219 de la Constitución, es
justificable desatender, cuando así sea necesario, lo dispuesto en el art. 4 incisos 2°, 3° y 4° de
la LSC, de conformidad a la exigencia contemplada en el art. 235 Cn. (…) Asimismo, y en virtud
de las similitudes de los factores sobre los cuales se está conociendo en este proceso, solicito se
proceda a resolver conforme a la Sentencia (sic) emitida a las ocho horas y treinta y ocho
minutos del día 8-VI-2015, por esa honorable Sala de lo Contencioso Administrativo en proceso
similar contra esta Secretaría de Estado, con referencia 321-2009(…)» (negritas suprimidas)
(folios 35 vuelto, 36 frente y vuelto, 37 frente y vuelo, 38 frente, 39 vuelto, 41 vuelto, 42 frente y
vuelto, y 43 frente y vuelto).
3) Con la finalidad de explicitar un razonamiento que sea coherente y comprensivo con el
objeto del debate, el iter lógico de esta sentencia comprenderá el análisis de la competencia de
esta Sala para el conocimiento de un vicio de nulidad de pleno derecho; las características de los
cargos de confianza; el nombramiento de la señora CIGAC al momento de la emisión del acto
impugnado; la aplicación de las categorías laborales al presente caso y los aspectos generales
sobre la posibilidad de modificar un precedente jurisprudencial.
3.1) Competencia de este Tribunal.
Tal como se dijo en el preámbulo de esta sentencia, la parte actora impugnó la resolución
número ***/2010, del siete de diciembre de dos mil diez, mediante la cual se declaró la no
renovación de su contrato laboral número ***/2010, para el año dos mil once, que tenía con el
Ministerio de Relaciones Exteriores.
También ya se ha manifestado en párrafos precedentes que, básicamente, la demandante
considera que se vulneraron sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, de audiencia,
defensa, debido proceso y el principio de legalidad, en los términos expuestos en el número 1) de
estos considerandos.
De lo narrado, se infiere que el núcleo del fundamento jurídico de la pretensión estriba, en
síntesis, en que la autoridad demandada no tramitó procedimiento alguno previo a la decisión
controvertida y, como consecuencia, incurrió en un vicio de nulidad de pleno derecho o absoluta.
En esa línea, es pertinente aclarar que una pretensión basada en una nulidad de pleno
establece: «No obstante se admitirá la impugnación contra los actos a que se refiere este
artículo, cuando fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo efecto; pero ello, únicamente
para el solo efecto de declarar su ilegalidad sin afectar los derechos adquiridos».
En la jurisprudencia construida por esta Sala, específicamente la desarrollada en las
sentencias de las quince horas treinta y dos minutos del tres de enero de dos mil dieciocho,
proceso con referencia 68-2012; de las doce horas treinta y un minutos del nueve de mayo de dos
mil diecinueve, proceso identificado con la referencia 213-2013; y de las catorce horas cuarenta y
tres minutos del veintidós de julio de dos mil diecinueve, en el proceso con referencia 264-2015;
sobre los vicios de nulidad de pleno derecho, se estableció: «En lo que importa al presente caso
debe señalarse que, según la jurisprudencia consolidada y desarrollada por esta Sala, los actos
administrativos incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho cuando son: dictados por
autoridad manifiestamente incompetente; cuando sean dictados prescindiendo total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omitan los elementos esenciales del
procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados; cuando
su contenido sea de imposible ejecución; cuando sean actos constitutivos de infracción penal o
se dicten como consecuencia de aquéllos; entre otros».
Antes de la entrada en vigencia de la actual Ley de Procedimientos Administrativos, esta
Sala vía jurisprudencia delimitó los supuestos en los que un acto contiene un vicio de nulidad de
derogada–, que hace referencia a la competencia que se tiene sobre el conocimiento de las
controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración
Pública.
Dicha competencia no se modifica por la vía de conocimiento excepcional establecida en
el citado artículo 7 de la LJCA –ya derogada–, sino que, únicamente, se omite el cumplimiento de
ciertos presupuestos establecidos en la norma, tales como el plazo para el inicio de la acción
[artículo 11 de la referida ley] y el agotamiento de la vía administrativa [letra a) de la precitada
disposición].
Es importantísimo señalar que no toda ilegalidad o violación conlleva un vicio de nulidad
de pleno derecho; por ejemplo, una vulneración al principio de legalidad no es suficiente para
declarar que el acto administrativo es nulo absolutamente, ya que ello rompería el principio de
mera anulabilidad y el carácter excepcional que rige la nulidad absoluta o de pleno derecho, con
el riesgo de que ésta se convierta en la regla general. Lo anterior implica que compete a esta Sala,
a partir de los parámetros enunciados, determinar si el vicio que se alega encaja en una nulidad de
pleno derecho.
Para un correcto pronunciamiento del fondo de una determinada controversia, es un
requisito indispensable que el pretensor encaje las violaciones invocadas en una de las categorías
de nulidad de pleno derecho que esta Sala jurisprudencialmente reconoció, a fin de que sea
examinada su pretensión, y, en caso de acreditarse, proceder a su declaración y consecuente
expulsión –del acto– del ordenamiento jurídico.
En otras palabras, corresponde a la parte actora efectuar el correspondiente análisis de
encaje, cuando pretenda someter a examen de esta Sala un vicio de nulidad de pleno derecho, en
una de las categorías siguientes: a) que el acto haya sido emitido por una autoridad
manifiestamente incompetente; b) que se haya sido emitido prescindiendo total o absolutamente
del procedimiento legalmente establecido, se omitan elementos esenciales de éste o los que
garantizan el derecho de defensa del interesado; c) que el contenido del acto sea de imposible
ejecución; y d) que sean actos constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
aquéllos.
En el presente caso, según se ha esgrimido, la demandante alega que el Ministro de
Relaciones Exteriores, con la emisión del acto impugnado, incurrió en un vicio de nulidad de
pleno derecho por haberlo emitido sin el procedimiento establecido en la ley; en ese sentido,
dicha categoría sí encaja en uno de los supuestos de nulidad absoluta, de ahí que es procedente
efectuar el correspondiente examen, tomando en cuenta los argumentos expresados en
confrontación con la oposición de la autoridad demandada.
3.2) Características de los cargos de confianza.
Este Tribunal, sobre las características de los cargos de confianza, ya se ha pronunciado,
entre otras, en las sentencias de las ocho horas treinta y ocho minutos del ocho de junio de dos
mil quince, proceso con referencia 321-2009; y de las quince horas con cincuenta y cinco
minutos del veintidós de febrero de dos mil veintiuno, proceso con referencia 20-19-PC-SC.
Particularmente, se ha explicado: «(…) [Que] se debe tomar en cuenta que para determinar si un
cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe analizar, atendiendo a
las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las características
siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la
conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de
las funciones desempeñadas –más políticas que técnicas– y la ubicación jerárquica en la
organización interna de la institución –en el nivel superior–; (ii) que el cargo implique un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido que el funcionario o empleado
posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus
competencias; y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con el titular de la institución, lo
que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado
respectivo o de los servicios que éste le presta directamente al primero (…)».
Las anteriores características servirán de parámetro para determinar si la demandante tenía
un cargo de confianza dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores, tal como afirma la
autoridad demandada, o si, por el contrario, era una plaza incluida en la carrera administrativa
que goza del derecho a la estabilidad laboral, según alega aquélla.
3.3) Nombramiento de la señora CIGAC al momento de la emisión del acto impugnado.
En el presente caso, la autoridad demandada remitió una copia certificada del expediente
personal de la demandante, en el cual constan algunos documentos que, por su utilidad, se
relacionarán a continuación.
En folios 76 y 77, se incorporó un memorándum y un cuadro de funciones designadas a la
demandante, que serán especificadas más adelante.
