Sentencia Nº 97-2015 de Sala de lo Constitucional, 12-05-2021
| Número de sentencia | 97-2015 |
| Fecha | 12 Mayo 2021 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
97-2015
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S..S., a las catorce horas con
diez minutos del día doce de mayo de dos mil veintiuno.
El presente proceso fue promovido por el ciudadano S..A..O. Henríquez,
para que se declare la inconstitucionalidad del art. 7 romano I, apartado B, sección 4, n° 2 de la
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Panchimalco,
departamento de San Salvador, aprobada por Decreto Municipal n° 3, de 27 de abril de 2015
(ORTSMMP), por la supuesta violación del art. 131 ord. 6° Cn. Dicho decreto fue publicado en el
Diario Oficial n° 101, tomo 407, de 5 de junio de 2015.
Analizados los argumentos y considerando:
I. Objeto de control.
“Art. 7- Se establecen las siguientes tasas por servicios que la municipalidad de Panchimalco presta en esta
ciudad de la manera que se detalla a continuación y que serán pagados por el interesad o previamente a la prestación de los
servicios municipales:
I. Servicios Municipales:
[...]
B. CUENTAS CORRIENTES
[...]
4. DERECHO, PERMISO Y LICENCIA DE USO SUELO,
SUBSUELO Y ESPACIO A[É]REO.
[...]
2. Para extraer piedra, grava, chispa, arena, valestre u otros
minerales de aluviones, [c]auces de ríos o minas: pagar[á] por cada metro c[ú]bico” $ 3.00”.
II. Argumentos de los intervinientes.
1. En síntesis, el actor alega que el objeto de control viola el principio de reserva de ley en
materia tributaria (art. 131 ord. 6° Cn.), porque no determina cuál es el servicio que la municipalidad
presta ni si el hecho generador solo se produce cuando la actividad se desarrolla en un terreno
propiedad de la comuna. Por tanto, aduce que el tributo no es una tasa, sino un impuesto, ya que no
hay determinación alguna de servicio prestado o identificación del bien municipal afectado”, toda vez
que la disposición cuestionada no delimita si el hecho generador se actualiza con la extracción de
material pétreo en un bien inmueble propiedad del municipio.
2. El Concejo Municipal de Panchimalco pide desestimar la inconstitucionalidad alegada.
Para justificar su posición, aduce los siguientes argumentos.
Primero, que la finalidad del art. 7 romano I, apartado B, sección 4, n° 2 ORTSMMP es “[...]
proteger, prevenir y mitigar los efectos negativos que se producen por la explotación de recursos
naturales” que han sido concesionados con base en la Ley de Minería (LM). Esto es así porque la
disposición impugnada pretende reconocer las consecuencias de la explotación de un bien del Estado,
sobre el cual “[...] las municipalidades pueden regular tasas [....] siempre que exista una
contraprestación clara y definida”. Por tanto, la tasa está orientada a la protección del medio ambiente
en favor de los habitantes del municipio de Panchimalco, en la medida en que las operaciones
descritas en el objeto de control generan contaminación en los recursos naturales de la localidad, lo
cual puede afectar la salud de sus habitantes. Segundo, afirma que la contraprestación gira en torno a
garantizar a las empresas dedicadas a la extracción de material pétreo el mantenimiento de las calles
que se ven deterioradas con el paso de los vehículos que transporten el referido material, el “[...]
alumbrado eléctrico en la entrada y salida de los camiones que conducen el material” para su
comercialización y “[...] el servicio de patrullajes” del cuerpo de agentes municipales. Por ello,
reconoce que si bien la actividad comercial se desarrolla en “propiedad privada”, los Concejos
Municipales están habilitados para “[...] gravar con tasas municipales este tipo de empresas”, según
interpreta del art. 32 letra c) LM. Y tercero, advierte que el precepto cuestionado representa un
mecanismo de compensación ambiental con el que se busca mitigar los impactos negativos que se
producen con la explotación de los recursos naturales no renovables”.
