Sentencia nº 299-2011 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 31 de Agosto de 2015
| Fecha de Resolución | 31 de Agosto de 2015 |
| Emisor | Sala de Lo Contencioso Administrativo |
| Número de Sentencia | 299-2011 |
| Acto Reclamado | Resolución en la cual se revocó la resolución favorable, mediante la cual se autorizaba una línea de una ruta ya creada: ruta 710. |
| Derechos Vulnerados | Principio de Legalidad, Seguridad Jurídica, Principio de la Irrevocabilidad de los Actos Administrativos. |
| Tipo de Resolución | Sentencia Definitiva |
299-2011
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas cincuenta y seis minutos del treinta y uno de agosto de dos mil quince.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor L.A.V.G., quien actúa en su carácter personal, contra el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte del Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, por la emisión de la resolución referencia REVDGTT-ODLP-UJUT-0607-04-2011, de las once horas con diecinueve minutos del treinta de abril del dos mil once, en la cual se revocó la resolución favorable, referencia 65717- MODICONRUDGIT/08 del ocho de octubre de dos mil ocho.
Han intervenido en este proceso: (i) la parte actora, en la forma antes señalada; (ii) como parte demandada, el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte del Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano -en adelante referido el Director-; y, (iii) la licenciada C.C.T. de C., quien posteriormente fue sustituida por K.M.R.M., ambas en calidad de delegadas del F. General de la República.
-
CONSIDERANDOS:
A.
DE HECHO Y ALEGATOS DE LAS PARTES
-
DEMANDA
1.1 Autoridad demandada y acto impugnado
La parte demandante dirige su pretensión contra el Director, por la supuesta ilegalidad del acto administrativo descrito en el prólogo de esta sentencia.
En particular, asegura que el acto se reputa ilegal porque considera que él poseía derechos adquiridos sobre la autorización de la línea de transporte colectivo, y la Administración no podía cambiar la situación favorable preexistente (autorización de línea), sin que para su legalidad mediara proceso de lesividad.
1.2 Circunstancias y exposición cronológica de los hechos
En el año dos mil ocho el impetrante solicitó permiso para transportar personas a la Dirección General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte -en adelante DGTT-
, quien mediante resolución 65717-MODICONRU-DGFT/08 autorizó una línea de una ruta ya creada: la ruta 710, cuyo recorrido es desde el Caserío el Amate - Intipuca- Caserío el Esteron y viceversa; junto con el permiso otorgado, se le extendieron las placas tipo autobús (AB-80798).
Un año después, en junio del dos mil nueve renovó y refrendó la tarjeta de circulación y el permiso de línea, documentos que vencían el mes de junio del año dos mil diez.
En junio del dos mil diez, acudió ante el Viceministerio de Transporte, para solicitar la refrenda del permiso de línea y tarjeta de circulación, pues su autorización era anual; donde le informaron que su autobús se encontraba bloqueado por órdenes de la Administración Pública, y se le indicaba ir al Viceministerio de Transporte a revisión.
El quince de julio de dos mil once, le notificaron la resolución del treinta de abril del dos mil once, en la cual resolvió el Director: (1) revocar la resolución referencia 65717-MODICONRU-DGTT/08 del ocho de octubre de dos mil ocho, que le había autorizado a prestar el servicio de transporte público; (2) girar instrucciones a la unidad administrativa de la Dirección General del Viceministerio de Transporte a efecto de anular la línea del autobús propiedad del impetrante; y (3) informar a la Subdirección de Tránsito de la Policía Nacional Civil, a efecto de que decomisen el permiso de línea y placas de autobús.
Alega el actor, que el decomiso de las placas del autobús de su propiedad fue arbitraria, ya que no proceden por la causal de revocación de una resolución favorable, considera que en todo caso, debieron haber solicitado que las placas se entregaran voluntariamente y no mediante la fuerza pública. Además, señala que el autobús además del servicio para el cual fue autorizado, servía para trasladar niños a sus centros escolares, y al servicio de la comunidad e iglesias locales, considerando el impetrante, que estos demás servicios alejados del permiso concedido, configuran con mayor realce que el servicio que el prestaba cumplía con fines públicos y necesidades locales.
Explica, que al habérsele concedido la autorización de línea y ruta, así sea por un año, le genera derechos adquiridos, por esta razón, considera que su situación jurídica únicamente puede cambiar legalmente, si es mediante un proceso de lesividad. Mismo que no se verificó en el procedimiento administrativo, lo cual genera ilegalidad en los actos de la Administración.
1.3 Derechos y disposiciones que se alegan vulnerados
La parte actora afirma, que la decisión cuestionada adolece de vicios de fondo, vinculados con la transgresión del principio de legalidad. En síntesis, afirma que con la emisión del acto administrativo controvertido se le violentó el principio constitucional de seguridad jurídica, al cambiarle arbitrariamente los derechos adquiridos sin que mediara el proceso de lesividad correspondiente; además de una transgresión al principio de la Irrevocabilidad de los actos administrativos, pues una vez un acto administrativo queda firme genera derechos subjetivos a favor del particular, sin posibilidad alguna de que pueda retrotraer los efectos de ese acto favorable.
1.4 Petición
La parte demandante solicitó que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad del acto administrativo impugnado, por no estar apegado a derecho. Además, solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo.
-
ADMISIÓN DE LA DEMANDA
Mediante auto de las catorce horas treinta y nueve minutos del veintinueve de noviembre de dos mil once (folio10), se admitió la demanda, se tuvo por parte demandante al señor L.A.V.G.. Se requirió de la autoridad demandada que informara sobre la existencia del acto administrativo impugnado según lo prescrito en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -en adelante señalada como LJCA-, y a su vez, que remitiera el expediente administrativo del caso en disputa; además, se declaró sin lugar la medida cautelar solicitada por el actor, en vista de no cumplir los presupuestos procesales para su otorgamiento.
-
INFORMES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El Director presentó el informe requerido, afirmando que en efecto se emitió la resolución referencia REV-DGTT-ODLP-UJUT-0607-04-2011 de las once horas con diecinueve minutos del treinta de abril de dos mil once; y dentro del plazo previsto, remitió el expediente administrativo relacionado al caso.
En auto de las catorce horas cincuenta minutos del veintisiete de junio de dos mil doce, (folio 19), se requirió de la autoridad demandada el informe que exige el artículo 24 de la LJCA, y se ordenó informar al F. General de la República la existencia de este proceso.
3.1 Informe justificativo del Director
En primer orden, como antecedente fáctico contextual, el Director expone que la resolución REV-DGTT-ODLP-UJUT-0607-2011 del treinta de abril de dos mil once, mediante la cual se revocó la resolución 65717-MODICONLINEA-DGT1/08 de fecha ocho de octubre de dos mil ocho, se origina en vista que la última resolución incumplió el Decreto Legislativo 524,
el cual prorrogó hasta el treinta y uno de julio del año dos mil nueve, los artículos dos y tres del Decreto Legislativo 186, publicado en el Diario Oficial No. 239, Tomo 363, el cual suspende hasta el treinta y uno de julio de dos mil nueve la aplicación del artículo cuarenta y siete de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, en lo referente al otorgamiento de concesiones, para aquéllas personas naturales y jurídicas que no cuenten con una concesión. Es decir, la obligatoriedad de prestar el servicio de transporte por medio de una concesión.