A folio 98, se encuentra agregada la resolución ***/2010, mediante la cual el Ministro de
Relaciones Exteriores decidió: «1) No suscribir para el año dos mil once, contrato laboral
correspondiente a la Señora (sic) CIGA, quien se encuentra contratada como DIRECTOR IV, en
la Unidad Presupuestaria Servicio Diplomático y Consular, Línea de Trabajo Atención a la
Comunidad en el Exterior, de conformidad con el Contrato (sic) N° ***/2010, el cual vence el
treinta y uno de diciembre de dos mil diez; correlativo 205, subnúmero 1, del presente ejercicio
fiscal, código: ********-1, extinguiéndose por consiguiente a partir del día antes indicado, el
vínculo laboral entre la Señora (sic) CIGA, y el Ministerio de Relaciones Exteriores (…)»
(negritas suprimidas).
En el folio 105 consta el acuerdo No. ***/2010, del diecinueve de enero de dos mil diez,
suscrito por la Directora General de Recursos Humanos, en el que se renovó la contratación de la
demandante, para el período comprendido del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos
mil diez, con la plaza de D.I., con salario de $2,942.71 [dólares de los Estados Unidos de
América], en la categoría 1, de la unidad presupuestaria 02 servicio diplomático y consular, en la
línea de trabajo 04 atención a la comunidad en el exterior, del código ********1.
A folio 108 aparece que fue agregado el acuerdo No. ***/2009, del cinco de enero de dos
mil nueve, suscrito por la Directora General de Recursos Humanos, en el que se renovó la
contratación de la demandante para el período comprendido del uno de enero al treinta y uno de
diciembre de dos mil nueve, con la plaza de Director IV, con salario de $2,942.71 [dólares de los
Estados Unidos de América], categoría 1, unidad presupuestaria 02 servicio diplomático y
consular, línea de trabajo 03 atención a la comunidad en el exterior, código 2009080010203211.
En el folio 113 se encuentra el acuerdo No. ***/2008, del cuatro de enero de dos mil ocho,
suscrito por la Directora General de Recursos Humanos, en el que se renovó la contratación de la
demandante para el período comprendido del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos
mil ocho, con la plaza de D.I., bajo las mismas condiciones señaladas anteriormente.
A folio 123, consta el acuerdo No. ***/2007, del cuatro de enero de dos mil siete, suscrito
por la Directora General de Recursos Humanos, en el que se renovó la contratación de la
demandante para el período comprendido del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos
mil siete, con la plaza de Director IV, conservando las condiciones supra señaladas.
En el folio 127 está agregado el acuerdo No. ***/2006, del seis de enero de dos mil seis,
suscrito por la Directora General de Recursos Humanos, en donde se renovó la contratación de la
demandante, para el período comprendido del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos
mil seis, con la plaza de coordinadora técnica, con salario de $2,942.71 [dólares de los Estados
Unidos de América], categoría 1, unidad presupuestaria 01 dirección y administración
institucional, línea de trabajo 01 de la dirección superior, con el código 2006080010101211.
Con los documentos mencionados que, de conformidad con el artículo 331 del Código
Procesal Civil y Mercantil (en adelante CPCM), de aplicación supletoria al proceso contencioso
públicos, se perfila una prueba fehaciente de los hechos, actos o estados de cosas que mencionan,
fechas y personas que intervinieron en los mismos, así como del fedatario o funcionario que los
3.4) Aplicación de las categorías laborales al presente caso.
Se dejó constancia en los párrafos precedentes que, en el caso analizado, el Ministro de
Relaciones Exteriores resolvió no renovar la plaza de D...I. que tenía la señora CIGAC
dentro de la institución, debido a que consideró que la misma era de confianza y que, en todo
caso, lo que se decidió fue interrumpir el vínculo laboral al finalizar el plazo del contrato de
trabajo, el cual regía desde el uno de enero hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil diez, sin
que estuviera obligado a renovar el mismo.
En ese sentido, no hay duda de que a la demandante no se le siguió procedimiento alguno
previo a la emisión del acto impugnado. Es así que la controversia entre las partes se encuentra
concentrada en que si el cargo de Director IV en el Ministerio de Relaciones Exteriores es de
confianza o no. Se insiste en que, según la autoridad demandada, no existía obligación alguna de
renovar el contrato para el año dos mil once, puesto que la relación laboral estaba pactada entre el
uno de enero y el treinta y uno de diciembre de dos mil diez.
De conformidad con el inciso 3° del artículo 219 de la Constitución, no están
comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o empleados públicos que
desempeñen cargos políticos o de confianza, y, en particular, los ministros y viceministros de
Estado, entre otros.
Así las cosas, la carrera administrativa tiene un ámbito de regulación de carácter general,
en tanto que establece los componentes esenciales y básicos que deben regir en todas aquellas
áreas en las que el servicio personal al Estado se encuentre sometido a un régimen disciplinario;
en sentido contrario, los cargos políticos o de confianza no gozan del derecho a la estabilidad
laboral que sí tienen los primeros, por lo que es necesario establecer y, sobre todo, distinguir cada
especie.
Tal como se ha advertido, la controversia se circunscribe a determinar si la servidora
pública en cuestión ejercía un cargo político o de confianza, ya que de ello deriva el derecho a la
inclusión a la carrera administrativa que, desde luego, comporta la estabilidad laboral como
categoría reconocida en el ordenamiento jurídico salvadoreño.
En el caso sub judice, las partes controvierten la naturaleza de la plaza de Director IV
dentro del organigrama institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, en cuanto al
elemento de confianza. De resultar afirmativa, no era necesario tramitar un procedimiento
administrativo para romper el vínculo laboral.
En el número 3.2) de este romano IV, se dejaron establecidas las características que tanto
la jurisprudencia constitucional como la contenciosa administrativa han reconocido para que un
funcionario o empleado público sea catalogado como de confianza. Las cuales son: (i) que el
cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la institución
respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –
más políticas que técnicas– y la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución –
en el nivel superior–; (ii) que el cargo implique un grado mínimo de subordinación al titular de la
institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad
para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo conlleve un
vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho
titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éste le presta
directamente al primero.
En ese orden, se ha señalado que para determinar si un cargo es o no de confianza,
independientemente de su denominación, deben cumplirse todas o, por lo menos, la mayoría de
las referidas características. De ahí que, en este caso, es necesario verificar si la plaza que tenía la
señora CIGAC, de Director IV en el Ministerio de Relaciones Exteriores, cumple los caracteres
indicados, ya que de esa manera se determinará si estaba incluida en la carrera administrativa y,
por ende, gozaba del derecho a la estabilidad laboral.
En primer lugar, se debe examinar si la plaza de D.I. que tenía la demandante en el
Ministerio indicado, era un cargo de alto nivel, determinante para la conducción de la institución,
debiendo analizarse la naturaleza de las funciones que desempeñaba – preponderando más lo
político que lo técnico– y la ubicación jerárquica en la estructura organizativa.
Se ha tenido a la vista tanto las renovaciones de los diferentes contratos –que establecían
el vínculo laboral de la actora con el Ministerio de Relaciones Exteriores– como un cuadro que
contiene las distintas funciones desempeñadas. Específicamente, en folio 77 se consignó las
obligaciones que tenía la demandante, dentro de las cuales se advierten las siguientes: General:
«Apoyar a la Dirección General en la vinculación de las comunidades en el exterior a partir del
fortalecimiento de los lazos culturales e identidad de los salvadoreños en el exterior».
Específicas: «Diseñar, implementar y dar seguimiento al programa de asuntos culturales y
educativos. Promover y dar seguimiento a grupos de trabajo de asuntos socioculturales,
orientados específicamente a los salvadoreños en el exterior. Promover, en coordinación con
otras instancias internas del MRREE e instituciones nacionales, el fortalecimiento de la cultura
orientada a efecto de que los salvadoreños en el exterior refuercen sus vínculos con el país.
Coordinar con las organizaciones comunitarias y los consulados el desarrollo de actividades
culturales en beneficio de la comunidad salvadoreña en el Exterior (sic). Coordinar con el
Ministerio de Educación y otras instituciones, programas orientados a fortalecer el conocimiento
de El Salvador, su cultura e historia, para los salvadoreños en el exterior. Diseñar y desarrollar
eventos, concursos, festivales, presentaciones y otros, que permitan al interior del país y en las
ciudades en el exterior con fuerte presencia de salvadoreños, dar a conocer los propios valores y
expresiones. Promover y apoyar programas de transferencia de conocimientos entre
salvadoreños. Diseñar y promover paquetes de oferta cultural para la comunidad de
salvadoreños en el exterior. Evaluar el impacto de programas culturales en comunidades de
salvadoreños en el exterior».
