Sentencia nº 9-2003 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 22 de Octubre de 2004

Fecha de Resolución22 de Octubre de 2004
EmisorSala de Lo Constitucional
Número de Sentencia9-2003
Tipo de ProcesoINCONSTITUCIONALIDADES
Tipo de ResoluciónSentencia Definitiva

9-2003

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las catorce horas del día veintidós de octubre de dos mil cuatro.

El presente proceso constitucional ha sido promovido por los ciudadanos M.E.S.Z., T.E.C.R., P.A.H.S., R.F.C.A. y J.A.M.C., todos mayores de edad, estudiantes, respectivamente de los domicilios de Mejicanos, Nueva San Salvador, San Salvador y Antiguo Cuscatlán, de nacionalidad salvadoreña; a fin que este tribunal declare inconstitucional, por vicio en su contenido, la letra "e" y, por conexión, el resto de letras del art. 4 del D. L. nº 81, de 14-XI-1978, publicado en el D. O. nº 236, tomo 261, correspondiente al 19-XII-1978 que contiene la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA); disposición que prescribe:

"Art. 4. No corresponderán a la jurisdicción contencioso administrativa: a) los actos políticos o de gobierno; b) la actividad privada de la Administración Pública; c) los actos del Consejo Central de Elecciones y demás organismos electorales relacionados exclusivamente con la función electoral; ch) los actos de la Corte de Cuentas de la República relacionados con la fiscalización de la Hacienda Pública; d) los actos del Consejo Superior de Salud Pública ejecutados en virtud de la facultad que le confiere el artículo 208 de la Constitución Política; e) las resoluciones del Tribunal de Servicio Civil; y f) las resoluciones del Tribunal de la Carrera Docente, provenientes de la aplicación de la Ley de Escalafón del Magisterio Nacional y de la Profesión de Maestro".

Han intervenido en el proceso, además de los demandantes, la Asamblea Legislativa y el F. General de la República.

Analizados los argumentos; y considerando:

  1. 1. Los peticionarios fundan su pretensión en el derecho a la protección jurisdiccional. Tales argumentos, se pueden sintetizar en los siguientes puntos:

    1. El derecho a la protección jurisdiccional se deriva de la parte final del inc. 1º del art. 2 Cn., según el cual "toda persona tiene derecho (...) a ser protegida en la conservación y defensa de los mismos". Tal derecho -señalan los peticionarios- implica la existencia de un sistema de mecanismos estatales que hagan efectiva la protección de los derechos constitucionales.

    2. Asimismo manifiestan que, cuando un conflicto tiene carácter administrativo, el derecho a la protección puede ejercerse a través de los mecanismos establecidos dentro de la vía administrativa correspondiente y dentro de la vía jurisdiccional competente, siendo esta jurisdicción contenciosa la contemplada en el art. 172 Cn.. Por su parte, la letra "a" del art. 7 de la LJCA establece el agotamiento de la vía administrativa como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.

    3. También señalan los pretensores que, cuando una persona se dirige al órgano jurisdiccional para solicitar la defensa de sus derechos, solicita al Estado la protección jurisdiccional, que constituye una dimensión del derecho a protección, contemplado en el art. 2 Cn.

      Para robustecer sus afirmaciones citan además, una fracción de la Sentencia de 28-V-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 4-99, en la que este tribunal afirmó que "el derecho a la protección jurisdiccional reconoce de manera expresa la posibilidad que tiene todo ciudadano de acudir al órgano estatal competente para plantearle, vía pretensión procesal, cualquier vulneración inconstitucional a sus derechos (...); el proceso, como realizador del derecho a la protección jurisdiccional, es el instrumento de que se vale el Estado para satisfacer las pretensiones de los particulares en cumplimiento de su función de administrar justicia; o desde otra perspectiva -la de los sujetos pasivos de dicha pretensión- dicho proceso es el único y exclusivo instrumento a través del cual se puede, cuando se realice adecuado a la Constitución, privar a una persona de algún o algunos derechos consagrados a su favor".

      D.A. además los peticionarios que la letra "e" del art. 4 de la LJCA impide el ejercicio del derecho a la protección jurisdiccional puesto que, cualquier persona que haya agotado la vía administrativa puede dirigirse ante la Sala de lo Contencioso Administrativo para solicitar la revisión jurídica de la actuación del último ente administrativo que conoció de la controversia; sin embargo, dicha disposición legal, al excluir de la jurisdicción contencioso-administrativa las resoluciones del Tribunal de Servicio Civil, sustrae dicha actuación del ámbito de conocimiento de la Sala de lo Contencioso Administrativo, lo que impide que los derechos controvertidos ante dicho entre administrativo sean protegidos a través de un proceso jurisdiccional especializado en materia administrativa.

    4. Finalmente hacen referencia los pretensores que la Sala de lo Contencioso Administrativo, en la Interlocutoria 18-Z-98, de 8-XII-1998, declaró inaplicable la disposición objeto de este proceso.

      1. El informe de la autoridad demandada, la Asamblea Legislativa, se sustenta en que el art. 4 de la LJCA no es inconstitucional, señalándose como motivos principales, los siguientes:

      A.T. de un problema de compatibilidad con las bases constitucionales del ordenamiento jurídico -suscitado en ocasión de la aplicación actual de una norma jurídica, aunque la elaboración haya sido anterior- considera ese órgano de Estado que la Sala de lo Constitucional, en su calidad de intérprete supremo de la Constitución, se encuentra habilitada para conocer en el fondo de la pretensión planteada la que constata con efecto general y obligatorio la derogatoria o no producida por el art. 249 Cn., ello en beneficio de la claridad y certidumbre que debe tener el derecho vigente.

    5. El pronunciamiento que la Sala de lo Constitucional realice es para el solo efecto de producir seguridad jurídica; pues la aplicación de la derogatoria genérica del art. 249 Cn. no es privativa, sino que cualquier juez o tribunal de la República tiene plena potestad para realizar de oficio o instado por las partes un examen de compatibilidad entre la normativa preconstitucional y la Ley Suprema, para constatar la derogación de tales disposiciones, como resultado de dicho examen, sin necesidad de esperar pronunciamiento general y obligatorio de la Sala.