En segundo orden, la autoridad se refiere a la concesión y autorización de nuevas líneas de transporte; el Director explica que el ocho de septiembre de dos mil ocho, el impetrante solicitó la creación de ruta autobús para el recorrido el Amate - Intipuca y viceversa, a razón de lo cual se elaboró informe técnico VMT UTPOTE 091/2008 del dieciocho de septiembre de dos mil ocho, en el cual se considera factible la creación de la ruta código AB710XOUN, sin embargo, hacen la observación que quedó a criterio de la antigua Dirección de Transporte si se otorgaba al antiguo solicitante [del dos mil seis] o al señor L.A.V.G.. Se emitió así, el dos de octubre de dos mil ocho la resolución 65717-MODICONRU-DGTT/08 la cual autorizó al señor V.G. la asignación de la línea para prestar el Servicio de Transporte Colectivo de Pasajeros, informándole además que debía suscribir un convenio de transporte. En este punto, el Director considera que la autorización contradice el Decreto Legislativo 186, además del artículo 47 de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial -en adelante referida LTTTSV-.
De manera accesoria, el Director asegura que en vista que el impetrante no suscribió el convenio determinado por la Dirección General, este no accedió a la calidad de concesionario de transporte, sino que simplemente como un permisionario de transporte.
En tercer orden, ataca el otorgamiento de permisos de operación; la autoridad demandada establece que la única forma de otorgar una línea de transporte es por medio del proceso de adjudicación [léase contrato de concesión] de línea, establecido legalmente en el artículo 47 de LTTTSV y la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública -en adelante relacionada como LACAP- no obstante, el impetrante tiene certeza que la calidad bajo la cual se le autorizó la prestación del servicio público colectivo de pasajeros. Continúa explicando que en nuestro país existen dos grupos de empresarios de transporte: (1) los concesionarios, que han suscrito convenio de transporte; y (2) los permisionarios, que no han suscrito convenio, pero cuyos permisos pueden ser renovables cada año.
Que en el presente caso, en la resolución 65717-MODICONRU-DGTT/08 del dos mil ocho, se le extendió permiso, no concesión; y la diferencia es colosal entre una y otra, el Director considera que los permisos de operación, recaen bajo la especie autorizaciones administrativas, que surgen por necesidad del decreto legislativo que en su momento les amparó. En este sentido el Director es tajante en afirmar que el impetrante en ningún momento ha ostentado una verdadera concesión para la prestación del servicio público de transporte, sino simplemente ha sido afecto de una autorización o permiso. Diferente de una concesión, que es un acto administrativo que crea derechos subjetivos, mientras que el permiso, crea un derecho precario, en principio prohibido por el orden jurídico, ya que con el permiso no se autoriza ni delega nada, sino que se tolera.
Continúa explicando que los permisos se caracterizan por ser (1) intuito persona, (2) crea una situación jurídica individual condicionada al cumplimiento de la ley, (3) es un derecho precario, pudiendo la Administración Pública revocarlo en cualquier momento, (4) confiere un derecho debilitado, y (5) depende su otorgamiento de la discrecionalidad administrativa, quien aprecia si el derecho concuerda o no con el interés público. Concluye, afirmando que en los permisos extendidos para prestar el servicio de transporte, no se verificaron las etapas ni los requisitos exigidos por la legislación que rige la materia de concesiones en el país; pues la normativa en virtud de la cual se han extendido, ha pretendido, precisamente establecer una especie de amnistía transitoria durante su vigencia (folio 28 vuelto). Agrega que en épocas anteriores, se habían conferido autorizaciones sin el otorgamiento de un contrato de concesión, y que únicamente se emitió una resolución que no determinó plazo alguno, y posteriormente se extendía permisos para prestar el servicio de transporte colectivo de pasajeros, mismos que adolecían de condiciones para la prestación del servicio.
En cuarto orden, establece que por ser un servicio público esencial para la comunidad, el legislador decidió darle una protección especial a la situación jurídica del mismo, obligando a los partícipes de la prestación del servicio público de transporte a acceder a la prestación por medio de la concesión. Este requisito, entre otras cosas, busca definir los parámetros que regirán la actividad y las condiciones en las que el servicio público se prestará. En esta misma línea, la LACAP es la normativa vigente desde el año dos mil en materia de contratos administrativos, particularmente para el contrato de concesión.
En quinto orden, en respuesta a la falta de proceso de lesividad invocado por el actor; el Director señala que los permisos no generan derechos subjetivos a favor de los administrados, es decir que no atribuye un nuevo poder o derecho, sino la facultad de ejercer un poder o derecho ya existente. Por tanto, la modificación de una autorización se refiere a la posibilidad de ejercicio de la actividad controlada. En esta línea, en vista que los permisos no generan derechos subjetivos a favor de los administrados, no se encuentran estos sujetos al proceso de lesividad, ya que uno de los requisitos del artículo 8 de la LJCA para este proceso, es que el acto administrativo genere algún derecho, por consiguiente no es el proceso adecuado para la pérdida del permiso, ni para garantizar el derecho de audiencia y defensa del titular.
Finalmente, sobre la violación al principio de seguridad jurídica y legalidad; apunta en relación al primero, que las autorizaciones no se realizaron por medio de la concesión correspondiente, sino a través de la figura de autorización o permiso, por lo que al no generar derechos subjetivos, su regulación se circunscribe al levantamiento -o no- de limitaciones para el ejercicio de ese tipo de actividad. En lo tocante al principio de legalidad, explica que lejos de existir la vulneración alegada, el Director está dando cumplimiento directo a la Constitución, a la LTTTSV y su reglamento; ya que estas le facultan supervisar y controlar el Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros. Concluye aseverando, que las condiciones que dieron vida a las autorizaciones de los permisos en mención, han cambiado, y siendo una de las características la precariedad del derecho en las autorizaciones, la autoridad pública puede revocarlos en cualquier momento, así como otorgarlos, discrecionalmente en aras del interés público.
-
TÉRMINO DE PRUEBA
Por medio del auto de las nueve horas y dieciséis minutos del siete de enero de dos mil trece (folio 33), se tuvo por rendido el informe justificativo, se dio intervención a la licenciada C.C.T. de C., en calidad de agente auxiliar delegada por el F. General de la República, y se abrió el proceso a prueba por el termino de Ley.
Etapa procesal, que únicamente aprovechó la parte demandada, adjuntando prueba documental referente a los decretos legislativos que promovieron la situación jurídica de las autorizaciones, y el decreto legislativo que puso fin a la situación transitoria de los permisos y autorizaciones como medio para prestar el servicio público de transporte colectivo de pasajeros, además del expediente administrativo, remitido en tiempo y forma a esta Sala oportunamente.
