Sentencia Nº 85-18-PC-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 27-03-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 27 Marzo 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 85-18-PC-SCA |
85-18-PC-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y cinco minutos del veintisiete de marzo
de dos mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la señora BDCSH,
por medio de los defensores públicos laborales de la Procuraduría General de la República,
licenciada Marina Fidelicia Granados de Solano y licenciado Julio Alberto Ramos Argueta,
contra la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, por la supuesta ilegalidad del acuerdo
número doscientos treinta y dos, del veinticuatro de julio de dos mil dieciocho, en el cual se
suprimió, a partir del uno de agosto de dos mil dieciocho, la plaza de Colaboradora
Administrativa, que desempeñaba la señora SH.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; la Junta Directiva de
la Asamblea Legislativa, como autoridad demandada, por medio de los apoderados generales
judiciales con cláusula especial, licenciados José Luis Arias López y José Ernesto Criollo
Mendoza; y el Fiscal General de la República, por medio del agente auxiliar, licenciada Susana
Ivett Portillo Ayala.
CONSIDERANDO:
I. La demandante, por medio de la procuradora, expuso en la demanda: «Mí (sic)
representada ingresó a laborar para la Asamblea Legislativa, el día TRES DE ENERO DEL
DOS MIL ONCE, laborando con el cargo de COLABORADORA ADMINISTRATIVS(sic),
desempeñando sus labores en: La (sic) Biblioteca (sic) de la Asamblea Legislativa Central, en el
Centro de Gobierno en San Salvador; devengando un salario mensual de NOVECIENTOS
DOLARES (sic) MENSUALES, pagados de la misma forma y por medio de depósito en el
Banco de América Central, S.A..IV.2 Que en el contrato de Trabajo (sic) que vinculaba a mi
representada con la Asamblea Legislativa, tal y como lo dispone la resolución numero(sic) 300
de fecha VEINTICINCO DE ABRIL DEL DOS MIL DIECIOCHO, que expresa: “““ POR
TANTO: En cumplimiento del mandato delegado por el Acuerdo (sic) de Junta Directiva antes
relacionado; esta Presidencia RESUELVE: Prorrogar hasta el treinta y uno de Diciembre (sic)
del año dos mil dieciocho, los Contratos de Prestación de Servicios Personales detallados a
continuación: 2842---BDCSH(sic) COLABORADORA ADMINISTRATIVA----**********---
Oficina Departamental de La Paz. COMUNIQUESE(sic).----ASAMBLEA LEGISLATIVA,
PALACIO LEGISLATIVO: San Salvador, a los veinticinco días del mes de abril del dos mil
dieciocho.”, se mantenía del uno de enero al treinta y uno de diciembre del dos mil dieciocho.
IV.3 No omito manifestarles a vosotros que el presupuesto (sic) General de la Nación del año
2018, fue aprobado el día cinco de de enero del 2018; por lo que en consecuencia todos los
salarios de los empleados de la Asamblea Legislativa, entre ellos el de mi mandante quedo (sic)
aprobado para el periodo comprendido del día uno de enero del dos mil dieciocho, hasta el día
treinta y uno de diciembre de ese mismo años(sic); no obstante lo anterior el día veinticuatro de
julio del dos mil dieciocho, la demandada emite el acuerdo numero 232, en la cual se suprime la
plaza que desempeñaba mi mandante, a pesar que estaban asegurados los salarios de todo el
año 2018, y sobre todo porque en ningún momento se ha realizado algún tipo de procedimiento
técnico administrativo que sea fidedigno en el cual se pueda determinar que la supuesta
supresión de plaza ha sido decidida cumpliendo todos los procedimientos que la Ley (sic)
permite para cumplir con la legalidad de lo actuado, y en cumplimiento al art. 235 de la
representado a de la siguiente manera: el día siete de agosto del 2018, cuando mi representaba
regresaba de vacaciones de agosto, cuando se disponía a marcar, se dio cuenta que no estaba
registrada, y no podía marcar; le pregunto (sic) a su jefe inmediato Licenciado (sic) RS, quien le
manifestó verbalmente que estaba despedida de su trabajo; por lo que se presento(sic) a la
Oficina de Acceso a la Información a solicitar que le se extendieran la documentación de su
despido, y cuando le entregaron dicha documentación, se entero(sic) que supuestamente su plaza
había sido suprimida a partir del día 1 de agosto del 2018;(sic) V. Fundamentación Jurídica de
la Pretensión. 1. Arts. 3 y 30 Ley del Servicio Civil. Violación al procedimiento para la
Supresión (sic) de plazas. 2. Arts. 2, 25, 27, 38,39, 108, y 109 de la Ley Orgánica de
administración (sic) Financiera del Estado. 3. Los Arts. (sic) 1 y 2 de la Constitución, por
violación a su Derecho (sic) de Seguridad (sic) Jurídica(sic). 4. El Art. (sic) 11 de la
Constitución de la República, por violación al Derecho (sic) Audiencia(sic), Debido (sic)
Proceso(sic), Arts. (sic) 219, 220 y 222 de la Constitución de la República Estabilidad (sic)
Laboral(sic), así como derecho a la estabilidad de la Carrera (sic) Administrativa(sic). Primero:
No obstante que la supuesta supresión de plaza se realizo(sic) mediante un acuerdo la Junta
Directiva demandada, el mismo no tiene ningún respaldo legal, ni ha sido precedido de ningún
estudio técnico o dictamen especializado en la materia, es decir que no existe ninguna
justificación para probar que la plaza que desempeñaba mi representado (sic) habría que
adecuarla o bien suprimirla porque específicamente dicho (sic) plaza, significaba una carga
económica para la Institución (sic) mencionada, o bien que era innecesaria, aunado a lo anterior
tampoco se demostró que se hicieron las evaluaciones suficientes para ver si se podría
incorporar a otra plaza de igual o similar categoría:(sic) Segundo: Asimismo se ha determinado
por esta Honorable (sic) Sala de lo Contencioso Administrativo, en el caso referencia 312-2015,
que: Esta Sala ha sostenido, en relación con el análisis de la supresión de plazas y la eventual
legalidad de esta figura [verbigracia en la sentencia del veintisiete de mayo de dos mil quince,
referencia 437-2012], “(...) que si bien la norma habilita a la Administración para que pueda
realizar este tipo de actos [suprimir plazas], también es cierto que deja abierta la posibilidad
que esta empleada a la que le fue suprimida la plaza, pueda ser incorporada a un empleo similar
o de mayor jerarquía o podrá ser indemnizada, en consecuencia, debe de existir una
fundamentación en la cual la autoridad, según el caso, exprese que se intentó cumplir lo
establecido en el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal”; en este sentido,
es relevante destacar que pese a que existe legalmente la posibilidad que la municipalidad por
razones operativas suprima plazas, esta figura no es el medio idóneo para despedir personas,
sino para mejorar la organización, funcionamiento y eficiencia de la institución; razón por la
cual, previo a la ruptura del vínculo laboral, la comuna debe realizar un esfuerzo por reubicar a
su personal al que le será suprimida una plaza, y solo en caso de no ser materialmente posible
dicha reubicación, proceder a indemnizarle. En la misma línea, la Sala de lo Constitucional, en
el auto de admisión del proceso de Amparo (sic) del ocho de enero del dos mil catorce,
referencia 954-2013, ha sostenido que “(...) en materia de supresión de plazas, mientras exista la
plaza -entendida en sentido material, como equivalente a función, y no el simple cambio de
denominación- el empleado o funcionario público no puede ser removido por simples razones de
conveniencia”. Es decir, esta figura jurídica no obedece a la sola invocación del nombre de
supresión de plaza, que produce la ruptura del vínculo laboral, sino más bien, a los elementos
fácticos y materiales previos que la motivaron, la cual siempre deberá obedecer a parámetros
objetivos, operativos y medibles, con miras a hacer eficiente la operación ordinaria de una
institución, sin perder los elementos necesarios para ejercer la función normal de ésta;
verbigracia, la realización de un estudio financiero y técnico de necesidad, de reorganización o
de eficiencia, o bien, cualquier otro parámetro objetivo que hiciera soportar dicha decisión. (...)