De las funciones supra mencionadas que tenía asignadas la señora CIGAC, se colige que
no reflejan una superioridad o un alto grado del cargo que sea determinante para la conducción
del Ministerio de Relaciones Exteriores. Más bien, las actividades inherentes a la función están
orientadas a la prestación de un servicio de fortalecimiento cultural y de identidad nacional hacia
los compatriotas en el exterior. No se advierte que la naturaleza del trabajo sea eminentemente
política, pues si bien tenía asignados algunos aspectos relacionados con la comunidad
salvadoreña en el exterior, dicha situación es propia de la finalidad del ministerio en cuestión.
Tampoco es posible inferir, en virtud de las atribuciones y obligaciones generales y especificas
del cargo, que el mismo se posicione en el nivel superior de la estructura organizativa interna. Por
ello no aplica esta primera característica para clasificar al puesto como de confianza.
En segundo lugar, se debe examinar si existe un grado mínimo de subordinación al titular
de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee un amplio margen de
libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias.
Se debe dejar claro que ninguna de las partes incorporó el organigrama interno vigente a la
época de emisión del acto impugnado; sin embargo, ello no es obstáculo para determinar que,
conforme con la renovación de los contratos agregados al expediente judicial, la plaza de Director
IV no conlleva una subordinación mínima dentro de la jerarquía administrativa con el máximo
titular.
Se manifestó en los párrafos precedentes que se ha tenido a la vista los acuerdos de
nombramiento de la demandante dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores, los cuales se
encuentran agregados en folios 105, 108, 113, 123 y 127 que corresponden al inicio del vínculo
laboral en el año dos mil seis y sucesivamente hasta el dos mil diez. En dichos documentos se
encuentran consignadas que la plaza, salario, categoría, unidad presupuestaria, línea de trabajo,
entre otros, con la cual fue contratada la señora CIGAC, de los que se puede inferir que la actora,
dentro de la institución, no tenía un cargo que se encontrara subordinada directamente con las
autoridades superiores del referido ministerio.
Con relación a la unidad presupuestaria, se advierte que la demandante se encontraba
destacada en el servicio diplomático y consular, así como en la línea de trabajo iba encaminada
sobre la atención a la comunidad en el exterior.
De ahí que, tal como se ha señalado, se concluye que no se encuentra dentro de un grado
mínimo de subordinación del Ministro de Relaciones Exteriores, por lo que no se cumple esta
característica.
No obstante, sí se cumple el hecho de que, según las funciones específicas asignadas, la
trabajadora preliminarmente podría deducirse que tenía un margen relativamente amplio de
libertad en la toma de decisiones, particularmente al momento de desempeñar las labores
específicas, ya que estaba facultada para diseñar, promover, desarrollar, implementar y dar
seguimiento a programas culturales y educativos, pudiendo determinar la forma en que cumpliría
los objetivos de los mismos, sin perder de vista que, conforme a dichas actividades, se encontraba
supeditada a los objetivos generales y específicos del plan de trabajo y políticas de gobierno que
es propio de los servicios brindados por el Ministerio de Relaciones Exteriores a los ciudadanos
salvadoreños radicados en el exterior.
Finalmente, se debe revisar si el cargo de Director IV tenía un vínculo directo con el
titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el
funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éste le presta directamente al primero.
Esta característica hace referencia a los servidores públicos que se encuentran vinculados
de manera directa con el titular de la institución, tales como los asistentes, las secretarias que
gozan de confianza personal, etc. Sin embargo, como se ha establecido en los anteriores párrafos,
la plaza de Director IV no encaja en este supuesto debido a que razonablemente no se refleja
servicio alguno prestado directamente a favor del máximo titular como para concluir que hay
confianza personal depositada en la servidora pública. Concretamente, la demandante
desarrollaba funciones objetivas a favor de la comunidad salvadoreña radicada en el exterior.
Consecuentemente, no se cumple esta característica en el caso sub judice.
En definitiva, debido a que la señora AC, en el ejercicio de las competencias de la plaza de
Director IV en el Ministerio de Relaciones Exteriores, no reunía ninguna de las características
indispensables para que se considerara su plaza como cargo de confianza, este Tribunal concluye
que, en este caso, el cargo que ejercía la actora goza de estabilidad laboral y, antes de interrumpir
el vínculo con la institución, era necesario un procedimiento previo, puesto que no puede
catalogarse como de confianza personal. De ahí que se vislumbra un vicio de nulidad de pleno
derecho y, por ello, el acto es ilegal.
La demandante señaló que el Ministro de Relaciones Exteriores tuvo que iniciar el
procedimiento que prescribe la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados
Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, en el que se concediera los derechos de
defensa y audiencia, previo a la emisión del acto que ahora impugna. La autoridad demandada, en
este punto, manifestó que debido a que no se le estaba imputando una conducta contraria al
ordenamiento jurídico disciplinario, no era necesario tramitar conforme a ninguna ley, puesto que
hubo una finalización del contrato de trabajo.
En el proceso con referencia 119-2016, sentencia de las quince horas cuarenta minutos del
veinte de mayo de dos mil diecinueve, así como en el expediente con referencia 72-2013,
sentencia de las quince horas cuarenta minutos del catorce de enero de dos mil diecinueve, en
relación al régimen disciplinario de los empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores, esta
Sala manifestó: «(…) En el proceso de amparo identificado con la referencia 101-2009, en la
sentencia de las diez horas cuarenta y siete minutos del dieciséis de marzo de dos mil once, la
Sala de lo Constitucional interpretó los regímenes disciplinarios para los miembros del servicio
exterior, iniciando con la interpretación del artículo 311 de la Ley Orgánica del Servicio
Consular de la República de El Salvador, señalando lo siguiente: «De la referida disposición, se
advierte que tales sanciones son aplicables a los funcionarios consulares, a quienes la
Convención sobre Relaciones Consulares los define como: “toda persona, incluido el jefe de la
oficina consular, encargada del ejercicio de las funciones consulares”, y cuyas funciones, entre
otras, consisten en: “comunicar decisiones judiciales y extrajudiciales y diligenciar comisiones
rogatorias de conformidad con los acuerdos internacionales en vigor y, a falta de los mismos, de
manera que sea compatible con las leyes y reglamentos del Estado receptor”; “fomentar el
desarrollo de las relaciones comerciales, económicas, culturales y científicas entre el Estado que
envía y el Estado receptor, y promover además las relaciones amistosas entre los mismos, de
conformidad con la presente Convención” (…)Así las cosas, es necesario establecer cuál es el
régimen disciplinario que tutela a los empleados consulares del Ministerio de Relaciones
Exteriores. Según el criterio de la Sala de lo Constitucional sentado en la jurisprudencia citada
supra, respecto del procedimiento de destitución aplicable, en el caso que analizó «(…) se
comprobó por medio de la certificación del expediente laboral del peticionario, que éste, como
asistente administrativo, estaba vinculado con el referido Ministerio por medio de una relación
laboral bajo el Régimen de Ley de Salarios, siendo aplicable el procedimiento de destitución
establecido en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
comprendidos (sic) en la Carrera Administrativa, la cual regula el procedimiento que habrá de
seguirse en caso de destitución». En síntesis, ha quedado establecido en la jurisprudencia
constitucional citada que el procedimiento de destitución aplicable a los empleados
administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores, que tengan vínculo laboral bajo el
régimen de Ley de Salarios, es el establecido en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia
de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa (…)»
En sintonía con la jurisprudencia señalada, no existe dudas para este Tribunal de que a la
señora CIGAC se le debió tramitar el procedimiento que establece la Ley Reguladora de la
Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa, tal como la Sala de lo Constitucional ha determinado, puesto que se evidenció
que el inicio del vínculo laboral con la institución, la actora fue contratada bajo el régimen de ley
de salarios.