-
TRASLADOS
Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, obteniendo los siguientes resultados:
-
La parte actora no hizo uso de la etapa procesal.
-
El Director confirmó lo expuesto en el informe justificativo.
-
La representación F. es de la opinión que los actos impugnados están apegados a la ley (folios 59 al 61).
-
FUNDAMENTOS DE DERECHO
-
-
OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN
A efecto de satisfacer congruentemente con las pretensiones esbozadas en el juicio, es preciso fijar con certeza el objeto del debate. El actor dirige la pretensión de ilegalidad contra la resolución referencia REV-DGTT-ODLP-UJUT-0607-04-2011 emitida por el Director en la cual revoca la resolución referencia 65717-MODICONRU-DGTT/08 a través de la cual se autorizó la asignación de Línea para la unidad póliza 2007416074, ahora AB80798, autorizada en la ruta AB710XOUN; en vista que a juicio del Director, la autorización referida se realizó fuera del marco legal establecido.
Los motivos de ilegalidad aducidos por el demandante se pueden resumir, en la vulneración del principio de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso; ya que la Administración -según el actor- arbitrariamente ha revocado una decisión favorable, violentando derechos subjetivos adquiridos por la autorización de línea, siendo -según él- que la única forma para coartarle la autorización de línea y correspondiente permiso, es por medio de un proceso de lesividad; además, alega se le ha transgredido el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos, ya que una vez un acto administrativo queda firme, este genera derechos subjetivos a su favor, los cuales no se pueden ver afectados por actos futuros de la Administración retroactivamente, ya que ante esta situación jurídica debe privar la seguridad jurídica.
Por su parte, la autoridad demandada fundamenta la legalidad del acto impugnado en el cumplimiento absoluto de la Constitución, y las leyes de la materia, mismas que le habilitaron plenamente su actuar, con apego irrestricto a las facultades provistas por la norma.
-
NORMATIVA LEGAL APLICABLE
Los hechos cuestionados ante esta Sala están sujetos a lo previsto en la normativa siguiente: (i) Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, emitida mediante Decreto Legislativo N° 477, del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y cinco, publicada en el Diario Oficial N° 212 el dieciséis de noviembre del mismo año; (ii) Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, emitida mediante Decreto Legislativo N° 868, el cinco de abril del año dos mil, publicada en el Diario Oficial N° 88 el quince de mayo del mismo año; y (iii) Reglamento General de Transporte Terrestre, emitido mediante Decreto Ejecutivo N° 35, del catorce de febrero de dos mil dos, publicado en el Diario Oficial N° 32 el quince de febrero del mismo año.
-
ANÁLISIS DEL CASO
La pretensión del demandante recae en la imposibilidad de la Administración para revocar un acto favorable, que -según el actor- le genera derechos subjetivos favorables. No obstante, para analizar congruentemente los actos acaecidos sujetos de este debate, esta Sala determinará la normativa vigente al caso en estudio, la técnica autorizatoria y los derechos que de esta derivan vis a vis con la concesión, y los derechos que ambos medios jurídicos surgen; pues a pesar que ambas figuras se han utilizado para prestar el servicio de transporte, sus diferencias y efectos jurídicos son colosalmente diferentes.
Una vez determinado cómo se puede prestar el Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros, del cual el actor fue gestor, se determinará su actual situación jurídica, y la consecuente legalidad -o ilegalidad- del acto impugnado.
Atendiendo a los argumentos esgrimidos por las partes, y los conceptos jurídicos que deben estar prístinamente entendidos, para el correcto estudio del caso, esta S. desarrollará su examen con la siguiente estructura: 1°- Servicios públicos: naturaleza, titulares, y características; 2°- Contexto normativo vigente, positivo y aplicable al caso en estudio; 3°-La concesión, como contrato administrativo de Derecho Público para la gestión privada de servicios de titularidad pública; frente a la autorización de la gestión del servicio público de transporte colectivo de pasajeros; 4°- Permiso de Operación de Transporte Público de Pasajeros otorgados por la Dirección General de Transporte Terrestre y su vigencia; y 5°-Extrapolación de la forma de contratación prevista en la ley y aplicación del silogismo al caso, con el fin de concluir si era viable -o no- el acto impugnado.
3.1 El servicio público
En términos generales, se consideran servicios públicos aquellas actividades que cubren o satisfacen las necesidades colectivas esenciales de los habitantes por un procedimiento. La imprecisión del concepto vertido está directamente relacionado con la política de país de cada Gobierno; así la determinación de cuales necesidades son esenciales de la población varían de Estado a Estado, según sea su inmersión o paternalismo respecto del pueblo. Países más liberales no considerarán como servicio público el transporte colectivo; mientras que en nuestro país, el legislador se encargó de perfilarlos como tal.
3.1.1 Naturaleza: de Derecho Público
El artículo 110 inciso cuarto de la Constitución, determina que el Estado podrá tomar a su cargo los servicios públicos cuando los intereses sociales así lo exijan, la Carta Magna nos deja ver que los servicios, no tienen necesariamente que ser suplidos por el Estado, sino que permite que personas privadas los gestionen. No obstante, el mismo artículo fija expresamente, que le corresponde únicamente al Estado regular y vigilar los servicios públicos; es decir que pese a que se permite que la gestión de los mismos sea proveída por un particular, el desenvolvimiento en la prestación del servicio se rige dentro del Derecho Público, donde la Administración Pública ejerce un rol de contralor para asegurar que dicho servicio se provea de la manera correcta.
El régimen jurídico que le corresponde, se justifica por el interés colectivo que satisface, y que supone por parte del Estado el ejercicio del control sobre la gestión del servicio público, toda vez que pueda imponer restricciones administrativas desde su creación (por medio de un contrato de concesión), su funcionamiento (multando, o revocando la concesión), o bien estableciendo los requisitos que deban verificarse para el correcto funcionamiento del servicio público (modificaciones excepcionales mientras se encuentra vigente el contrato de concesión). Es por ello, que puede excepcionalmente y bajo los canales legales correspondientes, modificarse la prestación del servicio, cuando el interés público así lo imponga, con el objeto único de mejorar el servicio.
3.1.2 Titularidad del servicio público
Es de la esencia que la demanda del servicio público, lo ejerce la generalidad de habitantes, como aspirantes potenciales a que el servicio les sea prestado (aunque no hagan uso material de este, es decir que el acceso debe ser posible a la generalidad, aunque el potencial usuario no llegue a materializar el uso efectivo del servicio).
