Sentencia Nº 78-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 14-07-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE NULIDAD DE PLENO DERECHO |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 14 Julio 2021 |
| Número de sentencia | 78-2013 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
78-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas veinte minutos del catorce de julio de dos mil
veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Empresa
Transmisora de El Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia, ETESAL,
S.A. de C.V., por medio de sus apoderado general judicial, licenciados C..A.M...
.A., sustituido en el curso de las actuaciones por los licenciados Á..E.G. y
A.C.A..C. de Escalante, contra la Jefa del Departamento de Administración
Tributaria Municipal de la Alcaldía de San Miguel, por la supuesta nulidad de pleno derecho de
los siguientes actos administrativos.
a) Resolución de fecha diez de agosto de dos mil nueve, mediante la cual determinó una
obligación tributaria contra la sociedad demandante, en concepto de tasa municipal por
instalación de torres o antenas de telefonía (ochenta y tres torres rurales), por la cantidad de
cuatro mil setecientos cuarenta y dos dólares de los Estados Unidos de América con sesenta y dos
centavos de dólar (US$4,742.62), más el cinco por ciento sobre dicho monto en concepto de tasa
por fiestas patronales, lo cual asciende a la suma de doscientos treinta y siete dólares de los
Estados Unidos de América con trece centavos de dólar (US$237.13), haciendo un total de cuatro
mil novecientos setenta y nueve dólares de los Estados Unidos de América con setenta y cinco
centavos de dólar (US$4,979.75).
b) Resolución de fecha diez de agosto de dos mil nueve, mediante la cual determinó una
obligación tributaria contra la impetrante, en concepto de tasa municipal por instalación de torres
o antenas de telefonía (cuatro antenas urbanas), por la cantidad de cuatrocientos cincuenta y siete
dólares de los Estados Unidos de América con dieciséis centavos de dólar (US$457.16), más el
cinco por ciento sobre dicho monto en concepto de tasa por fiestas patronales, lo cual asciende a
la suma de veintidós dólares de los Estados Unidos de América con ochenta y seis centavos de
dólar (US$22.86), haciendo un total de cuatrocientos ochenta dólares de los Estados Unidos de
América con dos centavos de dólar (US$480.02).
c) Resolución de las nueve horas y treinta minutos del catorce de noviembre de dos mil
doce, mediante la cual declaró inadmisible el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; la Jefa del
Departamento de Administración Tributaria Municipal de la Alcaldía de San Miguel, como parte
demandada; y, el Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar licenciada E.
.L.G..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. La Jefa del Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de
San Miguel, por medio de dos resoluciones, ambas, de fecha diez de agosto de dos mil nueve,
determinó dos obligaciones tributarias contra la sociedad demandante: la primera, en concepto de
tasa municipal por instalación de torres o antenas de telefonía (ochenta y tres torres rurales), por
la cantidad de cuatro mil setecientos cuarenta y dos dólares de los Estados Unidos de América
con sesenta y dos centavos de dólar (US$4,742.62), más el cinco por ciento sobre dicho monto en
concepto de tasa por fiestas patronales, lo cual asciende a la suma de doscientos treinta y siete
dólares de los Estados Unidos de América con trece centavos de dólar (US$237.13), haciendo un
total de cuatro mil novecientos setenta y nueve dólares de los Estados Unidos de América con
setenta y cinco centavos de dólar (US$4,979.75); y la segunda, en concepto de tasa municipal por
instalación de torres o antenas de telefonía (cuatro antenas urbanas), por la cantidad de
cuatrocientos cincuenta y siete dólares de los Estados Unidos de América con dieciséis centavos
de dólar (US$457.16), más el cinco por ciento sobre dicho monto en concepto de tasa por fiestas
patronales, lo cual asciende a la suma de veintidós dólares de los Estados Unidos de América con
ochenta y seis centavos de dólar (US$22.86), haciendo un total de cuatrocientos ochenta dólares
de los Estados Unidos de América con dos centavos de dólar (US$480.02).
Ante dichos actos administrativos, la impetrante, por medio de su apoderado general
judicial, licenciado C.A.M.A., el trece de agosto de dos mil nueve,
interpuso un recurso de apelación para ante el Concejo Municipal de San Miguel.