    6. El art. 249 Cn., deja claro que las disposiciones preconstitucionales que se opongan a lo dispuesto en la nueva Constitución quedan derogadas, debiendo entenderse que tal efecto se produce en virtud del propio mandato constitucional. Pese a lo previsto en la referida disposición, existe la posibilidad que no siempre se considere derogada una norma preconstitucional, por el mandato constitucional, ya que, al no haber existido declaratoria expresa de parte de la Constitución, en el sentido que las leyes secundarias se estimaban derogadas, deben considerarse vigentes y con presunción de constitucionalidad tales leyes, hasta que fueren derogadas, por existir inconstitucionalidad, por la misma autoridad que las dictó, o mejor dicho, por el órgano autorizado constitucionalmente para legislar, o que mediante sentencia de la Sala de lo Constitucional se declare inconstitucional de un modo general y obligatorio.

    7. En lo relativo a la constatación de la derogatoria de la letra "e" del art. 4 de la LJCA por la supuesta violación del art. 2 de la Cn., en lo referente al derecho de protección y conservación de los demás derechos materiales, considera dicho cuerpo colegiado que, para que los derechos consagrados en la norma fundamental dejen de ser un simple reconocimiento abstracto y se reduzcan a lo más esencial y seguro esto es, se aniden en zonas concretas, es también imperioso el reconocimiento a nivel supremo de un derecho que posibilite su realización efectiva y pronta a través de un derecho de protección en la conservación y defensa del catálogo de derechos suscritos. Ahora bien, abstracción hecha de su finalidad, puede perfectamente decirse que tal derecho viene a reconocer de manera expresa la posibilidad que tiene todo ciudadano de acudir al órgano estatal competente para plantearle, vía pretensión procesal, cualquier vulneración inconstitucional en la conservación, defensa, mantenimiento y titularidad de sus derechos.

    8. Finalmente en lo referente a la constatación de la derogatoria de la letra "e" del art. 4 de la LJCA por la supuesta violación al art. 172 Cn., opina la Asamblea Legislativa que, existe un estatuto de los tribunales que conforman el Órgano Judicial constituido por el principio de exclusividad o monopolio de la jurisdicción.

      1. El traslado conferido al F. General de la República, fue evacuado por el Fiscal Adjunto, R.B.B.M. quien en síntesis, opinó:

    9. Los derechos reconocidos como fundamentales por la persona humana se encuentran resguardados en el art. 2 inc. Cn., por medio del derecho a la protección jurisdiccional de todas aquellas categorías jurídicas subjetivas instauradas a favor de la persona humana, es decir, que tales derechos se han reconocido con la finalidad de darle protección a todas las categorías jurídicas subjetivas integrantes de la esfera jurídica del individuo, al poder válidamente reclamar -en su oportunidad vía procesal- frente a actos de particulares o de los entes estatales que atenten contra la conservación, mantenimiento, defensa y titularidad de tales categorías, o sea que se reconoce la posibilidad que tiene toda persona de acudir al órgano estatal competente, para plantearle, vía pretensión procesal, cualquier afectación inconstitucional en la conservación y defensa de los derechos.

    10. Con base en lo expuesto, el F. opinó que, partiendo de la tal protección expresada y contenida en la normativa constitucional, no se puede limitar ni obstaculizar su protección ya que, si así lo fuese, se estaría sustrayendo esferas de legalidad e impunidad del control jurisdiccional en perjuicio de los intereses legítimos de los particulares tal como lo señala el contenido de la letra "e" del art. 4 de la LJCA.

    11. Asimismo, argumenta el Lic. B.M., que, el derecho a la protección jurisdiccional no debe estar condicionado en su ejercicio, a ciertos requisitos, ni excluirse de su conocimiento esferas jurídicas o actos de particulares o de los entes estatales, sino más bien debe ser un derecho a obtener siempre la protección jurisdiccional por los órganos competentes, siempre que se ejerza en defensa de los derechos fundamentales. Entonces, la letra "e" del art. LJCA deviene en inconstitucional por ser una limitación al acceso a la protección jurisdiccional de los particulares, entrando en contravención con el art. 2 inc. Cn.

    12. En el presente caso, refiere el F., existe confrontación con los incisos primeros de los arts. 2 y 174 Cn. Debe de entenderse que la disposición que hoy se impugna fue derogada de un modo general, desde la entrada en vigencia de la Constitución -veinte de diciembre de mil novecientos ochenta y tres- lo que implica que la facultad de declarar la derogatoria genérica del art. 249 Cn., no es facultad exclusiva de la Sala de lo Constitucional, sino de cualquier juez o tribunal de la República, quienes tienen la potestad constitucional de convertirse en contralores de la constitucionalidad y por lo tanto pueden comprobar, inaplicar o derogar todas aquellas disposiciones infraconstitucionales que, producto de su examen, se encuentren en contravención a cualquier disposición de la Constitución.

      Por tanto, siendo coherente con los parámetros de admisión vertidos por esta Sala, el Fiscal adjunto pidió que, en sentencia definitiva, se declare la derogatoria de la letra "e" del art. 4 LJCA, contenida en el Decreto-ley 81, de 14-XI-1978, publicado en el D. O. nº 236, tomo 261, de fecha 19-XII-1978, por contravenir el art. 2 y del inc. 1º del art. 172 Cn.

  2. Expuesto el contenido básico de la demanda, orientado a evidenciar desde el particular punto de vista de los actores la supuestas inconstitucionalidades de la letra "d" del art. 4 LJCA, así como el informe de la autoridad emisora -Asamblea Legislativa- y la opinión vertida por el F. General de la República en funciones, corresponde ahora identificar los argumentos de inconstitucionalidad sobre los que habrá de decidirse en esta sentencia, así como el orden lógico que llevará la misma.

