Sentencia Nº 643-2016 de Sala de lo Constitucional, 26-02-2018

EmisorSala de lo Constitucional
Número de sentencia643-2016
Fecha26 Febrero 2018
MateriaCONSTITUCIONAL
643-2016
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con
veinticuatro minutos del día veintiséis de febrero de dos mil dieciocho.
El presente proceso de amparo ha sido promovido por la Caja de Crédito de San Agustín,
Sociedad Cooperativa de Responsabilidad Limitada de Capital Variable (en adelante Caja de
Crédito de San Agustín), por medio de su apoderado, el abogado José David Amaya Ábrego, en
contra del Concejo Municipal de Jiquilisco, departamento de Usulután, por la vulneración de su
derecho a la propiedad –por inobservancia del principio de reserva de ley–.
Han intervenido en este proceso la parte actora, la autoridad demandada y la Fiscal de la
Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando:
I. 1.A. La sociedad demandante dirige su reclamo contra el Concejo Municipal de
Jiquilisco por haber emitido el art. 7 núm. 12.4.4 y 12.4.63 de la Ordenanza Reguladora de las
Tasas por Servicios Municipales (ORTSM), el cual fue reformado por el Decreto Municipal n° 3,
del 1-V-2009, publicado en el Diario Oficial n° 95, tomo n° 383, del 26-V-2009.
Las disposiciones impugnadas prescriben:
"Art. 7.- Se establecen las siguientes tasas por los servicios que presta la municipalidad de
Jiquilisco. 12. Tasas por derechos administrativos o jurídicos. [...] 12.4 Licencias, Matrículas,
Permisos, Guías y solvencias. [...] 12.4.4 Matrícula de registro municipal para las empresas que
de manera temporal se instalen en el municipio cada una... $300.00 [...] 12.4.63 Permiso para
operar en el Municipio para empresas cooperativas e instituciones financieras al mes... $1,000.00
[...]"
B. Al respecto, señaló que las citadas disposiciones riñen con la normativa constitucional,
básicamente, porque las "tasas" reclamadas son en realidad un impuesto, pues no existe
contraprestación alguna por parte del Municipio a favor del sujeto obligado al pago. Además,
corresponde única y exclusivamente a la Asamblea Legislativa emitir esta clase de tributos, por
medio de una ley en sentido formal. Por tales motivos, sostuvo que dichos artículos vulneraban
los derechos a la propiedad y seguridad jurídica, en relación con los principios de reserva de ley y
de legalidad en materia tributaria.
2.A. Mediante la resolución de 28-VII-2017 se suplió la deficiencia de la queja formulada
por la sociedad demandante, de conformidad con el art. 80 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales (L.Pr.Cn.) y el principio iura novit curia –el Derecho es conocido por el
Tribunal– en el sentido de que el derecho probablemente conculcado por las disposiciones
impugnadas era el de propiedad --por inobservancia del principio de reserva de ley en materia
tributaria–.
Luego de efectuada la referida suplencia, se admitió la demanda, circunscribiéndose al
control de constitucionalidad de la reforma de la ORTSM, emitida por el Concejo Municipal de
Jiquilisco por medio del Decreto Municipal n° 3, del 1-V-2009, publicado en el Diario Oficial n°
95, tomo n° 383, del 26-V-2009, específicamente el art. 7 número 12.4.4, en el que se establece
un tributo a las empresas que se instalen de manera temporal en el municipio, y número 12.4.63,
que establece un tributo para las empresas cooperativas o instituciones financieras que operen
dentro de dicho municipio.
B. En la misma interlocutoria se ordenó la suspensión de los efectos de las disposiciones
impugnadas, en el sentido que, mientras se tramitara el presente proceso de amparo, la
municipalidad de Jiquilisco debía abstenerse de exigir a la sociedad actora el pago de los tributos
establecidos en los artículos impugnados, así como de ejercer acciones administrativas o
judiciales tendentes al cobro de los mismos. Además, se pidió al Concejo Municipal de Jiquilisco
que rindiera el informe que establece el art. 21 de la L.Pr.Cn., quien expresó que no eran ciertas
las vulneraciones constitucionales alegadas por la sociedad actora.
C. Finalmente, se concedió audiencia a la Fiscal de la Corte, de conformidad con el art. 23
de la L.Pr.Cn., pero esta no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida.
3.
Por medio de la resolución de 18-IX-2017 se confirmó la suspensión de los efectos de
las disposiciones impugnadas y se pidió al Concejo Municipal de Jiquilisco que rindiera el
informe justificativo que regula el art. 26 de la L.Pr.Cn., pero este no hizo uso de la oportunidad
procesal que le fue conferida.
