Sentencia nº 142-2007 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 30 de Abril de 2010

• Fecha de Resolución: 30 de Abril de 2010
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 142-2007
• Tipo de Proceso: Amparos
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

142-2007

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las once horas con veinticinco minutos del día treinta de abril de dos mil diez.

El presente proceso de amparo constitucional ha sido promovido por el abogado S.E.A.B., mayor de edad, abogado y notario, de este domicilio y del de Santa Tecla, en representación de la sociedad CTE Telecom Personal, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia CTE Telecom Personal S.A. de C.V., contra actuaciones del Concejo Municipal de Texistepeque, Departamento de S.A., que considera vulneran los derechos de propiedad y seguridad jurídica de su poderdante.

Han intervenido en este proceso, además de la parte actora, el Concejo Municipal demandado y el F. de la Corte.

Analizado el proceso, y considerando:

1. 1. La parte actora manifestó esencialmente en su demanda, que el acto contra el que reclama es el Decreto Municipal número 15, dictado por el Concejo Municipal de Texistepeque, de fecha 3-X-2006, publicado en el Diario Oficial N° 197, tomo 373, del 23-X-2006 mediante el cual se reformó la Ordenanza sobre Tasas por Servicios Municipales de Texistepeque (OTSMT), específicamente en la parte mediante la cual se modificó el Art. 6 numeral 1.1.5 letra "B" referente a la imposición de un cargo mensual de $11.43 "por torres del tendido eléctrico, de cable TV, telefónico u otras actividades, instalado y localizado en el territorio del Municipio, sea en propiedades públicas o privadas".

   En ese orden expositivo, realizó una justificación del amparo contra ley autoaplicativa, y particularmente del amparo contra ordenanzas municipales, y desde esa perspectiva planteó dos argumentos básicos para la impugnación constitucional de la norma tributaria municipal anteriormente señalada.

   Desde una perspectiva formal, indicó que la norma impugnada crea en realidad un impuesto y no una tasa, por cuanto el hecho imponible que se grava con ella es la instalación de torres (para su caso, de transmisión de señal de telefonía celular) ubicadas en terrenos privados y no la utilización de un espacio público de administración municipal, lo que significa que no existe ninguna contraprestación por parte de la municipalidad ya que no hay concesión de espacio público por parte de ésta.

   En tal sentido, insistió en que el Concejo Municipal demandado ha decretado no una tasa sino un impuesto municipal, para lo cual carece de competencia, ya que los mismos deben ser emitidos única y exclusivamente por la Asamblea Legislativa a través de una ley en sentido formal. En virtud de lo anterior, considera que ha existido una grave infracción al principio de reserva de ley en materia tributaria, configurándose una violación del derecho a la seguridad jurídica de la sociedad demandante, como también de su derecho de propiedad, por cuanto impone el pago de un impuesto que ha sido emitido en forma contraria a la normativa constitucional.

   La segunda causa de impugnación constitucional alegada por la sociedad peticionaria consiste en que no hay una actividad municipal que sea desplegada a partir de la supuesta tasa, esto es, que no existe un accionar administrativo que genere una carga para la administración municipal en beneficio exclusivo de la demandante, verbigracia, un servicio de vigilancia para proteger de vandalismo a las estructuras de transmisión de señal de telefonía celular.

   Por todas esas razones, la sociedad peticionaria consideró que existe vulneración a su derecho de propiedad con infracción a su seguridad jurídica, ya que se le está despojando de parte de su patrimonio con base en una norma que adolece de inconstitucionalidades, por lo que pidió se admitiera su demanda, se suspendiera la ejecución del acto reclamado y, en sentencia definitiva, se declarara ha lugar al amparo solicitado.

   2. Mediante auto del 21-III-2007, se admitió la demanda, circunscribiéndose dicha admisión al control de constitucionalidad del artículo 6 número 1.1.5 letra "b" de la Ordenanza sobre Tasas por Servicios Municipales de Texistepeque reformado por medio del Decreto Municipal número 15 de fecha 3-X-2006, en el cual se regula -según el apoderado de la demandante- el cobro de un impuesto municipal disfrazado de tasa por el derecho del uso del suelo y subsuelo por la instalación de torres del tendido eléctrico, telefónico u otras actividades en propiedades no sólo públicas sino, también, en propiedades privadas, y sin que el Municipio despliegue una actividad que justifique el cobro; violentándose así su derecho de propiedad con infracción a la seguridad jurídica, ante la vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria impositiva.