Así las cosas, se reitera que la autoridad demandada estaba obligada a seguir un
procedimiento previo en contra de la demandante, en el que se garantizaran sus derechos. Sin
embargo, el Ministro de Relaciones Exteriores manifestó que no era necesario porque se
encontraba obligado a mantener el vínculo laboral con aquélla únicamente hasta el treinta y uno
de diciembre de dos mil diez, fecha en que se dio por finalizada la relación contractual,
justificando tal hecho en la jurisprudencia constitucional.
Es importante mencionar que, en el proceso de amparo con referencia 1-2011, se emitió la
sentencia de las diez horas veinticinco minutos del diecinueve de diciembre de dos mil doce, en
la cual la Sala de lo Constitucional dio un giro jurisprudencial sobre la interrupción laboral de los
empleados públicos vinculados por contrato individual de trabajo; asimismo, los precedentes
señalados en la referida decisión motivaron a que se efectuara una reforma legislativa en la Ley
de Servicio Civil, que incluyó en la carrera administrativa a los empleados públicos contratados
conforme con el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos.
En la referida sentencia, entre otros puntos, la Sala de lo Constitucional determinó: «(…)
Al respecto, desde la sentencia de fecha 29-VII-2012, emitida en el amparo 426-2009 –en la cual
se desarrollaron los conceptos establecidos en la sentencia de fecha 17-II-2010, pronunciada en
el amparo 36-2006–, este Tribunal comenzó a sostener que, cuando se requiera la tutela del
derecho a la estabilidad laboral, se debe efectuar, en cada caso concreto, un análisis sobre las
funciones específicas del puesto de trabajo que el demandante desempeña, a efecto de
determinar, con mayor precisión y frente a supuestos de diversa índole –dada la heterogeneidad
de los cargos existentes dentro de la Administración Pública–, si la destitución atribuida a una
determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional (…)».
De lo expuesto, se concluye que es importante examinar, en cada caso concreto, las
funciones asignadas al servidor público para determinar si gozaba del derecho a la estabilidad
laboral. En ese contexto, ya no es aceptable la interrupción del vínculo con la Administración
Pública simplemente por el hecho de haber vencido el plazo contractual, independientemente de
la denominación de la plaza, siempre y cuando se ejecuten funciones propias de la institución en
la que el pretensor haya prestado el servicio público.
La autoridad demandada, como argumento de oposición, también señaló que, en el
proceso 321-2009 cuya sentencia se pronunció a las ocho horas y treinta y ocho minutos del ocho
de junio de dos mil quince, esta Sala determinó que el cargo de Director II dentro del Ministerio
de Relaciones Exteriores era de confianza, y, en tal sentido, este precedente tendría que ser
aplicado a este caso; no obstante, se realizarán en el siguiente apartado algunas consideraciones
para valorar la procedencia del cambio o giro jurisprudencial.
3.5) Aspectos generales sobre la potestad de los tribunales de modificar su precedente
jurisprudencial.
Por regla general, las decisiones de un tribunal son vinculantes sobre la base del principio
stare decisis, el cual se deriva de la seguridad jurídica y de la igualdad en la aplicación de la ley –
artículos 1 y 3 de la Constitución–, quiere decir que los supuestos de hecho iguales deben ser
decididos en el mismo sentido; sin embargo, ello no implica que los precedentes no puedan
modificarse, pues la jurisprudencia no tiene que ser necesariamente inamovible.
La Sala de lo Constitucional, en la sentencia de las diez horas veinticuatro minutos del
catorce de febrero de dos mil dieciocho, en el proceso de amparo con referencia 74-2016, sobre
este punto, expuso: «(…) Tal como se sostuvo en la Sentencia (sic) de fecha 25-VIII-2010,
pronunciada en el proceso Inc. (sic) 1-2010, aunque el precedente –y, de manera más precisa, el
autoprecedente– posibilita la precomprensión jurídica de la que parte toda interpretación, la
continuidad de toda la jurisprudencia puede flexibilizarse o ceder bajo determinados supuestos.
No obstante, para ello se exige que el apartamiento de los precedentes esté especialmente
justificado –argumentado– con un análisis crítico de la antigua jurisprudencia, que también es
susceptible de ser reinterpretada. Además, se afirmó que se admiten como circunstancias válidas
para modificar un precedente o alejarse de él –entre otros– los siguientes supuestos: (i) estar en
presencia de un pronunciamiento cuyos fundamentos normativos son incompletos o
erróneamente interpretados; (ii) el cambio en la conformación subjetiva del Tribunal; y (iii) que
los fundamentos fácticos que le motivaron hayan variado sustancialmente al grado de volver
incoherente el pronunciamiento originario con la realidad normada. Entonces, lo que
constitucionalmente está proscrito no es que los tribunales cambien sus precedentes, sino que lo
hagan de forma injustificada o infundada, sin atender a los parámetros antes mencionados (…)».
Así las cosas, es claro que un precedente y, sobre todo, el auto-precedente vincula la
eventual decisión que adopte un tribunal, teniendo en cuenta que, en dos casos con similitud de
fundamentos fácticos y jurídicos, lo lógico sería que se resuelva de la misma manera, salvo que
se cumplan algunas circunstancias, tales como: (i) el pronunciamiento anterior tiene un
fundamento normativo que es incompleto o ha sido erróneamente aplicado; (ii) hubo cambio en
la conformación subjetiva del tribunal; y (iii) el fundamento fáctico que lo motivó haya variado
sustancialmente al grado de volver incoherente el pronunciamiento originario con la realidad
normada.
Concluye la jurisprudencia constitucional que, si existe una justificación en el caso
concreto, podría modificarse el precedente.
Corresponde examinar si, en este caso, existe una justificación real para apartarse de la
decisión adoptada en el proceso 321-2009, puesto que en aquélla se declaró que el cargo de
Director II dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores era de confianza; en ese sentido,
resulta determinante revisar el contenido de esa sentencia para corroborar si alguna circunstancia
fáctica o jurídica cambió, para que sea aceptable la modificación del criterio.
En la sentencia de las ocho horas y treinta y ocho minutos del ocho de junio de dos mil
quince, en el proceso 321-2009, se estableció lo siguiente: «(…) De tal forma que, en el presente
caso, es procedente analizar si el cargo que ocupaba el señor V.B.S.C.,
puede considerarse como de confianza con base en las funciones que éste desempeñaba dentro
de la institución. De la revisión de la documentación presentada a lo largo del proceso, se extrae
que el señor S..e.C. se encontraba bajo el régimen de contrato de servicios personales
como “Director de Asuntos Comunitarios”, en un alto nivel, desarrollando funciones de
dirección y administración según el manual de funciones de la institución y que consta a folio
175, con el objeto principal de la promoción y fortalecimiento de organizaciones de
salvadoreños en el Exterior (sic) y de la comunidad en general, en temas culturales, educativos,
deportivos y de desarrollo local, entre otros. Entre sus funciones estaban (…) Asimismo, en dicho
Manual (sic) de funciones a folio 176, se establece el tipo de relaciones que el puesto de trabajo
tenía, intra (dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores) e inter institucional (fuera del
Ministerio de Relaciones Exteriores), de lo cual se colige que, no necesitaba autorización para la
realización de las actividades descritas y la toma de decisiones en el ejercicio de su cargo,
debiendo entregar reportes únicamente al área de Auditoría (sic) Interna (sic) y trabajar en
coordinación con otras unidades y departamentos. De ahí que se puede concluir que se trata de
un cargo de confianza, y, por lo tanto, comprendido en una de las excepciones que el
constituyente estableció para la titularidad del derecho a la estabilidad laboral, tal como lo
establece el 219 inciso 3° de la Constitución, por lo que no era necesario seguirle un
procedimiento previo (…)».
En el precedente citado se dejó establecido que el cargo de Director II es de confianza,
debido a que se cumplía una de las tres características [tener amplio margen de libertad para la
toma de decisiones] establecidas en la jurisprudencia; sin embargo, se observa que se omitió
constatar el cumplimiento de los demás requisitos exigidos para establecer que el servidor
público (independientemente de su denominación) ejerce un cargo que no goza del derecho a la
estabilidad laboral.