4.
Seguidamente, en virtud del auto de 22-XI-2017 se confirieron los traslados previstos
en el art. 27 de la L.Pr.Cn., respectivamente, a la Fiscal de la Corte, quien sostuvo que el art. 7
núm. 12.4.4 sí establecía un servicio de carácter público, por lo que se configuraba como una
tasa, mientras que el art. 7 núm. 12.4.63 se configuraba como un impuesto, vulnerando el derecho
de propiedad de la sociedad actora por inobservancia del principio de reserva de ley; y a la parte
actora, la cual reiteró los planteamientos expuestos en su demanda.
5. Finalmente, mediante el auto de fecha 17-I-2018 se advirtió que resultaba innecesaria la
tramitación de la etapa probatoria, ya que la pretensión se encontraba suficientemente delimitada
y controvertida y la documentación aportada por la partes guardaba relación con el proceso y
utilidad para efectos de valoración de la prueba, de modo que se decidió omitir el plazo
probatorio de conformidad con el art. 29 de la L.Pr.Cn., quedando así el presente amparo en
estado de pronunciar sentencia.
II. Establecido lo anterior, el orden lógico con el que se estructurará esta resolución es el
siguiente: en primer lugar, se determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo
lugar, se expondrán ciertas consideraciones acerca del contenido del derecho que se alega
transgredido, así como una serie de cuestiones de Derecho tributario relevantes para fundamentar
el fallo (IV); en tercer lugar, se analizará el caso sometido a conocimiento de este Tribunal (V);
para, finalmente, delimitar lo referente al efecto de esta decisión (VI).
III.
1. De acuerdo con la demanda presentada y su auto de admisión, el presente proceso
constitucional reviste la modalidad de un amparo contra ley autoaplicativa, es decir, el
instrumento procesal por medio del cual se atacan aquellas disposiciones que vulneran derechos
fundamentales, produciendo efectos jurídicos desde el momento de la entrada en vigencia de la
normativa.
En ese sentido, en oportunidades anteriores –v. gr., la Sentencia de 3-XII-2010, Amp.
584-2008– se ha afirmado que en este tipo de procesos se efectúa, en cierta medida, un examen
en abstracto de los preceptos normativos impugnados que directamente y sin la necesidad de un
acto posterior de aplicación transgreden derechos constitucionales –a semejanza de lo que ocurre
en el proceso de inconstitucionalidad–.
Por ello, resulta congruente trasladar y aplicar a esta modalidad de amparo, en lo
pertinente, algunas de las reglas utilizadas en el proceso de inconstitucionalidad a Cm de depurar
y delimitar con precisión y claridad los términos en los que se efectuará la confrontación entre la
disposición impugnada y la Constitución.
No obstante, es imperativo acotar –tal como se hizo en la Sentencia de 6-IV-2011, Amp.
890-2008que, si se opta por la vía del amparo para cuestionar constitucionalmente una actuación
normativa imputada al legislador, dicho proceso no solo deberá cumplir con los requisitos de
procedencia establecidos para los procesos de inconstitucionalidad, sino que, además, para su
adecuada tramitación, el sujeto activo necesariamente deberá atribuirse la existencia de un
agravio de trascendencia constitucional a su esfera jurídica, es decir, lo argüido por aquel debe
evidenciar, necesariamente, la afectación a alguno de sus derechos fundamentales.
2. De ahí que, en el caso que nos ocupa, el objeto de la controversia puesta en
conocimiento de este Tribunal estriba en determinar si el Concejo Municipal de Jiquilisco
conculcó el derecho a la propiedad de la sociedad demandante, al haber emitido el art. 7 núm.
12.4.4 y 12.4.63 (le la. ORTSM, en los cuales se establece un tributo a las empresas que se
instalen de manera temporal en el municipio y un tributo para las empresas cooperativas o
instituciones financieras que operen dentro de dicho municipio, respectivamente, sin observar el
principio de reserva de ley en materia tributaria.
IV.
El derecho a la propiedad consiste en la facultad que posee una persona para: (i)
usar libremente los bienes, lo que implica la potestad de servirse de la cosa y de aprovecharse de
los servicios que esta pueda rendir; (h) gozar libremente los bienes, que se manifiesta en la
posibilidad de recoger todos los productos que se derivan de su explotación; y (iii) disponer
libremente de los bienes, que se traduce en actos de disposición o enajenación sobre la titularidad
del bien.
En suma, es válido concluir que las modalidades del libre uso, goce y disposición de los
bienes del derecho a la propiedad se efectúan sin ninguna limitación que no sea generada o
establecida por la Constitución o la ley, siendo una de estas limitaciones el objeto natural al cual
se debe: la función social –art. 103 inc. de la. Cn.--.
