Sentencia Nº 74-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 19-07-2021
| Sentido del fallo | IMPROPONIBILIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 19 Julio 2021 |
| Número de sentencia | 74-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
74-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del diecinueve de julio de dos mil veintiuno.
El cuatro de mayo de dos mil diecisiete, se presentó un escrito firmado por la licenciada
C.D..C.C., agente auxiliar y delegada del F. General de la República
(folios 37 al 40), mediante el cual contesta el traslado conferido en el auto que antecede.
El seis de junio de dos mil diecisiete, se presentó un escrito firmado por los licenciados
M.E.P.E. y E.J.S.C., en calidad de apoderados
generales judiciales del Concejo Municipal de M., del departamento de S.A. (folios
42 y 43), mediante el cual contestan el traslado conferido en el auto que antecede.
I. En este estado del proceso y en aplicación del principio de dirección y ordenación
material del mismo regulado en el artículo 14 del Código Procesal Civil y M., en adelante
CPCM, esta S. analizará las actuaciones procesales gestadas hasta este momento, con el objeto
de establecer si las mismas se han desarrollado de conformidad con el mandato establecido en el
artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) emitida mediante
Decreto Legislativo número ochenta y uno del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y
ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos
sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento
derogado pero de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
II. El presente proceso de lesividad ha sido iniciado por el Concejo Municipal de
M., departamento de S..A., siendo el objeto de control judicial el acuerdo municipal
número cuatro, que consta en acta diecisiete del veintinueve de abril de dos mil catorce, mediante
el cual se decidió: “(…) beneficiar a los agricultores del municipio de M., cobrando
únicamente una ayuda simbólica (sic) de $3.00 [d]ólares de los [E]stados [U]nidos de América
por cada quintal de formula química 16-20-0 y $5.00 dólares por cada quintal de sulfato de
amonio cristalino, POR LO TANTO y en fe de lo anterior ACORDAMOS: Autorizar a la señora
D..S., T.M. dar ingreso a la cuenta ********7 FONDOS PROPIOS, la
cantidad correspondiente al ingreso que se reciba. COMUNIQUESE (…)” (el subrayado es
propio).
1. El proceso de lesividad es especial, por su finalidad y características particulares en su
tramitación. Sin embargo, dicha especialidad no significa una desviación de los principios
fundamentales que en él subyacen, los cuales le serán lógicamente aplicables, habida cuenta de
que el ordenamiento no autoriza la substracción total del andamiaje conceptual de la materia
contencioso administrativa del Derecho Procesal.
El objeto del proceso de lesividad está conformado por los actos favorables de la
Administración Pública; es decir, actos que generan algún derecho o beneficio a los particulares.
Así mismo, estos actos son considerados firmes y con la capacidad de modificar de manera
virtualmente irrevocable la situación jurídica de los administrados.
2. Pues bien, para verificar que dicho proceso se ha desarrollado de conformidad con el
artículo 29 de la LJCA es necesario fijar cuál es el cauce procesal que el legislador ha
determinado, con carácter obligatorio e imperativo.
Al respecto, el artículo 29 de la LJCA establece lo siguiente: «(…) La acción contencioso
administrativa de la Administración Pública, autora de algún acto declarado lesivo, se ejercerá
con la presentación de la demanda a que se refiere el artículo 10 en lo que fuere aplicable,
acompañando el ejemplar del Diario Oficial en que se haya publicado el acuerdo de lesividad.
De la demanda se dará traslado por quince días al administrado interesado y con su
contestación o sin ella, se abrirá el juicio a prueba por el término legal, si fuere necesario,
continuándose su tramitación de conformidad con el artículo anterior (…)».
La norma jurídica transcrita precisa que existen, por lo menos, cinco fases fundamentales
del proceso de lesividad, cada una representada con actos de gran relevancia para los intereses de
los sujetos procesales.
Como primera fase se establece la interposición de la demanda, misma que debe cumplir
todos los requisitos del artículo 10 de la LJCA.