      En la providencia señalada, además, se suspendieron inmediata y provisionalmente los efectos de la aplicación de la norma impugnada, y se pidió informe a los miembros del Concejo Municipal demandado, quienes, al rendirlo, expresaron que los hechos reclamados no eran ciertos, calificando de "confuso y falso" el análisis realizado por el apoderado de la impetrante.

   3. Seguidamente, se confirió audiencia al F. de la Corte, quien no hizo uso de la misma.

   4. Mediante auto del 28-V-2007, se confirmó la suspensión de la aplicación de la normativa impugnada, y se pidió nuevo informe a los miembros del Concejo demandado, quienes, al rendirlo, expresaron que de conformidad con el artículo 130 de la Ley General Tributaria Municipal, existen tarifas por servicios jurídicos administrativos a fin de sustentar los gastos de mantenimiento que incluyen "costos indirectos" tales como pago de salarios, servicios de telefonía y electricidad, y mantenimiento de equipo de oficina. En ese sentido, aseguraron que "La fijación de tasas para la instalación y mantenimiento de torres del tendido eléctrico, cable, telefónica, etc., se incluyen como Servicios Jurídicos administrativos que normativamente se encuentra vinculados a una actividad del municipio, por esta razón, este tipo de tarifas son consideradas «tasas»".

      En ese contexto, aseguraron: "el término «contraprestación» descrito en el Art. 4 de la Ley General Tributaria Municipal no debe ser entendido en el sentido que es utilizado en los contratos bilaterales, como pareciera que es interpretado por la parte actora, por lo que es necesario aclarar que la tasa aunque comparte con otros tributos ser obligaciones ex lege, en realidad es una vinculación del hecho imponible a la actividad del Municipio consistente en la prestación de un servicio público que puede ser de carácter administrativo o jurídico, esta vinculación es el presupuesto para que nazca la obligación del contribuyente a pagar la tasa, y esta vinculación, es precisamente la que diferencia a una tasa de un impuesto." 5. A continuación, se confirieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, al F. de la Corte y a la parte actora. El fiscal expresó, en lo pertinente: "es clara y pertinente la explicación expuesta en el informe rendido por la autoridad demandada aclarando la naturaleza de dos tipos de tasa, según consta en folio número Cuarenta, pero aprecio que por una sola vinculación del hecho imponible del municipio, no es un argumento fundamentado y razonado para determinar la naturaleza de una tasa municipal, por lo que considero que la Sala de lo Constitucional debe tomar en cuenta esa llamada vinculación a que la Autoridad Demandada hace referencia".

      Por su parte la actora, siempre por medio de su apoderado, refutó amplia y pormenorizadamente lo expresado por la autoridad demandada en su informe justificativo, especialmente en lo relativo a la admisión de ésta de que el tributo en cuestión carece de contraprestación directa a favor de CTE Telecom Personal S.A. de C.V.. En ese sentido, expresó -citando jurisprudencia de este tribunal- que "«la nota distintiva en el caso de las tasas es precisamente el hecho que debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el Municipio que se particulariza en el contribuyente» requisito sine qua non que no se cumple en el caso de una denominada tasa por instalación de una torre en un inmueble de propiedad privada, ya que:---a. por un lado, cuando la torre se coloca o instala en un terreno de propiedad privada, no existe -como se advierte hasta de modo intuitivo- uso de espacio público bajo administración municipal; y,---b. por otro lado, cuando la torre se coloca o instala en un inmueble de propiedad privada, no hay ningún servicio prestado por la municipalidad a favor de PERSONAL".

      Ante ello, reiteró su convicción de que, en el presente caso, no existe contraprestación que se constituya como la diferencia esencial entre un impuesto y una verdadera tasa municipal; razones todas por las cuales ratificó su petición de que se declarara ha lugar al amparo pedido.

   6. Por resolución pronunciada a las once horas con dos minutos del 4-IX-2007, se abrió a pruebas el presente proceso, período dentro del cual la parte actora reiteró los alegatos vertidos en sus anteriores intervenciones, así como presentó documentación; mientras que la autoridad demandada se abstuvo de intervenir.

