Sentencia nº 100-2013 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 6 de Julio de 2015

• Fecha de Resolución: 6 de Julio de 2015
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 100-2013
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

100-2013

Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las once horas y cincuenta minutos del día seis de julio de dos mil quince.

El presente proceso ha sido promovido por el ciudadano G.A.P.G., a fin de que se declare la inconstitucionalidad del art. 7.1, sección 25.22, de la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales de la Municipalidad de Santa Rosa de Lima, La Unión, publicada en el Diario Oficial n° 183, Tomo 397 de 2-X-2012, por la supuesta violación de los arts. 2, 131 ord. 6°, 204 inc 1° y 246 Cn.

La disposición impugnada prescribe:

Art. 1.- Se adiciona al Art. 7.1. - Servicios Municipales Numeral 25.- Licencias

25.22 Licencia anual para el funcionamiento de bancos del sistema financiero, Cajas de Crédito, Cooperativas y toda Institución Financiera que funcione en el Municipio, al año.......................................................................................................... $5,000.00"

Han intervenido en este proceso el demandante y el F. General de la República, no así el Concejo Municipal de Santa Rosa de Lima pese a haber sido notificado.

Analizado los argumentos; y considerando:

1. En el proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente.

   1. El ciudadano G.A.P.G. inició su pretensión con la Sentencia de 8-II-2012, Amp. 561-2009, aduciendo que en dicho fallo se estima que el tipo de matrículas, referidas por el objeto de control, no se encuentran previstas en los servicios que contemplan los arts. 131, 142 y 143 de la Ley General Tributaria Municipal, los cuales aparentemente generarían una cobertura de legalidad y constitucionalidad al cobro municipal concernido.

      Así, el demandante afirmó que el objeto de control contraría al derecho de propiedad y el principio de reserva de ley en materia tributaria, por las siguientes razones:

      1. En relación con el primer punto, el actor manifestó que el art. 2 Cn. es una sumatoria de derechos fundamentales, dentro de los cuales se encuentra el derecho de propiedad. Este derecho está estrechamente relacionado con los tributos, por tanto, los principios formales y materiales del derecho constitucional tributario fungen como garantía de la propiedad.

      2. En cuanto al art. 131 ord. 6° Cn. sostuvo que corresponde a la Asamblea Legislativa decretar impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos.

      Este precepto se relaciona con el art. 204 inc. 1° Cn. y configura el principio de reserva de ley en materia tributaria. Es decir, los tributos decretados deben estar dentro de sus respectivas esferas competenciales, tanto en sus caracteres intrínsecos como en su proceso de formación.

      Seguidamente efectuó una clasificación de los tributos y dijo que se entiende por impuesto el tributo exigido sin contraprestación, cuyo hecho generador está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica que ponen en manifiesto la capacidad tributaria del sujeto pasivo.

      Para fundar este alegato citó jurisprudencia emitida por este tribunal en el Amp. 134-2005, en el cual se afirmó que las tasas municipales son los tributos cuyo hecho generador está integrado con una actividad del Estado divisible e inherente a su soberanía, hallándose esa actividad relacionada con el contribuyente y se caracterizan porque: a) es una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio; b) debe ser creada por ley; c) su hecho generador se integra con una actividad que el Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago; d) el producto de la recaudación es exclusivamente destinado al servicio o actividad respectiva; e) debe de tratarse de un servicio o actividad visible a fin de posibilitar su particularización; e) la actividad estatal vinculante debe ser inherente a la soberanía estatal, es decir que se trata de actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas.

      Sin embargo -sostuvo-, el objeto de control no prevé una verdadera tasa sino unos impuestos, en la medida que no contemplan contraprestación alguna luego de su cobro. Por tanto, el municipio no ha tenido facultades constitucionales para decretarlo; y en consecuencia, deviene en inconstitucional.

   2. A. Por resolución de 30-X-2013, esta S. advirtió al demandante que antes de la presentación de la demanda que dio inicio al presente proceso se emitió el Decreto Municipal n° 1, de 22-II-2013, publicado en el D.O. n° 49, Tomo 398, de 12-III-2013 (en adelante, D.M. 1/2013), mediante el cual se creó la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales y Desarrollo Urbano del Municipio de Santa Rosa de Lima, que deroga el cuerpo normativo al que pertenece la disposición impugnada en un inicio.