Al respecto, la Jefa del Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía
Municipal de San Miguel, por medio de la resolución de las nueve horas y treinta minutos del
catorce de noviembre de dos mil doce, declaró inadmisible el recurso de apelación interpuesto.
II. La parte demandante deduce una pretensión de nulidad de pleno derecho contra los
actos administrativos descritos en el preámbulo de esta sentencia.
Los argumentos jurídicos planteados para fundamentar tal pretensión son los siguientes.
A.V. a sus derechos de audiencia, defensa, debido proceso, el principio de
cuanto a que «(...) [las] autoridades y funcionarios no han aplicado el procedimiento de
determinación de la obligación tributaria que les ordena la ley, y han emitido un acto
administrativo al margen de la normativa legal, por tal motivo, sus actuaciones, son violatorias
del principio de legalidad (...) En el caso concreto, existen procedimientos previos para
determinar tributos por parte de las Administraciones Municipales; por ende, las autoridades
demandadas, antes de emitir su dictado, estaban obligadas a garantizar a ETESAL el derecho de
audiencia y defensa, conforme al artículo 82 inciso primero y 106 de la Ley General Tributaria
Municipal (...)» (folio 4 vuelto).
B..V. al principio de reserva de ley tributaria y su derecho a la seguridad
jurídica, dado que «(...) los dos actos administrativos impugnados que conforman uno solo,
adolecen del enorme vicio de no establecer ni siquiera de manera vaga cuál es el nexo o ligamen
entre ETESAL y el supuesto hecho generador que se cuestiona, ya que, cómo se puede sancionar
el pago de un tributo que no ha sido determinado conforme a un procedimiento legal y que el
contribuyente tiene la convicción que no le debe a la Administración Tributaria Municipal de
San Miguel (...) en virtud de que no existe el hecho generador (...) En ese sentido, las autoridades
demandadas están exigiendo a ETESAL el pago de tasas por la instalación y el derecho de
permanencia de torres ubicadas en propiedad privada y sin que exista una contraprestación al
respecto (...)» (folio 6 frente y vuelto).
C..V. a sus derechos de audiencia y propiedad, principios de legalidad y
debido proceso y el artículo 123 de la LGTM, en cuanto a que «(...) la Jefa del Departamento de
Administración Tributaria Municipal (...) por medio del segundo acto administrativo impugnado,
ha vulnerado tanto el Principio de Legalidad, como el Debido Proceso Administrativo, en virtud
que, por una parte, pese de haberse subsanado las prevenciones efectuadas, y por otra, no
teniendo facultades para conocer sobre el recurso de apelación interpuesto por ETESAL, declaró
inadmisible el citado recurso, violando el procedimiento establecido en el artículo 123 de la
[LGTM] (...)» (folio 5 frente)
III. Por medio del auto de las catorce horas y cuatro minutos del cinco de marzo de dos
mil trece (folio 26), se admitió la demanda, y se tuvo por parte a Empresa Transmisora de El
Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia, ETESAL, S.A. de C.V., por
medio de su apoderado general judicial, licenciado C.A.M.A..
En el auto relacionado, se requirió a las autoridades demandadas que informaran sobre la
existencia de los actos administrativos controvertidos, la remisión del expediente administrativo
relacionado al caso, y se suspendieron provisionalmente los efectos de los actos administrativos
impugnados, en el sentido que, las autoridades demandadas no debían exigir a la sociedad
demandante el pago de las cantidades determinadas en dichos actos, mientras durara la
tramitación de este proceso, lo anterior, de conformidad con lo establecido en los artículos 17, 20
y 48 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto
Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta
y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA,
ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
Por medio del escrito recibido, vía fax, el trece de septiembre de dos mil trece (folio 30), y
el presentado el diecinueve de septiembre de dos mil trece (folio 32), la Jefa del Departamento de
Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San Miguel presentó el informe requerido
y, además, comunicó a este Tribunal lo siguiente: «(...) que a las once horas y cuatro minutos del
doce del mes y año en curso [se] recibió demanda en contra de la Jefe de Catastro Municipal, sin
embargo debo decir que en fecha anterior hubo modificación en la estructura organizativa de la
municipalidad en la cual se fusionó los Departamentos de Gestión de Cobros y Catastro
Municipal surgiendo como consecuencia de ello la Administración Tributaria Municipal como
consecuencia de ello el Departamento de Catastro Municipal estructuralmente ya no existe, y
habiendo desaparecido dicha unidad administrativa, la plaza de Jefe de dicho Departamento
suprimida (...)».