Tal como se ha establecido en esta sentencia, para suprimir una plaza en una institución
municipal deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que no exista financiamiento, b) que la
plaza sea innecesaria por ser una actividad no regular ni continua del ente administrativo, c)
que se formalizaron gestiones de reubicación del empleado, y d) que se acrediten tales supuestos
por parte de la autoridad que pretenda suprimir la plaza.”“““ ; de lo anterior podemos afirmar
que siendo que la Junta demandada no ha cumplido con el requisito sine quanon de seguir un
procedimientos especifico (sic) para la supresión de plaza en comento, y al efecto le ha
vulnerado los derechos constitucionales a mi mandante con la emisión del acto administrativo
impugnado, es imperativo se declare la nulidad del acuerdo número 232, de fecha veinticuatro
de julio del dos mil dieciocho. Tercero: En este contexto jurídico es obvio que la Junta Directiva
demandada se ha extralimitado en las atribuciones que le confiere la Ley(sic), ya que se advierte
que la reseñada supresión, adolece de muchas irregularidades por la forma en cómo se emitió el
referido acuerdo de supresión, la motivación ilegal que se ha hecho del mismo, la falta de
procedimiento previo a la emisión del referido acuerdo, etc; el cual notoriamente violenta
derechos constitucionales, laborales y administrativos de mi mandante, ya que no debemos de
olvidar que en todo acto administrativo (sobre todo aquellos que traten de despojar de su trabajo
a un empleado), es imperativo que debe de hacerse apegado a la ley; es decir que en el caso que
nos ocupa, previo al acuerdo de supresión de plaza debió de efectuarse un análisis financiero,
técnico y administrativo (realizado por un profesional en la materia), y un procedimiento legal
del cual se infiera que la plaza en que se desempeñaba mi mandante era innecesaria para la
Asamblea legislativa (sic), y que más que beneficiar a la misma, ésta representaba una carga
económica, pero de igual manera si los fondos para la plaza en mención ya estaban aprobados
para todo el ejercicio fiscal, no era legal que se hiciera una supuesta supresión de plaza en este
momento y que con ello se vulnerara los derechos laborales y constitucionales del administrado;
aunado a lo anterior, era imperativo que se comprobare que la referida plaza suprimida ya no
está contemplada en el presupuesto del 2018, y como consecuencia lógica que la misma en la
práctica no se sustituya por otra plaza en la cual técnicamente solo el nombre cambie, pero que
operativamente se desarrollen las mismas labores, que la que tenía la plaza suprimida. Asimismo
no se encuentra ninguna documentación en la cual se compruebe que se hicieron las gestiones
necesarias y consecuentes en las cuales se tratara de reubicar a mi mandante en otra plaza de
igual categoría o de mayor jerarquía. En reiterada jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo se ha determinado que toda supresión de plaza, para que sea legalmente válida
debe de reunir los siguientes requisitos;(sic) a) Que la plaza a suprimir no sea de aquellas que
son parte del normal desarrollo de la Administración Pública; b) Que el análisis técnico
administrativo, que se realice antes de suprimir la plaza que se requiera, determine la
necesariedad o innecesariedad de la misma; c) Que la precitada supresión de plaza nunca esté
condicionada sobre la base de las circunstancias personales del titular de la administración
pública. En conclusión cuando el acuerdo de supresión de plaza se ha llevado a cabo sin
realizar: a) el análisis técnico administrativo (como sucedió en el caso en estudio), b) sin que se
excluya la plaza a suprimir del presupuesto municipal del año en vigencia; y c) sin emitir
ninguna motivación legal para realizar la misma, podemos deducir que existió un abuso de
autoridad de parte del demandado, y una ilegalidad en el acuerdo municipal de supresión de
plaza en litigio (...) la (sic) jurisprudencia de la Honorable (sic) Sala de lo Contencioso
Administrativo ha definido al acto administrativo como “““aquel dictado unilateralmente por un
poder público en el ejercicio de potestades administrativas, y mediante el que impone su
voluntad sobre los derechos o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la
jurisdicción Contencioso Administrativa “““; en relación a todo lo anterior, la supresión de la
plaza que desempeñaba mí (sic) representado siendo un acto administrativo desfavorable que
carece de motivación, siendo éste (sic) requisito de forma trascendental para este tipo de actos,
tal y como lo afirma el tratadista, Eduardo CASADO GAMERO “““““ en su libro: Derecho
Administrativo:”““““ La Jurisdicción contencioso (sic) administrativo(sic). El acto
administrativo, monografías. 1° edición, San Salvador, El Salvador. Consejo Nacional de
Judicatura. Escuela de Capacitación Judicial, 2001,”“ cita a González Pérez que refiere lo
siguiente: “la motivación es la exigencia de hacer públicas las razones de hecho y de derecho
que fundamentan el acto” definición linealmente acogida por la jurisprudencia contencioso
administrativa en, Sentencia (sic) con fecha veintiséis de junio de mil novecientos noventa y
ocho, en expediente con número setenta- M- mil novecientos noventa y cuatro, es totalmente
invalido(sic).El mismo libro antes mencionado cita al autor Sebastián Martin (sic) Retortillo
quien manifiesta que la motivación cumple con una triple finalidad: a) Mecanismo de control
del acto administrativo, puesto que al consignar en la motivación el fundamento del acto, su
destinatario puede oponerse al mismo destruyendo su motivación, esto es, demostrando que las
razones que la Administración declara como sustentadoras del acto son ilegales. Asimismo se le
posibilita al administrado ejercer las acciones legales correspondientes en contra del acto. b)
Precisar con mayor certeza y exactitud el contenido de la voluntad administrativa, lo que
constituye un importante elemento interpretativo del acto, la incorporación de la motivación al
acto ayuda a orientar a sus destinatarios sobre las razones que sustentan la decisión
administrativa dentro de su potestad discrecional para emitir el acto administrativo, y al
conocerse dichas razones de hecho y de derecho se evitara la promoción de recursos
infructuosos. c) Elemento justificativo de la actividad administrativa ante la opinión pública en
general, sirviendo como un control de los administrados a las actuaciones de la Administración
Pública. La Honorable (sic) Sala de lo Constitucional, con fecha 20/3/98, en el Exp (sic) 75-A-
95, sostiene que “La motivación consiste en la exposición de los motivos que indujeron a la
Administración Pública a la emisión del acto” (Miguel S. Marienhoff: Tratado de Derecho
Administrativo) y constituye un requisito ineludible, sobre todo en actos desfavorables al
administrado, como el presente. Lo anterior implica, que de no existir una resolución formal en
estos términos, nos encontraríamos también ante otro motivo de ilegalidad, ya que la motivación
es un elemento del acto que como tal condiciona su validez.” De igual manera la Sentencia (sic)
numero (sic) 110-L-2004, emitida el día once de diciembre del dos mil seis, sostiene la Sala que
“las leyes, la jurisprudencia, y la doctrina coinciden en apuntar que la motivación como
elemento esencial del acto administrativo, consiste en la expresión racional del juicio de la
administración, constituyendo la obligación de la administración, de hacer públicas las razones
de hecho y derecho en las cuales fundamenta su decisión. Así lo ha sostenido este Tribunal (sic)
en reiteradas oportunidades, ya que la motivación permite ejercer un control de legalidad de los
actos administrativos”. Por lo tanto, en el caso sub-judice, al carecer de motivación el acto
administrativo impugnado, nos induce a una invalidez del mismo, llevándonos dicho acto - tal
como antes se ha mencionado- a una vulneración en los derechos constitucionales de Legalidad
(sic), Inocencia (sic), Debido (sic) proceso, Seguridad (sic) Jurídica (sic), Estabilidad (sic)
Laboral (sic) Trabajo (sic), etc., que mi representado tenía, puesto que se le afecta su esfera
jurídica privándosele de seguir laborando y gozando de su derecho a la estabilidad laboral,
salud, como a la carrera administrativa y de todas las prestaciones laborales»[folios 1 vuelto al
3 vuelto].
II. En la resolución de las doce horas seis minutos del nueve de noviembre de dos mil
dieciocho [folios 15 al 17] se resolvió, entre otros, la admisión de la demanda contra la Junta
Directiva de la Asamblea Legislativa; se tuvo por parte a la señora BDCSH, por medio de la
defensora pública, licenciada Marina Fidelicia Granados de Solano; se hizo saber al Fiscal
General de la República la existencia del proceso; se requirió de la autoridad demandada el
expediente administrativo relacionado con el presente caso, de conformidad con el artículo 37 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [en adelante LJCA]; y se confirió una
audiencia a la autoridad demandada para que se pronunciara sobre la medida cautelar.
La Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, por medio de sus apoderados generales
judiciales con cláusula especial, licenciados José Luis Arias López y José Ernesto Criollo
Mendoza, presentó un escrito [folios 21 al 23] en el que manifestó: «(...) Dentro del plazo legal
establecido en el artículo 107 de la LJCA, venimos a interponer recurso de revocatoria contra:
El auto de admisión de la demanda, pronunciado a las doce horas seis minutos del nueve de
noviembre de dos mil dieciocho, por vulneración de garantías y preceptos legales y
[folio 21 vuelto].
La licenciada Susana Ivett Portillo Ayala presentó un escrito [folio 35] mediante el cual
pidió intervenir como delegada y en representación del Fiscal General de la República, agregó la
credencial con la que acreditó su personería.
En el auto de las ocho horas veintiocho minutos del seis de diciembre de dos mil
dieciocho [folios 38 y 39] se concedió intervención a los licenciados José Luis Arias López y
José Ernesto Criollo Mendoza, como apoderados generales judiciales con cláusula especial de la
Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, así como la licenciada Susana Ivett Portillo Ayala,
como agente auxiliar del Fiscal General de la República. Se admitió el recurso de revocatoria
interpuesto por los referidos abogados de la autoridad demandada. Se confirió una audiencia a la
señora BDCSH, por medio de la defensora pública, licenciada Granados de Solano, así como al
Fiscal General de la República, para que se pronunciaran sobre el recurso de revocatoria
interpuesto por la autoridad demandada. Se libró oficio al Tribunal de Servicio Civil a efecto que
informara el estado de la demanda presentada a dicha autoridad el diecisiete de septiembre de dos
mil dieciocho por la señora SH en contra de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, con
referencia I-192-2018.
Tanto la agente auxiliar del Fiscal General de la República [folio 44] como la procuradora
laboral de la señora BDCSH [folios 46 y 47], presentaron respectivamente un escrito con el que
cumplieron la audiencia conferida por el recurso interpuesto. Los licenciados Jimmy Neyib
Martell Hernández y Salvador Aníbal Osorio Rodríguez, miembros del Tribunal de Servicio
Civil, presentaron un escrito en el que comunicaron la etapa en la que se encontraba el
procedimiento con referencia I-192-2018.
En la resolución de las ocho horas cuatro minutos del veintiocho de enero de dos mil
diecinueve [folios 60 al 63] se tuvo por contesta la audiencia conferida a la parte actora y a la
representación fiscal. Así como por cumplido el requerimiento efectuado al Tribunal de Servicio
Civil. Se declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto por la Junta Directiva de la
Asamblea Legislativa, por medio de sus apoderados, licenciados José Luis Arias López y José
Ernesto Criollo Mendoza. Se ordenó emplazar, nuevamente, a la autoridad demandada.
Los licenciados José Luis Arias López y José Ernesto Criollo Mendoza, apoderados
generales judiciales con cláusula especial de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa,
presentaron cuatro escritos, el primero [folios 68 al 70], mediante el cual contestaron la audiencia
conferida por la medida cautelar solicitada por la parte actora; el segundo [folio 72], con el que
remitieron el expediente administrativo e informaron que no hay terceros beneficiarios o
perjudicados con el acto impugnado; el tercero [folios 74 al 93], con el que contestaron la
demanda en sentido negativo y señalaron que no tienen conocimiento de otros procesos para los
supuestos de acumulación; y, el cuarto [folio 95], con el cual remitieron el dictamen financiero de
fecha once de mayo de dos mil dieciocho.
En el tercero de los escritos presentados por los apoderados de la Junta Directiva de la
Asamblea Legislativa, aparte de retomar los argumentos utilizados para justificar el recurso de
revocatoria, manifestaron: «El acto administrativo impugnado en el presente proceso tiene
efectos de carácter individual, en atención a los (sic) diversas actitudes de cada sujeto frente a la
decisión administrativa y a los efectos jurídicos individuales ya desplegados en cada caso;
situaciones que tiene a la base, las actitudes, ya sea de impugnación, de aceptación -sea expresa
o tacita(sic)-, de parte de cada uno de los ex trabajadores, sobre todo aquellos que no han
acudido a impugnar la decisión, en particular respecto de aquellos casos en los que ha mediado
pagos de indemnizaciones, las cuales han sido aceptadas, y dichos pagos han pasado a la esfera
de dominio de la propiedad privada de cada ex empleado, que ha sido objeto de realización
efectiva del pago, y eventualmente a (sic) dispuesto de dichos recursos, lo cual vuelve per se,
divisible los efectos jurídicos del acto impugnado para cada persona individualmente
considerada, no estando en presencia ni de supuesto de intereses difusos ni de litisconsorcio
activo necesario, lo cual determina los eventuales efectos de la sentencia, la cual solo podría
desplegar efectos para con la demandante en su carácter individual, sobre todo porque el acto
administrativo impugnado, como ya se dijo, ha desplegado efectos jurídicos individuales (...) 3.1-
Sobre la alegación que la plaza de la demandante ya estaba previamente considera (sic) en una
partida presupuestaria, no tiene ninguna relevancia respecto a la pretensión de ilegalidad de lo
actuado por la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, ya que su construcción
argumentativa significaría que una vez aprobado el presupuesto de una institución, ya no serían
legales eventuales supresiones de plazas, lo cual es equívoco e inverosímil, ya que los supuestos
de supresión están bajo el principio de legalidad, establecido como facultad reglada en Ley de
Servicio Civil; así como por las condiciones de establecimiento de necesidades técnicas
financieras y de recurso humano, todo lo cual ha hecho la Junta Directiva no solo a través de los
atestados que se detallan más adelante, sino también se trata de un hecho público y notorio que
tuvo amplia cobertura mediática, sobre lo cual también se abordará más adelante. El Acuerdo
(sic) de Junta Directiva, tiene asidero para su legalidad, ya que efectivamente ha habido estudio
técnico, además de muchas discusiones e incluso mucha información que trascendió a los medios
de comunicación durante días(…)» [folio 77].
III. En la resolución de las ocho horas cuatro minutos del veintidós de febrero de dos mil
diecinueve [folios 103 al 105], entre otros, se tuvo por contestada la audiencia conferida a la
Junta Directiva de la Asamblea Legislativa y se le tuvo por parte como autoridad demandada. Se
declaró sin lugar la medida cautelar solicitada por la parte actora. Se tuvo por recibido el
expediente administrativo relacionado con el presente caso y por contestada la demanda en
sentido negativo. Se señaló, para la celebración de la audiencia inicial, las diez horas del seis de
marzo de dos mil diecinueve, en el Palacio Judicial, debiendo comparecer los sujetos procesales a
la Secretaría de esta Sala. Finalmente, se tuvo por ofrecida la prueba documental presentada por
la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa.
De folios 115 al 118 consta el acta de audiencia inicial, celebrada a las diez horas del seis
de marzo de dos mil diecinueve, la cual se llevó a cabo en la sala de audiencias de casación de la
Sala de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el Palacio Judicial.
En el acta de audiencia, entre otras circunstancias, se dejó constancia de lo siguiente:«(…)
El licenciado Julio Alberto Ramos Argueta, manifiesta que (…) para sustento de la misma
demanda consta la prueba documental de folios siete a folios catorce la siguiente: el Acuerdo
(sic) número 232 de fecha veinticuatro de julio de dos mil dieciocho que suprime la plaza de
colaboradora administrativa de la señora BDCSH, ahí se evidencia que no llevo (sic) ningún
proceso legal, técnico y financiero para suprimir esa plaza; como segunda prueba se presenta la
notificación de supresión de plaza de fecha treinta de julio de dos mil dieciocho, con la que se
demuestra que mi representada fue notificada de tal decisión, asimismo, se presenta como
prueba la constancia de trabajo de su representada en la cual se evidencia el cargo que venía
desempeñando y el salario que devengaba en la Asamblea Legislativa; asimismo se presentó la
resolución número trescientos con lo cual se demuestra lo mismo; y la noticia de la aprobación
del Presupuesto General de la Nación del año dos mil dieciocho -constancia número veintiséis,
emitida por el Jefe del Diario Oficial el día cinco de enero de dos mil dieciocho en el cual se
autoriza al Ministerio de Hacienda a emitir Títulos Valores-, y pide que en este caso se valore la
prueba presentada y la pretensión que se encuentra planteada. Posteriormente se le pregunta a
la parte demandada si tiene algo que decir sobre la fijación de la pretensión y las pruebas
ofertadas, así como la prueba que ofrece para esta audiencia, a lo cual responde que con base al
Principio de la Universalidad de la Prueba no tiene objeción alguna (…) PRUEBA APORTADA
POR LAS PARTES Y SU PERTINENCIA. El Magistrado Presidente expresa que se ha
ofertado como prueba las copias certificadas por Notario (sic) del Acuerdo (sic) número
doscientos treinta y dos de fecha veinticuatro de julio de dos mil dieciocho que suprime la plaza,
la notificación de supresión de plaza de fecha treinta de julio de dos mil dieciocho, constancia
original de trabajo de la señora BDCSH, y copia simple de la aprobación del Presupuesto
General de la Nación del año dos mil dieciocho -constancia número 26, emitida por el Jefe del
Diario Oficial el día cinco de enero de dos mil dieciocho en el cual se autoriza al Ministerio de
Hacienda a emitir Títulos Valores-,el dictamen financiero de fecha once de mayo de dos mil
dieciocho, realizado por el licenciado Rafael Lemus, el expediente laboral de BDCSH, las notas
periodísticas en relación a hechos públicos y notorios sobre extremos técnico y financieros que
llevaron a la Asamblea Legislativa a tomar la decisión de supresión de plaza, el contenido del
artículo 12 de la Ley de Presupuesto para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, y referencia a
jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional. ADMISIÓN DE LA PRUEBA. En este estado la
Sala admite la prueba ofrecida por ambas partes. (…)» [folios 115 frente al 116 frente].