      Al advertirse que el demandante requirió la impugnación de una disposición derogada, se le previno para que señalara si insistía en impugnar el art. 7.1, sección 25.22 del D.M. 5/2012, o si estimaba oportuno examinar el D.M. 1/2013, a fin de determinar si en ese cuerpo normativo aparece la norma contenida en la disposición impugnada originalmente; debiendo en tal caso indicar con claridad el precepto normativo concreto sobre el cual requería el control constitucional de esta Sala, si así lo estimaba pertinente.

      2. En contestación a la prevención relacionada, el actor manifestó que habiendo revisado la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales, Ordenamiento y Desarrollo Urbano del Municipio de Santa Rosa de Lima, esta reproduce exactamente la norma otrora impugnada; por tal razón propuso como nuevo objeto de control el art. 6, apartado 17: Licencias, sub-apartado 17.26, donde se señala que para el funcionamiento anual de bancos del Sistema Financiero, cajas de crédito, cooperativas y toda institución financiera que funcionen en el Municipio deberá pagar la suma anual de $ 5,000.00.

      3. Por medio de resolución de 17-I-2014 se declaró improcedente la pretensión contenida en la demanda presentada por el ciudadano G.A.P.G., mediante el cual solicitaba la declaración de inconstitucionalidad del art. 6 sección 17.26 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales y Desarrollo Urbano del Municipio de Santa Rosa de Lima en relación con el derecho de propiedad contemplado en el art. 2 Cn, puesto que este motivo se fundamenta en la violación a otros preceptos constitucionales invocados en otros puntos de la pretensión.

      También se declaró improcedente la pretensión con respecto a la inconstitucionalidad del art. 6 sección 17.26 de la Ordenanza Reguladora de las tasas por Servicios Municipales y Desarrollo Urbano del Municipio de Santa Rosa de Lima, por la supuesta violación al art. 246 Cn., en relación con la "regularidad y supremacía constitucional", pues este alegato partía también de la supuesta violación al principio de reserva de ley y por lo tanto ambos motivos se dependían mutuamente.

      Finalmente, se admitió la demanda presentada por la inconstitucionalidad del art. 6 sección 17.26 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales y Desarrollo Urbano del Municipio de Santa Rosa de: Lima, con respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria consagrada en los arts. 131 ord 6° y 204 ord. 1° Cn.

   3. El Concejo Municipal de Santa Rosa de Lima,, La Unión, no presentó el informe que se le ha requerido, como lo establece art. 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, pese a haber sido requerido para ello.

   4. A. En su informe, el F. General de la República indicó que un impuesto solo puede ser creado mediante ley en sentido formal, pero los municipios también gozan de potestad tributaria dentro de su circunscripción territorial y de acuerdo con los límites establecidos en la Constitución.

      Lo anterior -dijo- implica que el poder tributario no es más que la facultad del Estado orientada a recolectar los ingresos para alcanzar los fines establecidos por la Constitución, finalidad que debe tener un mínimo de recursos económicos disponibles, siendo entonces el objeto fundamental proveer los recursos financieros suficientes para la consecución de las metas estatales.

      En tal sentido -agregó- la autonomía municipal, en su aspecto económico, técnico y administrativo, tiene rango constitucional; pues, de acuerdo con el art. 203 Cn., los municipios serán "autónomos en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo", es decir, pueden disponer libremente sobre su funcionamiento legal, contratación de empleados, elaboración de planes de desarrollo y el uso que harán de los recursos económicos y humanos con los que cuenta, enmarcados bajo el principio de legalidad.

      En consecuencia, en cuanto a la materia financiera, los municipios se rigen por las disposiciones establecidas en la Constitución y la Ley General Tributaria Municipal y el Código Municipal. Así, el art. 204 ord. 1° Cn. habilita a los Municipios a establecer tasas y contribuciones especiales, no así para crear impuestos municipales, atribución que está reservada a la Asamblea Legislativa, de conformidad con los arts. 131 ord. 6° y 204 ord. 6° de la Ley Fundamental.

      Además, mencionó que en materia tributaria es necesaria la referencia al principio de reserva de ley, por una parte y, por otra, al principio de legalidad de la Administración. El principio de reserva de ley establece que determinadas regulaciones solo pueden ser adoptadas mediante una ley; este principio comprende dos aspectos: uno material y uno formal. La legalidad tributaria se identifica con el principio de reserva de ley, requiriendo una ley formal para el establecimiento de los tributos. Ello implica que no puede existir un tributo sin ley previa que lo establezca "nullun tributum sine lege".