    La decisión debe estructurarse con el iter lógico siguiente: en primer lugar, se debe analizar lo referente a la situación prevista en el art. 249 Cn., en lo relativo a la derogación genérica producida por la Ley Suprema y la constatación de la derogatoria referida en la citada disposición constitucional (III); posteriormente se hará una relación doctrinal y jurisprudencial del caso en estudio estructurado en la forma siguiente: análisis y caracterización del derecho a la protección jurisdiccional y la disociación de ciertos tópicos que sin fundamento alguno han llegado a establecer un límite de conocimiento jurisdiccional, especialmente en lo relativo a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (IV 1 y 2); breve reseña histórica y justificación de la existencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (IV 3 y 4); análisis de las materias "ajenas" (IV, 5 A) y "excluidas" (IV 5 B) de la jurisdicción contencioso administrativa. Para luego pronunciar el fallo que corresponda según Constitución.

  3. Es oportuno reiterar lo relativo a la situación prevista en el art. 249 Cn., que prevé la posibilidad que toda a aquella disposición preconstitucional que venga a contradecir los preceptos constitucionales queda derogada. Esta derogación genérica no necesita de una declaratoria de inconstitucionalidad por parte de esta Sala, sino más bien una constatación de la derogatoria.

    Esta S. ya se ha pronunciado al respecto, en la Sentencia de 15-II-2002, pronunciada en el proceso de Inc. 9-97 y entre las ideas más importantes de esa resolución se tiene:

    1. En cuanto a dicha normativa -como se ha dicho en reiterada jurisprudencia de esta Sala, desde la Sentencia de 20-VI-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 4-88, Considerando II-, cabe tener en cuenta que la Constitución, al entrar en vigencia el 20-XII-1983, no apareció en un vacío jurídico, sino que se insertó en un ordenamiento preexistente, el cual no desapareció en su totalidad por la promulgación de la nueva Ley Suprema, sino que pervivió, aunque afectado y modificado por la nueva regulación constitucional; ello plantea el problema relativo a la inserción de la Constitución en el ordenamiento preconstituido.

      Para abordar el análisis y resolución de dicho problema, debe tenerse presente que la actual Constitución se construye sobre un sustrato ideológico personalista o humanista, distinto al de las Leyes Primarias bajo las cuales se promulgaron las disposiciones preconstitucionales; esta circunstancia produce de suyo una incompatibilidad lógica entre ciertas disposiciones o cuerpos normativos del ordenamiento preexistente y la nueva Constitución, y hace necesario definir el efecto que tal incompatibilidad producirá.

      Contrario a otras Leyes Primarias que, en el ámbito del derecho constitucional comparado, no prescriben expresamente tal efecto, el art. 249 de la vigente Constitución Salvadoreña dispone: "Derógase (...) todas aquellas disposiciones que estuvieren en contra de cualquier precepto de esta Constitución". Esta disposición no tiene antecedente en las anteriores Constituciones que han regido El Salvador, pues las disposiciones de tales Leyes Primarias, equivalentes al actual art. 249, se limitaban a derogar la Constitución inmediatamente anterior, cualesquiera otras Constituciones que hubieran regido, las leyes constitutivas y los decretos adoptados por los gobiernos de facto al producirse la ruptura que dio origen al proceso constituyente; pero no se había prescrito antes una derogación en la forma genérica que lo hace la vigente Ley Suprema.

      El efecto, pues, que sobre todas las disposiciones preconstitucionales produce su incompatibilidad con la vigente Constitución, es su derogación desde el 20-XII-1983. Dicha inclusión de una derogatoria genérica en la vigente Ley Suprema implica una decisión fundamental: no diferir la extinción de las disposiciones preconstitucionales incompatibles con la nueva Constitución, más allá de la fecha de su vigencia.

    2. En la mencionada sentencia dictada en el proceso de Inc. 4-88, esta S. dijo que la derogación en análisis solamente puede ser entendida como resultado de la contravención a la Constitución en sentido material o sustancial, es decir, lo que el artículo 183 Cn. denomina inconstitucionalidad en su contenido, ya que el efecto de derogación sólo puede referirse a la contradicción con los principios materiales de la Constitución, no a las reglas formales de elaboración de las leyes que ésta establece hoy. Y es que, no puede reprocharse inconstitucionalidad a las leyes anteriores a la Constitución por la sola razón de que la aprobación que en su momento les dio valor normativo sea contraria a las reglas constitucionales actuales de producción de las leyes.

      Ahora bien, lo anterior debe entenderse sin perjuicio de que, cuando el procedimiento de formación de un cuerpo normativo preconstitucional sea igual tanto en la Ley Primaria vigente al momento de producirlo como en la vigente Constitución de 1983, cabe decidir en el fondo sobre la constitucionalidad formal del cuerpo normativo infraconstitucional, tomando como base la vigente Constitución.

    3. El art. 249 Cn. deja en claro que las disposiciones preconstitucionales que se opongan, en contenido material, a lo dispuesto por la nueva Constitución, quedan derogadas, debiendo entenderse que tal efecto se produce en virtud del propio mandato constitucional; aseveración que, en principio, pone fin al problema, en los términos antes expuestos. Sin embargo, si se tiene en cuenta la existencia de múltiples órganos de control de constitucionalidad de las disposiciones inferiores a la Constitución, sean previas o posteriores a la vigencia de ésta -como es el caso salvadoreño, según lo establecen claramente los arts. 235, 149 y 185 Cn., y arts. 10 inc. y 12 inc Pr. Cn.-, existe la posibilidad que no siempre se considere derogada por el mandato del art. 249 Cn. una disposición preconstitucional.

      Por lo tanto, tratándose de un problema de compatibilidad con la Constitución de una disposición jurídica, suscitado en ocasión de la aplicación actual de la segunda, aunque su elaboración haya sido anterior, esta S. se encuentra habilitada para conocer en el fondo de una pretensión como la planteada en el presente caso, y constatar con efecto general y obligatorio la derogatoria o no producida por el art. 249 Cn., en beneficio de la claridad y certidumbre que debe tener el derecho vigente.