IV. Es importante señalar que, en la audiencia inicial celebrada a las diez horas del veinte
de marzo de dos mil diecinueve, se declaró el proceso de mero derecho, porque los hechos están
justificados con prueba instrumental y la disputa versa en la aplicación de la ley a la cosa
cuestionada; proposición a la que no se opuso la representación del Fiscal General de la
República.
1. Antes de examinar los argumentos de la parte actora, es necesario destacar la
intervención de la agente auxiliar del Fiscal General de la República. Ella alega que el acuerdo
impugnados es inconstitucional porque: «(…) la Constitución es clara al establecer en el artículo
131 numeral 9, cuales son las facultades que tiene esta Asamblea Legislativa, facultades
indelegables y tal es así, que en el mismo Reglamento que tiene la Junta de la Asamblea
Legislativa, no menciona la facultad se suprimir específicamente en el numeral veinticinco está
facultando y delegando nombrar, remover, aceptar renuncias y conceder licencias, lo que deja
claro que es una facultad exclusiva de la Asamblea Legislativa y que tendría que haber seguido
el procedimiento, que le corresponde según la Constitución en el artículo ciento veintitrés (…)»
[folio 117 vuelto].
Ahora bien, es necesario explicar, de manera sucinta, el rol del Fiscal General de la
República en el proceso contencioso administrativo. Para ello, hay que partir del artículo 193
ordinales primero y segundo de la Constitución de la República: «Corresponde al Fiscal General
de la República:1°- Defender los intereses del Estado y de la sociedad;2º-Promover de oficio o a
petición de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad (…).
intervendrá en el proceso en defensa de la legalidad. Para tal efecto, el tribunal deberá
notificarle a partir de la admisión de la demanda». En la ley en referencia, en diferentes
artículos, como el 43, 47 y 50, se señala que el Fiscal General de la República debe expresar su
opinión técnica, la cual, de acuerdo con la Constitución, debe ser en defensa del ordenamiento
jurídico. De ahí que el rol de dicho sujeto procesal en el contencioso administrativo no se reduce
al de un mero espectador, sino que puede efectuar sus propias argumentaciones del asunto
sometido a juzgamiento é incluso, puede, eventualmente, presentar prueba y controlar las
decisiones mediante los recursos pertinentes.
Dicho lo anterior, la agente auxiliar del Fiscal General de la República refiere
concretamente un vicio de competencia de la autoridad demandada en la emisión del acto.
Alegato que debe ser resuelto por esta Sala.
El Estado es un concepto político y se configura como a una forma de organización social
que detenta el poder soberano que emana del pueblo a través de los órganos que lo conforman,
siendo éstos, el legislativo, el ejecutivo y el judicial.
A cada uno de estos órganos le es encomendado el realizar una función en particular a
efecto de lograr cumplir los fines del Estado. Es así como el Órgano Legislativo es el encargado
de realizar la función legislativa, es decir crear, modificar o derogar (según sea necesario) las
normas jurídicas de aplicación general y obligatoria que rigen a los ciudadanos; el Órgano
Judicial por su parte se encarga de desempeñar la función jurisdiccional, encaminada a resolver
las controversias y así determinar o declarar un derecho; mientras que al Órgano Ejecutivo le
corresponde ejercer la función administrativa, la cual se configura como la actividad concreta y
práctica desarrollada por el Estado para la inmediata obtención de sus cometidos, la misma
procura el cumplimiento de los derechos y los deberes de los ciudadanos, hasta la prestación de
servicios públicos que satisfagan las necesidades de aquéllos.
Ahora bien, las funciones antes enunciadas son las que de manera predominante ejerce
cada uno de los tres poderes estatales, sin embargo es necesario apuntar que de manera
excepcional cada órgano puede realizar una función distinta a aquella que le corresponde de
manera particular. Es así como el Órgano Ejecutivo puede, en un determinado momento, realizar
la función legislativa al ejercer la actividad reglamentaria, mientras que los Órganos Legislativo y
Judicial pueden realizar la función administrativa cuando por ejemplo dirigen las relaciones
laborales que tienen con sus empleados, o cuando procuran satisfacer sus necesidades con la
contratación de bienes o servicios brindados por particulares y así llevar a cabo la operación
misma de las instituciones.
Para el ejercicio de dichas funciones, cada Órgano ha sido dotado de competencias, que
determinan los límites de actuación de cada uno.
Los tratadistas GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ expresan que: “La
competencia no es más que la medida de la potestad que corresponde a cada ente, y dentro de
éste, a cada órgano”. [García de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomas Ramón, “Curso de
Derecho Administrativo”, T. I, Ed. Civitas, Decimoséptima Edición, Madrid, 2015, pág. 490];
mientras que el profesor Cassagne señala: «(…) la competencia puede ser definida como el
conjunto de o círculo de atribuciones que corresponde a los órganos y sujetos públicos estatales;
o bien con un alcance jurídico más preciso, como la aptitud de obrar o aptitud legal de un
órgano o ente del Estado.» [Cassagne, Juan Carlos, “Derecho Administrativo”, Editorial Lexis
Nexis, Abeledo Perrot, Séptima Edición, Buenos Aires Argentina, 2015, pág. 235].
Jurisprudencialmente esta Sala ha indicado «(…) la competencia se entiende como un
complejo de funciones que son atribuidas por la Ley a un Órgano Administrativo o a un
funcionario público y, además, constituye la medida de las facultades que le corresponden a
cada entidad. La competencia es una investidura legal, que se considera como una de las
máximas expresiones del Principio de Legalidad. Este principio al ser aplicado a la actividad
desarrollada por la Administración Pública se configura como una garantía para los
particulares, en el sentido que los funcionarios públicos actuarán, solamente, de acuerdo a las
facultades concedidas por la Ley y nunca fuera de dicho ámbito; lo que a la postre implica que
los administrados no serán molestados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados por la
Administración facultada para ello y en estricto respeto a la Ley». [Sentencia ref: 306-A-2004 de
las catorce horas treinta y seis minutos del veintinueve de agosto de dos mil ocho].
Es decir, en materia administrativa la competencia puede ser definida como aquel
conjunto de facultades, poderes y obligaciones que son atribuidos de manera expresa por la ley a
cada uno de los órganos que integran a la Administración Pública. Debe tenerse en cuenta que las
normas que establecen la competencia son de orden público, pues éstas se emiten con miras a
salvaguardar el interés público, no al del órgano estatal, de ahí que se diga que la competencia es
irrenunciable e improrrogable.
Procede en este punto denotar que la competencia se configura como un elemento esencial
del acto administrativo, que como tal condiciona su validez; consecuentemente, aquel que emita
un acto administrativo ha de ser titular de la competencia que por ley le ha sido atribuida.
En el presente caso, la interrogante que se plantea es si la Junta Directiva del primer
órgano del Estado es competente para suprimir una plaza, en atención a los preceptos de rango
constitucional y legal que rigen a la Asamblea Legislativa; y es así como al analizar el
planteamiento realizado por la parte actora, en atención a las premisas indicadas anteriormente,
procede precisar:
La Constitución de la República en su «TÍTULO VI ÓRGANOS DEL GOBIERNO,
ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS CAPÍTULO I ÓRGANO LEGISLATIVO, SECCIÓN
PRIMERA ASAMBLEA LEGISLATIVA», artículo 131, establece aquellas actuaciones que son
competencia de la Asamblea Legislativa.
