Sentencia nº 118-2010 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 20 de Octubre de 2015

• Fecha de Resolución: 20 de Octubre de 2015
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 118-2010
• Acto Reclamado: (i) Determinación de deuda tributaria en la que se hace un estimado de lo adeudado por la' parte actora en un período de tiempo en concepto de tasas, y además se le requiere informe la cantidad de medidores instalados; y, (ii) Acuerdo Municipal número uno, en el que modifican el monto y el período adeudado establecido en el primer acto descrito...
• Derechos Vulnerados: Principio de legalidad, Seguridad Jurídica
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

118-2010

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas y quince minutos del veinte de octubre de dos mil quince.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados -en adelante ANDA-, por medio de su apoderada general judicial, licenciada W.K.F.Q., quien posteriormente fue sustituida por la licenciada E.M.L. de Colorado, quien a su vez fue sustituida posteriormente por la abogada S.M.C.C.; quien también fue sustituida por la licenciada I.C.M.C., contra el Concejo Municipal de El Paraíso, departamento de Chalatenango -en lo sucesivo denominado el Concejo-; por la emisión de los siguientes actos administrativos: (i) Determinación de deuda tributaria de fecha diez de septiembre de dos mil nueve, en la que se hace un estimado de lo adeudado por la' parte actora desde enero de mil novecientos noventa y cinco hasta agosto de dos mil nueve en concepto de tasas, y además se le requiere informe la cantidad de medidores instalados; y, (ii) Acuerdo Municipal número uno, emitido el veinticuatro de noviembre de dos mil nueve, en el que modifican el monto y el período adeudado establecido en el primer acto descrito, por obligaciones tributarias reclamadas desde el uno de enero de mil novecientos noventa y cinco hasta el dieciséis de julio de dos mil seis; y dejan sin efecto la tasa de uso del suelo y subsuelo a partir del día dieciséis julio de dos mil seis.

Han intervenido en este proceso: (i) la parte actora, en la forma antes señalada; (ii) como parte demandada, el Concejo; y, (iii) el F. General de la República, por medio del licenciado B.E.R.S..

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO Y ALEGATOS DE LAS PARTES

1. DEMANDA

   1.1 autoridad demandada y actos impugnados

   La parte demandante dirige su pretensión contra el Concejo, por la supuesta ilegalidad de los actos administrativos descritos en el prólogo de esta sentencia.

   1.2 Circunstancias y exposición cronológica de los hechos

   El diez de septiembre del dos mil nueve, el Concejo emitió resolución por medio de la cual imponen una deuda estimada de sesenta mil seiscientos ochenta y cuatro dólares con veinte centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($60,684.20), correspondientes al período de enero de mil novecientos noventa y cuatro a agosto de dos mil nueve, en concepto de tasa por uso del suelo y subsuelo por contadores de agua dentro del municipio.

   El dieciocho de septiembre del dos mil nueve, por no estar de acuerdo con la referida tasa, ANDA interpuso recurso de apelación sobre la legalidad del tributo impuesto, en particular, porque consideraron que no son sujeto pasivo del mismo, ya que, según manifestaron: "los medidores NO SON PROPIEDAD de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, sino de los usuarios; y en ese sentido, la Institución a la cual represento NO HACE, EN REALIDAD, USO EFECTIVO ALGUNO DEL SUELO O DEL SUBSUELO DE DICHA MUNICIPALIDAD pues los bienes sobre los cuales se pretende establecer la tasa no son propiedad de ANDA" (folio 3 frente).

   Agregó, que la Institución que representa no es obligada "al cumplimiento de la prestación pecuniaria establecida en el Art. 7, literal B, No. 4 e), de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales del Municipio de El Paraíso, departamento de C., que literalmente se refiere a "Servicios de Oficina por Derechos de Uso de Suelo y Subsuelo por contador o medidor de agua y otros, cada una al mes $0.46", pues la ANDA no recibe ninguna CONTRAPRESTACIÓN a cambio por parte de la Alcaldía de El Paraíso, requisito indispensable para la imposición de una tasa" (folio 3 frente).

   El veinticuatro de noviembre del dos mil nueve, el Concejo emitió el Acuerdo número uno, tomado en sesión ordinaria de esa fecha, y notificado al actor el veintisiete del mismo mes y año; en el cual acordó condenar a ANDA al pago de las obligaciones tributarias reclamadas originariamente, modificando la cuantía del adeudo tributario; así mismo determinó dejar sin efecto esa misma tasa por uso de suelo y subsuelo a partir del día dieciséis de julio de dos mil seis en adelante, con base al Acuerdo número 980 del Órgano Ejecutivo en el Ramo de Economía, publicado en el Diario Oficial número 126, Tomo 372 de fecha siete de julio de dos mil seis; en el cual claramente se establece que ANDA no es propietaria de los medidores, sino que los usuarios.