   7. A continuación, se confirieron los traslados que ordena el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales al Fiscal de la Corte, a la impetrante, y a la autoridad demandada. El F. se limitó a ratificar los conceptos vertidos en su primer traslado, mientras que la actora, por medio de su mandatario, reiteró detalladamente lo expuesto en sus alegatos anteriores, esencialmente en lo relativo a que el tributo reclamado es un impuesto bajo el ropaje de tasa, lo cual violenta el principio de reserva de ley impositiva pues no hay uso de suelo municipal ni tampoco prestación de un servicio a su favor. La autoridad demandada presentó un escrito en el que, nuevamente, defendió la naturaleza jurídica del referido tributo argumentando que se trata de una tasa con una prestación jurídica pero no en el sentido de los contratos bilaterales sino de servicios que son prestados por los municipios, aunque el destinatario no sea precisamente el sujeto pasivo del tributo, por todo lo cual no existe vulneración a los derechos reclamados como violados.

   8. Por último, el apoderado de la impetrante presentó tres escritos en los que reiteró los argumentos vertidos respecto a la inexistencia de contraprestación en la pretendida tasa, y que la municipalidad está utilizando dicha figura como un mero mecanismo de exacción fiscal, lo cual es inadmisible en un tributo de esa categoría, así como el hecho de que se está infligiendo a su representada una obligación fiscal por colocar torres en terrenos privados y no públicos. Por todo ello, ratificó su petición de que se amparara a CTE Telecom Personal en sus pretensiones. Así, quedó el presente proceso en estado de pronunciarse sentencia definitiva, el 22-I-2008.

2. 1. Habiéndose expuesto los argumentos esgrimidos por la sociedad demandante para fundamentar su petición de amparo, así como las razones aducidas por la autoridad demandada para justificar la constitucionalidad de la disposición impugnada y la opinión del Fiscal de la Corte, es necesario ordenar los motivos de inconstitucionalidad susceptibles de ser conocidos por esta Sala, para una mayor claridad de la resolución a dictarse.

   De la lectura de la demanda se advierte que la parte actora reclama contra el artículo 6 número 1.1.5 letra "b" de la Ordenanza sobre Tasas por Servicios Municipales de Texistepeque modificado por medio del Decreto Municipal número 15 de fecha 3-X-2006, en el cual se regula -según el apoderado de la demandante- el cobro de un impuesto municipal disfrazado de tasa, por el derecho del uso del suelo y subsuelo por la instalación de torres del tendido eléctrico, telefónico u otras actividades en propiedades privadas, lo cual viola su derecho de propiedad con infracción a la seguridad jurídica, por vulneración al principio de reserva de ley en materia tributaria impositiva debido a que, a su juicio, no existe contraprestación.

   2. En ese sentido, identificados en el párrafo precedente los motivos de inconstitucionalidad alegados por la parte actora respecto a la normativa impugnada en el presente amparo contra ley autoaplicativa, el iter lógico de la presente decisión será el siguiente: (A) se efectuará una breve reseña del contenido de los derechos fundamentales reclamados como vulnerados; (B) se hará una breve argumentación sobre los tributos enfocado en la naturaleza jurídica de las tasas municipales; y (C) se procederá al análisis del caso concreto, a fin de determinar la naturaleza de los cobros realizados por el Municipio de Texistepeque, estableciendo si se trata o no de una tasa municipal, y si está violentando los citados derechos fundamentales.

      (A) a. El derecho de propiedad reconocido en el artículo 2 de la Constitución es la facultad que tiene una persona para disponer libremente de sus bienes en el uso, goce y disfrute, sin ninguna limitación que no sea generada o devenida por la ley o la Constitución. Su existencia conformativa actual depende de la evolución histórica que ha tenido, es decir, desde lo eminentemente individual hasta su existencia en función social que hoy impera en la mayoría de ordenamientos.

      2. Acerca de la seguridad jurídica, ésta ha sido conceptuada como la certidumbre del imperio de la ley, en el sentido que el Estado protegerá los derechos de las personas tal como la ley los declara, imponiéndole, además, el deber insoslayable de respetar y asegurar la inviolabilidad de los derechos constitucionales, delimitando de esa manera las facultades y deberes de los poderes públicos.