La oferta en cambio debe proveerla el Estado, quien podrá servirse de cualquiera de las formas legales de gestión de los servicios públicos, ya sea: a) de manera directa, cuando el Estado lo gestiona y provee él mismo de manera exclusiva, a través de órganos de la Administración central, o entes descentralizados y autónomos -v.gr. administración de justicia-;
-
de manera mixta, donde el Estado de manera conjunta con una persona privada, crea una empresa de economía mixta, compuesto el capital social por una parte de la Administración Pública, y por otra de la persona privada, con el objeto de satisfacer la necesidad de la generalidad de habitantes -v.gr. Manejo Integral de Desechos Sólidos, Sociedad por Acciones de Economía Mixta y de Capital Variable-; y c) de manera indirecta, a través de personas privadas; en este caso la potestad naturalmente le corresponde a la Administración Pública, por tener reservada su titularidad, pero la normativa le faculta delegar su gestión a un tercero privado por medio [entre otros] de un contrato administrativo llamado concesión, para que este explote la administración del servicio público por tiempo determinado [ALBERTSEN, J.. Exclusividad y libertad en los servicios públicos. Instituto de Estudios de Derecho Administrativo. Ediciones D.. M., Argentina. 2001, P. 83].
3.1.3 Características
La doctrina define como notas distintivas del servicio público, gestionar el servicio de manera: continua, regular, uniforme, general y obligatoria. Esto significa que son derechos del usuario, y como contracara natural, obligaciones del Estado o bien del particular que gestione el servicio público. En armonía jurídica, el RGTT en el artículo 37, al hablar del servicio público de transporte colectivo de pasajeros, prescribe que este tiene « ...por objeto satisfacer con continuidad, regularidad, generalidad, obligatoriedad y uniformidad, en igualdad de condiciones para todos los usuarios, las necesidades comunitarias de carácter general en materia de transporte. Dichos servicios serán prestados por empresas concesionarias, vinculadas al Estado a través de contratos de concesión seleccionadas mediante procedimiento de licitación pública.»
En esta línea la Sala de lo Constitucional, en la resolución del proceso de inconstitucionalidad 33-37/2000 de las ocho horas y veinte minutos del día treinta y uno de agosto de dos mil uno, expresa que la gestión que preste el servicio público debe estar «sujeta a un régimen jurídico que garantice la continuidad, regularidad y generalidad del servicio.»
3.1.4 Servicio público de transporte colectivo de pasajeros
La LTTTSV en el artículo 3, número 2 perfila la exclusividad de la materia en relación a la autorización y establecimiento de rutas, frecuencia y fluidez de la circulación vehicular del servicio colectivo de pasajeros, así como la concesión de líneas que se deban establecer. De esta manera, es claro que el servicio público de transporte colectivo de pasajeros, es materia de la LMSV.
En congruencia perfecta, el artículo 32 inciso primero, parte final de la misma ley determina que: «Las líneas y rutas son propiedad del Estado, las cuales son otorgadas en concesión a los prestatarios a través del Viceministerio de Transporte». Así, la ley de manera congruente con lo previsto en la Carta Marga, prevé que el servicio de transporte público colectivo de pasajeros es una actividad en la que el Estado se ha reservado la titularidad de las líneas y rutas, no obstante la gestión puede ser delegada a entidades privadas mediante la concesión, previo cumplimiento de los demás requisitos legales y contractuales; sin que ello signifique que la Administración Pública pierda las facultades de control y supervisión sobre quien presta dicho servicio, ya que nunca se desprende el Estado de su titularidad sobre el servicio público. Es relevante resaltar, que ya la ley limita y determina claramente, que tanto las líneas como las rutas serán otorgadas únicamente en concesión. Las autorizaciones como medio de gestionar el servicio público, no las prevé la ley, sin embargo, tienen cobertura jurídica por los decretos legislativos transitorios como más adelante se explicará.
En consonancia los artículos 27 de la misma ley en comento, y el 36 del RGTT, nos clasifica los servicios de transporte colectivo atendiendo a su fin, en dos: (a) servicios públicos, y
(b) los servicios de oferta libre, estos en contraposición a los servicios públicos, la ley los define como los pactados entre el transportista y una persona pública o privada, cuyo objeto es el traslado de pasajeros de un punto de origen a un punto de destino sin realizar paradas intermedias en su recorrido, las modalidades de servicio son de: personal, aeroportuarios, para estudiantes, y turismo-excursiones.
Se evidencia que el legislador dentro de la misma LTTTSV prevé actividades distintas al servicio público (las de libre gestión), que si bien se encuentran vinculadas con la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, están reguladas de forma diferente, ya que la técnica jurídica por medio de la cual la Administración Pública habilita a los particulares para realizar estas actividades privadas, es la autorización, la cual se aclara desde ya, es marcadamente distinta a la de concesión.
En el caso sub-júdice el actor manifiesta a folio 4 frente, que su autobús además de prestar el servicio de transporte colectivo de pasajeros, presta además servicios privados de transporte de niños a los centros escolares, y a otros servicios privados hacia comunidades y grupos religiosos. En este punto es relevante aclarar que el primer servicio es un servicio público; mientras que los segundos -de tinte privado- caen dentro de la categoría de servicios de oferta libre, los cuales están únicamente sujetos a autorización por parte de la Dirección de Transporte. Si bien, es la misma Dirección la que está a cargo de regular ambos medios, los mismos están sujetos a requisitos diferentes, lógicamente y atendiendo a su naturaleza. Es decir que un permiso para la prestación de un servicio público, no le faculta al actor a prestar un servicio de libre gestión, ni viceversa.
La diferencia entre esta clasificación no es sutil ni de grado; ya que los primeros, es decir, los servicios públicos se otorgan por medio de una concesión para un período de diez años, (artículos 31 y 47 de la LTTTSV); y a los concesionarios de estos servicios, además se les extiende un permiso de operación de transporte. En tanto que los segundos (de oferta libre), el interesado presenta una solicitud al Viceministerio de Transporte, quien en caso de verificar los requisitos simplemente autoriza la prestación de estos servicios de oferta libre en cualquiera de sus modalidades y, también se les extiende un permiso (artículo 27 bis de la LTTTSV).
Se determina de esta clasificación legal, que el servicio público de transporte colectivo de pasajeros, únicamente puede otorgarse por medio de una concesión; a través del proceso de licitación pública, y así desembocar en el contrato de concesión, procedimiento garantista, a razón de proteger el bienestar de la colectividad (artículo 31 de la LTTTSV). La única similitud entre ambos servicios de transporte colectivo (público y privado -denominado este último por ley: oferta libre-) es que a ambos el Viceministerio de Transporte les extiende un permiso, del cual se hablará a detalle más adelante, pese a que desde ya se aclara, que incluso estos permisos son distintos, y sobre todo la manera de acceder a ellos, ya que a los servicios de transporte colectivo público se les extiende el llamado permiso de operación.