Luego, se desarrolla una fase de audiencia para el sujeto de derecho beneficiado con el
acto que se ha sometido a control judicial, por un plazo de quince días.
En este punto, esta S. considera oportuno recordar que el proceso de lesividad, al ser
iniciado por la Administración pública con el objetivo de privar de efectos jurídicos un acto
emitido por sí misma, y favorable a terceros, supone una auto demanda; es decir, formalmente, en
la estructura del proceso, la Administración tiene el carácter de parte actora, impugnando un acto
emitido por ella misma. Sin embargo, el acto del cual se solicita su anulación, en tanto genera un
beneficio material u otorga un derecho a determinado número de personas, vuelve necesaria,
dentro del proceso, la participación de aquellas personas que se vieron favorecidas, para que
puedan defender la vigencia y legalidad del acto favorable objetado.
Es por ello que el legislador previó un traslado, acto procesal siu generis que permite al
beneficiado con el acto objetado en el proceso de lesividad, participar en el mismo y defender su
validez y eficacia.
Concluida esta fase de alegaciones iniciales (interposición de la demanda y traslado al
sujeto beneficiado con el acto objeto de control) se abre el término probatorio (tercera fase) que
tendrá sentido cuando los sujetos procesales hayan ofertado prueba, misma que deberá
reproducirse o tener ocurrencia dentro de este período.
El proceso sigue con la etapa de alegatos finales (cuarta fase) para culminar con la fase de
emisión de sentencia (última fase).
En ese sentido, hay una predeterminación procesal que debe cumplirse con base al
principio de legalidad, que el juzgador no puede obviar, sobre todo, porque las fases que se han
delimitado tienen por objeto la protección de los derechos de audiencia y defensa de los
eventuales afectados por la controversia.
3. Habiendo delimitado el cauce designado por el legislador para el proceso de lesividad,
es necesario analizar las situaciones procesales gestadas hasta este momento en el presente caso.
El dos de febrero de dos mil dieciséis, el Concejo Municipal de M., departamento de
S.A., por medio de sus apoderados generales judiciales, señores S.E.F.
.N., M.E.P.E. y E.ar J.S.C., presentó una
demanda de lesividad impugnando el acuerdo municipal número cuatro, que consta en acta
diecisiete del veintinueve de abril de dos mil catorce.
Por medio del auto de las diez horas y seis minutos del veinte de abril de dos mil dieciséis
(folio 13), se previno al Concejo Municipal de M. para que presentara “el original o copia
certificada del ejemplar del Diario Oficial en el que consta la publicación del Acuerdo de
Lesividad al interés público del acto administrativo que consta en el Acta Número diecisiete,
Acuerdo Número 4, de fecha veintinueve de abril de dos mil catorce”.
Luego, a través del auto de las diez horas cinco minutos del día treinta de junio de dos mil
dieciséis (folio 20), se tuvo por cumplida la prevención antedicha. Además, se admitió la
demanda y se tuvo por parte al Concejo Municipal de M..
Ahora bien, debe aclararse que en esta última resolución judicial y de conformidad con el
artículo 29 de la LJCA, debía correrse traslado a los terceros que preliminarmente figuraban
como favorecidos con el acto administrativo impugnado, para darles la oportunidad de ejercer sus
derechos de audiencia y defensa.
Según el contexto planteado en la demanda, éstos eran los “beneficiados del proyecto
FORTALECIMIENTO AL CULTIVO DE CEREALES (…)” (folio 5 frente).
Contrariamente, en el auto de admisión de la demanda no se realizó tal llamamiento, sino
que, en la letra “d” de la parte resolutiva del mismo, se ordenó correr el traslado al mismo
Concejo Municipal de M..
C., entonces, un primer quebrantamiento de la predeterminación procesal, en
cuanto a que se dio oportunidad al Concejo Municipal de M. de realizar un nuevo acto de
postulación, cuando se debió proteger el derecho de audiencia y defensa de los administrados
interesados con el supuesto acto favorable impugnado y darles la oportunidad de participar.