   1.3 Derechos y disposiciones que se alegan vulnerados

   La parte actora hace recaer la ilegalidad de los administrativos impugnados en las violaciones siguientes:

   1. violación al principio de legalidad administrativa consagrado en el artículo 86 de la Constitución, ya que manifiesta que: "la Municipalidad no tiene facultades suficientes (...) para cobrar a la ANDA tal tasa; el Consejo Municipal de El Paraíso se ha atribuido funciones fuera de lo permitido por la ley (...)" (folio 5 vuelto).

   2. violación al principio de seguridad jurídica, pues afirma que "la situación jurídica que ANDA ostentaba anteriormente a la creación de dicho tributo se ha visto modificada por una autoridad no competente para decretar impuestos" (folio 5 vuelto).

   En síntesis, afirma que no es sujeto pasivo de la obligación tributaria ya que el hecho generador del tributo establecido en la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de El Paraíso se establece en relación al uso del suelo y subsuelo por medidores de agua y manifiesta: "que los medidores ya instalados NO SON PROPIEDAD DE ANDA (...)" (folio 5 vuelto); y más aún, que e tributo llamado tasa, no es una tasa en sí misma, pues no existe ninguna contraprestación hacia ANDA por parte de la Municipalidad de El Paraíso, requisito indispensable para la imposición de una tasa, caso contrario, deviene en un impuesto, por lo que considera que la Administración actuó excediendo los límites que expresamente le confiere la ley, violentando así el principio de legalidad y consecuentemente atenta contra el derecho de seguridad jurídica ya que su situación jurídico fue modificada por la creación de un tributo por autoridad no competente.

   1.4 Petición

   La sociedad demandante solicitó que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad de los actos administrativos impugnados, por no estar apegados a derecho. Además, solicitó la suspensión de los efectos de los actos administrativos controvertidos.

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA

   Mediante auto de las catorce horas cincuenta minutos del cuatro de enero de dos mil once (folio 82), se admitió la demanda, se tuvo por parte demandante a ANDA. Se requirió de la autoridad demandada que informara sobre la existencia de los actos administrativos impugnados según lo prescrito en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -en adelante señalada como LJCA-, y a su vez, que remitiera el expediente administrativo del caso en disputa; además, se declaró sin lugar la medida cautelar solicitada por la parte actora, por no cumplir los presupuestos procesales para su otorgamiento.

3. INFORMES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA El Alcalde Municipal en su calidad de representante legal del Concejo presentó el informe requerido extemporáneamente. Dentro del plazo previsto, remitió el expediente administrativo relacionado al caso.

   En auto de las catorce horas cuarenta y tres minutos del veintisiete de mayo de dos mil once, (folio 90), se ordenó oír al Concejo a fin de que expusiera los motivos por los cuales no rindió en tiempo el informe requerido en el artículo 20 de la LJCA; se requirió de la autoridad demandada el informe que exige el artículo 24 de la LJCA, y se ordenó informar al F. General de la República la existencia de este proceso.

   Con respecto al segundo informe, aún y cuando la Administración Pública fue legalmente notificada (folio 92) del auto del veintisiete de mayo de dos mil once que lo requirió, la autoridad demandada no presentó el informe justificativo ordenado.

4. TÉRMINO DE PRUEBA

   Por medio del auto de las nueve horas y veintiún minutos del doce de septiembre de dos mil doce (folio 97), se dio intervención al licenciado B.E.R.S., en calidad de agente auxiliar delegado por el F. General de la República; se impuso multa a prorrata a los miembros que conforman el Concejo por no rendir el primer informe requerido; se ordenó oír nuevamente a la autoridad demandada respecto de los motivos por los cuales no rindió el informe justificativo ordenado; y se abrió el proceso a prueba por el término de ley.

   En esta etapa procesal, las partes incorporaron la siguiente documentación:

   1. ANDA, adjuntó como prueba documental el Acuerdo Ejecutivo Número 867 del Órgano Ejecutivo en el Ramo de Economía, publicado en el Diario Oficial número 199, Tomo 385, de fecha veintiséis de octubre de dos mil nueve; el cual aprueba las tarifas por los Servicios de Acueductos, A. y otros que presta ANDA. Además del expediente administrativo, remitido por la autoridad demandada, en tiempo y forma, a esta S..

   2. La autoridad demandada enunció como prueba el expediente administrativo, y las ordenanzas municipales que corren en el expediente judicial.

5. TRASLADOS

   Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, obteniendo los siguientes resultados:

   1. La parte actora en esencia, reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

   2. El Concejo confirmó que el adeudo tributario es legal en base a las ordenanzas municipales citadas, y agregadas en el expediente judicial.