3. Por último, el F. General de la República expresó que el artículo cuestionado no
establece una contraprestación, porque, al analizar globalmente la ordenanza, se advierte que su
emisión únicamente se fundamenta en los arts. 129 y 130 de la Ley General Tributaria Municipal, a
fin de justificar una “[...] hipotética prestación de servicio”. Agrega que el objeto de control pretende
gravar el otorgamiento de licencias para el uso del suelo y del subsuelo, pero tal técnica autorizatoria
está prevista en los arts. 30 y 82 letra d) de la Ley de Medio Ambiente, los que, según él, atribuyen
competencia al Ministerio de Economía conjuntamente con el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales para conceder la licencia. Consecuentemente, el pago fijado en el artículo
impugnado se produce sin -ninguna contraprestación”, por lo que no considera que es una tasa, sino
un impuesto, dado que el hecho generador no puede figurar como contraprestación por parte de la
comuna. Por tanto, concluye que, al ser un impuesto, este tipo de tributo “[...] solo puede crearse
mediante ley en sentido formal, de manera que su creación por parte de la [m]unicipalidad, vulnera el
principio de legalidad y el principio de reserva de ley en materia tributaria”.
II. Problema jurídico y orden temático de la sentencia.
A la vista de los motivos de inconstitucionalidad expuestos por los intervinientes, el problema
jurídico que debe ser resuelto es determinar si el art. 7 romano I, apartado B, sección 4, n° 2
ORTSMMP contraviene o no el principio de reserva de ley en materia tributaria (art.131 ord. 6° Cn.),
porque no conlleva una contraprestación para el contribuyente, lo que materialmente implica un
impuesto.
Para resolver dicho problema, se seguirá el siguiente orden temático: (III) consideraciones
generales de los tributos y sus diferencias a partir de su hecho generador; (IV) las características de
las tasas y su principio rector; (V) las implicaciones del principio de reserva de ley en materia
tributaria; y, finalmente, (VI) se resolverá el problema jurídico, a partir del análisis del motivo de
inconstitucionalidad.
III. Aspectos generales de los tributos.
Esta sala ha sostenido reiteradamente que los tributos se clasifican en impuestos, tasas y
contribuciones especiales1 . Esta clasificación, compartida por la doctrina, ha tenido recepción tanto a
1. El impuesto es el tributo cuyo hecho generador es definido sin referencia alguna a servicios
o actividades de la Administración2. Por ende, el impuesto es el tributo por antonomasia: se paga
porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que la obligación tributaria
se conecte causalmente con actividad administrativa alguna3. Por tal razón, se le ha calificado como
un tributo no vinculado, ya que no existe conexión del obligado con actividad estatal alguna que se
singularice a su respecto o que lo beneficie, pues —se reitera— el hecho generador consiste en una
situación que, según la valoración del legislador, tiene idoneidad abstracta como índice o indicio de
capacidad contributiva4.
Por su parte, la tasa es el tributo cuyo hecho generador consiste en la prestación de un servicio
o la realización de una actividad por parte del Estado que afecta o beneficia de modo particular al
sujeto pasivo. Sus características son las siguientes: (i) su hecho generador lo conforma un servicio o
actividad que realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado al pago; (ii) se trata de un
servicio o actividad divisible, lo que posibilita su particularización; y (iii) la actividad o servicio es
inherente a la soberanía estatal, es decir, que nadie más que el Estado está facultado para realizarla5.
Y, por último, la contribución especial es el tributo cuyo hecho generador consiste en la
obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización de
obras o actividades especiales del Estado, encaminadas a la satisfacción de intereses generales6.
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1 Ejemplo, sentencias de 9 de julio de 2010 y 15 de febrero de 2012, inconstitucionalidades 35-2009 y 66-2005, por su orden.
2 A título de ejemplo, sentencia de 25 de noviembre de 2016, amparo 522-2015.
3 Ej., sentencia de 24 de octubre de 2016, amparo 734-2014.
4 Al respecto, véase la sentencia de 15 de abril de 2016, inconstitucionalidad 24-2014.
5 Sentencia de 30 de junio de 2014, inconstitucionalidad 21-2009.
6 Sentencia de 13 de abril de 2016, inconstitucionalidad 98-2013AC.
Con respecto a este tributo, resulta irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o no, en el caso concreto,
el beneficio previsto, pues basta que la obra o actividad pública de que se trate sea idónea para
producir dicho beneficio en él o en su patrimonio7.
2. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el impuesto se diferencia de
las tasas y las contribuciones especiales, porque el hecho generador del primero es una situación que
revela capacidad económica, referida exclusivamente al obligado, sin relación alguna con la actividad
del Estado. Por el contrario, el hecho generador de las tasas y contribuciones especiales es una
situación que necesariamente se relaciona con la realización de una actividad por parte del Estado8.
Asimismo, se ha explicado que las tasas se diferencian de las contribuciones especiales en que, si
bien en el hecho generador de ambas está presente un servicio o actividad administrativa, en las
primeras dicha actividad está motivada ante todo por el particular y pretende la solución de
problemas individuales; en cambio, en las segundas, el Estado actúa principalmente para la
satisfacción de los intereses generales --aunque también genere un beneficio especial a determinadas
personas-9.
IV. Las características de las tasas y el principio de beneficio.
1. Ahora bien, la jurisprudencia de esta sala ha explicado que la tasa es el tributo cuyo hecho
generador está integrado por una actividad o servicio divisible del Estado o municipio, hallándose esa
actividad relacionada directamente con el contribuyente10. A partir de tal conceptualización, las
características de las tasas son las siguientes:
Primero, se trata de una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio. El
pago de las tasas se vincula con la soberanía del Estado, de manera que han de ser sufragadas
obligatoria e igualitariamente por los sujetos pasivos de dicho tributo. Por ello, son —como todos los
tributos— coercitivas, su pago se exige con independencia de la voluntad del sujeto obligado, pues el
vínculo entre el Estado y el contribuyente no deviene de una relación contractual 11. Segundo, la tasa
debe ser creada por ley, en el sentido de que ha de ser establecida mediante el instrumento normativo
de carácter general y abstracto habilitado para tal efecto por la Constitución. Así, según el art. 204
ord. 1° Cn., los municipios pueden establecer tasas a través de ordenanzas municipales -exigibles
únicamente a nivel local-12. Tercero, la contraprestación puede consistir en la utilización especial de
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7 Sentencia de 26 de junio de 2015, inconstitucionalidad 46-2012AC.
8 Sobre el particular, consúltense las sentencias de 14 de diciembre de 2012 y 16 de enero de 2013, inconstitucionalidades 43 -2006 y
81-2007, por su orden.
9 Sentencia de 4 de febrero de 2019, inconstitucionalidad 29-2015.
10 En relación con este tema, léase la sentencia de 16 de enero de 2013, inconstitucionalidad 81-2007.
11 Sentencia de 7 de junio de 2013, inconstitucionalidad 56-2009.
12 Sentencia de 19 de septiembre de 2014, inconstitucionalidad 58-2010.
bienes de dominio público, la prestación de un servicio público o la realización de una actividad que
beneficie de manera particular al sujeto concernido. En ese sentido, en las tasas —a diferencia de los
impuestos—, el hecho generador corresponde a la Administración, y no al contribuyente, por lo que
acaece ante el efectivo cumplimiento de la actividad estatal relacionada13. Cuarto, la actividad estatal
debe ser divisible, para propiciar su particularización14, pues no es posible exigir el pago de tasas por
la prestación de servicios o realización de actividades que no sean susceptibles de ser
individualizadas sobre sujetos determinados. De ahí que, cuando el beneficiado es el conjunto social
o una parte del mismo, la financiación de los servicios públicos de que se trate deberá hacerse vía
impuestos o contribuciones especiales. Y, quinto, la actuación pública relacionada debe ser inherente
a la soberanía estatal, es decir, ha de tratarse de actividades que el Estado no puede dejar de prestar,
porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas15.