Posteriormente, por medio del auto de las diez horas y veintitrés minutos del doce de
octubre de dos mil dieciséis (folio 31), se dio intervención a la licenciada C.D.C.
.C., como agente auxiliar y delegada por el F. General de la República; y, se tuvo por
rendido el informe que erróneamente fue requerido al Concejo Municipal de M..
En esta etapa no se subsanó el yerro cometido en la tramitación inicial del proceso y se
abrió a prueba el mismo aún sin haberle notificado la existencia de éste a los terceros.
Finalizado el período de prueba y sin que el Concejo Municipal hiciera uso de este,
mediante el auto de las diez horas veinte minutos del día veintisiete de enero de dos mil diecisiete
(folio 34), se abrió la etapa final del proceso para que se rindieran los alegatos finales.
Todo lo anterior, ha sido constatado de conformidad con las actuaciones que corren
agregadas en el expediente judicial del presente caso.
4. De conformidad con lo anterior, el proceso que ha sido tramitado no ha cumplido las
Así mismo, la infracción a estas normas procesales ha derivado en la imposibilidad de que
los terceros hayan participado.
aplicación supletoria al presente caso de conformidad con el artículo 53 de la LJCA, establece
que deben declararse nulos los actos procesales que infrinjan “los derechos constitucionales de
audiencia o de defensa”.
En ese sentido, este Tribunal considera oportuno aclarar que la nulidad es la sanción que
tiende a privar a la actuación procesal de sus efectos normales, cuando en su ejecución no se han
guardado las condiciones de fondo o de forma requeridas para su validez.
En el presente caso, las actuaciones procesales que se han gestado desde el auto de
admisión de la demanda hasta la última resolución que obra en el proceso, no han protegido los
derechos de audiencia y defensa de los terceros. Por lo tanto, debe darse cabida a la consecuencia
procesal que ordena la ley, esto es, declarar la nulidad procesal de todo lo actuado.
Consecuentemente, debe anularse las siguientes actuaciones procesales:
i. Auto de las diez horas cinco minutos del día treinta de junio de dos mil dieciséis (folio
20), que resolvió admitir la demanda, tener por parte al Consejo Municipal de M. y correr el
traslado a la misma autoridad para que exponga las razones por las que el acto impugnado es
lesivo al interés público.
ii. Auto de las diez horas y veintitrés minutos del doce de octubre de dos mil dieciséis
(folio 31), mediante el cual se manda a prueba el proceso, se dio intervención a la licenciada
C..D.C.C., como agente auxiliar y delegada por el F. General de la
República; y, se tuvo por rendido el informe que erróneamente fue requerido al Concejo
Municipal de M..
iii. Auto de las diez horas veinte minutos del día veintisiete de enero de dos mil diecisiete
(folio 34), por medio del cual se corre traslado al Consejo Municipal de Metapán y al F.
General de la República para que presenten los alegatos finales.
III. Habiéndose establecido la nulidad de las actuaciones del proceso y siendo la
consecuencia lógica que el mismo se retrotrae a la fase inicial del examen de la admisibilidad y
procedencia de la demanda; corresponde analizar el correcto ejercicio de la acción contencioso
administrativa en el marco de un proceso de lesividad.
1. El proceso de lesividad que se pretende articular en el sub iudice, responde a la LJCA
de mil novecientos setenta y ocho ya derogada, como se aclaró al inicio de esta resolución.
La referida ley regula, en su artículo 8, lo siguiente: «(…) La Administración Pública
podrá demandar la ilegalidad del acto administrativo firme dictado por ella misma, generador
de algún derecho, siempre que el órgano superior de la jerarquía administrativa que lo originó,
haya declarado previamente mediante acuerdo, que es lesivo al interés público. Este acuerdo
deberá ser admitido dentro de los cuatro años siguientes a la fecha en que se originó el acto
impugnado. El acuerdo de lesividad será publicado en el Diario Oficial (…)».