   3. La representación F. es de la opinión que los actos impugnados están apegados a la ley (folios 162 al 164).

   2. FUNDAMENTOS DE DERECHO

1. OBJETO Y LIMITES DE LA PRETENSIÓN

   A efecto de satisfacer congruentemente las pretensiones esbozadas en el juicio, es preciso fijar con certeza el objeto del debate. La parte actora dirige la pretensión de ilegalidad contra la resolución que determina deuda tributaria en concepto de tasa por uso de suelo y subsuelo por cada medidor propiedad de ANDA (folio 14 del expediente judicial), y su posterior modificación en cuanto a la cuantía que ANDA adeuda, por medio del Acuerdo UNO de sesión ordinaria, asentado en el Acta número treinta y cuatro, celebrada a las catorce horas del día veinticuatro de noviembre de dos mil nueve; en el cual se le condenó a la impetrante al pago de las obligaciones tributarias en concepto de tasa por uso del suelo y del subsuelo, por medidor de agua dentro del Municipio. En ese mismo acuerdo, paradójicamente se deja sin efecto dicha tasa, a partir del dieciséis de julio de dos mil seis por considerarse que ANDA no es la propietaria de los medidores de conformidad a lo establecido en el Acuerdo N° 980 del Órgano Ejecutivo en el Ramo de Economía.

   Así pues, el objeto del debate se centra en revisar los motivos de ilegalidad aducidos por la parte demandante que se pueden resumir, en la vulneración del principio de legalidad y seguridad jurídica; ya que la Administración Pública -según la impetrante- arbitrariamente le ha impuesto a ANDA una supuesta tasa por el uso del suelo y del subsuelo por los medidores que están en el Municipio de El Paraíso, cuando estos no son propiedad de ANDA, sino de los usuarios que reciben el servicio de agua potable, razón por la cual no es sujeto pasivo del hecho generador; más aún, en caso se determinara que ANDA es sujeto pasivo, la supuesta deuda tributaria a raíz de la tasa sería ilegal, ya que el Municipio no le provee ninguna contraprestación a ANDA por los medidores, elemento esencial en las tasas.

2. NORMATIVA LEGAL APLICABLE

   Los hechos cuestionados ante esta Sala están sujetos a lo previsto en la normativa siguiente:

   (

   1. Constitución de la República, Asamblea Constituyente, Número 38, del quince de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, publicado en el Diario Oficial Número 234, Tomo

   281, del dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y tres.

   (b) Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, emitida mediante Decreto Legislativo N° 341, del diecisiete de octubre de mil novecientos sesenta y uno, publicada en el Diario Oficial N° 191, el diecinueve del mismo mes y año.

   (c) Ley General Tributaria Municipal, emitida mediante Decreto Legislativo N° 86, el cinco de diciembre del año mil novecientos noventa y uno, publicada en el Diario Oficial N° 242, el veintiuno del mismo mes y año.

   (d) Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la Población de El Paraíso, Departamento de C., según Decreto N° 3 emitido el veinte de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, publicada en el Diario Oficial N° 235, Tomo N°325 del diecinueve de diciembre del mismo año - hoy derogada-.

   (e) Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la Población de El Paraíso, Departamento de C., según Decreto N° 2 emitido el veinticinco de junio de dos mil cuatro, publicada en el Diario Oficial N° 149, Tomo N° 364 del dieciséis de agosto del mismo año -hoy derogada-.

   (f) Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la Población de El Paraíso, Departamento de C., según Decreto N° 1, emitida el veinticinco de mayo de dos mil nueve, publicada en el Diario Oficial N° 100, Tomo N°383 del dos de junio del mismo año.

   (g) Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Economía N° 980, emitido el siete de julio de dos mil seis, y publicado en el Diario Oficial N° 126, Tomo N° 372 de esa misma fecha -hoy derogada-.

   (h) Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Economía N° 867, emitido el dieciséis de octubre de dos mil nueve, y publicado en el Diario Oficial N° 199, Tomo N° 385, del veintiséis del mismo mes y año.

3. ANÁLISIS DEL CASO

   La pretensión del demandante recae en la supuesta ilegalidad del adeudo tributario por la imposición de la tasa por uso del suelo y subsuelo por los medidores en el Municipio de El Paraíso, C.; ya que -según la parte actora- ANDA no es sujeto pasivo del hecho generador, puesto que ella no es la propietaria de los medidores (sino que los usuarios), ni el mero hecho que los medidores se encuentren físicamente en el suelo o subsuelo, le genera a ANDA una contraprestación por parte del Municipio de El Paraíso, del Departamento de C..

   Delimitada la pretensión, esta Sala determinará la titularidad de los medidores de agua, para así establecer a quién le corresponde ser el sujeto pasivo del hecho generador; luego se analizará, si el hecho generador en cuestión se perfila como una tasa propiamente dicha, para determinar cuál es la contraprestación que presta el Municipio a ANDA. Una vez determinados ambos puntos, se concluirá si la Administración Pública actuó en el marco de la legalidad y así determinar si el adeudo tributario es legal o ilegal.