      En ese orden -agregó-, el principio de reserva de ley en materia tributaria se encuentra atenuado y flexibilizado, pues es facultad de la Asamblea Legislativa crear, modificar o extinguir impuestos y exencionarlo; sin embargo, se permite la remisión normativa o legislación delegada en materia tributaria a los Concejos Municipales, autorizados por la Constitución para la creación de tasas y contribuciones especiales; pero tal delegación no los faculta para alterar elementos

      esenciales de los tributos e impuestos.

      Entonces -sostuvo-, la característica especial de los tributos municipales radica en su ámbito espacial de aplicación, ya que se instauran con la finalidad de hacer llegar a la Administración Municipal los recursos necesarios para el cumplimiento de sus fines dentro de su circunscripción territorial, lo que usualmente también se inspira en políticas de descentralización del gobierno, cuyo objeto es que las autoridades locales puedan tomar decisiones propias sobre su esfera de competencia.

      2. En ese sentido, conceptualizó los impuestos municipales como "tributos exigidos por los Municipios, sin contraprestación alguna individualizada", agregando que la nota distintiva del impuesto es el elemento objetivo del hecho imponible, en el que, a diferencia de otras especies tributarias, no aparece contemplada ninguna actividad administrativa en contraprestación. La tasa, por el contrario, genera una contraprestación para el contribuyente.

      De conformidad con el art. 125 de la Ley General Tributaria Municipal, sostuvo que el hecho generador de los impuestos municipales puede recaer sobre las empresas comerciales, industriales financieras y de servicios; sobre cualquier otra actividad de naturaleza económica que se realice en la comprensión del municipio; y sobre la propiedad inmobiliaria situada en el mismo.

      En cuanto a la disposición impugnada, sostuvo que la contraprestación que justifica la emisión de la tasa objetada es la licencia de funcionamiento de bancos y otras entidades financieras para que operen en el Municipio, de conformidad con los arts. 129, 130, 131, 142 y 143 de la Ley General Tributaria Municipal. En el presente caso, el objeto de control crea un tributo bajo el argumento de que se extenderá una licencia para operar en la comprensión territorial del Municipio de Santa Rosa de Lima, lo cual constituye un impuesto.

      Particularmente -dijo-, los bancos, antes por medio de la Ley de Bancos y Financieras, y a partir del año 1998, a través de la Ley de Bancos, no pueden entrar a prestar servicios financieros por el mero otorgamiento de una escritura pública y su correspondiente inscripción en el Registro correspondiente, sino que antes de efectuar tales servicios deben cumplir normas legales establecidas que autorizan el otorgamiento e inscripción de esas escrituras, pero además requieren una autorización estatal delegada a una entidad especial: la Superintendencia del Sistema Financiero. Entidad que tiene su marco jurídico específico, a quien el Estado ha conferido dicha atribución en todo el territorio nacional.

      Esta entidad es la habilitada por ley para otorgar autorización, que es el equivalente a una licencia, a lo largo de todo el territorio nacional para la prestación de servicios financieros en cualquier parte de la República.

      En ese orden -sostuvo-, es claro que la atribución dada por ley para otorgar permisos de operar corresponde a una entidad cuyas facultades devienen directamente de la voluntad del Legislativo y, por lo tanto, prohibe que un funcionario que no tiene la cualificación técnica ni jurídica fabrique una "licencia para operar" como excusa para cobrar la supuesta tasa.

      En conclusión -agregó-, de acuerdo con los argumentos expuestos y de conformidad con la disposición citada, el art. 6 sección 17.26 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales y Desarrollo Urbano del Municipio de Santa Rosa de Lima, infringe el principio de reserva de ley en materia tributaria, ya que el tributo impugnado no es una tasa sino un impuesto; pues desarrolla una potestad que le corresponde ejercer exclusivamente a la Asamblea Legislativa; por ende, existe la inconstitucionalidad alegada.

2. Relacionados los alegatos de los intervinientes, corresponde ahora exponer el orden que seguirá la presente decisión.

   De lo argumentado por los intervinientes se advierte que lo controvertido en el presente proceso es el tipo de tributo contemplado por el objeto de control, que el demandante califica como impuesto, es decir, lo que se discute es si efectivamente constituye tasa o impuesto. Ello, a su vez gira en torno del hecho generador concernido: la licencia para que un banco del sistema financiero, caja de crédito, cooperativa y toda institución financiera desarrolle sus operaciones en el municipio; y sobre él se debate su viabilidad para figurar como contraprestación del tributo impugnado.