En otras palabras, este Tribunal, en el precedente 321-2009, determinó que el cargo de
Director II dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores era de confianza únicamente porque el
mismo no necesitaba autorización para la toma de decisiones dentro del ejercicio de sus
funciones, el problema radica en que la jurisprudencia constitucional ha señalado que, para
categorizar la confianza y, por ende, no gozar de estabilidad laboral, debe cumplirse todas o,
cuando menos, la mayoría de las características esgrimidas. Bajo tal contexto, esa apreciación
encaja, dentro de los supuestos que justifican el cambio del precedente judicial, en el número i)
“el pronunciamiento anterior tiene un fundamento normativo que es incompleto o ha sido
erróneamente aplicado”, tomando en cuenta que el parámetro fue establecido por la Sala de lo
Constitucional cuando desarrolló las características del cargo de confianza, el cual, en el
precedente 321-2009, se explicitó de manera incompleta.
Por consiguiente, se vuelve necesario modificar el criterio jurisprudencial preceptuado en
el proceso 321-2009, según los términos estipulados en esta sentencia, mediante el cual, en esa
ocasión, se declaró que el cargo de Director II dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores era
de confianza, teniendo como contrapartida, tal como se expuso en el número 3.4) de este romano,
que no se cumple la mayoría de elementos que la Sala de lo Constitucional desarrolló sobre el
tema laboral de la confianza.
V..C..
Tal como se ha destacado, en el caso sub judice la autoridad demandada decidió no
renovar el vínculo laboral que tenía la demandante con la institución, vulnerando el derecho a la
estabilidad laboral porque no se siguió el debido procedimiento que justificara ese hecho.
Consecuentemente, el acto impugnado contiene un vicio de nulidad de pleno derecho y, por ello,
es ilegal.
VI. Medida para restablecer el derecho violado.
Determinada la ilegalidad, por un vicio de nulidad de pleno derecho, del acto
administrativo impugnado, corresponde pronunciarse sobre la medida para el restablecimiento del
derecho violado.
El artículo 32 inciso final de la LJCA –ya derogada– establece: «Cuando en la sentencia
se declare la ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las
providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado».
En la demanda, la señora CIGAC solicitó: «(…) y a la vez cancele los salarios caidos (sic)
y demás prestaciones que me corresponden por ley desde la fecha de la emisión de los actos acá
impugnados hasta el cumplimiento de la resolución (…) y se me restituya en el cargo en mi plaza
de DIRECTOR IV, en Unidad Presupuestaria Servicio Diplomático y Consular, Línea de Trabajo
Atención a la Comunidad en el Exterior, o en otro cargo de igual nivel salarial y posición
laboral (…)» (negritas suprimidas) (folios 7 vuelto y 8 frente).
Desde luego, la pretensión de la demandante, en este punto, consiste en el reinstalo en su
lugar de trabajo, con las mismas prestaciones que tenía al momento en que fue ilegalmente
removida, y en que se ordene el pago de los salarios dejados de percibir hasta el cumplimiento de
la decisión adoptada.
Sin embargo, es pertinente señalar que, a folios 98, consta el acuerdo No. ***/2010, del
siete de diciembre de dos mil diez, en el que se decidió no renovar la plaza que tenía la
demandante dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores; y, además, aparece en la
correspondiente acta suscrita por el S. de esta Sala (folio 9) que la demanda fue
presentada el veintitrés de diciembre de dos mil dieciséis, habiendo dejado transcurrir un
promedio de seis años desde el momento en que se dio por enterada del acto impugnado.
Con lo anterior, se advierte que, al momento en que se presentó la demanda, ya no existía
en la esfera jurídica de la señora CIGAC un agravio que estuviera revestido de actualidad, puesto
que transcurrió un tiempo considerable antes de accionar el aparato jurisdiccional.
Precisamente, lo supra determinado es acorde con los propios efectos que delimita el
derecho, porque la impugnación de los actos viciados de esa categoría, aun y cuando estén
surtiendo efectos, se admitirá únicamente para el solo efecto de declarar su ilegalidad sin afectar
los derechos adquiridos.
En ese sentido, no se puede emitir una medida para restablecer el derecho vulnerado en los
términos solicitados por la parte actora, cuando hizo la petición de que se le cancelen los salarios
dejados de percibir desde la remoción de su trabajo, así como el reinstalo al mismo puesto o en
uno con funciones similares. Sin embargo, de conformidad con lo establecido en el artículo 34
ejecutado de modo irremediable, es procedente habilitar la correspondiente acción de
indemnización por los daños y perjuicios ocasionados contra el funcionario suscriptor del acto
declarado ilegal.
La Sala de lo Constitucional en el auto definitivo de las quince horas catorce minutos del
treinta de noviembre de dos mil dieciséis, en el proceso de amparo con referencia 483-2016,
sobre la actualidad del agravio y la consecuente posibilidad del restablecimiento de los derechos
vulnerados, ha señalado: «(…) para determinar si un agravio posee actualidad se deberá
analizar –atendiendo a las circunstancias fácticas de cada caso concreto y, en especial, a la
naturaleza de los derechos cuya transgresión se alega– si el lapso transcurrido entre el momento
en que ocurrió la vulneración a los derechos fundamentales y el de la presentación de la
demanda ha sido o no consecuencia de la mera inactividad de quien se encontraba legitimado
para promover el respectivo proceso de amparo. Así, en el caso de no encontrarse objetivamente
imposibilitado el interesado para requerir la tutela de sus derechos y haber dejado transcurrir
un plazo razonable sin solicitar su protección jurisdiccional –volviendo con ello improbable el
restablecimiento material de dichos derechos– se entiende que ya no soporta en su esfera
jurídica, al menos de manera directa e inmediata, los efectos negativos que la actuación
impugnada le ha causado y, consecuentemente, que el elemento material del agravio que
aparentemente se le ha ocasionado ha perdido vigencia (…)»
Así las cosas, en el presente caso se ha determinado que, la demandante tuvo
conocimiento del acto impugnado en el mes de diciembre de dos mil diez; no obstante, inició el
proceso hasta finales de dos mil dieciséis, sin que haya alegado algún impedimento que
justificara el lapso en el que no activó al órgano jurisdiccional.
Por consiguiente, no existe actualidad en el agravio ocasionado por el Ministro de
Relaciones Exteriores con la emisión del acto administrativo impugnado, para que proceda una
medida reparadora del derecho vulnerado, en la forma en que fue solicitada en la demanda, que
corresponde al pago de los salarios dejados de percibir y reinstalo al lugar de trabajo o uno en
igualdad de condiciones.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y en los artículos 217, 218 y 272 del
Código Procesal Civil y M., y 7, 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa –ya derogada–, emitida el veinticuatro de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
1. Declarar ilegal el acto emitido por el Ministro de Relaciones Exteriores, con el número
***/2010, del siete de diciembre de dos mil diez, mediante el cual se determinó la no renovación,
para el año dos mil once, del contrato laboral número ***/2010, que tenía la señora CIGAC como
Directora IV, en la Unidad Presupuestaria Servicio Diplomático y Consular, línea de trabajo
atención a la comunidad exterior; por contener esa actuación un vicio de nulidad de pleno
derecho.
2. Condenar en costas a la autoridad demandada, conforme con el derecho común.
3. Declarar sin lugar la pretensión de la parte actora respecto a la medida para restablecer
el derecho vulnerado, de que se le reinstale en su puesto de trabajo y se le reconozca los salarios
dejados de percibir y demás prestaciones laborales en los términos que fueron pedidos.
4. Habilitar, a favor de la señora CIGAC la correspondiente acción de indemnización por
los daños y perjuicios ocasionados, contra el funcionario emisor del acto que ha sido declarado
ilegal.
5. Entregar, en el respectivo acto de la notificación, una certificación de esta sentencia a la
autoridad demandada y a la representación fiscal.
N..
DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C. ----- S. L. RIV. MARQUEZ ------- RCCE ---------
PRONUNCIADA POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ----- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO S.L.R.M..
No acompaño la decisión pronunciada por mis honorables colegas M. y
Magistrado en el presente proceso contencioso administrativo, de declarar ilegal la resolución
mediante la cual se ordenó la no renovación del contrato laboral número ***/2010, de la
arquitecta AC, para el año dos mil once, quien estaba contratada como Directora IV, en la Unidad
Presupuestaria Servicio Diplomático y Consular, de la línea de trabajo de atención a la
comunidad exterior, del Ministerio de Relaciones Exteriores. Los motivos de mi disidencia son
los siguientes:
I. Respecto de la relación laboral existente entre la demandante y la autoridad
demandada y la necesaria sujeción a la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no comprendido en la Carrera Administrativa.