    4. Sin embargo, es conveniente señalar que el pronunciamiento que esta Sala realice sobre la compatibilidad con la Constitución de una disposición o cuerpo normativo preconstitucional es para el solo efecto de producir seguridad jurídica; pues la aplicación de la derogatoria genérica del art. 249 Cn., no es privativa de esta Sala. Cualquier Juez o Magistrado de la República, así como los funcionarios a quienes se refiere el art. 235 Cn. tienen plena potestad para realizar, de oficio o instados, un examen de compatibilidad entre la normativa preconstitucional y la Ley Suprema, y constatar la derogación de tales disposiciones si como resultado de dicho examen encuentran contravención a la Constitución; todo ello, sin necesidad de esperar un pronunciamiento general y obligatorio de esta Sala.

      Es cierto que en la Sentencia de 26-VII-1989, pronunciada en el proceso de Inc. 3-85, Considerando VI, la Sala de lo Constitucional sostuvo que "el art. 249 de la Constitución (...) declaró, de manera expresa, clara y terminante, que por la entrada en vigencia de la nueva Constitución, queda derogado cualquier estatuto constitucional anterior, o disposiciones con pretensiones de rango constitucional", pero que "respecto a la legislación secundaria, se estableció en el artículo 271 de la Constitución la obligación de armonizarla al texto de la Constitución, fijando para la Asamblea Legislativa el plazo de un año para realizarlo", por lo que "al no haber existido declaratoria expresa de parte de la Constitución, en el sentido de qué leyes secundarias se estimaban derogadas, debe considerarse vigentes y con presunción de constitucionalidad tales leyes, hasta que fueren derogadas, por estimarse inconstitucionales por la misma autoridad que las dictó, o mejor dicho, por el órgano autorizado constitucionalmente para legislar, o que mediante sentencia de esta S. se declaren inconstitucionales de un modo general y obligatorio".

      Pero tal criterio jurisprudencial no puede entenderse como una negación a M. y Jueces, así como a los funcionarios a quienes se refiere el art. 235 Cn. para realizar dentro de sus respectivos ámbitos de atribuciones y competencias el control difuso de la constitucionalidad, pues ello produce el efecto negativo de restarle fuerza normativa al art. 249 Cn, que es un elemento esencial para el aseguramiento del carácter normativo y la supremacía de la Constitución.

      La solución adoptada en el mencionado precedente jurisprudencial enerva el art. 249 Cn. en aras del art. 271 Cn., lo cual es inaceptable desde el principio de concordancia práctica de la interpretación constitucional. Cabe otra forma más adecuada de interpretar ambas disposiciones, que consiste en entender que la primera disposición produjo efectos plenos desde el día en que la Constitución entró en vigencia, y que la segunda implica una exigencia de seguridad jurídica: la suplencia de los vacíos producidos a consecuencia de dicha derogación, mediante la emisión de otras leyes conformes con la nueva Ley Suprema.

      Y es que, la presunción de constitucionalidad de las leyes a que se refiere en la mencionada sentencia sólo puede significar que el cumplimiento de las leyes no puede estar condicionado a un previo pronunciamiento jurisdiccional que determine que las mismas son conformes con la Ley Suprema, sino que deben acatarse desde su entrada en vigencia sin esperar una previa autorización jurisdiccional; sin embargo, ello no obsta para que los Magistrados y Jueces ejerzan el control difuso de constitucionalidad de las disposiciones del ordenamiento -máxime en los casos de la normativa preconstitucional-, o que los funcionarios a quienes se refiere el art. 235 Cn. cumplan con su protesta de atenerse al contenido de la Constitución cualquiera sea el contenido de las disposiciones generales u órdenes concretas que la contraríen, mecanismos de control entre los cuales se incluye la derogación genérica del art. 249 Cn.

      Lo anterior conduce a afirmar que el control de constitucionalidad realizado por esta Sala sobre la normativa preconstitucional sólo obedece -como ya se esbozó previamente- a razones de seguridad jurídica: la sentencia de fondo en dicho proceso declarativo no produce la invalidación de la disposición o cuerpo normativo objeto de control, sino que se limita a declarar el choque con la normativa constitucional, constatando de un modo general y obligatorio, la derogación producida por el art. 249 Cn. el 20-XII-1983.

    5. Ahora bien, para comprender plenamente el pronunciamiento que habrá de hacerse en el fallo de esta sentencia, debe retomarse la jurisprudencia producida en la Sentencia de 20-XII-1999, en el proceso de Amp. 89-99, Considerando III 2 y 3, en la cual se dijo -en relación con la integración del Derecho realizada por este tribunal, lo cual también es aplicable a la explicitación del contenido de la Constitución y a los pronunciamientos sobre la conformidad o disconformidad de las leyes con la Ley Suprema- que la Sala de lo Constitucional "es el supremo juez de la Constitución y, por tanto, es quien tiene el más alto grado de la interpretación constitucional y de todo el restante ordenamiento jurídico conforme a aquélla. En efecto, la Constitución es la norma suprema de todo el orden jurídico, y esa naturaleza tan especial se traduce, entre otros efectos, en la obligación de interpretar todo el ordenamiento jurídico de conformidad con la Constitución".

      "[A]l advertir el tribunal -sigue la mencionada sentencia- que la norma secundaria base de la actuación impugnada no es conforme a la Constitución y su elasticidad no permite tampoco hacerlo, la misma ya no puede ser aplicada; consecuentemente, el caso sujeto a control carecería de norma para decidirlo, teniendo necesariamente que integrar el derecho en su resolución para que el mismo supuesto, en casos futuros, se resuelva a partir de la integración hecha. Es esta precisamente la consecuencia que conlleva una integración del derecho, pues en lo sucesivo los operadores jurídicos tendrán que tomar necesariamente en consideración la integración hecha, resolviendo los casos conforme a la jurisprudencia emanada de este tribunal y no en base a la norma que se declaró en el amparo contraria a la Constitución".