A partir de lo expuesto, esta sala considera que las características esenciales de la tasa son, por
un lado, que el hecho generador supone un servicio prestado por la autoridad correspondiente en
relación con el obligado al pago; y, por otro lado, que dicho servicio constituye una actividad estatal
inherente a la soberanía. Es decir, debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el
Municipio que se particulariza en el contribuyente, y que dicha contraprestación no puede ser
efectuada por un ente privado 16.
2. Las tasas se rigen por el principio de beneficio, en el sentido de que, si bien son coercitivas
—pues su pago no depende de la voluntad del contribuyente—, su configuración, es decir, su hecho
imponible, indefectiblemente incluye una actividad estatal que favorece de manera particular al
sujeto pasivo de la tasa, por el cual está obligado al pago17. Este beneficio puede ser de naturaleza
jurídica o mixta —en tanto incluya otros elementos, por ejemplo, de índole económica—, según sea
la actividad estatal pertinente18. De manera que en las tasas no se exige que se basen en el principio
de capacidad económica —como sí ocurre con los impuestos—, pero ello no supone que tal principio
no deba ser respetado o que, en algunos supuestos concretos que lo permitan, no pueda tomarse en
consideración dicho principio, no como hecho generador, pero sí como un elemento para establecer
el monto de la tasa cuando la actividad estatal que le da origen puede traducirse en un
aprovechamiento económico19.
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13 Sentencia de 4 de mayo de 2011, inconstitucionalidad 61-2005
14 Acerca de tal característica, véase la sentencia de 13 de marzo de 2016, inconstitucionalidad 27-2005/35-2005.
15 Sentencia de 14 de diciembre de 2015, inconstitucionalidad 99-2013.
16 Sentencia de 18 de enero de 2016, inconstitucionalidad 126-2013.
17 Con relación a esta afirmación, léase la sentencia de 10 de octubre de 2012, inconstitucionalidad 15-2012.
18 Sentencia de 3 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 164-2013.
19 Sentencia de 17 de abril de 2008, inconstitucionalidad 1-2008.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “[...] para la determinación
del importe de las tasas pueden tomarse en cuenta todos los aspectos relativos al servicio o actividad
que realiza el Estado y no solo los costos directos e indirectos que ocasiona la prestación del servicio
o la actuación de la Administración. Pudiendo ponderarse entonces la importancia o necesidad del
servicio o actividad, o el grado de utilidad que el servicio o actividad presta a la colectividad o al
individuo en quien se singulariza”20. De manera que el hecho de que el monto de una tasa no se
corresponda con el costo que implica la prestación del servicio en cuestión no altera la naturaleza de
dicho tributo al punto de equipararla con un impuesto21. De esta manera, los criterios a tomar en
cuenta para fijar el importe de la tasa variarán dependiendo de la naturaleza de su hecho generador —
utilización especial de bienes de dominio público o realización de una actividad administrativa o
prestación de un servicio—, siendo posible calcularlo con base en el beneficio que este produzca en
la esfera jurídica del sujeto pasivo del tributo o bien en el coste del servicio suministrado22.
V. Reserva de ley en materia tributaria.
La jurisprudencia de esta sala ha explicitado que los límites formales de la potestad tributaria
son el principio de reserva de ley y el principio de legalidad. De ellos, solo interesa el primero.
Los tributos, por su relación directa con el derecho de propiedad de los ciudadanos, son una materia
reservada a la ley formal23. Actualmente, pretende reducir el ámbito de discrecionalidad del Estado
en el establecimiento de los tributos. En tal contexto, la reserva de ley en materia tributaria tiene
como finalidad, por un lado, garantizar el derecho de propiedad frente a injerencias arbitrarias del
poder público (dimensión individual); y, por otro lado, garantizar el principio de autoimposición, esto
es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que las que sus legítimos representantes han
consentido (dimensión colectiva)24. En definitiva, el referido principio tiene por objeto que un tema
de especial interés para los ciudadanos el reparto de la carga tributaria— dependa exclusivamente del
órgano estatal que, por los principios que rigen su organización y funcionamiento, asegura de mejor
manera la conciliación de intereses contrapuestos en dicho reparto25 .