Finalmente, cabe aclarar que el derecho a la propiedad previsto en el art. 2 de la Cn. no se
limita a la tutela del derecho real de dominio que regula la legislación .civil, sino que, además,
abarca la protección de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas por un
sujeto determinado y sobre los cuales este alega su legítima titularidad.
V. Corresponde en este apartado analizar si la disposición impugnada se sujeta a la
normativa constitucional.
1. A. El amparo contra ley no es un mecanismo procesal cuya finalidad sea la de impugnar
la constitucionalidad de una disposición secundaria en abstracto, sino la de proteger los derechos
fundamentales cuando por la emisión de una determinada disposición legal su titular estima que
estos le han sido lesionados. En virtud de ello, durante la tramitación de este tipo de proceso
constitucional, la parte actora deberá comprobar que efectivamente se encuentra en el ámbito de
aplicación de la disposición considerada inconstitucional y, además, que esta es lesiva de sus
derechos.
Entonces, la parte actora tiene la carga de la prueba, es decir, la obligación de comprobar
la existencia del hecho en que :fundamenta su pretensión, el cual consiste, en el presente caso, en
la supuesta vulneración de su derecho a la propiedad por encontrarse en el ámbito de aplicación
de una disposición que infringe el principio de principio de reserva de ley, en tanto que dicho
precepto establece y exige el pago de un tributo que no puede ser considerado tasa, sino
impuesto, ya que el hecho generador –en cada supuesto impugnado– no conlleva un servicio que
la municipalidad preste al sujeto obligado al pago.
B.
La parte actora presentó como prueba los documentos siguientes: (i) nota de 22-IX-
2016, firmada por el Alcalde Municipal y el Encargado de Cuentas Corrientes de la Alcaldía
Municipal de Jiquilisco, mediante la cual se le informó a la sociedad demandante su estado de
cuenta respecto de los tributos municipales generados durante el mes de septiembre de 2016,
específicamente de aquel vinculado con el permiso "por operaciones" en el municipio; y (ii)
recibo de ingreso n° 0864545 de 26-VIII-2016, expedido por la municipalidad de Jiquilisco a
nombre de la sociedad actora, por un monto de $1,050.00 en concepto de impuesto del mes de
agosto de 2016.
C.
Teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 331 del Código Procesal Civil y
Mercantil, de aplicación supletoria a los procesos de amparo, con los documentos antes
detallados, los cuales fueron expedidos por el funcionario correspondiente en el ejercicio de sus
competencias, se han acreditado las circunstancias que en ellos se consignan. Es decir, que la
sociedad actora realiza operaciones financieras dentro de la circunscripción territorial del
municipio de Jiquilisco, departamento de Usulután, por lo que se encuentra dentro del ámbito de
aplicación de la disposición impugnada.
2.A continuación, y previo a examinar el argumento planteado por la parte actora, se
especificarán algunas nociones sobre la potestad tributaria municipal (A); los limites formales y
materiales de dicha potestad (B); y el contenido que esta Sala ha atribuido a las categorías
tributarias de los impuestos y la tasas (C).
A. En el ejercicio de su autonomía local, los municipios gozan de potestad tributaria,
pues se encuentran facultados conforme a lo prescrito en los arts. 204 de la Cn. y 3 n° 1 del
Código Municipal (CM) para decretar tasas y contribuciones especiales. Esta potestad es
ejecutada por medio de la emisión de ordenanzas municipales, las cuales deberán cumplir con los
principios básicos y el marco normativo que establecen la Constitución y la ley, en particular la
B. a. Los principios que, según la jurisprudencia de esta Sala –v. gr., las Sentencias de 9-
VII-2010 y 5-X-2011, Inc. 35-2009 y Amp. 587-2009, respectivamente–, constituyen los límites
fórmales --reserva de ley y legalidad tributariay materiales –capacidad económica, igualdad,
progresividad y no confiscación– de la potestad tributaria funcionan como garantías –en sentido
amplio– del derecho a la propiedad. En ese orden, la inobservancia o el irrespeto de alguno de
esos principios puede ocasionar una intervención ilegítima en el citado derecho, por lo que su
vulneración puede ser controlada por la vía del proceso de amparo, como dispone el art. 247 de la
Cn.
b. Respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria, en la Sentencia de 23-
XI-2011, Amp. 311-2009, se sostuvo que este tiene como finalidad garantizar, por un lado, el
derecho a la propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público –dimensión individual–
y, por otro lado, el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más
contribuciones que aquellas a las que sus legítimos representantes han prestado su consentimiento
–dimensión colectiva–.