      "Entonces -concluye el mencionado precedente-, a los juzgadores ordinarios solo se les podrá exigir un comportamiento adecuado a la integración a partir de la fecha en que se originó, pues es irrazonable exigir el apego a una jurisprudencia emanada con posterioridad al acto reclamado; es decir, que al momento de emitir un acto, las autoridades no tiene más que aplicar las normas secundarias conforme a su particular interpretación constitucional y valorar las integraciones jurisprudenciales emitidas hasta la fecha; mas no es posible que resuelvan el caso con la nueva realidad que se originaría en una futura integración".

    6. Con base en lo anterior, se concluye que esta S. se encuentra habilitada para examinar en el fondo la conformidad con la Constitución de la disposición impugnada por el actor en el presente proceso, para efecto de emitir un pronunciamiento que constate de un modo general y obligatorio la derogación de la misma si resultara disconforme con la Ley Suprema, o su vigencia, si resultara conforme.

  4. Corresponde ahora realizar una relación doctrinal y jurisprudencial del caso en estudio a fin de concluir posteriormente acerca de la constitucionalidad o no del contenido del art. 4 de la LJCA.

    1. El derecho a la protección jurisdiccional ha sido objeto de análisis por parte de este tribunal en la mencionada Sentencia de 15-II-2002, pronunciada en el proceso de Inc. 9-97, de la cual, entre los puntos más importantes, puede destacarse:

      1. La Constitución, desde su art. 2, positiva una serie de derechos de la persona que considera fundamentales para la existencia humana digna, en libertad e igualdad, y que integran su esfera jurídica.

        Para que tales derechos no se reduzcan a un reconocimiento abstracto y tengan posibilidades de eficacia, es también imperiosa la consagración, en el ámbito supremo, de un derecho que posibilite su realización efectiva y pronta. En virtud de ello, la Constitución también consagró en el art. 2, inc. 1°, última frase, el derecho a la protección de las categorías jurídicas subjetivas establecidas en favor de toda persona, es decir, un derecho de protección en la conservación y defensa del catálogo de derechos.

        Tal derecho presenta varias dimensiones, pero la que en esta decisión se analizará seguidamente es el derecho a la protección jurisdiccional, el cual se ha instaurado con la esencial finalidad de permitir la eficacia de las categorías jurídicas subjetivas integrantes de la esfera jurídica de la persona humana, al permitirle reclamar válidamente frente a actos particulares y estatales que atenten contra tales derechos.

      2. El derecho a la protección jurisdiccional reconoce de manera expresa la posibilidad que tiene todo ciudadano de acudir al órgano estatal competente para plantearle, vía pretensión procesal, cualquier vulneración inconstitucional a sus derechos -lo que en doctrina procesal se conoce como derecho de acción-. Y la mencionada disposición constitucional obliga al Estado Salvadoreño a proporcionar protección jurisdiccional a todas las personas, frente a actos arbitrarios e ilegales que afecten su esfera jurídica, a través del instrumento heterocompositivo -también creado constitucionalmente- diseñado con tal finalidad: el proceso jurisdiccional en todas sus instancias y en todos sus grados de conocimiento.

        En tal sentido, puede afirmarse que el proceso, como realizador del derecho a la protección jurisdiccional, es el instrumento de que se vale el Estado para satisfacer las pretensiones de los particulares en cumplimiento de su función de administrar justicia; o, desde otra perspectiva -la de los sujetos pasivos de dichas pretensiones-, dicho proceso es el único instrumento a través del cual se puede, cuando se realice adecuado a la Constitución, privar a una persona de algún o algunos de los derechos consagrados en su favor.

        A partir del derecho a la protección jurisdiccional, se hace necesaria la creación de una serie de categorías jurídicas subjetivas activas e integrantes de la esfera jurídica del individuo, cuya naturaleza jurídica corresponde principalmente a garantías y que se engloban bajo la rúbrica "debido proceso", o "proceso constitucionalmente configurado"; categorías que además posibilitan de forma efectiva aquella protección.

    2. Como se ha precisado en los parágrafos anteriores, el Estado Constitucional de Derecho tiene por característica básica la conformación de una serie de derechos fundamentales y garantías constitucionales cuyo destinatario es la persona humana tal, y como lo señala el Título I, Capítulo único, art. 1 Cn., y por esa razón la necesidad de establecer y proteger la esfera jurídica por medio de un núcleo esencial donde haya posibilidad de eficacia a través de la protección de las categorías jurídicas subjetivas por medio del derecho a la protección jurisdiccional.

      Asimismo, la norma fundamental recoge en sus distintas disposiciones derechos constitucionales procesales que permiten generar confianza a los destinatario de la norma al establecer un plus de salvaguardia con la obtención y ejecución de una resolución judicial; esto constituye el derecho a la protección jurisdiccional que permite que el Estado a través del órgano encargado de juzgar y ejecutar lo juzgado pueda conocer del derecho de acción, que se manifiesta fundamentalmente en un proceso dentro del cual se conoce y resuelve una pretensión, la cual se ejercita mediante una declaración de voluntad que se deduce ante el Juez pero se dirige frente a la contraparte haciendo nacer la carga de contestar u oponerse.

      De la misma forma, los juzgadores ponen en funcionamiento una serie de principios del proceso y del procedimiento con el fin de evitar abusos de poder para garantizar un proceso constitucionalmente configurado en el que se respeten los derechos básicos y esenciales de la persona. Consecuentemente, el Órgano Judicial se encuentra legitimado por la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.

      Esa manifestación, en lo que a ámbitos jurisdiccionales se refiere, pretende evitar la disociación de ciertos tópicos que sin fundamento alguno han llegado a establecer un límite de conocimiento jurisdiccional, específicamente para el estudio y análisis de este caso, lo relativo a la LJCA.

    3. Es preciso previamente hacer una reseña acerca de la jurisdicción contencioso administrativa para analizar a continuación lo relativo a la citada disposición.

      En la década de los setenta, se elaboró un proyecto de ley, el cual fue aprobado por el Ejecutivo y luego, a iniciativa conjunta del Presidente de la República por medio de su Ministro de Justicia y la Corte Suprema de Justicia, fue presentado a la Asamblea Legislativa para su aprobación convirtiéndose en ley de la República mediante D.L. nº 81, de 14-XI-1978, entrando en vigencia el 1-I-1979.