   A partir de lo anterior, para tratar de manera coherente el motivo de inconstitucionalidad admitido, la presente decisión seguirá la siguiente secuencia: en una primera etapa se aludirán algunos elementos acerca de los tributos (III); a continuación se expondrán algunas nociones constitucionales sobre la autonomía municipal y la potestad tributaria que esta tiene (IV); después se abordará el principio de reserva de ley en materia tributaria (V). Posteriormente, a razón de conocer si lo que nos ocupa es una tasa, se relacionarán los argumentos planteados con el tributo que nos ocupa (VI); y, concluida la cuestión, se emitirá el fallo que según la Constitución corresponda (VII).

3. Siguiendo el esquema anterior, para aclarar la naturaleza del tributo impugnado, es necesario exponer algunas consideraciones generales sobre los tributos.

   1. Esta S. ha establecido que los tipos de tributos según el derecho tributario salvadoreño son tres: el impuesto, la tasa y la contribución especial -Sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009-.

      1. El impuesto es el tributo cuyo hecho imponible es definido sin referencia alguna a servicios o actividades de la Administración. En ese sentido, el impuesto es el tributo por antonomasia: se paga porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con alguna actividad administrativa.

      2. La tasa, por su parte, es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un servicio o la realización de una actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo particular al sujeto pasivo. Desde esta perspectiva, las tasas se caracterizan porque: (i) su hecho imponible lo conforma un servicio o actividad que realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado al pago; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, lo que posibilita su particularización; y (iii) la actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal, es decir que nadie más que el Estado está facultado para realizarla, de modo que si lo pudiera prestar también un particular sería un precio público.

      3. Finalmente, la contribución especial es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización de obras o actividades especiales del Estado, encaminadas a la satisfacción de intereses generales. En estos casos, es irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o no el beneficio concreto, sino que basta que la obra o actividad pública de que se trate sea idónea y apta para producir dicho beneficio.

   2. El hecho generador de un tributo se refiere al acontecimiento o conjunto de acontecimientos de naturaleza legal que sirve para dar origen a la obligación tributaria. Dado que la norma tributaria solamente contiene una prescripción abstracta y general dirigida a todos, para que se vuelva efectiva es necesario que haya acaecido el hecho o causa material de la obligación.

      Para que el hecho generador se pueda considerar actualizado se requieren cuatro elementos determinantes: (i) el subjetivo, que se configura partiendo del sujeto que es afectado una vez realizado el hecho generador; (ii) el material, que se constituye desde un hecho, acto,

      negocio, estado o situación que se grava y que consiste de una manifestación o indicio de capacidad económica del sujeto pasivo o contribuyente; (iii) el espacial, que se determina partiendo del territorio donde se produce el hecho generador; (iv) el temporal, que se fija desde el momento en el que se entiende como realizado el generador y nace la obligación tributaria; y (v) el cuantitativo como la medida o quantum con que se realiza el hecho generador.

      En las sentencias de 14-XII-2012, 16-I-2013 y 14-VII-2014, Incs. 43-2006, 81-2007 y 21-2009, respectivamente se han establecido las diferencias existentes entre los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales.

      Para empezar el hecho generador de los impuestos revela una cierta capacidad económica que posee el obligado, sin ninguna relación con la actividad del Estado, mientras que el hecho generador de las tasas y contribuciones especiales se relacionan con la realización de una actividad por parte del Estado que se vincula con un beneficio sobre el administrado, que lo vuelve sujeto pasivo del tributo.

      Ahora bien, la diferencia existente entre una tasa y una contribución especial, se encuentra en que, si bien en ambas el hecho generador es un servicio o actividad administrativa, en las tasas la actividad estatal está motivada ante todo por el particular y pretende la solución de problemas individuales; en cambio, en las contribuciones especiales, el Estado actúa principalmente para la satisfacción de los intereses generales - aunque también genere beneficio especial a determinadas personas-.

4. Pues bien, el tema que ahora nos ocupa está es referido a las tasas. Partiendo de que son tributos que pueden ser establecidos por las municipalidades, es oportuno referirse a (1) su autonomía y (2) las potestades tributarias municipales.

   1. La jurisprudencia de esta S. ha establecido que los municipios son distribuciones territoriales donde se organiza institucionalmente el ejercicio de las potestades de la Administración Pública.