Mediante el escrito presentado el tres de octubre de dos mil catorce (folio 33), el
licenciado C..A..M..A., apoderado general judicial de la sociedad
demandante, informó a este Tribunal su renuncia al poder otorgado a su favor por parte de
ETESAL, S.A. de C.V.
Posteriormente, mediante el escrito presentado el treinta de abril de dos mil quince (folio
34), el licenciado A..E.G. solicitó intervención en el presente proceso, en su
calidad de apoderado general judicial con cláusula especial de la sociedad demandante, en
sustitución del licenciado C.A.M.A..
Por medio del escrito presentado el dos de octubre de dos mil quince (folios 42 y 43), la
licenciada A.C.A.C. de Escalante solicitó intervención en el presente
proceso, en calidad de apoderada general judicial con cláusula especial de la impetrante, para
actuar conjunta o separadamente con el licenciado A.E.G..
Seguidamente, esta Sala, mediante el auto de las ocho horas con cuarenta minutos del
cuatro de marzo de dos mil dieciséis (folios 47 y 48): (i) tuvo por parte a la Jefa del
Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San Miguel; (ii) previno
a la autoridad administrativa citada con el objeto de que comprobara, mediante la documentación
correspondiente, a qué funcionario dentro de la Municipalidad de San Miguel le habían sido
asignadas las funciones del Jefe del Departamento de Catastro Municipal, a fin de determinar a la
autoridad pasivamente legitimada con relación al acto administrativo emitido el diez de agosto de
dos mil nueve; (iii) requirió de las autoridades demandadas el informe sobre la legalidad de los
los licenciados A.E.G. y A..C.A. de Escalante, como apoderados
generales judiciales con cláusula especial de la sociedad demandante; y, (v) ordenó notificar la
existencia de este proceso al Fiscal General de la República.
Por medio del escrito presentado el veintisiete de julio de dos mil dieciséis (folios 54 y
55), la Jefa de Departamento de Catastro demandada subsanó la prevención efectuada en el auto
que antecede y presentó el informe justificativo de legalidad de los actos administrativos
impugnados.
Mediante el auto de las catorce horas con treinta y seis minutos del nueve de noviembre de
dos mil dieciséis (folios 67 al 69): (i) se tuvo por cumplida la prevención efectuada a la Jefa del
Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San Miguel; (ii) se dio
intervención al Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar, licenciada E.
.L.G.; y, (iii) se previno a la sociedad demandante con el objeto que indicara qué
autoridad era la legitimada pasivamente y debería defender la legalidad del acto administrativo de
fecha diez de agosto de dos mil nueve.
Por medio del escrito presentado el diecinueve de abril de dos mil diecisiete (folios 74 y
75), la sociedad demandante cumplió la prevención realizada en el auto que antecede.
Seguidamente, esta Sala, mediante el auto de las diez horas con veintidós minutos del siete
de agosto de dos mil diecisiete (folio 77 y 78): (i) tuvo por cumplida la prevención efectuada a la
sociedad demandante; (ii) tuvo como única y legitima contradictora en el presente proceso, a la
Jefa del Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San Miguel y
por rendido respecto de dicha autoridad, los informes a los que hacen referencia los artículos 20 y
24 de la LJCA, en relación al acto administrativo de fecha diez de agosto de dos mil nueve; y,
(iii) abrió a prueba el proceso de conformidad con el artículo 26 de la LJCA.
En esta etapa, por medio del escrito de fecha cinco de octubre de dos mil diecisiete (folio
82), la autoridad administrativa demandada solicitó que se incorporara como prueba el expediente
administrativo del caso.