Dicho principio tiene por objeto que un tema de especial interés para los ciudadanos –el
reparto de la carga tributaria-- dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los principios
que rigen su actividad, conciba de mejor manera los intereses contrapuestos en ese reparto. Así,
en nuestro ordenamiento jurídico la reserva de ley tributaria tiene reconocimiento expreso en el
art. 131 ord. 6° de la Cn.; sin embargo, este debe integrarse de manera sistemática con lo
dispuesto en el art. 204 ord. 1° de la Cn., que habilita a los municipios a establecer tasas y
contribuciones especiales, por lo que la reserva solo afecta a esta clase de tributos cuando son de
alcance nacional.
C. a. La jurisprudencia de esta Sala –v. gr., las Sentencias de 16-I-2013 y 17-IV-2013,
Incs. 81-2007 y 1-2008, respectivamente– ha sostenido que el impuesto es el tributo cuyo hecho
imponible es definido sin referencia alguna a servicios o actividades de la Administración. Por
ende, el impuesto es el tributo por antonomasia: se paga porque se ha realizado un hecho
indicativo de capacidad económica, sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con
actividad administrativa alguna.
Así, en la Sentencia de 7-II-2014, Inc. 63-2013, se sostuvo que los presupuestos
elementales del impuesto son: (i) una vocación o aptitud general, lo que conlleva un cobro a todo
ciudadano sin distinción que realice el hecho generador; (íi) no guardan una relación directa e
inmediata con un beneficio determinado para el obligado tributario; (iii) por lo general, en cuanto
ingresan a las arcas del Estado conforme al principio de unidad de caja, éste puede disponer de
ellos de acuerdo con lo estipulado en el presupuesto general del Estado ---lo anterior sin perjuicio
de que existen algunos impuestos con destino específico–; (iv) el pago del referido tributo no es
optativo ni discrecional, lo que implica que su cumplimiento puede exigirse coactivamente por la
vía judicial; y (v) la capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad
que debe reflejarse en la ley que lo crea, lo que no significa que pierda su vocación de carácter
general.
b. Por otra parte, en la Sentencia de 15-II-2012, Inc. 66-2005, se estableció que la tasa es
el tributo cuyo hecho generador está integrado por una actividad o servicio divisible del Estado o
Municipio, hallándose esa actividad relacionada directamente con el contribuyente. La
jurisprudencia de este Tribunal –v. gr., la Sentencia del 30-IV-2010, Amp. 142-2007ha
caracterizado a las tasas con los siguientes elementos: (i) es un gravamen pecuniario, que puede
regularse en una ley u ordenanza municipal y frente al cual el Estado o el municipio se
comprometen a realizar una actividad o contraprestación, la cual debe plasmarse expresamente en
su texto; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, a fin de posibilitar su particularización; y
(iii) se trata de actividades que el Estado o el municipio no pueden dejar de prestar porque nadie
más está facultado para desarrollarlas.
En resumen, las características propias y esenciales de la tasa son, por un lado, que el
hecho generador supone un servicio vinculado con el obligado al pago, y, por otro, que dicho
servicio constituye una actividad estatal inherente a la soberanía. Es decir, para que exista una
tasa debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el municipio que se particulariza
en el contribuyente y la cual no puede ser efectuada por un ente privado.
Esta contraprestación es la característica esencial que diferencia las tasas de los restantes
tributos. En el caso de los municipios, esa actividad consiste en: (i) una actividad material o
tangible -- v.gr., aseo, alumbrado público y ornato--; o (ii) un servicio jurídico o administrativo
v.gr., la emisión de una licencia, permiso o autorización– en el cual conste que, por el pago de
cierta cantidad de dinero, el contribuyente está autorizado para realizar una actividad dentro del
municipio.
En ese sentido, dado que la contraprestación implica una acción que el Estado o el
municipio realiza, para que el sujeto activo de las tasas pueda llevar a cabo una específica. acción
a favor del sujeto pasivo obligado al pago, debe encontrarse habilitado para ello como
consecuencia de sus competencias previamente establecidas por la ley. En el ámbito de los
municipios, la contraprestación proporcionada por estos encuentra su sustento en las
competencias municipales, litera de las cuales aquellos tienen vedado su ofrecimiento,
otorgamiento y cobro por las mismas.
3. Determinado lo anterior, corresponde verificar si, conforme a la naturaleza jurídica de
la disposición impugnada, esta reviste la calidad de tasa municipal o de impuesto, lo cual
infringiría el principio de reserva de ley en materia tributaria.