      En el art. 202 Cn. se menciona al municipio como un gobierno representativo de la comunidad; en otras palabras, es una forma descentralizada del Estado para poder lograr una gestión más eficaz de la administración y servicios públicos. Por lo que cada municipalidad tiene, en parte, un grado de decisión y competencia sobre la participación o intervenciones que afecten al municipio. También en el art. 203 de la Cn. se garantiza la autonomía de los Gobiernos Locales, que busca garantizar la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y

      gestionar una parte importante de los asuntos públicos en beneficio de sus habitantes.

      De igual modo la Constitución en su art. 204 establece la autonomía municipal. Para que efectivamente se puedan efectuar estas facultades tienen que desarrollarse en la legislación secundaria, dado que las disposiciones constitucionales no establecen taxativamente la actuación que deben realizar los entes públicos, pero si instituyen un marco abstracto donde los órganos se pueden desarrollar con cierta discrecionalidad.

      De lo anterior se advierte que se establece un régimen especial para que los municipios puedan responder a sus necesidades particulares, para garantizar una mejor atención a los intereses que puedan tener los municipios; porque a diferencia de los intereses nacionales, los locales están al servicio de las pretensiones de las poblaciones, sin salirse del marco de competencia y territorialidad establecido legal y constitucionalmente.

   2. A. Ahora bien, con respecto a la potestad tributaria municipal, la jurisprudencia ha indicado que en materia de impuestos municipales, las comunas tienen potestad sumamente restringida, pues en esta área opera la reserva de ley relativa (Sentencia de 22-V-2013, Inc. 25-2009).

      Por lo que existirá habilitación normativa para que un municipio colabore en la creación de impuestos solo si la ley correspondiente efectúa una remisión o habilitación expresa o inequívoca, concreta y específica -en relación con aspectos o cuestiones singulares y plenamente identificables-, así como delimitada --hecha de modo que precise los términos materiales de la cuestión que se remite, de tal forma que su ámbito de actuación quede indubitablemente circunscrito-.

      Cuando se hayan cumplido todos esos requisitos, la norma municipal deberá respetar las limitaciones establecidas o el quantum que ha sido admitido en la ley. De lo contrario, se produciría una "deslegalización de la materia reservada", porque una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley en materia de impuestos municipales, degradaría la Constitución implícitamente.

      2. En lo que se refiere a la creación de tasas y contribuciones especiales, el Código Municipal designa a las municipalidades para establecer los elementos esenciales -hecho generador, quantum, base imponible, sujetos pasivos, etc-. Todo esto partiendo del principio de la autonomía municipal.

         Así la posibilidad de los municipios para administrar sus tributos es reconocida como

         potestad tributaria municipal, lo que les da la posibilidad jurídica de exigir percepciones económicas a personas o bienes que se encuentren dentro de su ámbito territorial y material de competencia.

         Dicha potestad, además de encontrarse en el texto constitucional (art. 204 ord. 1° de la Cn.), también ha sido contemplada en el art. 3 ord. 1° del Código Municipal (CM), donde se consagra la posibilidad jurídica de crear tasas y contribuciones especiales, para lo que ha dispuesto que las reglas de contenido se desarrollen en una legislación secundaria.

         Esta legislación es la Ley General Tributaria Municipal (LGTM.), la cual establece en su art. 1 inc. 1° que dicha ley "tiene como finalidad establecer los principios básicos y el marco normativo general que requieren los municipios para ejercitar y desarrollar su potestad tributaria, de conformidad con el art. 204 ords. 1° y 6° de la Constitución de la República".

      3. En efecto, el ejercicio de la potestad tributaria municipal debe ejecutarse mediante ordenanzas municipales, tal como lo estipula el art. 32 CM. "son normas de aplicación general dentro del municipio sobre asuntos de interés local. Entrarán en vigencia ocho días después de su publicación en el Diario Oficial" y deberán cumplir con el contenido establecido en el art. 2 de la LGTM.

         En razón de ello, el art. 7 inc. 2° de la LGTM, relativo a los organismos competentes para establecer tributos, prescribe que es "competencia de los Concejos Municipales crear, modificar o suprimir tasas y contribuciones especiales, mediante la emisión de la ordenanza, todo en virtud de la facultad consagrada en la Constitución de la República, Art. 204 numeral primero y de conformidad a esta ley". Igualmente, el art. 129 de la LGTM señala que los "Municipios podrán establecer mediante la emisión de las ordenanzas respectivas, tasas por los servicios de naturaleza administrativa o jurídica que presten". Además, tal como determina el art. 130 del mismo cuerpo jurídico, los servicios públicos estarán afectos al pago de tasas.