Por su parte, la sociedad demandante, mediante el escrito presentado el treinta y uno de
octubre de dos mil diecisiete (folio 84 al 92), solicitó que se incorporaran como prueba los
documentos agregados de folios 100 al 109.
Finalmente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los
siguientes resultados.
La sociedad demandante, por medio de su apoderado general judicial con cláusula
especial, licenciado Á.E..G., ratificó los argumentos expuestos en la demanda
(folios 117 al 120).
La Jefa del Departamento de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal de San
Miguel ratificó los argumentos de legalidad expuestos en el informe presentado en fecha
veintisiete de julio de dos mil dieciséis (folio 115).
El Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar, licenciada E.
.L.G., luego de puntualizar el contenido de los artículos 5, 72, 76, 81, 100, 105 y 106 de
la LGTM, señaló que «(...) la Ordenanza Municipal objeto de análisis, se aprecia el monto
pecuniario a cancelar así como la frecuencia del cobro, pero no se advierte que el Municipio
tenga la obligación de desplegar alguna actividad a favor del sujeto pasivo, por lo que no queda
clara la verdadera naturaleza de la supuesta tasa. Tampoco consta en este expediente
administrativo prueba alguna de la cual pueda colegirse que la Municipalidad de San Miguel
realice en la práctica alguna actividad a favor de la sociedad impetrarte, en concepto de
contraprestación directa que justifique el tributo impugnado (...)» (folio 124 frente y vuelto).
IV. Determinadas las incidencias del presente proceso, esta Sala emitirá la decisión que
conforme a derecho corresponde sobre el fondo de la controversia.
A. Pretensión de nulidad de pleno derecho.
1. Contextualización.
Tal como se precisó supra, la sociedad demandante deduce una pretensión de nulidad de
pleno derecho.
Al respecto, conviene precisar que el artículo 2 de la LJCA instaura que la competencia de
esta Sala se circunscribe al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la
legalidad de los actos de la Administración Pública. Consecuentemente, el artículo 7 del mismo
cuerpo normativo establece que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos
sean nulos de pleno derecho.
Ahora, a la fecha de emisión de los actos administrativos impugnados y estando vigente la
LJCA emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de
mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis,
Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos
setenta y ocho, no existía regulación que determinara los supuestos a los cuáles se atribuye tal
consecuencia jurídica —nulidad de pleno derecho—.
En el derecho comparado la nulidad de pleno derecho suele recogerse en una norma
sustantiva de aplicación general, sin embargo, en El Salvador el juzgador se enfrenta ante un
vacío normativo que debe solventar, porque se carece de la seguridad que deviene del texto de
una ley. Ahora bien, si la ley reconoce a esta Sala la facultad y el deber de admitir la
impugnación de actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que
regule de forma expresa tal categoría, no exime la obligación de analizarla y calificarla. De tal
forma que este Tribunal, encargado del control de la legalidad de los actos de la Administración
Pública, está obligado, ante la impugnación de actos por nulidad de pleno derecho, a determinar
si los concretos vicios alegados en cada caso encajan o no en dicha categoría.
Naturalmente, tal calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos
objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad y, además, sustentarse en el
ordenamiento jurídico interno.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno derecho es una categoría de
invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los
actos de la Administración.
Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la
validez del acto administrativo en tres grandes categorías: irregularidades no invalidantes,
nulidad relativa (anulabilidad) y nulidad absoluta (nulidad de pleno derecho). Además, se
distingue la “inexistencia”, patología que se predica respecto de aquellos actos que carecen de los
elementos esenciales que los doten, siquiera, de la apariencia de validez.
La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero
coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros
supuestos de invalidez. Se instaura, precisamente, que ésta constituye el “grado máximo de
invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad
e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse
por la especial gravedad del vicio.
Debe señalarse que, según la doctrina del derecho administrativo, los actos administrativos
incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho cuando: (i) son dictados por una autoridad
manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, (ii) son dictados
prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente determinado, se omiten los
elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de
los interesados, (iii) su contenido es de imposible ejecución, ya sea porque existe una
imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exige actuaciones que
resultan incompatibles entre sí, (iv) se trata de actos constitutivos de infracción penal o de actos
dictados como consecuencia de aquéllos y, (v) en cualquier otro supuesto que establezca
expresamente la ley (D..B., Derecho Administrativo. Volumen 1°. Editorial T.L.