De conformidad con lo anterior, únicamente los actos administrativos favorables creadores
de derechos o de prerrogativas en favor de los administrados son susceptibles de ser sometidos a
control judicial por medio del proceso de lesividad.
Al respecto, se debe señalar que los actos administrativos favorables o declarativos de
derechos son aquellos que entrañan un efecto favorable o positivo para su destinatario. Estos
suponen el reconocimiento de un derecho subjetivo o producen un beneficio directo en la esfera
jurídica de determinada persona. En otros términos, los actos favorables crean una situación de
ventaja al particular, ya sea reconociéndole un derecho, una facultad o liberándolo de una
obligación, de un deber o de un gravamen (Sentencia de las ocho horas diez minutos del día
treinta de junio de dos mil seis. Referencia 292-M-2003).
Dicho esto, si el artículo 8 de la LJCA condiciona la revocación de actos favorables al
proceso de lesividad, de esta misma norma se deriva que la Administración pública goza de la
potestad administrativa de revocar oficiosamente actos administrativos desfavorables (criterio
negativo de la regla en sentido positivo señalada en el referido artículo 8 de la LJCA).
2. Corresponde analizar, ahora, si el acto administrativo que el Concejo Municipal de
M. estima susceptible de un proceso de lesividad, en verdad se erige como un verdadero
acto administrativo favorable.
A folio 8 del expediente judicial se encuentra el acuerdo número cuatro, de fecha
veintinueve de abril de dos mil catorce, que consta en el acta diecisiete, del libro de actas
municipales que la Alcaldía de M. llevó en el año dos mil catorce.
Dicho acuerdo ha sido calificado como acto favorable por el Concejo Municipal de
M.. Ahora bien, el referido acto señala lo siguiente: «(…) El Concejo Municipal
considerando: Que debido a la licitación pública 05/2014 denominada “COMPRA DE ABONO
FERTILIZANTE PARA MAIZ”, del proyecto FORTALECIMIENTO AL CULTIVO DE
CEREALES (MAIZ) PARA AGRICULTORES Y EX PATRULLEROS DE ESCASOS RECURSOS
ECONÓMICOS DEL MUNICIPIO DE METAPÁN, la cual se realiza con el objetivo de
beneficiar a los agricultores del municipio de M., cobrando únicamente una ayuda
simbolica (sic) de $3.00 [d]ólares de los [E]stados [U]nidos de América por cada quintal de
formula química 16-20-0 y $5.00 dólares por cada quintal de sulfato de amonio cristalino, POR
LO TANTO y en fe de lo anterior ACORDAMOS: Autorizar a la señora D.S., T.
.M. dar ingreso a la cuenta ********7 FONDOS PROPIOS, la cantidad correspondiente
al ingreso que se reciba. COMUNIQUESE. (…)» (el subrayado es propio).
La anterior transcripción muestra que el acuerdo municipal del caso autorizó a la tesorera
municipal de la Alcaldía de Metapán, para dar ingreso a una cuenta municipal, cantidades de
dinero de los favorecidos por el programa “FORTALECIMIENTO AL CULTIVO DE CEREALES
(MAIZ) PARA AGRICULTORES Y EX PATRULLEROS DE ESCASOS RECURSOS
ECONÓMICOS DEL MUNICIPIO DE METAPÁN”. Por lo tanto, dicho acuerdo implica la
ordenación de un trámite interno para introducir a las arcas municipales una suma de dinero para
acceder al producto respectivo.
Así mismo, a folios 17 al 19 del expediente judicial se encuentra la publicación del
acuerdo de lesividad del acto referido, hecha en el Diario Oficial número ciento noventa y nueve,
tomo número cuatrocientos nueve, de fecha veintinueve de octubre de dos mil quince.
En el considerando primero y tercero de dicho acuerdo de lesividad se relacionan otros
acuerdos municipales como parte del contexto de la controversia.