         De esta manera, la autonomía tributaria municipal reconocida sobre las tasas locales se debe guiar por el sistema establecido por el legislador, por lo consiguiente debe ejercerse de acuerdo a lo contenido en la LGTM.

   3. Ahora bien, como se estableció anteriormente, para que se puedan cobrar tasas es necesario que el sujeto pasivo reciba una contraprestación, de lo contrario se trataría de un impuesto. Esta contraprestación puede ser en primer lugar, mediante una actividad material o tangible, como el alumbrado público y ornato, lo que implica una acción por parte de la municipalidad a favor de quien hace el pago por ese servicio concreto con una cantidad de dinero. La contraprestación también puede ser administrativa, en el caso de la emisión de una licencia, permiso o autorización. En este, el contribuyente paga cierta cantidad de dinero para poder realizar una actividad reglada dentro del municipio.

      Entonces la contraprestación implica una acción que el municipio realiza, para que pueda llevar a cabo una específica acción a favor del sujeto pasivo obligado al pago. Ahora bien, la comuna debe encontrarse facultada previamente por la ley para realizar estas actividades o, cuando menos, debe estar dentro de sus ámbitos locales de competencia.

5. 1.A. Según el art. 131 ord. 5° Cn. corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa reformar y derogar las leyes secundarias. Así, el precepto constitucional citado contempla una competencia legislativa general a favor del aludido ente. Lo anterior, a su vez, se fundamenta en la idea de distribución de competencias en tres órganos fundamentales: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial; de manera que surge una zona de reserva de cada órgano, que comprende un margen de competencias propias y exclusivas que no pueden ser interferidas por otro; hay, así, una zona de reserva de ley -que corresponde a la Asamblea Legislativa-; una zona de reserva de la administración -o del Ejecutivo-; y una zona de reserva judicial (sentencia de 26-II-2002, Inc. 19-98).

   De entre los referidos órganos, al Órgano Legislativo se le concibe como el "órgano de representación del pueblo" (art. 125 Cn.), "bajo el supuesto de que todos los ciudadanos, mediante el ejercicio del sufragio, le delegan la potestad principal de emitir la normatividad que habrá de vincular a la generalidad" (Inc. 19-98, ya citada).

   2. La existencia de un área de reserva de ley significa que hay un conjunto de materias que, por mandato constitucional, deben ser reguladas exclusivamente por la Asamblea Legislativa. Por tanto, no implica que la Asamblea Legislativa sea el único órgano del Estado con competencia para dictar normas, puesto que existen otros órganos y entes públicos a los que la Constitución y el ordenamiento jurídico también reconocen potestad normativa (sentencia de 26-VI-2009, Inc. 26-2008).

   En este contexto, la reserva de ley es una técnica de distribución de potestades normativas a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertas esferas de especial interés para los ciudadanos. Y es así como, a partir del art. 131 ord. 5° Cn., la Asamblea Legislativa está llamada a regular diferentes ámbitos jurídicos a través de leyes secundarias -es decir, leyes en sentido estricto-, y es la única autoridad habilitada constitucionalmente para reformar, derogar e interpretar ese tipo de instrumentos normativos (Sentencia de 30-VII-2014, Inc. 21-2009).

   2. De tal forma, en materia tributaria, la reserva de ley tiene como finalidad, por un lado, garantizar el derecho de propiedad de las personas frente a injerencias arbitrarias del poder público (dimensión individual); y por otro lado, garantizar el principio de auto imposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que las que sus legítimos representantes han consentido (dimensión colectiva). Entonces, el reparto de la carga tributaria dependerá del órgano estatal que, por los principios que rigen su organización y funcionamiento, asegura de mejor manera la conciliación de intereses contrapuestos en dicho reparto -sentencia de 22-V-2013, Inc. 25-2009-.

6. Partiendo de lo planteado, corresponde a esta Sala dirimir lo expuesto por los actores, sobre la controversia si la emisión de una licencia para el funcionamiento de bancos del sistema financiero, cajas de crédito, cooperativas y toda institución financiera, dentro del Municipio es un impuesto como lo plantea el demandante.

   1. Para dilucidar lo anterior, es preciso analizar el contenido normativo de la disposición impugnada.

   Así, nota este tribunal que el precepto impugnado manda que los bancos del sistema financiero, cajas de crédito, cooperativas y toda institución financiera deban pagar a la municipalidad $5,000 anuales por una licencia para su funcionamiento.