En lo tocante a este punto, se concluye que el servicio público de transporte colectivo de pasajeros, únicamente puede prestarse a través de un contrato de concesión, ya que es este el acto jurídico mediante el cual -en aras de proteger el interés general- se permite a un particular el ejercicio de una prerrogativa que originalmente correspondía al Estado (la gestión); actividad que se perfecciona por medio del contrato de concesión, donde el particular en sustitución de la Administración Pública, y por su cuenta y riesgo, presta el servicio público. Así, mediante la concesión el Estado otorga un privilegio a un particular, por lo que quien obtiene una concesión no tenía antes de ella ningún derecho -ni siquiera limitado- para aprovechar o explotar un servicio público, pero a partir de este contrato, le surgen al particular nuevos derechos y obligaciones, sujetas a las condiciones estipuladas en el contrato de concesión. Es evidente, que pese a los derechos que se le generan al particular titular de un contrato de concesión, el Estado otorga el mismo, en aras del interés colectivo no del sujeto que gestiona el servicio público; en esta lógica, la ley de la LACAP armoniza congruentemente el proceso por medio del cual ha de accederse al contrato de concesión, que es a través de una licitación pública, como una expresión de garantía de los intereses de la mayoría, para que el servicio se lleve a cabo en las mejores condiciones de eficacia (artículos 131-bis y 133 de la LACAP).
3.2 Contexto normativo
Si bien la LMSV es positiva y vigente desde mil novecientos noventa y cinco, no todo el cuerpo normativo siempre ha sido vigente, ya que han existido decretos legislativos transitorios que han derogado la aplicación de diferentes disposiciones de aquélla.
Es relevante para el caso en estudio, la existencia del Decreto Legislativo N° 186, del catorce de diciembre de dos mil seis, publicado en el Diario Oficial N° 239, Tomo N° 373 el veintiuno de diciembre del mismo año; por medio del cual -entre otras cosas- derogó por el plazo de un año el artículo 47 de LTTTSV, en lo referente al otorgamiento de concesiones; es decir que quitaba la obligatoriedad del requisito sine qua non del contrato de concesión como medio para acceder a la gestión del servicio público.
Sistemáticamente el Parlamento derogó el artículo 47 de la LMSV, por medio de el Decreto Legislativo N° 524, del veinte de diciembre del dos mil siete, publicado en el Diario Oficial N° 238, Tomo N° 377 el mismo día, en el cual se prorrogó la derogatoria hasta el treinta y uno de julio del año dos mil nueve; y Decreto Legislativo N° 81, del veintitrés de julio del dos mil nueve, publicado en el Diario Oficial N° 143 , Tomo 384 el treinta del mismo mes y año, que prorrogó la derogatoria hasta el treinta y uno de julio del año dos mil diez.
No obstante, por medio del Decreto Legislativo N° 256, del veintiuno de enero del dos mil diez, publicado en el Diario Oficial N° 30, Tomo 386 del doce de febrero del mismo año, se derogó expresamente el Decreto Legislativo N° 81 del veintitrés de julio del dos mil nueve, que era el último decreto que sistemáticamente propició la derogatoria del artículo 47 de la LMSV y los efectos que esto conlleva; los cuales no son sutiles, ya que con el Decreto Legislativo N° 186, se promovieron transitoriamente, diferentes efectos -no previstos- en la LMSV:
-
Suspendió el medio jurídico, previsto por la ley para habilitar la gestión del servicio público de transporte colectivo, el cual como se ha dicho insistentemente, es el contrato de concesión.
-
Suspendió las modificaciones a las rutas, siempre que las modificaciones fueren de aumento de la capacidad técnica, de operación y de reserva de rutas pre-existentes.
-
Suspendió la modificación a recorridos [léase rutas] que impliquen una invasión a otros recorridos pre-existentes.
-
Suspendió la emisión de permisos provisionales, que contraríen las anteriores disposiciones.
Al permitir un medio jurídico no previsto en la ley formal, pero creado por un decreto legislativo transitorio, el legislador obligó a la Administración (con cobertura legal) a que extendiera autorizaciones desprovistas de contratos de concesión, el cual es requisito de la esencia para la prestación del servicio público. Este contexto jurídico fue el generador de que existieran y existan diferentes medios de contar con permisos de operación (mal llamados permisos de línea).
No escapa al análisis de esta S., que la situación jurídica actual del sistema de transporte público, posee diferentes gestores, bien unos que en su momento fueron concesionarios, bien otros desprovistos de esta calidad, otros que han firmado convenios. Incertidumbre jurídica, que se generó por los decretos legislativos transitorios; no obstante, estos decretos relacionados ya no tienen más vigencia desde febrero de dos mil diez.
Al estar expresamente derogados por el mismo legislador, la única vía jurídica, legal y protegida, es la gestión del servicio público por medio del contrato de concesión, mismo que debe suscribirse previa licitación.
En este punto es relevante apuntar que el Decreto Legislativo N° 186, junto con sus subsecuentes derogaciones sistemáticas, no son creadores de derechos subjetivos, sino que únicamente hicieron posible acceder a la gestión del servicio público por medio de simples autorizaciones, y son estas autorizaciones las que facultan derechos, más no subjetivos como más adelante se explicara.
En esta lógica, es impensable que una autorización, que actualmente no tiene asidero jurídico, genere más derechos que los de la misma concesión (diez años); aceptar tesis contraria, devendría en un sofisma jurídico, ya que se le estaría dando mayor calidad a los derechos generados en base a los decretos transitorios, que aquéllos provistos por la concesión. Pues esto sería sinónimo de petrificación de un decreto transitorio. No es potestad de esta Sala, generar una ultra actividad del decreto transitorio, para conservar la autorización como medio jurídico de gestión de un servicio público; sin embargo, es potestad de esta Sala analizar si las acciones del Director fueron sujetas a derecho, y al derecho positivo y sobre todo vigente.
Se concluye en este punto, que no darle cobertura legal, ni perpetrar el decreto legislativo transitorio, fue legal; en tanto desde febrero de dos mil diez, el único medio jurídico provisto es el contrato de concesión para la gestión del servicio público de transporte colectivo de pasajeros.
3.3 La concesión versus la autorización para la gestión del servicio público de transporte colectivo de pasajeros
Como se ha explicado, la LMSV regula el transporte colectivo, tanto para fines públicos como privados, los primeros, se otorgan (lógicamente por los intereses que protegen) por medio de una concesión; y los segundos (por su carácter privado) simplemente se autorizan a petición de parte, previo cumplimiento de los requisitos legales establecidos.
La concesión de un servicio público, versa sobre un servicio que precisa ser proveído a la generalidad de habitantes de una forma regular y continua; cometido que se le encomienda a una persona privada, quien accede a gestionar dicho servicio únicamente por medio de un contrato de concesión, que exclusivamente podrá configurarse a través de una licitación pública; tal como lo establece el artículo 131-bis de la LACAP, el cual regula la concesión de servicio público.
En este contrato se produce una bifurcación entre la titularidad pública y la gestión privada de la prestación del servicio. Este tipo de concesión, implica la administración de la prestación de un servicio público, para el caso, el objeto de este contrato es la ruta o la línea de transporte público colectivo de pasajeros (artículos 32 de la LMSV y 40 del RGTT). El concesionario debe velar por la normal y buena prestación de la línea concesionada, así como garantizar que se mantengan los caracteres jurídicos de los servicios públicos: continuidad, regularidad, uniformidad, generalidad, obligatoriedad, calidad-eficiencia y subsidiariedad, a cambio obtendrá un precio establecido en una tarifa.