A. a. En lo que se refiere a la "matrícula de registro municipal para las empresas que de
manera temporal se instalen en el municipio...", prevista en el art. 7 núm. 12.4.4 de la ORTSM,
esta Sala, en la Sentencia de 8-II-2012, Amp. 561-2009, analizó la constitucionalidad de la
referida disposición. En esa oportunidad, se consideró que de los arts. 203 inc. 1° y 204 en. y 129,
142 y 143 de la LGTM, deriva que los municipios tienen la potestad de decretar, mediante
ordenanzas municipales, tasas por diferentes servicios administrativos y jurídicos. Ahora bien, los
municipios, al crear las tasas, deben respetar el marco constitucional y legal respectivo.
b. En cuanto al contenido de la disposición enunciada, ella no encaja ni es similar a los
servicios enunciados en los arts. 131, 142 y 143 de la LGTM. Por otra parte, los registros que
llevan las alcaldías tienen su base legal en el art. 85 de la LGTM, el cual establece, como
facultades de apoyo para propiciar el desarrollo de la tributación municipal, la creación del
registro de contribuyentes, cuenta corriente, estadística y catastro tributario. Pero dichos registros
no tienen como fin la publicidad y, en virtud del art. 90 núm. 1 de la LGTM, se crean para un
efectivo control administrativo tributario. Por su parte, los contribuyentes tienen el deber formal
de inscribirse; de lo contrario, pueden ser sancionados en aplicación del art. 111 de la misma ley.
Es así que, en cumplimiento de lo anterior, en el art. 9 de la Ordenanza del Catastro
Tributario Municipal de Jiquilisco se establece que la Administración Tributaria llevará un
registro de contribuyentes de los impuestos, tasas y contribuciones especiales que administre, en
el cual se deberán inscribir los sujetos pasivos que, de conformidad con la legislación, resulten
obligados al pago de los diferentes tributos administrados por la municipalidad de Jiquilisco. A su
vez, determina la obligación de inscribirse, los datos básicos que deben proporcionar los
contribuyentes, el deber que estos tienen de informar sobre cualquier cambio que ocurra respecto
a los datos ya proporcionados y la sanción por el incumplimiento de esa obligación formal.-
Por lo anterior, el registro municipal para las empresas que de manera temporal se instalen
en Jiquilisco es un registro que contiene información necesaria únicamente para la municipalidad,
pues los titulares de todas las empresas, al iniciar su actividad económica en ese municipio,
tienen que cumplir con el deber formal de registrarse, proporcionando toda la información que les
requiera la autoridad municipal.
Por otro lado, las empresas financieras, tanto la matriz como las agencias, se inscriben en
el Registro de Comercio, y uno de los fines de este registro es el de dar publicidad formal a los
actos o contratos mercantiles que según la ley lo requieran. Así, la publicidad de los actos
mercantiles de las personas jurídicas y naturales, para que surtan efectos contra terceros, a favor
de estos o de las personas antes referidas, le corresponde al Registro de Comercio; por lo tanto,
las empresas mercantiles ya tienen cubierta la publicidad de sus actos.
e. Lo expuesto permite concluir que la matrícula de registro municipal para las empresas
que de manera temporal se instalen en el municipio de Jiquilisco no es el servicio que la
municipalidad, en virtud del art. 7 núm. 12.4.4 de la ORTSM, presta a dichas empresas.
Entonces, al no existir contraprestación alguna, el tributo establecido en la disposición precitada
no es una tasa, sino un impuesto; por lo tanto, no podía ser decretado por la autoridad
demandada, pues esa potestad le corresponde a la Asamblea Legislativa. Ello implica que el
Concejo Municipal de Jiquilisco, como consecuencia de la inobservancia del principio de
reserva de ley, vulneró el derecho a la propiedad de la Caja de Crédito de San Agustín; por
consiguiente, es procedente amparar a la referida sociedad en este punto de la pretensión.
B. a. Corresponde ahora analizar lo referente al art. 7 núm. 12.4.63 de la ORTSM. La.
impugnación de dicha disposición fue conocida por este Tribunal en la Sentencias de 8-II-2012 y
14-VIII-2015, Amps. 561-2009 –ya citado– y 553-2013, respectivamente. Al respecto, se
consideró que la LGTM, en su art. 131, señala que estarán afectos al pago de tasas los servicios
jurídicos proporcionados por el municipio, tales como los permisos. En relación con ello, el art.
143 establece que serán objeto de ese tipo de gravamen, entre otros, aquellas actividades o
negocios que requieran autorización del municipio.