   Atendiendo a los argumentos esgrimidos por la parte actora, y en vista de ser imperioso determinar los conceptos jurídicos que están en pugna, para el correcto estudio del caso, esta S. desarrollará su examen con la siguiente estructura: 1°- Sobre el principio de legalidad y seguridad jurídica; 2°- Clasificación de los tributos; 3°- Las tasas y sus características; 4°- El hecho generador de la tasa por uso del suelo y subsuelo por los medidores de agua; 5°- Contraprestación hacia ANDA por la tasa de uso del suelo y subsuelo, con el objeto de concluir si es legal -o no- el adeudo tributario impugnado.

   3.1 Sobre el principio de legalidad y de seguridad jurídica.

   El principio de legalidad, expresamente consagrado en el artículo 86 de la Constitución de la República, rige a la Administración y a los Tribunales jurisdiccionales, por lo que toda actuación de éstos ha de presentarse necesariamente como ejercicio de un poder o competencia atribuidos previamente por ley, la que los construye y delimita.

   El artículo precitado señala en su inciso tercero, que los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la Ley. Dicho artículo establece el principio de legalidad de la Administración Pública, y éste se constituye como la directriz habilitante para el desarrollo de toda actuación de ésta, de tal forma que toda acción administrativa se presenta como ejercicio de un poder atribuido previamente por la ley, la cual lo crea y delimita.

   Sobre el particular, el escritor M. plantea en su Tratado de Derecho Administrativo: "La actividad de la Administración Pública se concreta en hechos y actos jurídicos y no jurídicos, cuya validez depende de que la actividad correspondiente haya sido desplegada por el órgano actuante dentro del respectivo círculo de las atribuciones legales. Este círculo de atribuciones legales determina la capacidad legal de la autoridad administrativa".

   [MARIENHOFF, M., Tratado de Derecho Administrativo, 4° edición actualizada, Buenos Aires, A. -P., 1998].

   La relación jurídica entre la Administración Pública y los administrados está regulada por el Derecho Administrativo, por lo que en un Estado de Derecho la Administración actúa conforme a las exigencias que el ordenamiento jurídico aplicable le ordena y que en otros términos significa "sometimiento estricto a la ley". El principio de legalidad consagrado en nuestra norma suprema, se erige para la Administración Pública, no como un mero límite de la actuación administrativa, sino como el legitimador de todo su accionar.

   En virtud de lo anterior se afirma que las facultades con que se encuentran revestidos los entes y órganos de la Administración Pública para la consecución de sus fines, están expresamente consignadas en la normativa jurídica reguladora de la actividad pública que están llamados a desarrollar. En consecuencia, los titulares tienen la obligación de supeditar las facultades encomendadas conforme a los lineamientos establecidos en la ley. Contrario sensu, conllevaría transgresiones a la ley y por supuesto violación al principio de legalidad [sentencia definitiva de las ocho horas y veinte minutos del veintinueve de septiembre de dos mil catorce en el proceso con referencia 57-2010].

   Por otra parte, por principio de seguridad jurídica se entiende la certeza del imperio de la ley, en el sentido de que el Estado protegerá los derechos tal y como la ley los declara. Así pues, este principio impone al Estado el deber insoslayable de respetar y asegurar la inviolabilidad de los derechos constitucionales; delimitando de esta manera las facultades y los deberes de los poderes públicos.

   Por seguridad jurídica se entiende, pues la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no sea modificada más que por los procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente. Podemos concluir, tal como lo afirma S.V. "la seguridad crea el clima que permite al hombre vivir como hombre, sin temor a la arbitrariedad y a la opresión, en el pleno y libre ejercicio de los derechos y prerrogativas inherentes a su calidad y condición de tal", es decir, la seguridad jurídica es la característica ecológica fundamental del Estado de Derecho.

   La seguridad jurídica implica una actitud de confianza en el derecho vigente, y una razonable previsibilidad sobre su futuro. Es la que permite prever las consecuencias de las acciones del hombre así como las garantías de orden constitucional que gozan tales actos

   [sentencia definitiva de las diez horas dieciocho minutos del dieciocho de enero de dos mil once en el proceso con referencia 132-2005].

   3.2 Clasificación de los Tributos.

   Legal, jurisprudencial y doctrinariamente los tributos se han clasificado en: impuestos, tasas y contribuciones especiales; esta clasificación es retomada por el legislador salvadoreño, tal como lo dispone el artículo 3 de la Ley General Tributaria Municipal -en adelante LGTM-.