En la sentencia que antecede se afirma categóricamente que: «En sintonía con la
jurisprudencia señalada, no existe dudas para este Tribunal de que a la señora CIGAC se le
debió tramitar el procedimiento que establece la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia
de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, tal como la Sala de
lo Constitucional ha determinado, puesto que se evidenció que el inicio del vínculo laboral con
la institución, la actora fue contratada bajo el régimen de ley de salarios.» (sobresaltado
suplido).A partir de tales aseveraciones he de indicar:
1° Respecto a que la administrada se encontraba contratada bajo la figura de ley de
salarios, se advierte, que para la fecha en la cual la Administración Pública decidió disolver el
vínculo laboral con la demandante, el mismo ya no estaba regido bajo la figura de un
“nombramiento por Ley de Salarios”.
Si bien es cierto en un primer momento la relación de trabajo entre ambas partes
procesales se entabló a partir de un nombramiento por Ley de Salario ─tal y como consta en los
documentos anexos a fs. 108, 113, 123 y 127 del expediente judicial, en los que se hace
referencia a los correspondientes “acuerdos de nombramiento”─, lo cierto es que para el año dos
mil diez, la relación laboral pasó a regirse por la figura de contrato para la prestación de servicios
profesionales, lo cual se puede constatar a partir de la lectura del documento anexo a fs. 105 del
expediente judicial, en el que se consigna que mediante «(…) Contrato No. ***/2010, de fecha
19 de enero del presente año[2010], se renovó su contratación para el período comprendido del
1 de enero al 31 de Diciembre de 2010» (negrillas suplidas).
Tal situación, dicho sea de paso, ha sido reconocida por las mismas partes, pues la actora
ha aseverado en su demanda que:«(…)el ACUERDO ***/2010, Se (sic) realizó por contratación
mi relación laboral con dicho Ministerio (sic) cambiándome de Ley de Salario a contrato
laboral, sin saber las razones de dicha decisión (…)»; mientras que la autoridad demandada
expuso en su informe justificativo que la demandante «(…) fue contratada para prestar sus
servicios a esta Secretaría de Estado (…) por medio de Contrato No. ***/2010 (…) la relación
laboral con la señora CA supuso una terminación previamente pactada, mediante contrato por
servicios personales (…)».
Consecuentemente la afirmación que se hace en relación a que la actora se encontraba
«(…) contratada bajo el régimen de ley de salarios (…)», no es correcta.
2° En cuanto a la aplicación de la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa al caso de mérito, he de
exponer:
i) Que jurisprudencialmente se ha indicado que, «Para desarrollar mediante
respecto de los funcionarios y empleados a quienes no se les aplica la Ley del Servicio Civil, el
legislador emitió la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
Comprendidos en la Carrera Administrativa, por lo que aún cuando pareciera que el art. 1 de
esta ley, por su redacción solo hace referencia a los casos de “despido”, debe concluirse
necesariamente que el procedimiento que determina es aplicable a todo caso en que se intente
sancionar a los trabajadores públicos, cualquiera sea la naturaleza de la pena a imponer,
siempre que con ella se afecte la esfera jurídica del administrado; a fin de que aquellos puedan
expresar y probar circunstancias que hagan excluir, disminuir o modificar la sanción que se
pretende asignar»(sobresaltado suplido) (ref:96-32CM1-2013 Cámara Primera de lo Civil de la
Primera Sección del Centro, catorce de octubre de dos mil trece).
La Sala de lo Constitucional por su parte ha estipulado:«(…) es menester aclarar que el
ámbito de protección del derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos no puede
definirse, limitarse o demarcarse únicamente con base en lo dispuesto en la Constitución, pues si
bien es cierto la lex superior establece una serie de lineamientos o parámetros que indican qué
debe entenderse por este derecho, es necesario atender al desarrollo legislativo del mismo para
establecer su alcance y efectos en cada caso concreto. Es así como, de acuerdo a la citada
disposición constitucional, este derecho se reconoce, en principio, sólo a los servidores públicos
comprendidos dentro de la carrera administrativa – cuya relación laboral, entre otros aspectos,
se caracteriza por haberse originado de un acto de nombramiento en plaza por Ley de Salarios–;
y a los servidores que, aunque no forman parte de la aludida carrera, se amparan en la Ley
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la
Carrera Administrativa, por excepción. Dichos servidores públicos, en virtud del derecho en
comento, sólo podrán ser despedidos o destituidos de sus puestos de trabajo mediante la
tramitación del proceso o procedimiento establecido en la ley correspondiente. Empero, de lo
expuesto en los párrafos precedentes no debe inferirse que el legislador pueda a su arbitrio
regular las relaciones laborales, pues el contenido de dicha normativa debe atender a los fines y
objetivos trazados en la Constitución. De ahí que la interpretación y aplicación de la normativa
secundaria debe orientarse por los principios de dignidad humana y justicia
social(…)»(sobresaltado suplido). (Ref:434-2006, veintinueve de febrero de dos mil ocho).
Mientras que este Tribunal, ha dejado sentado que: «(…) La Ley Reguladora de la
Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa (en adelante LRGA) es el cuerpo normativo que garantiza el derecho de
audiencia y defensa de determinados empleados públicos no comprendidos en la carrera
administrativa, así lo establece el artículo 1 de la misma. La señora (…) según la Corte de
Cuentas de la República, se encuentra dentro de las personas a quienes dicha ley les garantiza
sus derechos. La LRGA establece el procedimiento que debe seguirse, entre otros, en los casos
cuya aplicación proceda, cuando una autoridad o funcionario superior advierta la comisión de
una conducta que se establezca como causa de destitución o despido. En consecuencia, el
derecho de defensa del empleado público se garantiza de conformidad a lo que regula dicha
ley.»(sobresaltado suplido). (Sentencia 3-18-RA-SCA, veintiuno de septiembre de dos mil
dieciocho).
Es decir, que conforme la jurisprudencia antes indicada, el régimen instaurado en la
referida Ley de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la
Carrera Administrativa, está orientado a garantizar que a todo aquel empleado público que no
forme parte de la carrera administrativa, se le respete su derecho de audiencia y defensa en todos
aquellos casos en los que el rompimiento del vínculo laboral, derive de una situación de carácter
“disciplinaria” o “sancionatoria”.
ii) Tales posturas son congruentes con lo consignado en el considerando III de la ley en
referencia, que prevé: «Que existen casos no exceptuados por normas constitucionales, ni
comprendidos en la Ley del Servicio Civil, en los que se carece de la ley secundaria que regule
las obligaciones y deberes de los empleados públicos, así como en donde se establezcan las
causas y procedimientos para su destitución».
Así como lo estipulado en el art. 3 de dicha ley, que preceptúa: «Nadie puede ser privado
de su cargo o empleo sino por causa legal. Se considera como tal, además de los señalados para
despido o destitución del cargo en la Ley del Servicio Civil, toda la que basada en elementos
objetivos conduzca razonablemente a la pérdida de confianza o a no dar garantía de acierto y
eficiencia en el desempeño del cargo o empleo, para establecer lo anterior se aplicará la sana
crítica» (sobresaltado suplido).