   Como se ha reiterado a lo largo de esta sentencia, el punto medular a dirimir en este proceso es si el hecho generador del tributo analizado puede justificar o no el cobro de una tasa, o si, por el contrario, constituye un impuesto.

   1. Sobre ello, se han incorporado los siguientes elementos:

      1. El peticionario alega que el tributo exigido por el funcionamiento de una entidad bancaria dentro del municipio es un impuesto y no una tasa, porque no se le genera una prestación, contradiciendo el principio de reserva de ley ya que solo el Órgano Legislativo puede establecer impuestos.

      2. El F. General de la República concordó con el peticionario en que el tributo impugnado es un impuesto y no una tasa, ya que corresponde a la Superintendencia del Sistema Financiero otorgar la licencia para que funcionen los bancos, no a las municipalidades, por lo que la creación de esa licencia no es una contraprestación que justifique el pago de la tasa.

      3. A pesar de ser notificada la comuna no expuso sus argumentos.

   2. Al analizar los alegatos de los intervinientes, este tribunal advierte que existe una contraprestación por parte de la municipalidad que es la emisión de una licencia para que funcionen las entidades bancarias dentro del municipio de Santa Rosa de Lima.

      Sin embargo, como lo advierte el F. General de la República la entrega de permisos para que operen las entidades bancarias no le corresponde a las municipalidades, si no a la Superintendencia del Sistema Financiero, quien tendrá que evaluar estas instituciones para que, con base en un estudio objetivo del cumplimiento de los requisitos legales, sean emitidos los permisos para que operen los bancos del sistema financiero, cajas de crédito, cooperativas y toda institución financiera.

   3. En este sentido, en esta sentencia ya se advirtió que para que se pueda considerar como una tasa, se debe dar una contraprestación que la municipalidad debe estar facultada para ejercerla. Por lo consiguiente, la contraprestación dada por los municipios, cuyo hecho generador implica una tasa debe estar circunscrita en las competencias municipales.

      La Jurisprudencia de esta S. ha establecido que los municipios no pueden contemplar como contraprestación de una tasa actividades que estén fuera de su competencia -Sentencia de 30-VII-2014, Inc. 21-2009-. Por tanto a pesar de la autonomía y potestad tributaria que tiene las municipalidades en materia de tasas, tienen vedado el ofrecimiento, otorgamiento y cobro en relación con una tasa cuyo hecho generador esté fuera de las competencias municipales.

   4. Pues bien lo que nos compete ahora es determinar si otorgar licencias para el funcionamiento de sucursales de bancos del sistema financiero, cajas de crédito, cooperativas y toda institución financiera es una contraprestación que pueda brindar una municipalidad.

      Primero necesitamos conocer la licencia que es una especie del género autorizaciones. Las licencias son medios de control sobre el ejercicio de determinadas actividades regladas que los administrados pretenden desempeñar, quienes al cumplir con los requisitos exigidos pueden desarrollarlas, ya que la propia administración les reconoce el derecho de ejercicio.

      Para conocer si en realidad nos encontramos frente a una licencia es preciso conocer si en realidad dentro de las competencias de una municipalidad se encuentra evaluar si las entidades bancarias del sistema financiero, Cajas de Crédito, Cooperativas y toda institución financiera, cumplen con los requisitos para operar dentro de su circunscripción.

      1. La Ley de Bancos estipula en su art. 20 que la Superintendencia del Sistema.

         Financiero será la encargada de autorizar el funcionamiento de bancos, luego de haber pasado por controles establecidos en la misma ley y haberse inscrito en el Registro de Comercio. Por consiguiente, la Superintendencia del Sistema Financiero es la institución facultada por ley para autorizar a un banco a que preste sus servicios en todo el territorio nacional, autorización que es para la efectiva prestación de un servicio que es la inspección que realiza la Superintendencia a los Bancos, regulada actualmente en la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero.

      2. Asimismo, el art. 6 de la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito (que derogó la Ley de Cajas de Crédito), faculta a la Superintendencia del Sistema Financiero para que, luego de recibir toda la información requerida a las entidades financieras mencionadas, conceda la autorización para realizar las actividades reguladas en dicha ley.

         El art. 7 letras b) y g) de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero confirma la anterior regulación al prescribir que están sujetos a dicha ley -y por tanto a supervisión de la Superintendencia- los bancos constituidos en El Salvador, las sucursales y oficinas de bancos extranjeros, los bancos cooperativos, las sociedades de ahorro y crédito y las federaciones reguladas por la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito.