   El impuesto, es el tributo cuyo hecho generador es definido sin referencia alguna a servicios o actividades de la Administración Pública. Por ende, el impuesto es el tributo por antonomasia, en tanto se paga porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con actividad administrativa alguna.

   La tasa, es el tributo cuyo hecho generador consiste en la prestación de un servicio o la realización de una actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo particular al sujeto pasivo. Este concepto, implícitamente desentraña las características de la tasa: (i) el hecho generador lo conforma un servicio o actividad que realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado al pago; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, lo que posibilita su particularización; y (iii) la actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal, es decir que nadie más que el Estado está facultado para realizarla [Sentencia de Inconstitucionalidad referencia 8-2009, del treinta y uno de enero de dos mil catorce].

   Finalmente, la contribución especial, es el tributo cuyo hecho generador consiste en la obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización de obras o actividades generales. En este tributo, es irrelevante que el sujeto pasivo obtenga -o no- materialmente el beneficio previsto, pues basta que la obra o actividad pública de que se trate sea idónea para producir dicho beneficio.

   De lo anterior se colige, que a diferencia del impuesto, el hecho generador de la tasa y la contribución especial, es una situación fáctica que necesariamente se relaciona con la realización de una actividad efectiva por parte de la Administración Pública; ya que esta característica, es el elemento de la esencia que condiciona su existencia y validez. En caso que no se configurara la contraprestación -la cual, como ya se estableció es una característica de la esencia-, la consecuencia sería la inexistencia de la obligación tributaria, y el adeudo sería ilegal.

   3.3 De la tasa: características.

   Se determinó en el punto anterior que la tasa es el tributo cuyo hecho generador está integrado por una actividad o servicio divisible del Estado o Municipio, hallándose esa actividad relacionada directamente con el contribuyente. A partir de tal conceptualización se aludieron las siguientes características de las tasas:

   1. Se trata de una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio. Así, el pago de las tasas se vincula con la soberanía del Estado, de manera que han de ser sufragadas obligatoria e igualitariamente por los sujetos pasivos de dicho tributo. Son -como todos los tributos- coercitivas, su pago se exige con prescindencia de la voluntad del sujeto obligado; pues, en efecto, el vínculo entre el Estado y el contribuyente no deviene de una relación contractual.

   2. La tasa debe ser creada por ley. Ello, en el sentido de que ha de ser establecida mediante el instrumento normativo de carácter general y abstracto habilitado para tal efecto por la Constitución. El artículo 204 ordinal 1° de la Constitución, prescribe que los Municipios pueden establecer tasas a través de ordenanzas municipales -exigibles únicamente a nivel local-.

   3. La contraprestación que debe prestar la autoridad puede consistir en la utilización especial del dominio público, la prestación de un servicio público o la realización de una actividad que beneficie de manera particular al sujeto pasivo. En ese sentido, en las tasas -a diferencia de los impuestos-, el hecho generador corresponde a la Administración Pública y no al contribuyente, por lo que, se reitera, acaece ante el efectivo cumplimiento de la actividad estatal relacionada. De tal forma, la mera potencialidad de la actuación administrativa no supone el surgimiento del hecho generador, que tiene lugar únicamente cuando se brinda materialmente la referida actuación estatal.

   4. La contraprestación debe ser divisible, a fin de propiciar su particularización, pues no es posible exigir el pago de tasas por la prestación de servicios o realización de actividades que no sean susceptibles de ser individualizadas sobre sujetos determinados. De ahí que, cuando el beneficiado es el conjunto social o una parte del mismo, la financiación de los servicios públicos de que se trate, deberá hacerse por medio de impuestos o contribuciones especiales.

   5. La actuación de la Administración Pública, debe ser inherente a la soberanía estatal; es decir, ha de tratarse de actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas. Entonces, si la actuación estatal respectiva también es brindada por un particular, la prestación económica exigida perdería el carácter de tasa, y constituiría un mero precio, al que no le serían aplicables las características de aquella.

      De lo anteriormente acotado, se desprende que son características esenciales de la tasa: por un lado, que el hecho generador supone un servicio vinculado con el obligado al pago; por otro lado, que dicho servicio constituye una actividad estatal inherente a la soberanía. Es decir, debe haber una contraprestación realizada por el Municipio que se particulariza en el contribuyente, y que dicha contraprestación no puede ser efectuada por un ente privado.

      En vista que el principio rector dentro de las tasas es el principio de beneficio, en el sentido de que, si bien son coercitivas -pues su pago no depende de la voluntad del contribuyente-, su configuración, es decir, su hecho generador, indefectiblemente incluye una actividad estatal que favorece de manera particular al sujeto pasivo de la tasa, un beneficio específico para el obligado al pago. Beneficio que puede ser de naturaleza jurídica o mixta -en tanto incluya otros elementos, por ejemplo, de índole económica-, según sea la actividad estatal concernida.