.B.. S.L.V.. 2010. Página 468).
Estos supuestos han sido retomados por esta Sala para realizar el análisis de la pretensión
deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho (verbigracia, en la sentencia de las
quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete, proceso contencioso administrativo
361-2012).
Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta Sala conocer y decidir sobre
las pretensiones deducidas por los justiciables cuyo fundamento jurídico sea la alegación relativa
a la existencia del vicio de “nulidad de pleno derecho”, y determinar, en cada caso, si tal vicio
encaja en esta categoría especial de invalidez.
2. Primer alegato de la parte demandante.
Pues bien, como primer vicio de los actos cuestionados, la demandante alega la
vulneración a sus derechos de audiencia, defensa, debido proceso, el principio de legalidad y los
artículos 72, 81, 82 y 106 de la LGTM, en cuanto a que «(...) [las] autoridades y funcionarios no
han aplicado el procedimiento de determinación de la obligación tributaria que les ordena la ley,
y han emitido un acto administrativo al margen de la normativa legal, por tal motivo, sus
actuaciones, son violatorias del principio de legalidad ( ...) En el caso concreto, existen
procedimientos previos para determinar tributos por parte de las Administraciones Municipales;
por ende, las autoridades demandadas, antes de emitir su dictado, estaban obligadas a
garantizar a ETESAL el derecho de audiencia y defensa, conforme al artículo 82 inciso primero
y 106 de la Ley General Tributaria Municipal (...)» (folio 4 vuelto).
La demandante señaló, en concreto, lo siguiente: «(...) con la emisión del primer acto
administrativo, la Jefe del Departamento de Catastro Tributario Municipal del municipio de San
Miguel, ha violado el principio al debido proceso, en virtud de que a ETESAL no se le garantizó
su derecho a ser oído y vencido conforme al procedimiento del artículo 106 de la [LGTM] (...) es
decir, a que se le notificara los cargos u observaciones, se le corriera traslado para alegar
descargos, se abriera a prueba el proceso y, por ende, a que se emitiera la resolución
correspondiente, conforme a los requisitos del artículo 106 ordinal 7° de la Ley en mención (...)»
(folio 5 frente).
Al respecto, la impetrante indicó que «(..) la “determinación tributaria” que fija la Jefe
del Departamento de Catastro Tributario Municipal, mediante el primer acto impugnado,
VULNERA EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE DEFENSA Y AUDIENCIA Y EL PRINCIPIO
DE LEGALIDAD Y DEBIDO PROCESO consagrados en los artículos 2, 11 y 86 inciso final de
la Constitución, al existir la carencia de un procedimiento previo, establecido en los artículos 82
inciso primero, 106, 107 y 110 de la [LGTM], los cuales garantizan tales derechos (...)» (folio 5
frente).
Por lo anterior, concluyó que «(...) [se] debe declarar la ilegalidad de los actos
administrativos que impugnamos, en razón de violaciones constitucionales, debiendo imponer al
funcionario, autoridad y entidad demandados las sanciones correspondientes (...)» (folio 5
frente).
3. Defensa de la parte demandada.
Frente a los argumentos de la sociedad actora, la autoridad administrativa demandada
manifestó lo que sigue: «(...) se parte del conocimiento que la Administración Tributaria
Municipal, tiene entre sus principales funciones la determinación, aplicación, verificación,
control y recaudación de los tributos según lo prescrito en los Artículos 72 y 76 de la [LGTM]
por lo que estamos facultados para hacer la calificación respectiva y determinar a cargo de
ETESAL S.A. DE C..V. el pago de tasas municipales en concepto de instalación y derecho de
permanencia de ochenta y tres torres rurales, así como derecho de permanencia de cuatro
urbanas, desde el mes de agosto del año dos mil nueve; por consiguiente, en las normas de
naturaleza Tributaria, la Administración Tributaria Municipal está constreñida a verificar
“dentro de su competencia territorial” la ocurrencia de los supuestos de hecho de la obligación
tributaria, los cuales conllevan al deber del pago de los tributos municipales (...)» (folio 55
frente).