Si se analiza detenidamente el contenido de tales preceptos legales, resulta claro que lo
que procura el legislador con dicha ley, es garantizar a los empleados públicos, que las
remociones de sus puestos de trabajo por situaciones de “carácter disciplinario”, sean precedidas
de un procedimiento constitucionalmente configurado, en el cual puedan ejercer sus derechos de
audiencia y defensa.
iii) Es de hacer notar que la posición planteada por mis colegas Magistrados, se
fundamenta en las sentencias 119-2016 del veinte de mayo de dos mil diecinueve y la 72-2013
del catorce de enero de dos mil diecinueve; las cuales ellos mismos reconocen están relacionadas
«(…)al régimen disciplinario de los empleados del Ministerio de Relaciones
Exteriores(…)»(sobresaltado suplido); y es que se trata de casos en los que los empleados del
referido ministerio fueron removidos al ser acusados de cometer faltas durante el desempeño de
sus labores.
iv) En el presente proceso, no se está ante un despido por razones de índole disciplinaria,
sino que se debe̶ conforme al dicho de la parte demandada ̶ , a una supuesta terminación del plazo
estipulado en el contrato para la prestación de servicios profesionales, suscrito entre ambas
partes, el cual tenía un plazo definido de duración. Situación que se corrobora de la lectura del
acto administrativo controvertido, agregado a folios 48 del expediente judicial, en el que se
consigna «(…) No suscribir para el año dos mil once, contrato laboral correspondiente a la
señora CIGA, quien se encuentra contratada como DIRECTOR IV (…) de conformidad con el
Contrato No. ***/2010, el cual vence el treinta y uno de diciembre de dos mil diez (…)
extinguiéndose por consiguiente a partir del día antes indicado, el vínculo laboral (…)».
Consecuentemente, soy de la opinión, que en el caso de autos no opera la aplicación del
procedimiento instaurado en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados
Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, pues no estamos ante el supuesto de una
afectación de derechos, originado a partir de un proceder de la Administración que procurara
sancionar a la administrada; sino que estamos ante una supuesta terminación de contrato laboral,
y es a partir de tal perspectiva que debe estudiarse la situación planteada.
II. Respecto de la estabilidad laboral de la demandante y la disolución del vínculo
laboral.
1. De lo sucedido en el proceso de mérito.
i) La demandante ha sustentado su pretensión, alegando que fue removida del puesto de
Directora IV del Ministerio de Relaciones Exteriores, porque la Administración consideró que
ella ocupaba un cargo de confianza.
ii) A partir del anterior argumento, la Sala afirma en la sentencia que: «Se dejó constancia
en los párrafos precedentes que, en el caso analizado, el Ministro de Relaciones Exteriores
resolvió no renovar la plaza de D. IV que tenía la señora CIGAC dentro de la institución,
debido a que consideró que la misma era de confianza y que, en todo caso, lo que se decidió fue
interrumpir el vínculo laboral al finalizar el plazo del contrato de trabajo, el cual regía desde el
uno de enero hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil diez, sin que estuviera obligado a
renovar el mismo.».
iii) De la lectura del escrito mediante el cual la parte demandada justificó su actuar, se
advierte que la Administración explica su decisión de remover a la demandante, a partir de las
siguientes premisas:
iii. i.) La administrada se encontraba contratada bajo la modalidad de contrato para la
prestación de servicios profesionales, para un plazo determinado y aceptado por ambas partes
contratantes, el cual además estaba sujeto a las Disposiciones Generales de Presupuesto.
iii.ii.) La demandante no era acreedora de estabilidad laboral, en atención a lo estipulado
en los arts. 219 inc. 3° de la constitución y 4 letra l) de la Ley del Servicio Civil.
iii.iii.) Por la naturaleza del cargo (Director) no solo estaba excluida de la titularidad de la
estabilidad laboral, sino que además de la aplicación de la reforma del art. 4 de la Ley del
Servicio Civil, realizada mediante Decreto Legislativo número 10, de fecha veinte de mayo de
dos mil nueve, publicado en el Diario Oficial número 94, Tomo 383 de fecha veinticinco de
mayo de dos mil nueve.
2. Análisis del caso.
Considero necesario en este punto precisar, que uno de los principios que rige el derecho
procesal es el de congruencia; y conforme al mismo todo juzgador se obliga a que sus decisiones
sean emitidas en atención a los hechos, los argumentos y las pruebas que presenten ambas partes,
no siendo atendible el limitarse a realizar una valoración parcial de la situación jurídica sometida
a conocimiento judicial. Por lo que, para resolver el caso de autos, no es posible limitarse a
valorar si se está ante un cargo de confianza o no, sino que se hace necesario analizar también los
argumentos vertidos por la autoridad demandada, las disposiciones legales pertinentes que rigen
las relaciones laborales de los servidores públicos y el contenido mismo del acto impugnado, para
así determinar si la decisión adoptada por la Administración pública fue legal o no. A partir de lo
anterior he de explicar que:
i) Como ya se indicó anteriormente, tanto por el dicho de las partes, como por la
documentación que obra agregada al expediente judicial, la actora ejercía la plaza de D.
.I., en la unidad presupuestaria Servicio Diplomático o Consular. El vínculo laboral que unía a
ambas partes para el año 2010, era un contrato para la prestación de servicios profesionales, el
cual estaba regido por las Disposiciones Generales de Presupuesto, y cuya fecha de vigencia era
del primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil diez.
Además, consta a fs. 77 del expediente judicial que las funciones generales asignadas a
dicho cargo, consisten en: «Apoyar a la Dirección General en la vinculación de las comunidades
en el exterior a partir del fortalecimiento de los lazos culturales e identidad de los salvadoreños
en el exterior». Mientras que las funciones específicas son las de: «Diseñar, implementar y dar
seguimiento al programa de asuntos culturales y educativos. Promover y dar seguimiento a
grupos de trabajo de asuntos socioculturales, orientados específicamente a los salvadoreños en
el exterior. Promover, en coordinación con otras instancias internas del MRREE e instituciones
nacionales, el fortalecimiento de la cultura orientada a efecto de que los salvadoreños en el
exterior refuercen sus vínculos con el país. C.dinar con las organizaciones comunitarias y los
consulados el desarrollo de actividades culturales en beneficio de la comunidad salvadoreña en
el Exterior (sic). Coordinar con el Ministerio de Educación y otras instituciones, programas
orientados a fortalecer el conocimiento de El Salvador, su cultura e historia, para los
salvadoreños en el exterior. Diseñar y desarrollar eventos, concursos, festivales, presentaciones
y otros, que permitan al interior del país y en las ciudades en el exterior con fuerte presencia de
salvadoreños, dar a conocer los propios valores y expresiones. Promover y apoyar programas de
transferencia de conocimientos entre salvadoreños. Diseñar y promover paquetes de oferta
cultural para la comunidad de salvadoreños en el exterior. Evaluar el impacto de programas
culturales en comunidades de salvadoreños en el exterior».
ii) Tal y como han expuesto supra mis colegas Magistrados, la Sala de lo Constitucional, a
través de la sentencia 1-2011, del diecinueve de diciembre de dos mil doce:«(…) dio un giro
jurisprudencial sobre la interrupción laboral de los empleados públicos vinculados por contrato
individual de trabajo; asimismo, los precedentes señalados en la referida decisión motivaron a
que se efectuara una reforma legislativa en la Ley de Servicio Civil, que incluyó en la carrera
administrativa a los empleados públicos contratados conforme con el artículo 83 de las
Disposiciones Generales de Presupuestos (…)».
N. en este punto, que la reforma legislativa a la que se hace referencia, es la efectuada
en el Decreto Legislativo No. 10, del 20 de mayo de 2009, publicado en el Diario Oficial No. 94,
Tomo 383 de fecha 25 de mayo de 2009 ̶citada por la autoridad demandada al justificar su
actuar ̶ ; en la que se incluyó el inciso segundo del art. 4 de la Ley del Servicio Civil, que
prescribe: «Sin perjuicio a lo establecido en los literales anteriores, cualquier persona que preste
servicios de carácter permanente, propios del funcionamiento de las instituciones públicas
contratadas bajo el régimen de contrato, estarán comprendidas en la carrera administrativa». Es
decir que el legislador vía reforma de ley, incluyó dentro del régimen de la carrera administrativa
a cierto tipo de empleados que prestan sus servicios por contrato.
Sin embargo, dicha reforma en ningún momento derogó lo prescrito en las letras que
preceden al inciso en referencia, y en las cuales el legislador claramente ha determinado quienes
son aquellos servidores públicos que no están comprendidos en la carrera administrativa.
iii) Tal y como lo expuso la Sala de lo Constitucional en la sentencia 1-2011, retomada por
mis colegas Magistrados, dada la heterogeneidad de los cargos existentes dentro de la
Administración Pública, cuando se requiera la tutela del derecho a la estabilidad laboral, se debe
efectuar, en cada caso concreto, un análisis sobre las funciones específicas del puesto de trabajo
que el demandante desempeña, esto claro está, en concordancia y apego a las disposiciones
contenidas en el ordenamiento jurídico aplicables al caso en concreto.