La LACAP, en el artículo 133 es clara al regular únicamente que la selección de un concesionario sea por medio de licitación pública, esto aplica para cualquier tipo de contrato de concesión. Con este requisito, el legislador pretende que exista una eficaz selección del contratista, por la delicadeza e importancia que significa la prestación de un servicio público, y así salvaguardar los intereses de la mayoría.
En esta línea, se ha explicado pormenorizadamente la forma como opera el contrato de concesión, su naturaleza, partes contratantes, y objeto de la misma. Ahora cabe exponer, que el contrato de concesión no es el único instrumento a través del cual la autoridad concede la facultad de desarrollar una actividad; así, existe la autorización que faculta a un particular la realización de ciertas actividades sobre las cuales existía una prohibición general previa, en otras palabras, es un pronunciamiento del Estado de tipo permisivo, a fin de facultar a un particular la realización de una actividad determinada, independientemente esta sea de interés público o no.
Las notas características de la autorización son: (i) es una técnica de control previo del ejercicio de ciertas actividades mediante la que se efectúa una fiscalización de la legalidad u oportunidad de su ejercicio; (ii) el control de la Administración Pública se justifica por los potenciales daños a terceros o al interés general -v.gr. a la salud, medio ambiente o seguridad de las personas-; (iii) la posición jurídica del particular se caracteriza por la preexistencia del derecho a realizar la actividad en los términos previstos por la normativa relevante; y (iv) es un acto declarativo de derechos, lo que confiere al titular del mismo una situación jurídica favorable, por el término en que la autorización haya sido concedida, sin perjuicio de su necesaria adaptación a las cambiantes exigencias del interés general. En este mismo sentido se pronunció la Sala de lo Constitucional en el proceso de Amparo, referencia 351-2011, de las diez horas con cuarenta y un minutos del veintinueve de noviembre de dos mil trece.
En coherencia con lo expuesto, la Sala de lo Constitucional, en el proceso de Amparo referencia 277-2010, de las diez horas con treinta y un minutos del día veinte de marzo de dos mil trece, explica las diferencias sustanciales entre la concesión y la autorización, así: «...la concesión y la autorización presentan los siguientes elementos distintivos: (i) Las concesiones tienen un efecto constitutivo de otorgamiento de derechos ex novo, es decir, es un mecanismo creador de derechos o facultades, lo que las convierte en una fuente de legitimidad para la prestación de un servicio de carácter público. En cambio, las autorizaciones presentan un carácter meramente declarativo y no suponen la transferencia de potestades al particular; (ii) (...) las autorizaciones operan sobre actividades propias de la iniciativa privada -en la medida en que el Estado no las ha reservado formalmente para sí-, mientras que las concesiones son el instrumento por el que los particulares intervienen en ámbitos públicos debido a la titularidad que la Administración se ha reservado sobre determinada actividad (...); (iii) La naturaleza de la concesión es la de un acto administrativo de carácter unilateral, que sigue determinados mecanismos legales para contratar al concesionario, por lo cual debe cumplir con determinados requisitos: (i) los sujetos
que prestarán el servicio deben ser los más capaces o aquellos que otorguen mayores garantías para que la actividad se cumpla con fundamento en el interés público; (ii) se debe evaluar y señalar previamente el contenido de las facultades de ejercicio que se otorgan al concesionario, en función del objetivo social que se pretende; por el contrario, las autorizaciones se manifiestan, generalmente, en actos administrativos emanados de un funcionario público y que se enmarcan en el régimen de los actos favorables, (...) Esto implica que las autorizaciones crean una situación jurídica protegida para su titular, en la medida en que generan una condición de ventaja al reconocerle un derecho, una facultad o liberarle de una obligación, un deber o un gravamen, por lo cual la Administración Pública solo puede revocarlo conforme a las causas y procedimientos establecidos en la ley, sin perjuicio de que esta ejerza las facultades de control de la legalidad y oportunidad que tiene y (iv) la forzosa realización de la actividad por parte del concesionario, en vista del interés general que dicha actuación comporta. Por el contrario, las autorizaciones se manifiestan, generalmente, en actos administrativos emanados de un funcionario público y que se enmarcan en el régimen de los actos favorables, esto es, entrañan un efecto favorable o positivo, suponiendo el reconocimiento de un derecho subjetivo o un beneficio directo a su destinatario. Esto implica que las autorizaciones crean una situación jurídica protegida para su titular, en la medida en que generan una condición de ventaja al reconocerle un derecho, una facultad o liberarle de una obligación, un deber o un gravamen, por lo cual la Administración Pública solo puede revocarlo conforme a las causas y procedimientos establecidos en la ley, sin perjuicio de que esta ejerza las facultades de control de la legalidad y oportunidad que tiene... ».
Concluye la Sala de lo Constitucional, estipulando que la denominación que utilice el legislador para tipificar la figura jurídica [en vista que no es la diferenciación más precisa en cuanto al uso preciso de términos], es un elemento útil a considerar, pero que la tipificación nominativa, no debe prevalecer sobre la verdadera naturaleza de la actividad o servicio, por tanto, es imprescindible tomar los elementos que surgen de la normativa, y analizar la figura de concesión y autorización, de manera armónica como un todo; pues en definitiva, son los elementos constitutivos los que determinan su real naturaleza y la configuran como un servicio público, que necesita de concesión; o bien se configura como una actividad particular dirigida al público, o un sector reducido de él, que requiere simplemente una autorización.
Se colige en este punto, que la única forma como puede gestionarse el servicio público de transporte colectivo de pasajeros, es a través de una concesión; que las autorizaciones están reservadas para la libre gestión, es decir, la gestión privada del servicio de transporte colectivo (pero no público, léase, servicios escolares, de turismo, religiosos, y otros).
No obstante, pese a que se aceptase la tesis que la gestión del particular se hizo a través de una técnica autorizatoria, la misma no genera derechos pétreos subjetivos adquiridos, como ha argumentado el actor. Ya que nunca puede prevalecer el interés particular, sobre el interés general; y tampoco se puede proteger con carácter de ultra actividad una situación jurídica transitoria a futuro, cuando claramente el marco jurídico que posibilitó esta situación jurídica la creó y destruyó el legislador, la Administración únicamente aplicó las reglas jurídicas vigentes.
Por tanto el actuar del Director es legal, ya que la revocación no es un acto que obedece a su arbitrariedad circunstancial, sino que la actuación se debió a que a junio del dos mil diez, fecha en que el actor solicitó su permiso de línea, el actor no tenía una norma que le proveyera de cobertura jurídica su actuar, es así que conceder un permiso sin un medio técnico jurídico habilitante, hubiese devenido en una nulidad de pleno derecho por parte de la Administración Pública.
3.4 Permiso de operación
La única similitud en la prestación del servicio de transporte colectivo, ya sea público o privado, es que ambos necesitan un permiso. Para el caso de los servicios públicos, la especie es el permiso de operación (artículo 47 de la LMSV); mientras que los servicios de oferta libre, la ley simplemente les denomina permisos (artículo 27 inciso final de la LMSV); no obstante el RGTT les denomina permiso de explotación (artículo 5 números 28 y 39 del RGTT).