         De esta manera el inciso final del mismo art. 7 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero reafirma que, cuando se haga referencia al sistema financiero o a los integrantes del sistema financiero, deberá entenderse que son los mencionados en los literales de esa misma disposición, que incluye a los bancos, así como a los sujetos que eran regulados por la Ley de Cajas de Crédito, los bancos cooperativos y a las sociedades de ahorro y crédito.

         Por su parte, el art. 3 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero (que derogó a la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero) también establece que la Superintendencia es responsable de supervisar la actividad individual y consolidada de los integrantes del sistema financiero, y que para tales efectos le compete: autorizar la constitución, funcionamiento, inicio de operaciones, suspensión de operaciones, modificación, revocatoria de autorización, cierre y otros actos de los integrantes del sistema financiero, de conformidad a las disposiciones legales, reglamentarias o normativas técnicas establecidas al respecto.

         También la misma Ley de Bancos prescribe en su art. 22 que se debe informar de la apertura de agencias a la Superintendencia del Sistema Financiero, siendo el Superintendente el único que puede objetar en una resolución objetivamente motivada si considera que dicho proyecto tendrá un efecto negativo en la capacidad financiera y administrativa del banco.

   6. Con base en las disposiciones legales expuestas se puede concluir que la emisión de una licencia para que una entidad financiera (sea esta bancaria o caja de crédito, banco cooperativo o sociedad de ahorro y crédito) pueda funcionar, es una atribución que le corresponde a la Superintendencia del Sistema Financiero, no a las municipalidades. Ya que para que la Superintendencia extienda la autorización previamente evaluó la institución; y, luego de que se ha confirmado el cumplimiento de requisitos y autorizarlos, la Superintendencia en mención debe seguir inspeccionando su funcionamiento, que es una prestación que no se encuentra dentro de las funciones de las municipalidades.

      Y es que otorgar una licencia no es la mera entrega de un documento, si no que como se expresó anteriormente debe haber un procedimiento previo para evaluar si se cumple con los requisitos exigidos para que se otorgue la licencia, por ejemplo los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico a nivel nacional, pues se considera un asunto de interés nacional y competencia del estado central.

      Por lo tanto, la entrega de una licencia para que opere un banco, caja de crédito, cooperativa o cualquier institución financiera no es una contraprestación que pueda ofrecer una municipalidad, por no estar autorizada para ello, sino que le corresponde a otra entidad reguladora del sector financiero aprobar la operación de estas instituciones -la Superintendencia del Sistema Financiero-.

      De tal manera, debe dejarse sin efecto la supuesta tasa, ya que la supuesta contraprestación que ofrece la municipalidad no tiene efecto, convirtiendo la tasa en un impuesto que -como se ha planteado anteriormente- no necesita de una contraprestación, si no que se paga porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con actividad administrativa alguna.

   5. Por lo tanto, con la base en lo expuesto es de concluir que la emisión de licencias para el funcionamiento de un banco, caja de crédito, cooperativa o cualquier institución financiera le corresponde a otros entes reguladores y, en consecuencia, las municipalidades no tienen la facultad para poder emitir licencias para que estos operen dentro de sus municipios; de manera que, no pueden estar sujetos a tasa municipal.

      Consecuentemente, lo configurado en el tributo impugnado ha excedido las potestades tributarias que tiene la municipalidad; y por lo tanto ha violado el principio de reserva de ley en materia tributaria; pues dicho tributo no puede ser clasificado como una tasa.

7. Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala

   Falla:

   I.D. inconstitucional, de un modo general y obligatorio, el art. 6, apartado 17: Licencias, sub-apartado 17.26, de la Ordenanza reguladora de las Tasas por Servicios Municipales, Ordenamiento y Desarrollo Urbano del Municipio de Santa Rosa de Lima, contenida en el Decreto Municipal n° 1, de 22-II-2013, publicado en el Diario Oficial n°49, Torno 398, de 12-III-2013, referido a bancos del Sistema Financiero, cajas de crédito, cooperativas y toda institución financiera, por quebrantar el principio de reserva de ley en materia tributaria establecido en el art. 131 ord. 6° de la Constitución.

   2. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes y al Concejo Municipal de Santa Rosa de Lima.

   3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.

   A.PINEDA -------- F. MELENDEZ ------- J. B. JAIME------------ E. S. BLANCO R. --------R. E.

   GONZALEZ--------- PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO

   SUSCRIBEN---------E. SOCORRO C. ------SRIA. ------RUBRICADAS.