      Para finalizar este punto, no resulta inoficioso recalcar que es indispensable que el hecho generador, cree una contraprestación medible, que efectivamente genere un beneficio para el sujeto pasivo. De manera armónica, la Sala de lo Constitucional, en el proceso de amparo 428-2011, en sentencia definitiva del veintiuno de agosto del dos mil trece estableció respecto de la contraprestación, que esta «se realice mediante una actividad material o tangible -aseo, alumbrado público y ornato-, la cual implica una acción por parte del Municipio a favor de quien efectúa el pago de cierta cantidad de dinero por un servicio concreto; asimismo, por medio de un servicio jurídico o administrativo -la emisión de una licencia, permiso o autorización- en el cual conste que, por el pago de cierta cantidad de dinero, el contribuyente está autorizado para realizar determinada actividad dentro del Municipio».

      Se concluye en este punto, que la contraprestación implica una acción que el Municipio realiza, la potestad tributaria municipal se legitima en que el sujeto activo - el Municipio- ejecuta una acción específica a favor del sujeto pasivo obligado al pago.

      Es así, que cobra relevancia primordial el argumento de ANDA en relación a que en el hecho generador de la ordenanza, ANDA no es sujeto pasivo de la obligación, pues ella no se beneficia del uso del suelo o subsuelo, al no ser la propietaria de los medidores en cuestión. Punto que procederemos a analizar.

      3.4 Del hecho generador del tributo en discusión.

      En la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales - ORTSM-de la Población de El Paraíso, Departamento de C. de mil novecientos noventa y cuatro se limitó el hecho generador: «Art. 7.- Se establecen las siguientes TASAS por servicio que la Municipalidad de El Paraíso, presta en esta población, de la manera que detalla a continuación: B- SERVICIOS DE OFICINA.

      No. 4 DERECHOS POR USO DEL SUELO Y SUBSUELO

   4. Por contador o medidor de consumo de agua potable, cada una al mes... ¢ 1.00».

      En la reforma a la ORTSM del dos mil cuatro, se estableció como hecho generador: «Art.

7. - Se establecen las siguientes tasas por Servicio que la Municipalidad de El Paraíso, Departamento de C., presta a la población, la manera que se detalla a continuación:

   2. SERVICIOS DE OFICINA

   No. 4 Derechos por uso de suelo y subsuelo

   1. Por contador o medidor de consumo de agua potable, cada una al mes 4.00».

   En la reforma a la ORTSM del dos mil nueve, se estableció como hecho generador: «Art.

7. - Se establecen las siguientes TASAS por servicios que la Municipalidad de El Paraíso, presta a la población; de la manera que se detalla a Continuación:

   2. - SERVICIOS DE OFICINA.

   No. 4.- DERECHOS POR USO DE SUELO Y SUBSUELO

   5. Por contador o medidor de agua u otros, cada una al mes...$0.46».

   En todas las ORTSM, y según el acto administrativo originario (folio 14 del expediente

   judicial), el hecho generador en base al cual se le impuso un adeudo tributario a ANDA, fue el cobro por uso de suelo y subsuelo por medidor. Mismos que la autoridad demandada alega son propiedad de ANDA, situación que de verificarse los convierte en sujetos pasivos de la obligación tributaria.

   En el presente caso, según lo prescrito en los artículos 1 y 2 de la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, la demandante es una entidad autónoma de servicio público con personalidad jurídica propia, encargada de «proveer y ayudar a proveer a los habitantes de la República de "acueductos" y "alcantarillados", mediante la planificación, financiación, ejecución, operación, mantenimiento, administración, y explotación de las obras necesarias o convenientes». En ese sentido, ANDA posee cierto grado de autonomía funcional en lo relativo a la prestación del servicio de agua potable, el cual se encuentra directamente vinculado con la instalación de medidores en "aceras y otros sitios públicos".

   Asimismo, bajo una interpretación sistemática, en base a la citada ley, de aplicación conjunta con el Acuerdo Ejecutivo del Ramo de Economía N° 980, emitido el siete de julio de dos mil seis y Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Economía N° 867, emitido el dieciséis de octubre de dos mil nueve; se determina que los referidos medidores registran el consumo de agua y permiten al usuario verificar su correspondiente factura, quienes luego de la instalación, son los propietarios de los medidores.

   Al respecto, el artículo 5 del relacionado Acuerdo N° 867 del dos mil nueve, especifica que: «toda conexión de acueducto debe contar con un medidor para registrar el control de consumo [de agua potable] (...) Instalado el medidor en la conexión respectiva, éste pasará a ser propiedad del usuario del servicio». (Resaltado nuestro).