El artículo 41 del RGTT, desarrolla el Permiso de Operación de Transporte Público de Pasajeros, denominándolo como el documento de portación obligada para demostrar la calidad de concesionario. Es así, que uno de los requisitos para su otorgación es ser concesionario de una Ruta o Línea de transporte público de pasajeros, mediante el contrato respectivo (artículo 42 número 1 del RGTT).
En relación a la vigencia del permiso de operación, el artículo 82 del RGTT establece que será de un año, iniciando y finalizando con la fecha de cumpleaños del concesionario.
Es evidente, que la ley impone una doble carga al concesionario, la primera naturalmente es contar con un contrato de concesión, la segunda, es portar con el permiso vigente, de operación de transporte público de pasajeros. Estas cargas no son sustitutas, sino que deben concurrir en el gestor del servicio público, pues protegen situaciones diferentes. El contrato de concesión, asegura que el servicio público se ha pactado (por un período de diez años) cumpliendo las características de los servicios públicos, y con los lineamientos que el Estado considera apropiados para la correcta ejecución del mismo; los segundos, es decir los permisos -anuales-, tienen razón de ser, en tanto y en cuanto, en caso de contravención a lo prescrito por ley, o a las transgresiones del contrato de concesión, al concesionario puede sancionársele con la terminación del contrato o la no renovación del permiso en mención.
3.5 Silogismo jurídico
El actor asegura ser propietario de un autobús con placa AB-80798, a quien en el año dos mil ocho, mediante resolución N° 65717-MODICONRU-DGTT/08 se le autorizó la asignación de línea para prestar el servicio de transporte colectivo de pasajeros; no obstante, en el año dos mil once, el Director revocó la resolución anterior por medio de la resolución REV-DGTTODLP-UJUT-0607-04-2011, y ordenó la anulación de la línea AB81057; y correspondientemente, ordenó informar a la Subdirección de Tránsito Terrestre de la Policía Nacional Civil, para que decomise el permiso de línea y las placas de la referida unidad; siendo esta última resolución el objeto de este proceso contencioso administrativo.
En relación a la revocación de la autorización, el actor asegura que la única vía para retirarle una autorización es a través de un proceso de lesividad, sin embargo, se verifica que el proceso que sigue la Administración Pública para impugnar un acto propio como lesivo al interés público, procede cuando la misma Administración ha actuado en contra de lo previsto legalmente, coartando los derechos de los administrados. Este proceso, es una oportunidad para la autoridad de corregir sus propios actos, respetando los derechos que de buena fe han adquirido los administrados por su error. El caso objeto de estudio tiene consideraciones especiales que hace que el silogismo jurídico no se perfeccione, como la parte actora alega, ya que el acto (la autorización) no se concedió por un error, sino prevista o protegida en el decreto legislativo transitorio, y la revocación, tampoco fue un acto correctivo de sus propias actuaciones o arbitrario por parte del Director, sino que fue la aplicación directa a la LTTTSV que gracias al Decreto Legislativo N° 255 derogó expresamente el Decreto Legislativo N° 81, que perpetuaba la simple autorización como medio para poder gestionar el servicio público de transporte colectivo de pasajeros.
Es decir, que la situación jurídica del actor a junio del dos mil diez, se encontraba desprovista de protección jurídica, razón por la cual la autoridad no concedió el permiso, ni permitió se continuara la gestión del mismo por medio de la simple autorización, cuando el medio técnico legal y vigente es por medio de contrato de concesión; asimismo, los efectos connaturales como decomisar materialmente el permiso de línea que ya no estaba vigente, y las placas de la línea. En vista que todos son efectos del cambio legislativo provisto para la prestación del servicio público.
Se ha expuesto que el análisis correcto, debe partir sobre la legislación vigente que impulsó al Director a denegar un permiso, pues el mismo no contaba con el medio técnico jurídico para acceder a la gestión del servicio público (contrato de concesión y calidad de concesionario). El actor, en ningún momento comprobó su calidad de concesionario, ni adjuntó el contrato de concesión realizado por medio de licitación pública; que es el único medio técnico legal para gestionar el servicio público de transporte colectivo de pasajeros, en base a las leyes de la materia, positivas y vigentes. Es así, como las autorizaciones (en contraposición de la concesión) como medio técnico para gestionar el servicio público, se encuentran despojadas del mundo jurídico, al no contar con amparo legal desde el dos mil diez, y por tanto corresponde la aplicación directa de la ley, la cual inteligiblemente establece que los permisos de operación de Transporte Público de Pasajeros es aquel documento de portación obligatoria, por medio del cual se demuestra (i) la calidad de concesionario, y (ii) la unidad que según e contrato de concesión está facultada para prestar el servicio público según su clase y modalidad (artículo 41 del RGTT).
En este orden, se reitera que el proceso de lesividad no era el adecuado para modificar las actuaciones de la Administración Pública, sino que su actuar obedece al cumplimiento de la ley vigente, y por tanto es legal la actuación del Director.
Se reitera que a partir de febrero del dos mil diez, el único medio legal para gestionar el servicio público de transporte es a través de la celebración de un contrato de concesión, el cual debe suscribirse previa licitación pública, según lo prescrito en la LACAP, que por especialidad limita la forma como la Administración Pública puede y debe contratar en aras de la trasparencia y eficiencia de los recursos nacionales.
Bajo el principio de subsidiariedad, si bien no opera el análisis de la técnica autorizatoria, pues no puede malversarse los derechos de los administrados en contra de la Ley misma, ni puede (esta S.) darle efectos de ultra actividad a un decreto legislativo transitorio. Sin embargo, resulta ilustrativo, en base a que las partes han argumentado sobre la técnica autorizatoria, aclarar que en el supuesto hipotético que el administrado gozara protección de sus derechos -no adquiridos- a la luz de la técnica autorizatoria, sus derechos no podrían obligar a la Administración a que le autorice la gestión del servicio por medio de permisos, ya que estos últimos no son de obligatoria aprobación por parte de la autoridad, sino que se extienden si cumplen requisitos prexistentes y establecidos en la normativa de la materia, siendo uno de ellos el contrato de concesión.
Ni la LMSV ni el RGTT, obliga a la Dirección General de Transporte a conceder autorizaciones ni permisos, in limine y sin que medie verificación de requisitos, excepto en el año dos mil tres, que por medio de otro Decreto Legislativo N° 1220 del once de abril de ese año, se especificó que por seis meses, para la extensión o refrenda de los permisos de línea, únicamente se exigiría el pago de los derechos y tarifas que causare la extensión de tales documentos. Sin embargo, la existencia misma de este decreto, evidencian que ni la refrenda opera automáticamente, lo cual comprueba que no son derechos adquiridos de obligatoria exigencia, sino que la condición de refrendar un permiso pende del cumplimiento de los requisitos legales. Así para junio de dos mil diez, uno de estos -era y es- la pre existencia de un contrato de concesión.