Ahora bien, debe indicarse que en el ordenamiento jurídico salvadoreño la reserva de ley
tributaria tiene reconocimiento expreso en el art. 131 ord. 6° Cn. Este precepto se integra sistemáti_
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20 Sentencia de inconstitucionalidad 43-2006, ya citada.
21 Sentencia de 3 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 165-2013.
22 Sentencia de 31 de julio de 2014, inconstitucionalidad 8-2009.
23 Auto de 13 de julio de 2011, inconstitucionalidad 88-2010.
24 Ejemplo, auto de 21 de junio de 2017, inconstitucionalidad 9-2017.
25 A título de ejemplo, sentencia de 6 de julio de 2015, inconstitucionalidad 100-2013.
camente con el art. 204 ord. 1° Cn., que habilita a los municipios a establecer tasas y contribuciones
especiales. Por ello, se concluye que la reserva de ley solo afecta a los impuestos nacionales o locales
y a las tasas y contribuciones especiales de alcance nacional, dado que la autonomía municipal
prevista constitucionalmente habilita a las municipalidades a decretar tasas y contribuciones
especiales. Por ello, en nuestra Constitución la reserva de ley tributaria es flexible, en cuanto que los
municipios —como parte de su autonomía— están facultados por la norma constitucional para crear
determinados tributos en el marco de sus competencias locales26.
En ese sentido, es patente que, en cuanto a las tasas municipales, rige el principio de reserva
legal relativa. Esto es así porque, en el esquema constitucional salvadoreño se establece una amplia
potestad tributaria para los municipios, al tratarse de una potestad normativa que no se origina en una
ley, sino en la Constitución. Así, los municipios son los designados constitucionalmente para emitir
la regulación que configure las tasas municipales concretas; es decir, es a estos a quienes les
corresponde establecer los elementos esenciales de los citados tributos —hecho generador, cuantía,
base imponible, sujetos pasivos, etc.— y no solo efectuar una regulación de tipo puramente
reglamentaria —como ocurre con los impuestos municipales—. Todo ello, a la luz del principio de
autonomía municipa127.
VI. Resolución del problema jurídico.
Para resolver el problema jurídico es indispensable recordar que el actor alega que la tasa
objeto de impugnación no conlleva una contraprestación para el contribuyente y que no define qué
inmuebles se relacionan con la extracción de material pétreo.
1. Con respecto al primer argumento, es indispensable insistir, por una parte, que la creación
de tasas municipales se rige el principio de reserva legal relativa, ya que el diseño constitucional
establece directamente el ejercicio de la potestad tributaria a favor de las municipalidades, lo cual
implica una competencia normativa que no se origina en una ley, sino directamente de la
Constitución. Por lo tanto, los concejos municipales son los designados constitucionalmente para
emitir la regulación que configure las tasas municipales concretas y, además, con base en el principio
de legalidad tributaria, la configuración de los elementos esenciales de un tributo debe constar en el
propio texto normativo de manera clara y taxativa. Por tanto, el hecho imponible de cada tributo debe
ser derivable directamente de la prescripción contenida en la disposición jurídica, según su estructura
normativa, que debe aparecer en forma completa, para permitir conocer con certeza cuáles hechos o
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26 Sentencia de 12 de julio de 2015, inconstitucionalidad 38-2013.
27 Sentencia de 1 de octubre de 2014, inconstitucionalidad 87-2010.
situaciones que puedan dar origen a potenciales obligaciones tributarias sustanciales. En ese orden,
para considerar que un hecho imponible satisface este requisito de completitud, es necesario que
contenga los elementos material, personal, temporal y espacial. Para el caso particular, debemos
centrarnos en el elemento material, es decir, en la descripción objetiva del hecho concreto que el
destinatario tributario realiza o la situación en la que se encuentra o a cuyo respecto se produce.
Esta sala advierte que, a partir de un análisis integral del art. 7 romano 1, apartado B, sección
4, n° 2 ORTSMMP, es razonable afirmar que dicha disposición jurídica se inserta dentro del conjunto
“servicios municipales” y, con base en esto, regula la emisión de una licencia. En efecto, la licencia
pretende gravar el uso del suelo y del subsuelo para extraer piedra, grava, chispa, arena, “valestre” u
otros minerales de aluviones, cauces de ríos o minas. De esta forma, una lectura objetiva del objeto
de control permite entender que normativamente se ha dispuesto que el servicio que la municipalidad
presta es la mera emisión de una licencia para los fines antes descritos a cambio del pago de la tasa.