Así, el artículo 219 de la Constitución establece la carrera administrativa, y en su inciso
segundo instituye que:«(…)No estarán comprendidos en la carrera administrativa los
funcionarios o empleados que desempeñen cargos políticos o de confianza (…)»; sin embargo, en
su inciso primero determina que será la ley la que regulará el servicio civil y garantizará a los
empleados públicos la estabilidad en el cargo.
En atención al anterior precepto constitucional, el legislador secundario decidió en el art. 4
de la Ley del Servicio Civil, excluir a determinados servidores públicos de la carrera
administrativa, no porque se trate de cargos de confianza o de cargos políticos, a los que hace
referencia la norma primaria, sino por las características propias de tales servidores.
Respaldo de la anterior afirmación, la encontramos en la sentencia de inconstitucionalidad
32-2010, en la que se indicó que:«(…) los servidores públicos pertenecientes a la Policía
Nacional Civil, no son empleados de confianza, ni ostentan cargos políticos dentro de la
Administración Pública, y el art. 4 letra j) de la Ley de la Carrera Administrativa no les
excluye de dicha carrera debido a ese motivo; sino que, por las características de
profesionalismo y tecnicidad que la Constitución específica que dicho cuerpo debe poseer, su
régimen legal es un régimen especial en relación con las condiciones de ingreso, los derechos y
deberes, las promociones y ascensos, los traslados, suspensiones y cesantías, y los recursos
contra las resoluciones que afecten a tales servidores (…)»(sobresaltado suplido)(Sala de lo
Constitucional, veintiuno de julio de dos mil diez).
iv.) Se advierte en este punto, que la exclusión que hace la ley de los servidores públicos
enumerados de las letras a) a la m) del art. 4 de la Ley del Servicio Civil, no hace relación alguna
en cuanto al tipo de vínculo laboral que une al empleado con la Administración Pública ̶ sea
nombramiento por Ley de Salarios, contratos individuales de trabajo o contratos para la
prestación de servicios profesionales ̶ .
Y es que las exclusiones efectuadas por el legislador únicamente penden de las
características propias de dichos cargos. Consecuentemente, y sin lugar a dudas he de afirmar,
que, dentro de la Ley de Salarios, hay plazas que no gozan de estabilidad laboral a pesar de
encontrarse comprendidas bajo dicho régimen, ya que reitero, el legislador ha decidido excluirlas
de la carrera administrativa conforme lo preceptuado en el art. 4 letras a) a la m) de la Ley del
Servicio Civil, y por lo tanto las mismas no gozan de estabilidad laboral. Situación que opera de
igual manera para aquellas plazas por contrato, siempre que el servicio que presta el empleado es
de aquellos excluidos de la carrera administrativa.
v.) Tomando en consideración las premisas expuestas y aplicándolas al caso que nos
ocupa, se corrobora que la citada disposición prescribe «Artículo 4.- Excluidos de la Carrera
Administrativa. No estarán comprendidos en la carrera administrativa los servidores públicos
siguientes: (…) l) Los servidores públicos que desempeñan los cargos de Directores,
S. y secretarios de éstos (…)» (negrillas suplidas).
A partir de lo anterior se llega a concluir, que si bien la señora AC se desempeñaba en una
plaza por contrato y las funciones asignadas a la misma pueden ser catalogadas como “servicios
de carácter permanente, propios del funcionamiento de las instituciones públicas”, lo cierto es,
que el órgano encargado de promulgar la ley, fue claro al excluir de la carrera administrativa los
cargos de “Directores” ̶ entre otros ̶ .
Tal exclusión incluso como se indicó supra, es independiente a que los servidores
públicos se encuentren vinculados a la Administración, ya sea nombrados vía ley de salarios o
bien por un contrato para la prestación de servicios profesionales.
vi.)La Sala de lo Constitucional ha reiterado que «(…) La jurisprudencia constitucional ha
sostenido que, salvo las excepciones constitucional y legalmente previstas, todo servidor público
es titular del derecho a la estabilidad laboral, por lo que este surte sus efectos plenamente frente
a destituciones arbitrarias, es decir, realizadas con transgresión a la Constitución o a las leyes
(…)» (resaltado suplido), (ref. 661-2012, A., ocho de junio de dos mil quince).
En el caso de autos, nos encontramos ante una de esas excepciones legalmente previstas,
pues no se puede pretender que el contenido consignado de la letra a), a la letra m) del
relacionado art. 4 de la Ley del Servicio Civil, sean letra muerta y que la Administración no
observe el contenido de dicho precepto legal, al momento de tomar su decisión de prescindir de
los servicios de uno de esos servidores públicos, que por voluntad del legislador secundario no
están comprendidos en la carrera administrativa y que por consiguiente no gozan de estabilidad
laboral.
Debemos recordar, que todo funcionario público está regido al principio de legalidad, el
cual consiste en la sujeción del ejercicio de las potestades públicas al ordenamiento jurídico.
Consecuentemente el actuar de la Administración Pública debe estar enmarcado dentro de las
facultades concedidas por la ley; y en el caso de autos, tal situación ha sido cumplida.
vii.)En conclusión, soy de la opinión que no se ha perfilado la nulidad de pleno derecho
alegada por la demandante.
1° Porque conforme al dicho de la parte demanda, el cual coincide con el contenido del
acto impugnado, la terminación de la relación laboral se dio a partir de una finalización de
contrato para la prestación de servicios profesionales, sujeto a un plazo determinado; y no a un
despido originado por una acción disciplinaria; por lo tanto, no era necesario seguir
procedimiento alguno.
2° Si bien es cierto, el art. 4 inciso segundo de la Ley del Servicio Civil fue reformado, y
en el mismo el legislador determinó, que aquellas personas que laboraran bajo la figura de
contrato podían tener estabilidad en el cargo y se entendían comprendidos en la carrera
administrativa cuando sus servicios fueran de carácter permanente o propios del funcionamiento
de las instituciones públicas, en el caso particular de la demandante tal beneficio no opera, ya que
la plaza que ocupaba, se encuentra claramente excluida de la carrera administrativa, conforme lo
prescrito en la letra l) de la referida disposición.
3° Por lo tanto, la demandante no gozaba de estabilidad en el cargo, y a partir de la
finalización del plazo estipulado en el contrato, bastaba la voluntad de la Administración de no
renovarlo, para que el vínculo laboral quedara disuelto.
vii. Si bien es cierto he expuesto mi posición respecto del presente caso, considero a bien
traer a colación que la citada sentencia 1-2011 de la Sala de lo Constitucional, utilizada por mis
colegas magistrados para resolver el caso en cuestión, planteó un cambio jurisprudencial en
materia de relaciones laborales y estabilidad laboral, el referido tribunal colegiado fue claro en
indicar: «(…) Por consiguiente, si bien por seguridad jurídica los efectos producidos por las
decisiones que anteriormente fueron emitidas –en autos o sentencias– con base a dicho criterio
deben mantenerse en los términos en que se pronunciaron, a partir de este proveído se efectuará
un cambio en la interpretación constitucional sostenida hasta la fecha en relación con el derecho
servicios al Estado en virtud de un contrato y, como consecuencia de tal reinterpretación, los
pronunciamientos que en el futuro se emitan sobre este tópico deberán atender los parámetros
desarrollados en esta sentencia(…)» (resaltado suplido).
La sentencia en referencia fue clara al estipular, que los efectos de la reinterpretación del
derecho de estabilidad laboral, operarían a futuro; tal decisión fue emitida del día diecinueve de
diciembre de dos mil doce, mientras que el acto impugnado, es de fecha siete de diciembre de dos
mil diez. Por lo tanto, no resulta atendible el pretender aplicar a la autoridad demandada un
criterio jurisprudencial que no existía al momento en que emitió su decisión.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo; San Salvador, veintiséis de abril de dos mil
veintiuno.
S. L. RIV. MARQUEZ ------- VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO POR
EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE ----- M. B. A. ------ SRIA. ------
RUBRICADAS.