En esta misma línea, esta S. se pronunció en el proceso referencia 252-R-2004 de las catorce horas treinta y un minutos del veintiocho de febrero de dos mil ocho; refiriéndose a la denegatoria de la solicitud de renovación de licencia «... ante la solicitud de los administrados, las municipalidades pueden otorgar o denegar autorizaciones para la venta de bebidas alcohólicas, atendiendo los parámetros relacionados. Sin embargo, debe entenderse que en ningún caso los administrados adquieren automáticamente el derecho para exigir al año siguiente la renovación de la licencia correspondiente, por haberla obtenido en un año precedente. En consecuencia, la municipalidad tiene la facultad de verificar si el establecimiento cumple con los requisitos establecidos en la normativa aplicable, para otorgar el permiso correspondiente. De no cumplir con los mismos, se encuentra facultada para denegarlo.» En esta lógica, esta S. concluye que el mero hecho que el actor en efecto poseyera una autorización de línea, y un permiso de línea de vigencia anual, no crea derechos subjetivos equiparables a los derechos de una concesión, sino más bien la renovación de su permiso de línea estaba sujeto a la verificación de los lineamientos y requisitos legales, mismos que al desaparecer la "cobertura" de las autorizaciones, no cumplían los requisitos para conceder los permisos de línea; así, al desproteger de cobertura legal la solicitud del actor, la Administración determinó no conceder nuevos permisos, en base a los mal llamados permisos de línea por medio de autorización.
Al respecto, en el informe justificativo, la autoridad demandada confunde las formas como puede legalmente ser considerado un concesionario, y esta Sala aclara, que el único medio para acceder dicha calidad es a través de un contrato de concesión, el cual debe accederse por medio de una licitación pública. Por tanto, cuando la autoridad justifica que el actor no es concesionario por no haber acudido a la «... unidad de Convenios de este Viceministerio, para su respectiva suscripción del convenio de transporte.» (folio 26 vuelto), se determina sin ambages, que esta no es ni puede ser la forma de contratar con la Administración el servicio público de transporte colectivo de pasajeros; puesto que el legislador claramente establece que se hace con las formalidades de un contrato de concesión y la forma como acceder a este contrato (artículo 32 de la LMSV, 130 y 131-bis de la LACAP).
Así, los derechos dentro de la técnica autorizatoria están limitados según los requisitos temporales y tácticos que presenta la ley misma para facultar o levantar una limitación en las actuaciones de los administrados. Es absurdo estimar el simple hecho de haber contado con una autorización (sin fecha de caducidad), y que sistemáticamente se le hayan extendido permisos, significa que la Administración Pública debe seguirlos extendiendo, pese a que no tengan cobertura legal. Más aun, en caso de que existieran permisos o autorizaciones sin cobertura legal (es decir posterior a febrero del dos mil diez), estos serán nulos de pleno derecho, ya que serían actos -presuntos o expresos- contrarios al ordenamiento jurídico por los que los administrados han adquirido facultades o derechos cuando carecen de los requisitos esenciales [calidad de concesionario-contrato de concesión-licitación pública]. Enfáticamente se determina que estos actos serían nulos y no anulables (figura en la que opera el proceso de lesividad); en el nivel más flagrante de legalidad: inexistencia, por ser contrarios al ordenamiento jurídico y además, le falten los elementos de la esencia del servicio público mismo. [GARCÍA DE ENTERRÍA, E.;F., Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Editorial Temis, S.A. Bogotá - Lima, 2008, Pp. 610-611].
Se colige indiscutiblemente, a partir de marzo del dos mil diez, que las rutas y líneas le pertenecen al Estado, mismo que únicamente las puede dar en concesión hacia privados, los cuales ostentarán una calidad de concesionarios previo concurso y adjudicación en licitación pública. En caso no concurran dichos requisitos previstos para portar el permiso de operación en la gestión de la prestación de servicio público de transporte colectivo de pasajeros, cualquier prestación del mismo devendrá en ilegal o nula.
-
-
CONCLUSIÓN
Constitucionalmente, las actuaciones de la Administración Pública, están limitadas por lo que le permite la normativa vigente y positiva, es así, que la autoridad no puede actuar de manera arbitraria y exorbitante, caso contrario sus actos serían ilegales.
En el presente caso, el Director actuó en aplicación directa de la LMSV, misma que en el pasado [por medio de decretos legislativos transitorios], permitió que el servicio público de transporte colectivo de pasajeros se gestionara sin la existencia del requisito sine qua non para la prestación del mismo: contrato de concesión. No obstante, el medio técnico de autorizaciones, se derogó expresamente por medio del Decreto Legislativo N° 256, el cual devolvió la vigencia que el artículo 47 LTTTSV, que restringe -en pro del interés general-, el medio técnico para gestionar el servicio público de transporte, constriñéndolo al contrato de concesión, el cual se suscribe previa licitación pública (artículo 133 de la LACAP).
Así, a junio de dos mil diez, el actor no contaba con cobertura legal para gestionar el servicio. Es relevante, enfatizar que el cambio en la esfera jurídica del administrado no se debía a una auto corrección de la Administración Pública, sino a la voluntad del legislador, misma que le había posibilitado gestionar de manera atípica el servicio público.
Por tanto, al no ser un acto correctivo o contradictorio de la Administración misma, no cabe enmarcar las actuaciones bajo el proceso de lesividad, sino que el análisis es más simple y jurídicamente vinculante: la aplicación directa de la Ley y Constitución.
Con base en lo antes expuesto, esta S. constata que si bien la argumentación ofrecida por el Director no fue la más clara, esto no desmerita el análisis de fondo que impulsaron sus acciones al no permitir existieran permisos nulos, y gestiones del servicio público desprovistas del ampáralo legal y vigente; por lo tanto las actuaciones del Director al momento de no conceder un nuevo permiso de línea es legal.
POR TANTO, con base en los artículos 110 de la Constitución de la República, 3, 27, 27
bis, 31, 32, 37, y 47 de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial; 131 bis, y 133 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública; 5, 28, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 75, 82, y 84 del Reglamento General de Transporte Terrestre; 217 y 218 del Código Procesal Civil y Mercantil; y 31, 32, 33, y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala
FALLA:
-
Declárase legal la resolución del treinta de abril de dos mil once, referencia REVDGTT-ODLP-UJUT-0607-04-2011 emitida por el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte del Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano en la cual ordenó: (i) revocar la resolución 65717-MODICONRU-DGTT/08;
(ii) realizar la anulación de la línea AB81057 en la Unidad Administrativa de Transporte del Viceministerio de Transporte; y (iii) ordena a la Subdirección de Tránsito Terrestre de la Policía Nacional Civil, decomise el permiso de línea y placas de la referida unidad, del señor L.A.V.G..
-
No hay particular condenación de costas.
-
R. el expediente administrativo a su lugar de origen.
-
En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.
N..
DUEÑAS-----------L.C.D.A.G.------------J.R.A.-------------R.M.G.----------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.---------ILEGIBLE---------SRIO.---------RUBRICADAS.