   En similar sentido, regulaban los artículos 4 y 5 del Acuerdo N° 980, sobre Tarifas por Servicios de Acueductos, Alcantarillados y Otros que presta ANDA -el cual fue derogado con la emisión del Acuerdo Ejecutivo N° 867-, hacían mención de que toda conexión de servicio para consumo de agua debía contar con un medidor cuyo cuidado correspondería al usuario de ANDA y por el que este debería pagar un precio. En otras palabras, desde la anterior regulación se encontraban referencias para concluir que dichos instrumentos pertenecían a los destinatarios del servicio en cuestión y no a la institución que los instala.

   Es así, que se concluye que: (i) ANDA debe efectuar la intervención de "aceras y otros sitios públicos" para la instalación de los aludidos instrumentos y así cumplir con sus funciones legalmente establecidas; y, (ii) que los referidos instrumentos no son propiedad de dicha entidad, pues cuando se ha efectuado a instalación en la conexión del acueducto el medidor (ya sea que lo haya instalado ANDA o un tercero), se considera que pasa a propiedad del consumidor.

   En este orden lógico de ideas, esta Sala determina que el supuesto fáctico que da lugar al hecho generador no se ha verificado, es decir que al no ser ANDA el sujeto pasivo de la obligación, pues no son propiedad de ella los medidores, el cobro del tributo en cuestión deviene en ilegal, ya que los derechos de uso de suelo y subsuelo por medidor por los cuales se le impuso la tasa, no se adecúa a una actividad desarrollada por ANDA, sino que, en todo caso, podría adecuarse a la realizada por los propietarios de los medidores después de su respectiva instalación.

   3.4.1 Sobre la contraprestación en particular.

   La parte actora ha establecido, que en cualquier caso, ANDA no recibe ninguna contraprestación efectiva, por el uso del suelo y el subsuelo por medidor, lo cual a su parecer es un impuesto escondido, pues no contempla contraprestación alguna que el Municipio realice por su pago. Argumentó, que esta S. ya ha establecido, que en caso de verificarse la inexistencia de una contraprestación efectiva, la tasa sería ilegal por la inexistencia de un elemento esencial de dicho tributo.

   Al respecto, esta S. verifica que según el artículo 129 de la Ley General Tributaria Municipal -LGTM- autoriza la emisión de ordenanzas para establecer tasas por los servicios administrativos o jurídicos que se presten y, a su vez, el artículo 131 de la LGTM dispone que también estarán afectos al pago de tasas los servicios jurídicos proporcionados por el Municipio, entre otros, la emisión de licencias y «otros servicios de similar naturaleza que preste el Municipio, así como otras actividades, que requieren control y autorización municipal para su funcionamiento». Sin embargo, no podemos analizar esta ley aisladamente al caso, sino que es necesario para un correcto análisis jurídico de la pretensión, integrarla con lo previsto por la ley de ANDA que regula sobre la existencia de la institución autónoma, configurada para la prestación del servicio público de agua y con personalidad jurídica, que: «tiene por objeto proveer y ayudar a proveer a los habitantes de la República de "acueductos" y "alcantarillados", mediante la planificación, financiación, ejecución, operación, mantenimiento, administración, y explotación de las obras necesarias o convenientes».

   En este orden, las atribuciones de ANDA son reguladas en virtud de una ley formal que le confiere autonomía funcional en lo relativo a la prestación del servicio de agua potable, un servicio que, sin duda, requiere indispensablemente de la instalación de medidores en aceras y otros sitios públicos; independientemente de si estos medidores son instalados en el suelo o subsuelo de la jurisdicción municipal. Es así que, lo determinante para dilucidar esta controversia es en definitiva, que el hecho generador del tributo impugnado, pretende crear una carga tributaria sobre un aspecto clave de las funciones que se le han encomendado legalmente a ANDA en una ley formal.

   En este punto, es menester aclarar que por obligaciones que el legislador le ha impuesto a ANDA, ésta debe instalar los aludidos medidores para cumplir sus mandatos legales, por lo que carece de sentido que un Municipio "autorice" a dicha institución (si es que se considerara una autorización como la contraprestación jurídica que el Municipio brinda como beneficio a ANDA).

   Al respecto, la Sala de lo Constitucional en el proceso de amparo 513-2009, en la sentencia definitiva de fecha catorce de septiembre de dos mil once estableció: "(...) ANDA, para cumplir sus mandatos legales, debe instalar los aludidos medidores, razón por la cual carece de sentido que un municipio "autorice" a dicha institución para tal efecto. Y, en ese sentido, no se aprecia ningún beneficio como consecuencia de esa supuesta contraprestación -que es lo característico de una tasa- "

   Se colige por tanto, que en la supuesta tasa que la autoridad demandada pretende imponer a ANDA no se aprecia ningún beneficio como consecuencia de esa supuesta contraprestación, que es lo característico y esencial de una tasa, y por tanto dicha carga tributaria se trata de un impuesto que el municipio no tiene la competencia para crear, por lo que se evidencia un exceso en las facultades de la Administración (artículo 204 inciso 1° de la Constitución).