Así, el acuerdo publicado en el Diario Oficial supra indica: «(…) se emitió el Acuerdo
Municipal número DIECISEIS, del acta número TREINTA Y DOS, del dieciocho de agosto de
dos mil quince, donde se ordena rectificar los precios de fórmula química 16-20-0 y de sulfato de
amonio cristalino, con las cantidades correctas (…)» (folio 18 vuelto).
Como se advierte, en el presente caso, la decisión administrativa que en estricto sentido se
pretende someter a control de un proceso de lesividad, no es la autorización o el acuerdo para
favorecer el desarrollo del proyecto de fortalecimiento de cultivo de cereales, sino, por el
contrario, una actuación de trámite interno para ingresar a una cuenta municipal la
cantidad de tres dólares de los Estados Unidos de América ($3.00) por cada quintal de
formula química 16-20-0 y cinco dólares de los Estados Unidos de América ($5.00) por cada
quintal de sulfato de amonio cristalino.
Lo anterior resulta más evidente cuando el Concejo Municipal de M., en el acuerdo
de lesividad del caso, menciona que en el referido acuerdo número cuatro considerado lesivo, se
estableció un precio invertido de los productos especificados, dando a entender que el monto
correcto debió ser de cinco dólares de los Estados Unidos de América ($5.00) por cada quintal de
formula química 16-20-0, y tres dólares de los Estados Unidos de América ($3.00) por cada
quintal de sulfato de amonio cristalino.
Sin lugar a dudas, la decisión administrativa que ha sido puesta a control judicial por la vía
del proceso de lesividad no es un acto administrativo creador de derechos, sino un acto que
ordena un trámite interno para el ingreso de una cantidad de dinero.
Con fundamento en los párrafos anteriores, el acto administrativo que se ha sometido a la
vía del proceso de lesividad no es un acto susceptible de tal medio procesal de revocación.
Al respecto, debe precisarse que el artículo 277 del CPCM, de aplicación supletoria al
Juez advierte algún defecto en la pretensión, como decir que su objeto sea ilícito, imposible o
absurdo; carezca de competencia objetiva o de grado, o atinente al objeto procesal, como la
litispendencia, la cosa juzgada, compromiso pendiente; evidencie falta de presupuestos
materiales o esenciales y otros semejantes, se rechazará la demanda sin necesidad de prevención
por ser improponible, debiendo explicar los fundamentos de la decisión. (…)».
En el presente caso la pretensión ejercida por la parte actora carece de un presupuesto
material o esencial, siendo este la existencia de un verdadero acto administrativo favorable o
creador de derechos y susceptible, por lo tanto, del proceso de lesividad que se intenta. De ahí
que, ante la inexistencia de un acto administrativo favorable, debe declararse improponible la
demanda presentada por el Concejo Municipal de M..
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
artículos 216, 232 y 277 del Código Procesal Civil y M., 8, 15 y 53 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y
uno del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento derogado pero de aplicación al
presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente; esta S. RESUELVE:
1. Declarar la nulidad de las resoluciones judiciales enlistadas en el número 4 del romano
II de la parte argumentativa de esta resolución; ello, por haberse vulnerado los derechos de
audiencia y defensa de los sujetos procesales que debían participar en la tramitación del caso.
2. Declarar improponible la demanda presentada por el Concejo Municipal de M.,
departamento de S.A., por medio de sus apoderados generales judiciales, señores S.
.E.F.N., M.E.P.E. y E.J..S.C.,
al carecer el acuerdo número cuatro, de fecha veintinueve de abril de dos mil catorce, que consta
en el acta diecisiete, del libro de actas municipales que la Alcaldía de M. llevó en el año dos
mil catorce, del carácter de acto administrativo favorable y susceptible de control en un proceso
de lesividad.
3. Remitir al archivo general el presente proceso.
NOTIFÍQUESE.
P. VELASQUEZ C. ------- S.L.RIV.MARQUEZ------------- E..A.
.P. -------- J. CLIMACO V. ---------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA
MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ----- M.B.A.
------ SRIA. ------RUBRICADAS.