    4. G.C. afirma que la existencia de la administración se justifica por el bien común que prevé la Constitución. Asimismo, del art. 2 de la Cn., subyace el derecho a la protección jurisdiccional que nace por el catalogo abierto de los derechos fundamentales y la protección jurisdiccional, sin perjuicio de otras disposiciones de las cuales se deriva, tales como los arts. 11, 86, 172 y 182 ord. 5º Cn.; así, la jurisdicción contenciosa administrativa, señala, es realmente un orden jurisdiccional específico, inserto en la jurisdicción general del Estado, y compuesta por tribunales especializados, que conocen de los asuntos que, siendo parte de la Administración Pública, se aplique al Derecho Administrativo; constituyen, por consiguiente, un modelo judicialista.

    5. Precisamente en tal jurisdicción contencioso administrativa, se aprecia cómo el legislador en el art. 4 de la LJCA, excluyó del conocimiento de ese Tribunal, una serie de materias, algunas de suyo, cuestionables. A tenor de lo dispuesto en la citada disposición, se ha enumerado taxativamente aquellas que no corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa.

      Tratando de hacer un análisis por medio de la casuística y la interpretación conforme, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha señalado -en la Interlocutoria 75-S-97, de 16-I-1998- a partir del art. 4 de la LJCA, la diferencia entre materias ajenas y materias excluidas, esta situación obedece, señalan, a una delimitación negativa, que comprende tanto materias ajenas como materias excluidas, y cuya diferencia va más allá de la mera semántica.

      A.D.S. estableció, referente a las materias ajenas, que tales son actuaciones de la Administración Pública que no constituyen actos administrativos y cuyos actos no corresponden a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Estas se refieren a actuaciones de la Administración que no se configuran como actos administrativos, y respecto de los cuales, consecuentemente, no es ese el Tribunal competente para su impugnación.

      1. En el primer supuesto de los actos ajenos a la competencia contencioso administrativa, podemos señalar los actos políticos o de gobierno (art. 4 letra "a" LJCA) de los cuales, señala, no existe duda de la exclusión de la competencia de esa jurisdicción puesto que no se trata de actos administrativos.

        Acerca de estos también el jurista español J.M.A., en el documento denominado Bases de reforma integral de la justicia administrativa y contenciosa administrativa (agosto de 1997), agrega relativo a los actos políticos o de gobierno que, desde el nacimiento del Estado Constitucional, se ha admitido la existencia de un sector de la actividad gubernamental no susceptible de fiscalización jurisdiccional por los tribunales de lo contencioso administrativo. En forma ilustrativa, señala, el Tribunal Supremo estadounidense, en su sentencia del caso L.V.B., de 1889, se consideró incompetente para decidir sobre una political question. También el Consejo de Estado francés se pronunció sobre su incompetencia para enjuiciar los llamados actos políticos desde su famosa sentencia de 1-V-1822, dictada en el affaire L..

        El problema que plantean los llamados actos políticos -opina A.-, es evitar que una definición o consideración extensiva de los mismos conduzca a aumentar los supuestos en los que la actuación administrativa desde considerarse acto político y, así, aumentan de manera injustificada los supuestos en los que la Administración elude el sometimiento a los tribunales que exige la realización práctica del Estado de Derecho. Lo anterior, agrega, exige que no puede una ley de la jurisdicción contencioso administrativa prever la inadmisibilidad de procesos contencioso administrativos contra los actos políticos sin definir o concretar en lo posible cuáles han de entenderse como tales, para lo cual debe determinarse la máxima concreción posible de qué se entiende por acto político y debe determinarse que sólo los órganos constitucionales, cúspide de la estructura administrativa (v. gr., el Gobierno), pueden dictar actos políticos; y debe establecerse la posibilidad de que el particular dañado con un acto político pueda, al menos, solicitar una indemnización de los perjuicios sufridos, y en caso de no ser satisfecho puede acudir a la vía contencioso administrativa -como sería el caso costarricense y el español-.

      2. Relativo a la actividad privada de la Administración Pública (art. 4 letra "b" LJCA), el documento de apoyo al proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos (enero de 1994) en su exposición de motivos realiza una distinción entre los que denomina dos grandes grupos de actos de la Administración: los actos administrativos y los actos privados.

        Justamente estos últimos, señala, se caracterizan porque, debido a remisiones legislativas, apoyadas en ficciones jurídicas, son objeto de fiscalización por los tribunales ordinarios y, en cuanto actos de tráfico privado, se rigen por las normas de Derecho Civil y otras complementarias. Sin embargo, para llegar a la resolución que constituye el acto privado es necesario que la Administración realice una serie de actuaciones previas, de trámite, que le conducirán a la acertada decisión. Y la decisión final debe regirse por los mismos criterios de legalidad, eficacia, servicio público, respeto a los derechos de los ciudadanos, buena administración de los fondos públicos y demás que deben presidir cualquier actuación de la Administración Pública.

        Consecuentemente, la Comisión Redactora del Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos consideró que debía seguirse con la doctrina francesa de los actos separables, nacida en el campo de la contratación administrativa, que considera que los procedimientos que tienen por objeto dictar actos de carácter privado deben someterse a las mismas normas que presiden cualquier actuación administrativa, y los actos procedimentales deben ser fiscalizados del mismo modo que aquellos que tienen por objeto resoluciones finales sujetas a Derecho Administrativo.

        Se sigue así la doctrina que considera que debe diferenciarse, en la llamada actuación privada de la Administración, los actos finales, llamados actos privados, sometidos a Derecho Privado y fiscalizados por los tribunales ordinarios, de los actos de trámite, que siempre tienen carácter de acto administrativo, para que éstos respondan a los mismos principios, fines y garantías que deben informar la actuación típica de quien gestiona los fondos públicos.