   En consecuencia, al quedar demostrado que ANDA no es sujeto pasivo de la obligación tributaria que se le pretende imponer y no existir el elemento connatural a la existencia de la tasa, se evidencia la violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica por parte de la Administración Pública, y por tanto, el acto administrativo que impuso la carga tributaria deviene en ilegal, consecuentemente, también lo es el acto que resuelve el recurso de apelación interpuesto en sede administrativa, y así deberá declararse.

4. CONCLUSIÓN

   Como se ha determinado, el adeudo tributario objeto de conocimiento en el presente proceso, el cual surge de la determinación de un monto a pagar en concepto de una tasa por uso del suelo y subsuelo por medidor dentro del Municipio de El Paraíso, es ilegal por incumplir dos características de las tasas.

   En primer lugar, se determinó, que en base a un análisis sistemático de la normativa relevante para la prestación del servicio público de agua potable, los propietarios de los medidores [una vez instalados] son los usuarios finales del servicio, quienes se sirven de los mismos para el control del consumo, sobre cuya lectura ANDA realiza la respectiva facturación del servicio. Al no ser ANDA la propietaria de los medidores, ella no es el sujeto pasivo del presupuesto de hecho el cual es el hecho imponible para cobrarle por el uso del suelo y del subsuelo de la municipalidad; razón por la cual no se verifica la obligación tributaria. Por tanto, al no existir vínculo jurídico que legitime el cobro de la tasa por uso del suelo y del subsuelo por medidor de agua, esta es ilegal.

   En segundo orden, también se determinó que el Municipio de El Paraíso, al asegurar que existe una tasa que lo faculta cobrarle a ANDA por uso del suelo y subsuelo por medidor de agua, no argumentó ni en sus ORTSM, ni en sus escritos, justificación alguna sobre la contraprestación efectiva que se materializa en un beneficio hacia ANDA, ya que el actuar mismo de dicha institución autónoma, es decir usar el suelo o subsuelo del Municipio para la instalación de los medidores, no se realiza por una autorización que la municipalidad provee, sino que ANDA usa el suelo o subsuelo del Municipio por un mandato que el legislador le ha impuesto, para la consecución de sus funciones, también legales. Así, al no existir una contraprestación efectiva, no se configura una tasa, por faltar la condición sine qua non para la existencia de dicho tributo, y el mismo deviene en ilegal, también por esta causa.

5. CONSIDERACIONES SOBRE LA MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO

   Sobre la medida para restablecer el derecho violentado, esta Sala considera procedente ordenar al Concejo Municipal de El Paraíso, Departamento de C. que se abstenga de realizar más cobros y/o ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes a exigir el pago de cantidades de dinero en concepto de la tasa por uso de suelo y subsuelo por medidor de agua; o de los intereses o multas generadas por su falta de pago.

   En caso el pago se hubiere verificado, el referido Concejo deberá restituir a ANDA lo cobrado en base a la tasa que en esta sentencia se ha declarado ilegal.

FALLO

POR TANTO, con base en los artículos 204 de la Constitución de la República; 3, 129, y 131 de la Ley General Tributaria Municipal; 1 y 2 de la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados; 217 y 218 del Código Procesal Civil y Mercantil; y 31, 32, 33, 34, 47, y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

1. Declarar ilegal la resolución del diez de septiembre de dos mil nueve emitida por el Concejo Municipal de El Paraíso, Departamento de C. a través del cual determinó adeudo tributario en concepto de tasa por uso de suelo y subsuelo por medidor de agua contra la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados.

2. Declarar ilegal el Acuerdo Municipal número uno, emitido el veinticuatro de noviembre de dos mil nueve, mediante el que modifican el monto y el período adeudado por obligaciones tributarias reclamadas desde el uno de enero de mil novecientos noventa y cinco hasta el dieciséis de julio de dos mil seis; y dejan sin efecto la tasa de uso del suelo y subsuelo a partir del día dieciséis de julio de dos mil seis.

3. Condenar en costas a la parte demandada conforme el derecho común.

4. Como medida para el restablecimiento del derecho violado, la autoridad demandada no podrá proceder a hacer exigir el pago del adeudo tributario, y en caso de haberse efectuado el pago, la autoridad deberá restituirle el monto cobrado a la parte actora.

5. Remitir el expediente administrativo a su lugar de origen.

6. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.

N..-

D.S.------------DUEÑAS-----------P.V.C.-----------S. L. RIV. M..-----------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO

QUE LA SUSCRIBEN.------------M.R. ----------SRIO.-----INTO.-------RUBRICADAS.