Para el caso de autos, interesa analizar las que se encuentran consignadas en los ordinales
1° y 9°, las cuales prescriben: «Art. 131.- Corresponde a la Asamblea Legislativa: 1°- Decretar
su reglamento interior; (…) 9° Crear y suprimir plazas, y asignar sueldos a los funcionarios y
empleados de acuerdo con el régimen de Servicio Civil (…)»
Es decir, lo primero que dicho precepto constitucional atribuye a la Asamblea Legislativa
es la labor de emitir una norma que regule su propio actuar.
Debe tenerse en cuenta que el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa -en
adelante- RIAL, no es un reglamento de ejecución que tenga por objeto facilitar o asegurar la
aplicación de la correspondiente ley a desarrollar; por el contrario, se trata de un reglamento
autónomo en cuanto no depende o no guarda relación con ninguna ley, sino que su emisión deriva
directamente de la Constitución.
En el referido Reglamento se regula -a partir del mandato constitucional-, la organización,
el funcionamiento y los procedimientos parlamentarios de la Asamblea Legislativa, de acuerdo
con las facultades que le otorga la Constitución.
No podemos perder de vista que la Asamblea Legislativa se configura como el primer
Órgano del Estado -encargado de representar a todos los diferentes segmentos de la población-
cuya función primordial es la de crear leyes. El Pleno Legislativo se erige como la máxima
autoridad compuesta por ochenta y cuatro diputados quienes se encargan de ejercer lo que se
conoce como función legislativa.
La Junta Directiva, por su parte, es el órgano encargado de llevar a cabo la función de
carácter administrativa que ese órgano del Estado desarrolla, conforme a lo estipulado en el
artículo 12 del RIAL.
La función administrativa, realizada por la Junta Directiva, conlleva funciones de
dirección, organización, planeación, coordinación, contratación y control (entre otras). Dicha
función se diferencia de la función legislativa, en atención a que en aquélla la Asamblea se
inviste de su papel de Administración Pública y emite actos que constituyen manifestaciones de
voluntad, juicio, conocimiento o deseo concretas de la voluntad estatal (en oposición a las
manifestaciones abstractas que realiza al ejercer la función legislativa).
tiene la Asamblea Legislativa de «Crear y suprimir plazas de acuerdo con el régimen de Servicio
Civil».
La competencia de crear y suprimir plazas a que hace referencia la anterior disposición
está relacionada con la función legislativa encomendada al primer órgano del Estado, a través de
la cual anualmente aprueba o modifica la Ley de Salario que estará vigente durante cada ejercicio
fiscal. Y es que hay que tener presente que cada año las diferentes instituciones, que forman parte
del Estado y que funcionan con fondos del Presupuesto General, tienen el deber de elaborar el
presupuesto con el que trabajarán el siguiente ejercicio fiscal y, dentro del mismo, cada
institución establece el número de plazas con las que funcionará, haciendo el requerimiento
necesario en caso que necesite de la creación de nuevas plazas y/o determinando cuales son las
plazas que por motivos de conveniencia deben ser suprimidas.
Es así como en atención al anterior mandato constitucional la Ley del Servicio Civil
estipula en el artículo 3 denominado - «Creación y supresión de empleos» que “Toda plaza,
cargo o empleo público sólo podrá ser creado o suprimido por la ley; y para tomar posesión o
entrar a desempeñar el cargo o empleo el funcionario o empleado deberá ser nombrado de
conformidad con la misma. Esta disposición es aplicable, en lo pertinente, a los casos de
traslados».
Por tanto, no puede de manera alguna confundirse la función de carácter legislativa
prevista en el ordinal 9° del artículo 131 de la Constitución -crear y suprimir plazas vía ley de
salarios-, con la función administrativa que realiza este mismo órgano de Estado al momento de
nombrar a una persona en particular en alguna de las plazas que han sido creadas por ley o su
eventual remoción, función que dicho sea de paso está contemplada en el mismo artículo 12
número 25 del RIAL, el cual prescribe: “Son atribuciones de la Junta Directiva: Nombrar,
remover, aceptar renuncias y conceder licencias a los funcionarios administrativos y a los
empleados de la Asamblea, así como a los consultores, cualquiera que sea la fuente de
financiamiento con que se contraten».
No obstante lo anterior, procede entrar a analizar la naturaleza del vínculo laboral
existente entre la demandante y la Asamblea Legislativa, a efecto de determinar si la plaza que
ella ocupaba es una de las comprendidas en la Ley de Salarios y, por lo tanto, solo podía haber
sido suprimida por el pleno de la Asamblea Legislativa.
Al examinar la documentación relacionada con este caso, se advierte que en el expediente
administrativo personal corre agregado el contrato de carácter laboral suscrito por la demandante,
y en el mismo se consigna: «GUILLERMO ANTONIO GALLEGOS NAVARRETE (…) en mi
calidad de Presidente (a) de la Asamblea Legislativa y en representación de ella debidamente
autorizado(a) por la Junta Directiva por medio de Acuerdo n° 1842 de fecha 08 de Noviembre
(sic)del año 2016, que en lo sucesivo se llamará “La Asamblea Legislativa”, por una parte y por
la otra, BDCSH(…) quien en adelante se denominará “el empleado” convienen, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuesto, en celebrar un
contrato de prestación de Servicios Personales bajo las condiciones siguientes(…)». Aunado a lo
anterior, a fs 2 del expediente administrativo, corre agregada la hoja de vida de la demandante, y
en la misma consta que ella ha laborado para la institución bajo la figura de contrato laboral
desde el año dos mil once.
Es decir, en el caso de autos, el vínculo laboral que ha existido entre la empleada y la
Asamblea Legislativa no surge a partir de un nombramiento vía plaza por Ley de Salarios, sino
de la figura de contrato para la prestación de servicios profesionales regulada en las
Disposiciones Generales de Presupuestos y es, por tanto, esta última norma la que rige dicha
relación.
Se advierte, en este punto, que el artículo 12 del RIAL establece las «Atribuciones de la
Junta Directiva» e indica al respecto que: “Son atribuciones de la Junta Directiva: (…) 3)
Dirigir las actividades administrativas de la Asamblea (…) 20) Elaborar el presupuesto del
Órgano Legislativo y someterlo a consideración de la Asamblea, para su discusión y aprobación,
de conformidad con lo establecido en este Reglamento (…) 25) Nombrar, remover, aceptar
renuncias y conceder licencias a los funcionarios administrativos y a los empleados de la
Asamblea, así como a los consultores, cualquiera que sea la fuente de financiamiento con que se
contraten. (…) 26) Autorizar todo tipo de erogaciones con cargo al presupuesto de la Asamblea
o cualquier otra fuente de financiamiento (…)27) Autorizar incrementos salariales, ascensos,
promociones o sanciones a los funcionarios administrativos y empleados, de acuerdo con la ley
que regula el sistema de escalafón salarial de los empleados de la Asamblea, demás leyes
aplicables y manuales correspondientes (…)30) Resolver los casos administrativos que no estén
contemplados en este Reglamento e informar a la Asamblea» (resaltado nuestro).
Nótese que el referido artículo 12 del RIAL es claro al señalar que: «Son atribuciones de
la Junta Directiva: (…) 3) Dirigir las actividades administrativas de la Asamblea» pero además
lo es «(…) 30) Resolver los casos administrativos que no estén contemplados en este Reglamento
e informar a la Asamblea».
En este contexto procede indicar que la Sala de lo Constitucional, en reiterada
jurisprudencia, ha establecido que:«(…) la interpretación de las leyes debe practicarse teniendo
en cuenta el contexto general y los fines que la informan, pues la inconsecuencia o la falta de
previsión jamás debe suponerse en el legislador, por lo cual se reconoce como un principio
básico que la interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darles aquel sentido que
ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando, como
verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto. Es así como, por un lado, las
disposiciones legales, dentro del cuerpo normativo al que pertenecen, deben ser interpretadas
teniendo en cuenta el conjunto de disposiciones que conforman el cuerpo legal; es decir, es
insuficiente que el intérprete de la ley extraiga los mandatos, las normas dimanantes de las
disposiciones de una ley, sin tener en cuenta el contenido de las demás con las que conforma el
cuerpo normativo, ya que la ausencia de una interpretación sistemática, genera la posibilidad de
llegar a conclusiones erróneas respecto de los mandatos que el legislador dicta a través de las
leyes». [Sentencias de la Sala de lo Constitucional pronunciadas en los procesos de
inconstitucionalidad Inc. 14-1999Ac, de fecha tres de diciembre de dos mil dos, e Inc. 86-2016,
del día catorce de septiembre de dos mil dieciséis].