Esto indica que existe una contraprestación por el pago. Y si esto es así, entonces este punto de la
pretensión deberá desestimarse.
2. Ahora bien, en torno a la inconstitucionalidad del objeto de control por la falta de
especificación de los lugares en los que se requiere la licencia para la extracción de piedra, grava,
chispa, arena, valestre u otros minerales de aluviones, cauces de ríos o minas, esta sala considera que
debe desestimarse. Primero, porque el motivo de inconstitucionalidad se fundamenta en un punto de
vista personal del actor y no en una real confrontación internormativa directa entre el objeto y el
parámetro de control, ya que el precepto objetado no hace referencia a inmuebles de propiedad
privada. Y, segundo, porque, si bien la disposición impugnada no especifica si la licencia que
pretende gravar el uso del suelo y del subsuelo para la explotación de dichos materiales debe ser
otorgada para realizar tal actividad en bienes inmuebles de propiedad pública o privada, tal
argumento no determina por sí solo su inconstitucionalidad. En efecto, tal como lo ha determinado la
jurisprudencia constitucional, ante la falta de certeza acerca del tipo de propiedades o terrenos en los
que debe producirse el hecho generador, debe interpretarse que únicamente es posible requerir
licencias municipales cuando aquel se realiza en propiedad pública, ya que los municipios no están
habilitados para gravar el uso del suelo y del subsuelo de propiedades privadas 28.
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28 Al respecto, véanse las sentencias de 12 de octubre 2015 y 20 de febrero de 2019, amparos 317 -2013 y 714-2016, por su orden. En concreto, en el
primer precedente se ha sostenido que: “[...] debido a que el hecho imponible de las tasas debe consistir en un servicio o actividad que la Administración
Pública central o municipal se encuentra facultada para prestar, el poder tributario municipal emanado de los tributos controvertidos es ilegítimo porque
grava el uso del suelo o subsuelo en terrenos de propiedad privada. Ello implica que el poder tributario emanado de la disposición impugnada
únicamente sería legítimo si gravara el uso del suelo en terrenos de propiedad pública”; mientras que en el segundo precedente se explicó que 1..1
aquellas disposiciones que gravan expresamente el uso del suelo y subsuelo de propiedades privadas exceden las potestades de regulación legalmente
conferidas a los municipios, pues estos no tienen la potestad de gravar ese tipo de propiedades, por lo que se encuentran inhabilitados para ofrecer y/o
proporcionar una contraprestación de carácter jurídico o administrativo”. En similar sentido se han pronunciado las sentencias de 15 de febrero de 2013,
20 de febrero de 2013, 21 de agosto de 2013 y 7 de mayo de 2014, amparos 487-2009, 617-2010, 428-2011 y 688-2010, respectivamente.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y
Salvador, esta sala FALLA:
1. Declárase que en el art. 7 romano 1, apartado B, sección 4, n° 2 de la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Panchimalco (aprobada por
Decreto Municipal n° 3, de 27 de abril de 2015, publicado en el Diario Oficial n° 101, tomo 407, de 5
de junio de 2015), no existe la inconstitucionalidad alegada, con respecto a la supuesta violación al
principio de reserva de ley en materia tributaria, porque la disposición municipal contiene una
contraprestación, la cual solo debe solicitarse cuando el hecho generador se produce en inmuebles de
propiedad pública.
2. Notifíquese la presente sentencia a todos los intervinientes.
3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse certificación de la misma al Director de dicho órgano oficial.
“”””------- A.L.J.Z. ---------- DUEÑAS ------- J. A. PEREZ -------- L.J.S. ------- H.N.G. -----------------
-----PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN ----------------
--------------E. SOCORRO C.--------SRIA---------------RUBRICADAS.----------------“”””