        1. también hace alusión a la existencia del proyecto de Ley de Contratos de la Administración del Estado (abril de 1997), cuyo art. 6 señalaba que "son contratos de Derecho Administrativo aquellos cuyo objeto directo, conjunta o separadamente, sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos, la realización de suministros, las consultoría, supervisión, asistencia social y demás servicios, así como los que se celebren excepcionalmente con personas naturales para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales y los que tengan naturaleza administrativa especial por resultar vinculados a la actividad pública especialmente encomendada a la Institución o estar destinados a satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de las Instituciones. Según el art. 7, los demás contratos celebrados por las Instituciones, tales como los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios análogos sobre bienes inmuebles y valores negociables, o los contratos de obras materiales o inmateriales destinados a fines patrimoniales, pecuniarios o lucrativos de las Instituciones, son de Derecho Privado.

        Asimismo, señala el referido consultor español que, los contratos de derecho público se han de regir por las normas de Derecho Público que garanticen, sin perjuicio de los derechos de los particulares, que la Administración proteja los intereses generales de la comunidad que se ven afectados. En consideración a tales intereses generales, se le atribuirán a la Administración una serie de potestades de Derecho Público, las llamadas prerrogativas administrativas, en cuyo ejercicio la Administración dictará verdaderos actos administrativos, actos de la Administración sujetos al derecho administrativo. La impugnación de tales actos administrativos, dictados en el ámbito de la contratación, debe realizarse ante los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa.

        Referente a los contratos de derecho Privado, A. señala que éstos han de regirse por las normas de Derecho Privado, pues no existe razón para que la Administración, que en este ámbito actúa como un particular más, ostente prerrogativas que provoquen una desigualdad entre los contratantes. Esto no obstante, es indudable que el actuar de la Administración, tendente a la realización del contrato de Derecho Privado, debe regirse por los principios generales que regulan su actuación. De ahí la necesidad de recoger la doctrina francesa de los actos separables a la que antes se ha hecho referencia. Los tribunales de lo contencioso administrativo deberán conocer, pues, no sólo de las cuestiones que se susciten en relación a la legalidad de los actos separables de preparación y adjudicación de los demás contratos.

      3. Por otro lado, además de estas actuaciones evidentemente ajenas a esta jurisdicción (letras "a" y "b" del art 4 LJCA), argumentó la Sala de lo Contencioso Administrativo, se presentan otras situaciones, como los actos del Consejo Central de Elecciones -hoy Tribunal Supremo Electoral- y demás organismos electorales relacionados exclusivamente con la función electoral y los actos de la Corte de Cuentas de la República relacionados con la fiscalización de la Hacienda Pública". Ellos constituyen, a juicio del referido tribunal, actos pronunciados en ejercicio de las funciones electoral y de fiscalización de la Hacienda Pública, funciones de naturaleza diferente a la propiamente administrativa, y por ende los actos de tal contenido no se configuran como actos administrativos.

        1. Relativo a las materias excluidas -del art. 4 de la LJCA- la Sala de lo Contencioso Administrativo determinó que se refiere a aquellas actuaciones que, aún siendo propiamente administrativas, por determinados motivos se han apartado y excluido expresamente del conocimiento de esa jurisdicción especial.

        Por su parte las materias excluidas, señala dicho Tribunal, constituyen recortes asistemáticos al ámbito normal de competencia de este Tribunal, que dejan fuera de la jurisdicción creada especialmente para la revisión de actos administrativos, una materia eminentemente administrativa, con lo cual convierten el análisis de la legalidad de tales actuaciones en un ámbito exento para el conocimiento de los Tribunales, lo cual es contrario a la "tutela judicial efectiva".

        Aunque no se mencionan en esta interlocutoria de la Sala de lo Contencioso Administrativo las materias excluidas, obviamente se trata de las letras "d" y "e" del art. 4 LJCA, referentes a los actos del Consejo Superior de Salud Pública "ejecutados en virtud de la facultad que le confiere el art. 208 de la Constitución Política" -actual art. 68 Cn.-, y las resoluciones del Tribunal de Servicio Civil, respectivamente.

      4. Relativo a la situación del Consejo Superior de Salud Pública, la Sala de lo Contencioso Administrativo en la Sentencia de 29-X-1998, proceso 108-M-96, afirmó que "el Consejo Superior de Salud Pública es un ente administrativo creado para un fin público, cual es velar por la salud del pueblo, y que sus actuaciones (autorizaciones, sanciones, nombramientos, etc.) constituyen verdaderos actos administrativos (...); nuestra ley señala que no corresponderán a la jurisdicción contencioso administrativa: 'd) los actos del Consejo Superior de Salud Pública ejecutados en virtud de la facultad que le confiere el artículo 208 de la Constitución Política', y el texto de la referida disposición constitucional expresaba que el Consejo Superior de Salud Pública conocería en última instancia de las resoluciones pronunciadas por los organismos que ahí se mencionaban; que sin embargo el citado art. 208 ha sido sustituido por el art. 68 de nuestra actual Constitución, el cual señala en lo pertinente que 'El Consejo Superior de Salud Pública conocerá y resolverá de los recursos que se interpongan en contra de las resoluciones pronunciadas por los organismos a que alude el inciso anterior'; con ello ha quedado claro que sus actuaciones no son irrevisables. Por todas esas razones, se consideró que no existía justificación alguna para exceptuar las actuaciones del Consejo Superior de Salud Pública del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, y que aceptar tal situación, por una parte separaría a esta Sala de la función para la cual fue creada, y por otra, resultaría contrario al derecho de acceso a la jurisdicción".