4. Decisión.
Analizado el contenido y sentido del anterior vicio deducido por la parte actora, es
evidente que el mismo se encuadra, formalmente, en el supuesto de nulidad de pleno derecho
relativo a la emisión de actos administrativos prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido.
Consecuentemente, este Tribunal pasará a analizar si, en el caso concreto, tal vicio
insubsanable se ha configurado.
i. En virtud de la controversia planteada, esta Sala considera necesario delimitar cuál es el
procedimiento que el legislador ha instaurado para la determinación oficiosa de los tributos
municipales y, de ahí, contraponerlo con las actuaciones desarrolladas por la autoridad
demandada para considerar si se han vulnerado los derechos de audiencia, defensa y debido
proceso de la parte demandante, el principio de legalidad y los artículos 72, 81, 82 y 106 de la
LGTM.
De conformidad con los artículos 72, 76, 81 y 82 de la LGTM, la Administración
Tributaria Municipal posee como funciones básicas la «determinación, aplicación, verificación,
control y recaudación de los tributos municipales».
Así, la Administración local posee la facultad de determinar la obligación tributaria
municipal. Sin embargo, el ejercicio de dicha facultad no es arbitrario, sino que está sujeto,
formalmente, a los procedimientos establecidos en el Capítulo III de la LGTM, denominado
«DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO MUNICIPAL» (artículos 92 al
123), cuya sección segunda regula el especial procedimiento para determinar la obligación
tributaria aludida.
El artículo 105 de la LGTM instituye que la Administración Tributaria Municipal
procederá a determinar de oficio la obligación tributaria, en tanto no prescriba la facultad
correspondiente; por su parte, el artículo 106 de la LGTM determina dicho procedimiento para
tales efectos.
Al respecto, es importante aclarar que, a partir del diseño dispuesto por la misma LGTM,
la determinación oficiosa de la obligación tributaria municipal se ejerce por medio de un
procedimiento administrativo compuesto por dos fases: fiscalización y determinación oficiosa del
tributo municipal.
La fase de fiscalización inicia con la notificación del auto de designación de auditor y
concluye con la emisión del correspondiente informe de auditoría. El auto de designación aludido
constituye la orden de control, inspección, verificación e investigación, firmada por el
funcionario competente, en el que se indica, entre otras cosas, la identidad del sujeto pasivo, los
períodos o ejercicios, impuestos y obligaciones a controlar, verificar, inspeccionar e investigar,
así como el nombre del auditor o auditores que realizarán ese cometido. Esta fase se encuentra
delimitada de forma expresa en el artículo 82 inciso 1° de la LGTM. Luego de concluida dicha
fase, inicia la determinación oficiosa del tributo municipal propiamente dicha, o como la misma
LGTM lo denomina: el procedimiento para la determinación de oficio.
Esta fase da inicio con la notificación del informe de auditoría —cuya emisión dio por
concluida la fase de fiscalización— y finaliza con la resolución de la Administración Tributaria
Municipal que determine la obligación tributaria. Esta fase se encuentra delimitada de forma
expresa en el artículo 106 de la LGTM, la cual puede resumirse de la siguiente forma: (a) la
Municipalidad deberá notificar y transcribir al administrado todas las observaciones o cargos que
tuviere en su contra, incluyendo las infracciones que se le imputen; (b) el contribuyente o
responsable deberá formular y fundamentar sus descargos, dentro del plazo señalado —quince
días—, y cumplir con los requerimientos que se le hicieren, en esta etapa tiene derecho a ofrecer
pruebas con el objeto de probar sus argumentos; (c) el procedimiento se abrirá a prueba por el
término de quince días, en el caso que lo solicite el contribuyente de forma expresa. Sin embargo,
la Administración Tributaria Municipal podrá de oficio o a petición de parte, ordenar la práctica
de otras diligencias dentro del plazo que estime apropiado; (d) en el caso que el contribuyente o
responsable no formule ni fundamente sus descargos, le caducará dicha facultad; (e) con toda la
documentación e información recopilada, la Administración Municipal deberá —en un plazo de
quince días— determinar la obligación tributaria, de acuerdo a los supuestos comprobados
durante el procedimiento.