En el presente caso, la disposición impugnada establece un tributo vinculado con un
permiso de vigencia mensual para que las empresas cooperativas e instituciones financieras
puedan operar en el referido municipio. En ese sentido, se advierte que, por el pago mensual de
$1,000.00, el municipio de Jiquilisco se encuentra en la obligación de extender un permiso que
faculta a tales entidades para desarrollar sus actividades en esa circunscripción territorial. En esos
términos, pareciera que el art. 7 núm. 12.4.63 de la ORTSM regula un servicio público de
carácter jurídico que los sujetos obligados al pago reciben como contraprestación.
Sin embargo, por tratarse de un gravamen que incide en el desarrollo de ciertas
actividades económicas dentro de un espacio físico concreto, resulta necesario determinar si el
municipio de Jiquilisco es competente para autorizarlas, pues solo en caso afirmativo sería.
posible sostener que el Concejo Municipal de esa localidad se encuentra habilitado para crear y
efectuar el cobro de una tasa municipal cuyo hecho generador es la emisión de esa clase de
permiso o autorización.
b.
Para constatar esa circunstancia, deberá establecerse si la potestad de otorgar un
permiso para que opere o funcione una sociedad anónima dedicada a las actividades de ahorro,
crédito y consumo es de los municipios o si está expresamente encomendada, en un cuerpo
normativo especial, a otra autoridad.
De acuerdo con los arts. 17 inc. 2° y 18 del Código de Comercio (C.Com.), la sociedad se
define como el ente jurídico resultante de un contrato solemne, celebrado entre dos o más
personas que estipulan poner en común bienes o industria, con la finalidad de repartir entre sí los
beneficios que provengan de los negocios a que van a dedicarse. Tales entidades se clasifican en
sociedad de personas y de capital, encontrándose dentro de este último grupo la sociedad
anónima.
Según lo dispuesto en los arts. 21, 25 y 193 del C.Com, la sociedad anónima se constituye
por medio de escritura pública y su personalidad jurídica se perfecciona con la inscripción de
dicho instrumento en el Registro de Comercio, salvo que una ley especial requiera el
cumplimiento de requisitos y procedimientos adicionales para su constitución, organización,
funcionamiento y administración.
c.
Ahora bien, cuando la sociedad tenga por objeto la realización de actividades de
intermediación financiera --v.gr. de ahorro y crédito– se sujetará a las disposiciones establecidas
en la Ley de Bancos Cooperativos y de Sociedades de Ahorro y Crédito (LBCSAC) y la Ley de
Bancos (LB) –en lo no previsto en la primera–. Así, de conformidad con los arts. 3 y 157 de la
LBCSAC y 17, 18 y 19 de la LB, la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) es la
autoridad competente para autorizar la constitución de esta clase de sociedades y, una vez
verificado el cumplimiento de los requisitos legales, colocará una razón en la que conste la
calificación favorable de la escritura de constitución para que esta pueda ser inscrita en el
Registro de Comercio.
Aunado a lo anterior, de acuerdo con el art. 20 de la LB, también corresponde a la citada
superintendencia conceder la autorización de inicio de operaciones a los bancos, previa
comprobación de que se ha inscrito su escritura social en el registro respectivo y que los controles
y procedimientos internos funcionaron en debida forma. Dicha autorización deberá ser publicada,
por una sola vez, en el Diario Oficial y en dos de circulación nacional y, según lo dispuesto en el
inc. 4° del citado precepto, la iniciación de sus actividades procederá hasta que se, corrobore el
cumplimiento de esta última formalidad. Además, el art. 6 de la. LBCSAC faculta a la SSF para
que, luego de recibir toda la información requerida a las entidades financieras mencionadas,
conceda la autorización para realizar las actividades reguladas en dicha ley.
En esa misma línea, los arts. 3 letra b) y 4 letra d) de la Ley de Supervisión y Regulación
del Sistema Financiero prescriben que la SSF, en el ejercicio de sus potestades de vigilancia y
fiscalización, tiene la facultad de suspender las operaciones de las entidades financieras que
hayan infringido la ley y, en su caso, de revocar las autorizaciones respectivas. La LB, en su art.
22, prescribe que se debe informar de la apertura de agencias a la SSF, siendo el Superintendente
la única autoridad competente para objetar, a través de una resolución objetivamente motivada, si
dicho proyecto tendría un efecto negativo en la. capacidad financiera y administrativa del banco.