Por su parte, el tratadista Marienhoff, respecto a la delimitación de la figura jurídica
“competencia” expone que: «Las personas públicas (…) tienen un campo de actuación limitado
por su especialidad. Fuera de duda que no pueden sobrepasarlo sin incurrir en ilegalidad (…)
En cada caso particular para saber si un órgano administrativo tiene o no competencia para
realizar un acto, el intérprete deberá atenerse, en primer lugar, al texto de la norma pertinente;
si la competencia no surge en forma concreta de la letra misma de la norma, debe entonces
confrontarse dicha letra con el acto a realizar, a efecto de establecer si la competencia para
llevar a cabo este se desprende o no como una consecuencia lógica del texto de la norma y de la
índole de la actividad principal del órgano o ente.» [MARIENHOFF, Miguel, Tratado de
Derecho Administrativo, tomo I, 4° edición actualizada, Buenos Aires, Abeledo – Perrot, pág.
592] (resaltado nuestro).
Haciendo una interpretación sistemática a partir de los textos del artículo 12 del RIAL que
regula las competencias de la Junta Directiva y el artículo 83 de las Disposiciones Generales de
Presupuesto, que regula los contrato para la prestación de servicios profesionales o técnicos, en
relación con la actuación realizada por la autoridad a la que se demanda, se llega a la conclusión
que el referido órgano colegiado tanto al momento de crear (a través del contrato) como al
suprimir la plaza de la demandante, actuó bajo las competencias que le han sido atribuidas en la
ley, entre las cuales está: «Dirigir las actividades administrativas de la Asamblea
De ahí que la Junta Directiva, con base en el Reglamento Interior, es el órgano competente
para ejercer la función administrativa que desempeña el Órgano Legislativo de manera
excepcional, en aquellos aspectos de carácter laboral dentro de la institución; y es así como en
ejercicio de las atribuciones antes relacionadas fue que ésta llevó a cabo la creación de plazas vía
la figura de contrato regulada en el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuesto y,
eventualmente, decidió poner término a la relación laboral existente entre la institución y la
demandante.
En conclusión, el artículo 131 tanto en el ordinal 1° como en el ordinal 9° de la
Constitución, hace referencia a la función legislativa que compete al primer órgano del Estado,
por ende, es a través del RIAL, norma de carácter secundario, que se confiere a la Junta Directiva
la competencia de llevar a cabo toda aquella función de carácter administrativo que le compete
realizar a la institución.
En tal sentido, la Junta Directiva sí es competente para ordenar la supresión de plazas que
han sido creada mediante la figura de contrato. Precisado lo anterior, corresponde analizar si la
supresión de plaza efectuada por la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa fue efectuada en
legal forma.
2. Determinada la competencia de la Junta Directiva para emitir el acto impugnado,
procede ahora entrara a analizar los argumentos de ilegalidad planteados por la parte actora.
En el presente proceso la parte actora alega que la autoridad demandada vulneró los
principios de seguridad jurídica y debido proceso, así como los derechos de trabajo y estabilidad
laboral, debido a que: (i) la Junta Directiva emitió el acto impugnado sin los fundamentos
atendibles para la supresión de la plaza. En ese sentido, cuestiona el procedimiento que efectuó la
Junta Directiva de la Asamblea Legislativa para suprimir la plaza. Agrega que, de poder efectuar
tal acto, ésta no cumplió los parámetros exigibles que respeten sus derechos de trabajo y
estabilidad laboral. (ii) el acto administrativo impugnado es un acto desfavorable que carece de
motivación, siendo este requisito de forma trascendental para este tipo de actos.
Manifestó la demandante que: «(…) en el caso que nos ocupa, previo al acuerdo de
supresión de plaza debió de efectuarse un análisis financiero, técnico y administrativo (realizado
por un profesional en la materia), y un procedimiento legal del cual se infiera que la plaza en
que se desempeñaba mi mandante era innecesaria para la Asamblea Legislativa, y que más que
beneficiar a la misma, ésta representaba una carga económica, pero de igual manera si los
fondos para la plaza en mención ya estaban aprobados para todo el ejercicio fiscal, no era legal
que se hiciera una supuesta supresión de plaza en este momento y que con ello se vulnerara los
derechos laborales y constitucionales del administrado (…)» [folio 2 vuelto].
Debe exponerse respecto de la figura de la supresión, que la ley no prevé procedimiento
alguno para que la misma se lleve a cabo. Lo anterior deriva del hecho que: i) las plazas
contenidas en la Ley de Salario son creadas y suprimidas mediante el correspondiente
procedimiento legislativo; y, ii) los contratos para la prestación de servicios personales de
carácter profesional o técnico que regula el artículo 83 de las Disposiciones Generales de
Presupuestos son de plazo finito, pues de acuerdo al número 9 de la referida disposición: «Los
contratos a que se refiere este artículo no podrán firmarse por períodos que excedan del 31 de
diciembre de cada año; pero cuando las necesidades del servicio lo exijan podrán prorrogarse
por resolución los contratos otorgados en el año anterior, no obstante haber finalizado su
vigencia, sólo por dos meses mientras se suscribe el nuevo contrato, de ser necesario».
Lo que sucede, en el caso de los contratos, es que la Administración Pública, en general, al
no existir la posibilidad de disponer fácilmente de plazas comprendidas en la Ley de Salario,
comenzó a utilizar la figura de contratos para lograr cubrir algunos servicios de carácter
permanente, propios del funcionamiento de las instituciones; lo cual derivó en un fraude de ley,
que desnaturalizó la protección a la estabilidad laboral.
Tal situación llevó a que tanto la Sala de lo Constitucional como este Tribunal procedieran
a pronunciarse respecto a la estabilidad que gozan los empleados que se encuentran en este tipo
de situaciones, siendo vía jurisprudencial que se han establecido los parámetros que la
Administración Pública debe seguir a efecto de respetar y reguardar el referido derecho.
Es así que respecto de la figura de la supresión de plazas, la Sala de lo Constitucional ha
sostenido que: «(…) previo a ordenar la supresión de un puesto de trabajo, se requiere que la
autoridad competente cumpla con las formalidades siguientes: (i) elaborar un estudio técnico de
justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto, necesidades del servicio y
técnicas de análisis ocupacional; (ii) adoptar las medidas compensatorias de incorporación a
empleos similares o de mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que esto no es
posible, conceder una indemnización; (iii) reservar los recursos económicos necesarios para
efectuar el pago de las indemnizaciones respectivas; y (iv) levantar el fuero sindical, en los
supuestos de empleados aforados conforme al art. 47 inc. 6º de la Cn» [sentencia de referencia 8-
2016, de las diez horas cuarenta y seis minutos del veinticinco de junio de dos mil dieciocho].
Tal como indica la jurisprudencia constitucional, para suprimir una plaza debe preceder un
informe técnico de justificación, en el cual se analicen aspectos presupuestarios, técnicas de
análisis ocupacional, así como las necesidades propias del servicio. Es decir, el informe técnico
debe ser específico para la plaza o conjunto de plazas del mismo género cuya supresión se
pretenda.