Es importante señalar que el artículo 82 inciso 1° de la LGTM instaura que el informe de
auditoría deberá ser notificado al sujeto pasivo y servirá de base para iniciar el procedimiento
establecido en el artículo 106 de la presente Ley.
En consecuencia, la fase de determinación oficiosa del tributo municipal o «procedimiento
para la determinación de oficio», como lo denomina el artículo 106 de la LGTM, constituye una
etapa contradictoria, la cual implica la configuración de un procedimiento de audiencia y apertura
a pruebas, es decir, de un conjunto de actos de participación procesal y alegación que permitan al
sujeto pasivo ejercer su derecho de defensa contra las cargas tributarias y objeciones planteadas
en el informe de auditoría que le fue notificado y que dio inicio con la determinación de oficio
propiamente tal.
ii. En lo que importa al presente caso, no consta en el expediente administrativo remitido
por las autoridades administrativas demandadas, ni en el expediente judicial del presente proceso,
documentación alguna que denote, directa o indiciariamente, actividad de la Administración
Tributaria Municipal de San Miguel, propia del procedimiento administrativo de determinación
oficiosa del tributo del artículo 106 de la LGTM, previo a la determinación tributaria contenida
en las resoluciones de fecha diez de agosto de dos mil nueve (primero y segundo actos
administrativos impugnados).
Lo único que consta, como documentación relevante, es: (i) documentos remitidos por la
impetrante para obtener el permiso municipal respectivo; (ii) resoluciones emitidas por el
R.C. y el Jefe del Departamento de Ingeniería y Arquitectura, ambos de la
Alcaldía Municipal de San Miguel, respecto al otorgamiento del permiso correspondiente y
ubicación de las torres instaladas dentro del municipio; (iii) actos controvertidos, el escrito del
recurso de apelación interpuesto en sede administrativa por la impetrante y el tercer acto
administrativo impugnado.
Establecido lo anterior, es evidente que la Administración Tributaria Municipal de San
Miguel no desarrolló el «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO MUNICIPAL»
regulado en el Capítulo III de la LGTM.
Así, en virtud de la inexistencia de un procedimiento que preceda a la determinación
oficiosa de las obligaciones tributarias contenidas en las resoluciones de fecha diez de agosto de
dos mil nueve; en el presente caso se vulneraron los derechos de audiencia, defensa y debido
proceso de la parte demandante, el principio de legalidad y los artículos 72, 81, 82 y 106 de la
LGTM.
Consecuentemente, la omisión total del procedimiento antedicho torna nulos de pleno
derecho la primera y segunda actuaciones administrativas impugnadas —resoluciones de fecha
diez de agosto de dos mil nueve—.
iii. Por otra parte, respecto al tercer acto administrativo impugnado, esto es, la resolución
de las nueve horas y treinta minutos del catorce de noviembre de dos mil doce, emitida por la Jefa
del Departamento de Administración Tributaria Municipal de la Alcaldía de San Miguel, se
hacen las siguientes consideraciones.
Habiéndose determinado que las resoluciones de fecha diez de agosto de dos mil nueve,
emitidas por la Jefa del Departamento de Administración Tributaria Municipal de la Alcaldía de
San Miguel, son nulas de pleno derecho por la omisión del procedimiento previo de
determinación oficiosa del tributo; la consecuencia directa de tal comprobación es la privación de
los efectos jurídicos de cualquier acto dictado con posterioridad y que se encuentre directamente
vinculado con las determinaciones tributarias analizadas en el presente caso.
Consecuentemente, la nulidad de pleno derecho advertida, priva de sus efectos jurídicos,
también, al tercer acto administrativo impugnado, esto es, la resolución de las nueve horas y
treinta minutos del catorce de noviembre de dos mil doce.
iv. Habiéndose establecido que las actuaciones administrativas impugnadas
relacionadas en este apartado, son nulas de pleno derecho por haber sido emitidas prescindiendo
del procedimiento de determinación oficiosa del tributo, instaurado en los artículos 72, 76, 81, 82
y 106 de la LGTM, esta Sala no emitirá pronunciamiento sobre los restantes vicios alegados por
la sociedad actora, puesto que su resultado no variaría.