Visto lo anterior, se concluye que la SSF es la única autoridad competente para autorizar
las operaciones de las sociedades de ahorro y crédito, siempre que se haya cumplido con los
requisitos legalmente establecidos para ello. Por consiguiente, la potestad tributaria que la
Constitución confiere a los municipios en materia de tasas –art. 204 ord
no puede entenderse comprensiva de actividades o servicios que han sido expresamente
conferidos a otras autoridades, tal como la LB hace en relación con la extensión de
autorizaciones a sociedades de ahorro y crédito para operar o funcionar.
d En términos similares, en la Sentencia de 3-VII-2015, Inc. 100-2013, se sostuvo que la
emisión de licencias para el funcionamiento de un banco, cala de crédito, cooperativa o
cualquier institución financiera le corresponde a la SSP; en consecuencia, las municipalidades
no tienen la facultad para emitir licencias de esta naturaleza.
En la aludida sentencia también se consideró que, al no tener sustento en las competencias
municipales esa supuesta contraprestación, aquellos tributos que tuvieran como hecho imponible
la emisión de ese tipo de autorización constituían impuestos y no tasas. Por consiguiente, las
normas municipales que, como el presente caso, tienen por objeto crear un tributo con esas
características vulneran el principio de reserva de ley en materia tributaria, ya que han sido
emitidas por una autoridad incompetente para ello.
e. En virtud de lo expuesto, se concluye que el Concejo Municipal de Jiquilisco, al emitir
el art. 7 núm. 12.4.63 de la ORTSM, en el que se establece una tasa por permiso para que
empresas cooperativas e instituciones financieras operen en el aludido municipio, infringió el
principio de reserva de ley en materia tributaria. Por tanto, dicho precepto también transgrede
el derecho a la propiedad de la Caja de Crédito de San Agustín, pues se le obliga a pagar cierta
cantidad de dinero en concepto de un tributo inconstitucional, por lo que también corresponde
estimar en este punto la pretensión planteada por la sociedad demandante.
4. Finalmente, es dable exponer ciertas consideraciones sobre la dimensión objetiva de las
sentencias estimatorias en los procesos de amparo, con el fin de que la autoridad demandada
atienda los criterios fijados por esta Sala en relación a los derechos fundamentales de las
personas.
A. A partir de la naturaleza y finalidad del amparo, la jurisprudencia constitucional v.
gr., en las Sentencias de 22-VI-2011 y 29-IX-2011, Amps. 80-2010 y 166-2009,
respectivamente- ha interpretado que los efectos de las sentencias estimatorias pronunciadas en
este tipo de proceso, además de tener una proyección o dimensión de carácter subjetivo,
trascienden al ámbito objetivo, ya que para emitir un pronunciamiento que incide en la dimensión
subjetiva se requiere interpretar los preceptos legales o reglamentarios relacionados con el caso
planteado, esto es, aquellos en los que se regulan los alcances y límites de los derechos que se
alegan vulnerados. De ahí que los razonamientos que a la luz de la Constitución se realicen sobre
dichas disposiciones orientan la interpretación y aplicación de los derechos fundamentales por
parte de los demás órganos del Estado.
En ese sentido, la dimensión objetiva del amparo trasciende la simple transgresión a un
derecho
.
fundamental acontecida en un caso particular, pues la ratio decidendi que sirvió al
Tribunal para fundamentar su decisión en ese caso permite perfilar la correcta interpretación que
debe darse a la norma constitucional que reconoce el derecho en cuestión. Indudablemente, ello
es de utilidad no sólo para los tribunales, sino también para las autoridades y funcionarios de los
otros órganos del Estado al resolver supuestos análogos que se les presenten.
No debe olvidarse que las autoridades públicas al ser investidas en sus cargos, por un
lado, asumen el deber de cumplir con lo establecido en la Constitución, ateniéndose a su texto
cualesquiera que fueren las leyes, decretos, órdenes o resoluciones que la contraríen, tal como lo
dispone el art. 235 de ese mismo cuerpo normativo; y, por otro lado, en virtud de la dimensión
objetiva del proceso de amparo, deben respetar la jurisprudencia que emana de este Tribunal,
puesto que en el sistema de protección de derechos figura como el supremo intérprete y garante
de la Constitución.
Desde esta perspectiva, las autoridades públicas deben atender la ratio decidendi de
aquellos precedentes jurisprudenciales en los que se emitió un pronunciamiento sobre las
circunstancias bajo las cuales la aplicación de una determinada norma secundaria es
inconstitucional, con el objeto de evitar que su aplicación continúe perpetrando la vulneración de
derechos fundamentales en casos análogos al discutido en el precedente.
B. En ese sentido, se advierte de los precedentes jurisprudenciales de este Tribunal que no
es la primera vez que una sociedad relacionada con el rubro bancario o financiero impugna la
constitucionalidad del art. 7 núm. 12.4.4 y 12.4.63 de la ORTSM, y en todos los casos,
incluyendo el presente, esta Sala ha emitirlo pronunciamientos estimatorios. Lo anterior significa
que dichas disposiciones no se ajustan a las exigencias constitucionalmente previstas para la
imposición de un tributo. En otras palabras, los tributos contenidos en las disposiciones citadas
son inconstitucionales y la autoridad demandada deberá abstenerse de continuar aplicándola a
los sujetos comprendidos en la misma.