En el presente caso, la autoridad demandada durante la instrucción de este proceso se
defendió del punto objeto de este examen y expuso que: «(...)3.2- ESTUDIOS Y DISCUSIONES
TÉCNICAS. Efectivamente, se realizaron muchas discusiones y conclusiones técnicas, que
comenzaron con la enorme necesidad de ajustes financieros en la ejecución presupuestaria; así,
al respecto, consta agregado en autos el expediente de supresión de plaza de la demandante, en
el cual obra copia del estudio técnico que establece diversas realidades y parámetros que dejan
determinada la necesidad de la medida de supresión de plazas, tal y como lo ha establecido
jurisprudencia de esa Sala, señalada en el caso referencia 312-2015, en el que se refirió que si
bien la norma habilita a la Administración para que pueda realizar este tipo de actos -supresión
de plazas-, esta figura no es el medio idóneo para despedir personas, sino para mejorar la
organización, funcionamiento y eficiencia de la institución; razón por la cual, previo a la ruptura
del vínculo laboral, la comuna debe realizar un esfuerzo por reubicar a su personal al que le
será suprimida la plaza, y solo en caso de no ser materialmente posible dicha reubicación,
entonces proceder a indemnizarle (…) Por otro lado, es del caso acotar, que efectivamente hubo
informes técnicos, estableciéndose ostensiblemente la necesidad y procedencia de la supresión
de la plaza de la demandante. Sin perjuicio que el Acuerdo (sic) impugnado establece claramente
que respecto de las 13 oficinas departamentales se estableció que la estructura organizativa
debería ser la misma con el que se conformaron dichas oficinas, lo cual permite su
funcionamiento e importaría una disminución en el gasto público que realiza la Asamblea
Legislativa, ya que la institución contaba con un número de empleados que sobrepasaba las
necesidades que se requieren para el funcionamiento de la Asamblea Legislativa, lo cual ha
llevado a que los recursos asignados en el presupuesto institucional para el pago de salarios
sean insuficientes, para enfrentar los compromisos adquiridos en dicho rubro. También, la
Asamblea Legislativa actuó congruente con la política de austeridad que se acordó en el
“Protocolo de Entendimiento”, el cual se realiza en cada legislatura con base en el artículo 11
del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, manifestándose que se hace necesario
ajustar el número de plazas acorde a la capacidad financiera y al número de plazas pre
establecidas (sic); asimismo, se expresa que han de respetarse los preceptos legales del caso, y
los eventuales derechos de cualquiera trabajador; pero es importante destacar, que además de
varios análisis hechos a través de diversas jornadas de sesiones de la Junta Directiva, en las que
se analizaba y discutía el tema, también se contó con posición técnica justificativa y constitutiva,
no solo de la procedencia de la medida sino de la absoluta necesidad de adoptarla, habida
cuenta del interés superior que significa el efectivo funcionamiento del Órgano Legislativo, ya
que es bien entendido lo crítico, delicado e importante que para toda institución pública significa
la debida y correcta ejecución presupuestaria. Es decir, que con lo ya apuntado queda
evidenciado que el proceder de la Junta Directiva ha sido absolutamente fundamentado y
apegado a la legalidad» [folios 77 vuelto al 78 vuelto].
Consta de folios 97 al 99 del expediente judicial, el informe técnico al que se refiere el
apoderado de la autoridad demandada, sin embargo de la lectura del mismo advierte que éstese
limita a identificar las situación financiera de la Asamblea Legislativa a la fecha de su emisión,
señalando como uno de los principales hallazgos del análisis el exceso de gasto en
remuneraciones. Recomienda el dictamen técnico lo siguiente: «1. Incrementar las medidas de
austeridad y recorte de gastos en todos los conceptos. Para ello, revisar los contratos de los
servicios y la forma de pago y los volúmenes de adquisición de los bienes y servicios.
Principalmente en: i) gastos de servicios de telefonía; ii) gastos de combustibles; iii)
mantenimiento de vehículos; iv) reparación de equipos y adquisición de equipos; v) boletos
aéreos y viáticos; vi) suspender la contratación de seguro médico para empleados; vii) eliminar
los vales de combustibles a todos los Diputados y ejecutivos de la Asamblea y operar solo con
servicio de transporte institucional; viii) y otras medidas para racionalizar gastos de
funcionamiento. No obstante, es viable racionalizar los gastos de funcionamiento, pero no será
razonable cubrir el déficit solamente con esta fuente, ya que estos conceptos se vienen
recortando desde 2016, para transferir recursos al rubro de remuneraciones. Además, para el
período de mayo a diciembre de 2018, en este rubro solo se cuenta con una disponibilidad (no
comprometida) de $2.2 millones (Ver Cuadro No. 1), y el exceso de gasto en remuneraciones es
de $2 millones. Y no es prudente y tampoco recomendable suspender todos los gastos pendientes
de contratar entre mayo y diciembre, entre ellos, a manera de ejemplo el seguro de vida (que
vencerá en agosto próximo, cuyo concepto de gasto supera los $400 mil), entre otros. 2. Realizar
venta de activos que no sean fundamentales para el desempeño de las labores de la institución y
que además tengan la característica que requieran realizar gastos de mantenimiento y
operación, como el caso de vehículos u otros. 3. El origen de los problemas es el exceso de gasto
en remuneraciones, por lo que lo razonable y recomendable reducir su magnitud, para cerrar el
año dentro de los parámetros de la Ley del Presupuesto, en lo que corresponde a la Asamblea
Legislativa. En este momento con la estimación de cierre del ejercicio de 2018, la Asamblea
estaría realizando un gasto de $52.2 millones en remuneraciones de un total del presupuesto de
$58.3 millones, lo que constituye un 89%. Es claro que está fuera de todo parámetro razonable
de una administración pública, que queda con un 11% para el resto de gastos de funcionamiento
e inversión. La Asamblea Legislativa podría experimentar problemas para cerrar el año 2018,
incluso tomando medidas de suprimir plazas, o creando fondos de retiro voluntario y otras
medidas, porque se deberá cubrir indemnizaciones, y no se dispone de recursos en la institución,
porque se encuentra de hecho excedido el techo presupuestario total establecido en la Ley de
Presupuesto 2018. De tal forma, que una primera medida sería proceder con la supresión de
plazas de aquellos casos que no se requiere indemnización por esa medida. No obstante,
tampoco es viable como medida única para enfrentar la magnitud del problema».
De folios 3 al 6 consta el acto impugnado, se repara quela Junta Directiva en su contenido
señaló que:«(…) a partir de la evaluación realizada a la situación de 13 oficinas
Departamentales a nivel nacional, con la cual se ha determinado el personal con el cual debe
conformarse la estructura organizativa básica en concordancia con el proyecto que eles dio
origen, informe que también ha dado como resultado el detalle de las plazas por contrato que
son innecesarias para el funcionamiento de las mismas y de las Unidades de Oficinas
Departamentales pues afectan significativamente las finanzas de la institución (…) ACUERDA:
a) Dejar sin efecto el Acuerdo N° 150 de fecha 20 de junio de 2018; b) Suprimir a partir del 1 de
agosto de 2018 la (sic) siguiente (sic) 62 plazas que se encuentran bajo régimen de contrato de
las 13 Oficinas Departamentales de esta Institución: (…) N° de expediente 2842,
COLABORADORA ADMINISTRATIVA, N° de Contrato **********, Salario Mensual $900.00
(…) c) Autorizar la asignación presupuestaria de $230,571.66 para el pago de las
indemnizaciones establecidas en la ley (sic) del Servicio Civil, por la supresión de las plazas
antes referidas. E) No podrán efectuarse nuevas contrataciones o traslados de plazas distintas
establecidas en el organigrama básico de funcionamiento de las Oficinas Departamentales, en
un plazo no menor de tres años a partir del presente acuerdo, a excepción de aquellos casos de
fallecimiento, renuncia, despido o destitución del personal que se encuentra asignado a las
mismas(…) COMUNIQUESE.»
Al examinar el anterior documento en conjunto con el informe técnico al que se refiere el
apoderado de la autoridad demandada, se advierte: i) que dicho informe expone a nivel macro y
global las finanzas del Órgano Legislativo, sin embargo, no concretiza cuál es la innecesariedad
del servicio de la plaza de “Colaboradora administrativa”, que ocupaba la señora SH, basado, en
la aplicación de técnicas ocupacionales propias del servicio que se pretende suprimir, pues en el
mismo solo se establece que«(…)una primera medida sería proceder con la supresión de plazas
de aquellos casos que no se requiere indemnización por esa medida»;y,ii) si bien es cierto el acto
impugnado estipula que la decisión de suprimir las plazas surge a partir de una evaluación
realizada, no identifica de manera alguna la evaluación a la que hace referencia, así como
tampoco se ha hecho en dicho acuerdo de supresión el razonamiento de los motivos de
conveniencia que llevaron al órgano colegiado a determinar la innecesariedad de la plaza que
ocupaba la administrada, en atención a las actividades cotidianas que se realizan en la institución
tal cual lo exige la jurisprudencia establecida tanto por esta Sala como la Sala de lo
Constitucional.
Es decir, el acto impugnado transgrede los parámetros que han sido sentados
jurisprudencialmente a efecto de determinar cuándo procede que una plaza sea suprimida; y es
que tal decisión debe fundamentarse en motivos presupuestarios y de innecesariedad de la plaza
concreta, frente a las actividades cotidianas que se realizan en la institución. De ahí que si bien es
cierto se cumplió los presupuestos de adoptar las medidas compensatorias y se reservaron los
recursos económicos necesarios para efectuar el pago de las indemnizaciones respectivas, el
estudio técnico realizado y el acto impugnado no fundamentan los presupuestos necesarios para
suprimir la plaza, de manera particular ocupaba la demandante; por tanto, el acto controvertido
deviene en ilegal.