V.D. que ha sido la contrariedad con el ordenamiento jurídico de los actos
administrativos impugnados, por la configuración del vicio señalado en el apartado anterior,
corresponde ahora, examinar, si existe la necesidad de dictar alguna medida para restablecer los
Al respecto, dado que esta Sala, en el auto de las catorce horas y cuatro minutos del cinco
de marzo de dos mil trece (folio 26), decretó la suspensión cautelar de la ejecución de los actos
administrativos controvertidos, la parte actora no ha visto alterada su situación jurídica respecto
de la obligación de pago determinada en los mismos.
En consecuencia, ante la falta de ejecución de los actos administrativos relacionados y,
además, por la declaratoria de nulidad absoluta de las obligaciones tributarias determinadas
contra la sociedad demandante; esta Sala omitirá la determinación de una medida para el
restablecimiento de los derechos vulnerados, quedando patente la anulación de todos los efectos
jurídicos de tales decisiones administrativas.
POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas, disposiciones citadas y los
mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, 216, 217 y 272 del Código Procesal Civil y M., a nombre de la República, esta Sala
FALLA:
1. Declarar nulos de pleno derecho, por la omisión del procedimiento previo de
determinación oficiosa del tributo, los siguientes actos administrativos emitidos por la Jefa del
Departamento de Administración Tributaria Municipal de la Alcaldía de San Miguel, contra
Empresa Transmisora de El Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia,
ETESAL, S.A. de C.V.
a) Resolución de fecha diez de agosto de dos mil nueve, mediante la cual determinó una
obligación tributaria contra la sociedad demandante, en concepto de tasa municipal por
instalación de torres o antenas de telefonía (ochenta y tres torres rurales), por la cantidad de
cuatro mil setecientos cuarenta y dos dólares de los Estados Unidos de América con sesenta y dos
centavos de dólar (US$4,742.62), más el cinco por ciento sobre dicho monto en concepto de tasa
por fiestas patronales, lo cual asciende a la suma de doscientos treinta y siete dólares de los
Estados Unidos de América con trece centavos de dólar (US$237.13), haciendo un total de cuatro
mil novecientos setenta y nueve dólares de los Estados Unidos de América con setenta y cinco
centavos de dólar (US$4,979.75).
b) Resolución de fecha diez de agosto de dos mil nueve, mediante la cual determinó
una obligación tributaria contra la impetrante, en concepto de tasa municipal por instalación de
torres o antenas de telefonía (cuatro antenas urbanas), por la cantidad de cuatrocientos cincuenta
y siete dólares de los Estados Unidos de América con dieciséis centavos de dólar (US$457.16),
más el cinco por ciento sobre dicho monto en concepto de tasa por fiestas patronales, lo cual
asciende a la suma de veintidós dólares de los Estados Unidos de América con ochenta y seis
centavos de dólar (US$22.86), haciendo un total de cuatrocientos ochenta dólares de los Estados
Unidos de América con dos centavos de dólar (US$480.02).
c) Resolución de las nueve horas y treinta minutos del catorce de noviembre de dos mil
doce, mediante la cual declaró inadmisible el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
2. Dejar sin efecto la suspensión cautelar de la ejecución de los actos administrativos
impugnados, ordenada en el auto de las catorce horas y cuatro minutos del cinco de marzo de dos
mil trece (folio 26).
3. Omitir la determinación de una medida para el restablecimiento de los derechos
vulnerados a la parte actora por los actos administrativos impugnados en este proceso, por las
razones expuestas en el romano V de esta sentencia.
4. Condenar en costas a la autoridad demandada, conforme al derecho común.
5. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
6. Devolver el expediente administrativo a su respectiva oficina de origen.
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----P.V.C.A.P.---- S.L.RIV.MARQUEZ ---- J.C.V. ------
---------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA M AGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ------------------------------- M. B. A. ------------ SRIA. -----------RUBRICADAS -----------------------”““