         En ese sentido, esta S. ha expresado su posición en anteriores resoluciones sosteniendo que seguridad jurídica es la "certeza que el particular posee que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente". De ahí que el Estado y sus funcionarios estén obligados a respetar los principios constitucionales dado el carácter de éstos como ideas rectoras del accionar público.

      3. Entre esos principios se encuentra el de legalidad tributaria, que es esencialmente el principio de reserva de ley pero aplicado específicamente a la potestad del Estado de imponer tributos; es decir, que la legalidad tributaria implica la exigencia de cumplir todos los requisitos inherentes a la constitucionalidad de la carga tributaria a infligir, tanto en sus caracteres intrínsecos como en su proceso de formación o nacimiento a la vida jurídica.

         (B) a. Respecto de los tributos, la clasificación más aceptada por la doctrina y el derecho positivo es la que los divide en impuestos, tasas y contribuciones especiales.

      2. En ese sentido, la tasa es un tributo que se caracteriza por los siguientes elementos: (1) es una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio; (2) debe ser creada por ley; (3) su hecho generador se integra con una actividad que el Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago; (4) el producto de la recaudación es exclusivamente destinado al servicio o actividad respectiva; (5) debe tratarse de un servicio o actividad divisible a fin de posibilitar su particularización; y (6) se trata de actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas.

      3. Esta última característica de la tasa es la que determina su esencia, siendo su nota distintiva la contraprestación realizada por el Estado o el Municipio que se particulariza en el contribuyente, y que dicha contraprestación no puede ser efectuada por un ente privado. Es en esa lógica que el artículo 4 de la Ley General Tributaria Municipal le llama a dicha actividad "contraprestación", y como tal se entiende la vinculación del hecho imponible a la actividad del municipio, consistente en la prestación de un servicio público -de carácter administrativo o jurídico- que es el presupuesto para el nacimiento de la obligación del contribuyente de pagar la tasa.

         (C) De conformidad con las consideraciones hechas en los párrafos anteriores, se procede al análisis del caso concreto.

      1. De la documentación agregada a este expediente judicial se tiene copia de un ejemplar del Diario Oficial de fecha 23-X-2006, Tomo 373 número 197 del Decreto No. 15/2006 que reforma la Ordenanza sobre Tasas por Servicios Municipales de Texistepeque el cual, en lo pertinente, dice: "La Municipalidad de la Ciudad de Texistepeque, Departamento de Santa Ana (...)---En uso de las facultades legales que le confiere el Código Municipal y la Ley General Tributaria Municipal DECRETA: La siguiente reforma a la Ordenanza sobre Tasas por Servicio Municipales. Art.1- Modifícase y adiciona en el Art. 6 en sus numerales 1.1.4, 1.1.5, 1.1.7., 1.1.12., y 1.1.14 lo siguiente: (...) 1.1.5 B) Derechos por usos del suelo y subsuelo: Por torres del tendido eléctrico, de cable TV, telefónico u otras actividades, instalado y localizado en el territorio del municipio sea en propiedades pública o privadas c/u al mes----$11.43".

      2. En ese sentido, y tal cual ha quedado explicado supra, la demandante, por medio de su apoderado, ha asegurado que el referido tributo no sólo tiene como hecho generador la colocación de torres -en su caso, de telefonía celular- ubicadas en terrenos no municipales ni públicos, sino privados, carente absolutamente de contraprestación ya que el Municipio no realiza ninguna actividad a favor del sujeto pasivo de la pretendida tasa.

         En contraste, el Concejo edilicio demandado ha asegurado que "[existen] tasas que entran dentro de la esfera de servicios jurídicos Administrativos, tal como ya se señaló, prestados por los municipios, en los que el destinatario no es precisamente el sujeto pasivo del tributo, aunque eventualmente, puede requerir cualquier servicio jurídico por parte de la municipalidad, y, es precisamente aquí donde entra como tasa, la tarifa que se cuestiona; no es cierto entonces que sea un presupuesto «sinecuanon» (sic) la exigencia de una contraprestación inmediata y directa para el sujeto pasivo del tributo, como erróneamente lo analiza el impetrante".

      3. Expuesto lo anterior, debe reiterarse que la naturaleza jurídica de una tasa municipal lleva aparejada intrínsecamente la existencia de una actividad del municipio que conlleva una contraprestación por la que el gobernado debe pagar, con lo cual existe una vinculación directa entre el servicio que se presta y el contribuyente que recibe dicha contraprestación; es decir, que sin la individualización de ésta, el tributo no podría calificarse como tasa.