(ii) Sobre el vicio de falta de motivación alegado por la parte actora, debe precisarse que,
en principio, en el ordenamiento procesal administrativo salvadoreño la constatación de un solo
motivo de ilegalidad en el acto administrativo deriva en la consecuente improcedencia de este
último. En reiteradas decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha comprobación hace
innecesario el examen de otros vicios, pues la declaratoria de ilegalidad no admite graduaciones
ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u otros vicios alegados.
V. Tal y como ha sido indicado, el acto administrativo de supresión de los puestos de
trabajo creados por contrato, sí es facultad de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, sin
embargo, para que el mismo reúna los parámetros de legalidad necesarios para que tenga validez,
se requiere del cumplimiento de un conjunto de requisitos que, en el subjúdice, no se consideran
cumplidos, que es lo que genera su ilegalidad.
Empero, tal declaratoria no implica que la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa
carezca de la oportunidad de reproducir el acto impugnado en aras de proteger las finanzas del
Estado frente a circunstancias que hagan previsible su detrimento y la imposibilidad de cumplir
con las obligaciones generadas por una equívoca gestión de los recursos de la institución.
Para ello, se requiere que en la emisión del acto de supresión cumpla con los siguientes
presupuestos:
(i) Dé cumplimiento a los requisitos que la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional y
la de esta Sala han señalado como necesarios para justificar la supresión de cualquier plaza;
(ii) Se realice el estudio técnico correspondiente que acredite (con el correspondiente
respaldo documental): a) la situación financiera de institución, en el que quede evidenciado que
hay un déficit presupuestario y que, por esa razón se ha considerado necesaria la supresión de
puestos de trabajo por contrato, dada la competencia de la Junta Directiva de la Asamblea para
proceder a realizarlo; b) el número de plazas que son las que se requieren para el adecuado
funcionamiento de la institución y cuántas plazas hay en exceso de la capacidad de pago y que
por tanto se hace necesario su supresión; c) la clasificación de las plazas con la debida
identificación si son innecesarias, ya sea porque hay varias y en realidad basta con un número
menor; porque los servicios que prestan, aunque sean de carácter permanente no son de tipo
esencial para la institución; o porque brindan servicios que no pueden considerarse ni
permanentes ni consustanciales a la labor de la institución. d) Realizar una determinación
específica de las plazas o contratos a suprimir, enfocados en el desempeño del servidor público
que las ocupa, su eficacia y eficiencia, su antigüedad, capacidades adicionales del trabajador que
constituyan un beneficio adicional a la oficina versus los perfiles de trabajadores menos
eficientes, con menos capacidades o contratados más recientemente.
Conforme a lo indicado, las razones que se expusieron en la contestación de la demanda
deben desarrollarse como fundamento del acto administrativo que se emita, incluyendo en el
mismo aquellas conclusiones y recomendaciones de los estudios pertinentes que han sido
acogidas por el órgano colegiado y las correspondientes postulaciones relativas a la conveniencia
de la supresión de cada una de las plazas que serán suprimidas, al menos, mediante la adecuada
remisión a los informes y documentos que sirvieron de soporte a la decisión.
VI. Medida para restablecer el derecho.
Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde pronunciarse
sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
planteadas, declarará, en su caso: b) El reconocimiento total o parcial de la situación jurídica
individualizada que se hubiere pretendido y la adopción de las medidas necesarias para el pleno
restablecimiento de los derechos vulnerados o, de manera sustitutiva, la indemnización de daños
y perjuicios».
En vista que la señora SH fue separada de su cargo sin que la autoridad demandada
hubiere cumplido los parámetros propios de una supresión de plaza y, por ello, el acto es ilegal, la
medida para restablecer el derecho violado deberá contemplar: a) el reinstalo en el lugar donde
desempeñaba sus labores, ocupando el mismo cargo u otro de igual nivel o categoría; y b) el pago
de los salarios que dejó de percibir, según se determinará a continuación.
A folio 9 del expediente administrativo de supresión de plaza se encuentra una constancia
emitida por el tesorero institucional de la Asamblea Legislativa, en la cual establece que en
concepto de indemnización por la supresión de la plaza se le depositaron a la señora SH la
cantidad de siete mil doscientos dólares de los Estados Unidos de América [$7,200.00].
Debe tenerse en cuenta que, como consecuencia del acto de supresión, la referida señora
no laboró desde el uno de agosto de dos mil dieciocho hasta la fecha. Es decir, ha dejado de
trabajar aproximadamente siete meses; no obstante, se le depositaron en su cuenta personal la
cantidad mencionada en el párrafo anterior, siete mil doscientos dólares de los Estados Unidos de
América [$7,200.00], en el concepto indicado.
De conformidad con el criterio adoptado por la Sala de lo Constitucional en los casos de
Amparo 544-2012 [de las nueve horas con cuarenta y tres minutos del día diecisiete de abril de
dos mil quince], 895-2012 [de las nueve horas con cuarenta y dos minutos del día veintiséis de
junio de dos mil quince] y 661-2012 [de las a las diez horas con cuarenta y un minutos del día
ocho de junio de dos mil quince], la Administración, ante la falta de regulación sobre los casos de
supresiones de plazas, debe de aplicar el artículo 61 inciso 4° de la Ley de Servicio Civil.
El referido artículo regula que: «Si el Tribunal de Servicio Civil declarare la nulidad de la
destitución o despido, ordenará en la misma resolución que el funcionario o empleado sea
restituido a su cargo o empleo, o se le coloque en otro de igual categoría y clase, en oficinas
distintas, caso de ser posible; y, además se le cancelen los sueldos que ha dejado de percibir,
siempre que no pasen de tres meses».
En ese sentido, con fundamento en la norma señalada, debe ordenarse el pago de los
sueldos que la parte actora dejó de percibir equivalentes a tres meses.
Ahora bien, en el expediente personal consta que el salario que percibía la señora SH era
de novecientos dólares de los Estados Unidos de América [$900.00]. Según se ha mencionado, a
ella se le abonaron a su cuenta de banco la cantidad de siete mil doscientos dólares de los Estados
Unidos de América [$7,200.00], en concepto de indemnización, cantidad que no consta ser
recibida por parte de la señora en referencia. No obstante, supera claramente el monto
correspondiente a tres meses de sueldo que le correspondería[dos mil setecientos dólares
($2,700.00)]; por tanto, en el presente caso, la autoridad demandada deberá respetar el monto
equivalente a los tres meses de salario, según el artículo 61 de la Ley de Servicio Civil.
Con relación a los demás salarios correspondientes al tiempo que excede los tres meses, se
habilita a la demandante la acción civil por daños y perjuicios contra quienes suscribieron el acto
que se declara ilegal.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los artículos 131 ordinal
9° de la Constitución, 12 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, 216, 217, 218 y
272 del Código Procesal Civil y Mercantil, y 14, 47, 56, 57, 58, 60, 61, 63, 109 y 119 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
1) Declarar ilegal el acuerdo número doscientos treinta y dos, del veinticuatro de julio de
dos mil dieciocho, tomado por la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, en el cual se
suprimió, a partir del uno de agosto de dos mil dieciocho, la plaza de Colaboradora
Administrativa, que desempeñaba la señora BDCSH.
2) Ordenar a la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa que, en el plazo legal de treinta
días hábiles siguientes al de la notificación de esta sentencia, reinstale a la señora SH en sus
labores, ocupando el mismo cargo u otro de igual nivel o categoría.
3) Habilitar a la parte actora la acción civil por los daños y perjuicios que se le
ocasionaron contra los miembros de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa que
suscribieron el acto declarado ilegal.
4) Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
5) Hacer del conocimiento a los sujetos procesales que, respecto de esta sentencia,
únicamente procede la solicitud de aclaración cuando el recurrente considere que contiene errores
materiales o que aquella es oscura. Solicitud que deberá presentarse dentro de los tres días hábiles
siguientes al de la notificación ante esta misma Sala.
6) Devolver los expedientes administrativos a su oficina de origen.
Notifíquese.
DUEÑAS ---- S. L. RIV. MARQUEZ---------RCCE ------ DAVID OMAR M. Z. ----
PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