El art. 235 de la Cn. dispone que es obligación de todo funcionario público cumplir y
hacer cumplir la Constitución. Por lo que, ante el conocimiento adquirido con la constatación que
ha hecho esta Sala de que la aplicación de una disposición va en detrimento del derecho a la
propiedad y del principio de reserva de ley en materia tributaria, debe prevalecer la interpretación
constitucional. Y es que en todo caso, es la normativa secundaria la que debe
interpretarse en función de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional, y no lo
contrario (Auto de 1-XII-2017, Amp. 713-2015).
VI. Determinada la vulneración constitucional derivada de la reforma al art. 7 núm. 12.4.4
y 12.4.63 de la ORTSM por parte del Concejo Municipal de Jiquilisco, corresponde establecer el
efecto restitutorio de esta sentencia.
1.
El art. 35 inc. 1° de la 1.-Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de
amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se
encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible,
la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la
promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como
consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos
constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños
materiales y/o morales ocasionados. En todo caso, en la Sentencia de 15-II-2013, Amp. 51-2011,
se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado
siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario
personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.
2.
A. En el caso particular, y dado que el reclamo constitucional planteado se basó en la
emisión de una disposición que con su sola vigencia causó las referidas transgresiones
constitucionales, el electo reparador se concretará en que el Concejo Municipal de Jiquilisco
deberá abstenerse de aplicar a la sociedad demandante el art. 7 núm. 12.4.4 y 12.4.63 de la
ORTSM. En ese sentido, la autoridad demandada no deberá realizar cobros ni ejercer acciones
administrativas o judiciales tendentes a exigir el pago de cantidades de dinero en concepto del
tributo constatado inconstitucional en este proceso o de los intereses o multas generados por su
falta de pago.
B. Por otra parte, en virtud de que el objeto de control del presente amparo recayó en la
disposición controvertida y no en los actos aplicativos derivados de estas, la presente decisión no
implicará la obligación de devolver cantidad de dinero alguna que haya sido cancelada en
concepto de pago por el tributo ahora declarado inconstitucional.
3. Finalmente, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte
actora tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales
ocasionados como consecuencia de la vulneración de derechos constitucionales declarada en
esta sentencia directamente en contra de las personas que cometieron la aludida transgresión.
Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a las personas que
cometieron la infracción constitucional, independientemente de que se encuentren o no en el
ejercicio del cargo, deberá comprobárseles en sede ordinaria que han incurrido en responsabilidad
civil, por lo que en el proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración
constitucional ocasionada por su actuación dio lugar a la existencia de tales daños –sean morales
o materiales-; y (ii) que dicha circunstancia se produjo bajo un determinado grado de
responsabilidad –sea esta dolo o culpa–. Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con
base en las pruebas aportadas, el monto estimado de la liquidación que corresponda dependiendo
de la vulneración acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso en
particular.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y lo prescrito en los arts. 2, 131 ord. 6°
y 245 de la Cn., así como en los arts. 31, 32, 33, 34 y 35 de la L.Pr.Cn., en nombre de la
República, esta Sala FALLA: (a) Declárase que ha lugar el amparo solicitado por la Caja de
Crédito de San Agustín, Sociedad Cooperativa de Responsabilidad Limitada de Capital Variable,
en contra del Concejo Municipal de Jiquilisco, por la vulneración de su derecho a la propiedad -
por la inobservancia del principio de reserva de ley en materia tributaria-- , en virtud de la
reforma al art. 7 núm. 12.4.4 y 12.4.63 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales; (b) Dejase sin electo la aplicación del art. 7 núm. 12.4.4 y 12.4.63 de la ordenanza
precitada, en relación con la sociedad demandante, debiendo la autoridad demandada abstenerse
de realizar cobros y de ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes a exigir el pago de
cantidades de dinero en concepto del tributo constatado de inconstitucional en este proceso, así
como de los intereses o multas generados por su falta de pago; (c) Queda expedita a la parte
actora la promoción de un proceso para exigir los daños materiales y/o morales ocasionados
como consecuencia de la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia,
directamente en contra de las personas que cometieron la aludida transgresión; y (d) Notifíquese.
F. MELENDEZ-----------E.S.BLANCO.R.-------------R.E. GONZALEZ-----------C. ESCOLAN---
-----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN------
-----E. SOCORRO.C----------SRIA---------RUBRICADAS

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