      4. En el presente caso, de la lectura del Diario Oficial en el que se publicó el tributo impugnado -reseñado supra- queda claro el monto pecuniario a cancelar así como la frecuencia del cobro, pero no se advierte ni aun tácitamente que el Municipio tenga la obligación de desplegar alguna actividad a favor del sujeto pasivo, por lo que no queda clara la verdadera naturaleza de la supuesta tasa. Tampoco consta en este expediente judicial prueba alguna de la cual pueda colegirse que la Municipalidad de Texistepeque realice en la práctica alguna actividad, siquiera jurídica, a favor de la sociedad impetrante, en concepto de contraprestación directa que justifique el tributo impugnado.

      5. Y es que, es inaceptable que la contraprestación que define a la tasa pueda ser "indirecta" o "eventual" como lo señala la autoridad demandada ya que, como se ha mencionado, el servicio por el cual se cobra la tasa incide directamente en la satisfacción de un interés del contribuyente, por lo que la relación entre este último y la administración es directa e individualizada.

         En virtud de ello, en el caso concreto, al no haberse establecido en la Ordenanza objeto de reclamo la naturaleza propia del tributo como una verdadera tasa que justifique y legitime el cobro efectuado a la impetrante, se afectan sus derechos a la seguridad jurídica y propiedad.

      6. Finalmente, esta S. estima innecesario hacer consideración alguna en lo que respecta a que el tributo impugnado afecta la instalación de torres en espacios privados, ya que habiéndose establecido la existencia de un defecto de forma que vicia la naturaleza jurídica del arbitrio en referencia, se genera una imposibilidad constitucional de seguir imponiéndolo a la sociedad peticionaria.

         Por todo lo expuesto, habrá que estimar la pretensión de la sociedad impetrante y, por lo tanto, declarar ha lugar al amparo solicitado.

         III- 1. Teniendo por establecidas las violaciones constitucionales en la actuación de la autoridad demandada, corresponde ahora establecer el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria.

         Al respecto, es necesario aclarar que cuando este tribunal reconoce en su sentencia la existencia de un agravio personal, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño causado, restaurando las cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecución del acto violatorio de derechos y restableciendo al perjudicado en el pleno uso y goce de sus derechos violados. Por ello, el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en sus primeras líneas, señala el efecto normal y principal de la sentencia estimatoria: el efecto restitutorio.

   2. Ahora bien, este efecto restitutorio debe entenderse atendiendo a la finalidad del amparo que es el restablecimiento del orden constitucional violado, así como la reparación del daño causado.

      En el caso en concreto, y dado que el reclamo constitucional planteado se basa en la aplicación de una norma que por su sola vigencia se ha determinado causante de violaciones constitucionales, el efecto reparador se concretará en que el Concejo Municipal de Texistepeque deberá abstenerse de aplicar a la peticionaria el artículo 6 numeral 1.1.5 letra "B" reformado de su Ordenanza sobre Tasas por Servicios Municipales referente a imponer un cargo mensual de $11.43 por torres de transmisión de señal de telefonía celular.

      POR TANTO: A nombre de la República, con base en las razones expuestas, y en aplicación de los artículos 2, 131 ord. 6º y 204 ord. 6º de la Constitución y artículos 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta S.

      FALLA:

      (

      1. D. ha lugar el amparo promovido por la Sociedad CTE Telecom Personal S.A. de C.V. contra actuaciones del Concejo Municipal de Texistepeque, por violación a sus derechos de propiedad y seguridad jurídica con infracción al principio de legalidad tributaria; (b) D. sin efecto la aplicación del artículo 6 numeral 1.1.5 letra "B" reformado de la Ordenanza sobre Tasas por Servicios Municipales de Texistepeque referente a imponer a la peticionaria un cargo mensual de $11.43 por torres de transmisión de señal de telefonía celular; por lo que el Concejo edilicio demandado deberá abstenerse de cobrar los adeudos que estén pendientes por dicha norma así como de continuar con su aplicación ulterior; y (c) Notifíquese.

      ---J.B.J.---SONIAD.S.---J.N.C.S.---E.S.B.R.---R.E.G.B.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---E. SOCORRO C.---RUBRICADAS.