      5. De la misma forma, la Sala de lo Contencioso Administrativo se ha expresado en la Sentencia 28-IV-2000, pronunciada en el proceso 18-Z-98, así como las de 26-V-2000, pronunciadas en los procesos 24-O-98 y 59-B-98; de la siguiente manera: "El Tribunal de Servicio Civil es un ente administrativo, que emite actos administrativos. El régimen jurídico aplicable a los servidores públicos en El Salvador, se encuentra determinado en principio por su forma de su ingreso a la Administración, es decir, por el vínculo a través del cual se ha establecido la relación empleado-Estado. Así: si el ingreso se da a partir de un contrato de trabajo, estos se regirán por el Código de Trabajo. Cuando el nombramiento tuviese su origen en un acto administrativo, quedarán regidos por el Derecho Administrativo. Claramente establece el ordenamiento jurídico en materia laboral, que no se aplica el Código de Trabajo cuando la relación que une al Estado, Municipios e Instituciones Oficiales autónomas con sus servidores, fuere de carácter público, y tuviere su origen en un acto administrativo, como el nombramiento en un empleo que aparezca específicamente determinado en la Ley de Salarios con cargo al Fondo General y Fondos Especiales de dichas instituciones o en los Presupuestos Municipales. Los servidores públicos que han ingresado a la Administración a través de un acto administrativo de nombramiento, por regla general se encuentran bajo el régimen de la 'Carrera Administrativa', instituido en el art. 219 de la Constitución de la República. Establece nuestra Carta Magna que la Ley regulará el Servicio Civil, y en especial las condiciones de ingreso a la Administración; las promociones y ascensos con base a mérito y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías, etc. Esta se denomina 'Ley de Servicio Civil', y comprende el régimen general que regula las relaciones de trabajo entre el Estado y los servidores públicos, en términos generales, condiciones de ingreso, reglas relativas a promociones, ascensos, traslados, sanciones, garantías, así como recursos contra las resoluciones que los afecten. Tal cual se establece en el Capítulo II, art. 6 de dicha ley, los 'Organismos Competentes' para la aplicación de la ley son las Comisiones del Servicio Civil y el Tribunal de Servicio Civil. Las atribuciones de ambos organismos están reguladas en los arts. 12 y 13 de la ley, respectivamente, de donde en concordancia con los arts. 42, 46, 47, 56, 57 y 59 se pueden establecer la gama de resoluciones que el citado Tribunal puede emitir. Específicamente el art. 13 establece que compete al referido tribunal: a) Conocer en recurso de revisión y de nulidad de las resoluciones definitivas pronunciadas por las Comisiones de Servicio Civil; b) Conocer de las reclamaciones que se presenten contra las demás resoluciones de las Comisiones de Servicio Civil o de los jefes de dependencia, cuando se alegue injusticia manifiesta causada por ellas a los quejosos; y, c) Rehabilitar a los funcionarios o empleados destituidos. La primera atribución enunciada le confiere el conocimiento en grado de lo resuelto por el órgano inferior -Comisiones de Servicio Civil- actuando como órgano administrativo jerárquicamente superior. El art. 46 establece que también conocerá en recurso de las resoluciones pronunciadas por las Comisiones de Servicio Civil que imponen multas o suspensiones. Se advierte que el giro o naturaleza de las actuaciones del Tribunal -por ejemplo conoce en grado sobre resoluciones de despidos y sobre materia sancionatoria- es netamente materia de carácter administrativo".

        "Es claro, entonces, que no existe fundamento técnico para la exclusión de las resoluciones que provengan del citado tribunal del conocimiento de la Sala. Se trata de un verdadero ente administrativo que emite actos administrativos. La consecuencia básica de la exclusión cuestionada, es la imposibilidad de debatir ante el Órgano Judicial la legalidad de sus actuaciones. Es insostenible que el conocimiento de esta materia se deje fuera del control del Órgano Judicial, ya que, como se ha expuesto, corresponde a éste exclusivamente la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materia contencioso administrativa. Se insiste y reitera: En un Estado de Derecho no existe espacio para crear ámbitos de impunidad que impidan a los gobernados defender ante el Órgano Judicial sus derechos e intereses legítimos contra actuaciones alegadas de la Ley".

        A tenor de lo dispuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha señalado que "la ley por determinados motivos se ha apartado y excluido expresamente del conocimiento del Tribunal, empero para este Tribunal", no hay razones que justifiquen esta exclusión del conocimiento en la jurisdicción ordinaria ya que en estos supuestos se trata en puridad de actos administrativos es decir, en el caso de una declaración unilateral, productora de efectos jurídicos y sujeta a Derecho Administrativo, dictada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria, por lo cual no habiendo justificación válida al respecto, ha sido aquella S. quien reiteradamente ha declarado inaplicable dichos preceptos normativos por medio del control difuso de constitucionalidad y consecuentemente, ha admitido las demandas, v. gr., en las Interlocutorias de 22-X-1996, proceso 106-M-95 y de 8-XII-1998, proceso 24-O-98.

        Constatado el choque del art. 4 letras "d" y "e" de la LJCA con la Constitución, y siendo que dicha disposición es preconstitucional, de conformidad con el art. 249 Cn., este tribunal se limitará en su fallo a declarar de un modo general y obligatorio, que el mismo se derogó desde el 20-XII-1983, fecha de entrada en vigencia de la Constitución actual. Sin embargo, los efectos de la presente resolución deberán ser de observancia general a partir de la publicación de esta sentencia en la forma legal, con base en la facultad que posee esta S., intérprete supremo de la Constitución, lo que la habilita para graduar o regular los efectos de sus fallos.

        Por tanto, con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala Falla:

    6. Declárase de un modo general y obligatorio la letra "e" y por conexión la letra "d" del art. 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida por D. L. nº 81, de 14-XI-1978, publicado en el D. O. nº 236, tomo 261, correspondiente al 19-XII-1978, contraviene lo dispuesto en el inc. 1° del art. 2 de la Constitución, al establecer como materias excluidas del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa los actos del Consejo Superior de Salud Pública ejecutados en virtud de la facultad que le confiere el actual art. 68 Cn. y las resoluciones del Tribunal de Servicio Civil.

      Es entendido que a partir de la publicación de ésta, la declaratoria presente será vinculante para todo tribunal.

    7. En lo referente a las materias ajenas del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativas señaladas en las letras "a", "b", "c" y ch" de la citada disposición, estése a la interpretación de esta S. en lo relativo a su contenido.

    8. Notifíquese la presente sentencia al demandante, Asamblea Legislativa y F. General de la República.

    9. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al director de dicho órgano oficial. ---A. G.C.---J.E.T.---J.E.A.---M. CLARÁ---E S BLANCO R---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.

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