Sentencia nº 27-2015 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 19 de Abril de 2017

• Fecha de Resolución: 19 de Abril de 2017
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 27-2015
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Interlocutoria - Sobreseimiento

Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S.S., a las trece horas con cincuenta y siete minutos del diecinueve de abril de dos mil diecisiete.

1. Este proceso fue promovido por los ciudadanos R.M.C. y R.F.R., para que se declare la inconstitucionalidad de la Resolución n° 2, de las 23:39 horas del 9-I-2015, de la Junta Electoral Departamental de Ahuachapán, en la que inscribió como candidato a alcalde municipal al señor A.F.V., por la supuesta contradicción con el art. 72 ord. 3° Cn. y los arts. 167 letra g y 267 del Código Electoral [CE].

   La resolución impugnada, en su parte dispositiva, expresa lo siguiente:

   En la sede de la Junta Electoral Departamental de Ahuachapán, a las veintitrés horas y treinta y nueve minutos de la nueve de enero de dos mil quince. En cumplimiento de la resolución pronunciada por esta Junta a las veintitrés horas y nueve minutos, del día nueve de enero de dos mil quince. INSCRÍBASE en el Departamento de Ahuachapán, Municipio de Ahuachapán [1] a propuesta la coalición PCN- PDC, como candidatos a C.M. en las elecciones de Diputados a la Asamblea Legislativa y Concejos Municipales a realizarse el día uno de marzo de dos mil quince, a las personas: Alcalde: A.F.V....

   En el proceso han intervenido los demandantes, los miembros de la Junta Electoral Departamental de Ahuachapán, el señor A.F.V. y el F. General de la República.

2. 1. Los demandantes dijeron que pretendían “solicitar a esta sala se pronuncie sobre la ilegalidad o no de la inscripción hecha por la Junta Electoral Departamental de Ahuachapán de la candidatura a Alcalde Municipal del Municipio de Ahuachapán, del señor A.F.V. [...] hemos tenido conocimiento que el señor A.F.V., legalmente no podía ni puede ostentar la candidatura a A.M., porque adolece de prohibición expresa, ya que dicha persona es patentado por la Alcaldía Municipal de Ahuachapán para expender aguardiente en sus actividades de comerciante, en los negocios de su propiedad [...] y estando regulada como prohibición en el art. 167 letra g del Código Electoral, que dice que no podrán postularse como candidatos o candidatas a C.M. las y los destiladores y patentados para el expendio de aguardiente y sus administradores o dependientes [...] la inscripción es motivo de nulidad ya que el art. 267 del Código Electoral, en su inciso tercero

   En la demanda se relacionan constancias de la condición que se atribuye al entonces candidato F.V. y se relata la forma en que se hizo uso de los recursos previstos en la legislación electoral para impugnar su inscripción. En lo relevante aclararon que la representante del partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) interpuso recurso de nulidad contra dicha inscripción; que la Junta Electoral Departamental admitió dicho recurso, pero luego revocó dicha admisión a solicitud de un representante de la coalición PCN-PDC, es decir, Partido de Conciliación Nacional y Partido Democracia Cristiana. También dijeron que un ciudadano del municipio en mención acudió al Tribunal Supremo Electoral [TSE] a solicitar igualmente la nulidad de la inscripción citada, pero que dicho tribunal declaró improcedente tal impugnación.

   Los demandantes concluyeron sosteniendo que: “En esta demanda se parte de la idea que el ordenamiento jurídico electoral tiene como fin la preservación de la legalidad e idoneidad de los ciudadanos que pretenden una candidatura para optar por un cargo de elección popular. Y esto debe ser así, pues el electorado, al acudir a las urnas busca elegir funcionarios cumplidores del orden jurídico [...] de no declarar la nulidad de la mencionada candidatura, es estaría avalando la actuación de un funcionario público de elección popular que ha alcanzado el poder sin llenar los requisitos que la Ley le ordena cumplir para su inscripción, convirtiéndolo en un funcionario ilegítimo y en consecuencia esa ilegitimidad se prolonga durante el período de dos mil quince dos mil dieciocho y trascenderá por siempre ya que si no hubo legitimidad en su inscripción no lo habrá en las actuaciones que realice durante el desempeño de sus funciones como Alcalde Municipal de Ahuachapán”.

   2. El señor M.A.G.A. presentó oportunamente su informe como exintegrante de la autoridad demandada, en el que detalló el procedimiento seguido para emitir la resolución impugnada, los nombres de todos los integrantes de dicha junta y de todos los candidatos inscritos mediante esa resolución. Relató que una representante del partido ARENA interpuso un recurso de nulidad contra la inscripción referida; que este fue interpuesto a las 10:00 horas del 15-I-2015 y admitido para trámite a las 19:10 horas del mismo día; que a las 23:24 horas del 16-I-2015 se recibió de parte del representante de la coalición PCN-PDC recurso de revocatoria contra la admisión del recurso de nulidad; que a las 23:50 horas del día antes mencionado se resolvió por mayoría revocar la admisión del recurso de nulidad contra la inscripción, con voto razonado del presidente de la Junta, señor G.A.; que contra esta

      Supremo Electoral (TSE), a las 19:10 horas del 18-I-2015; y que esta apelación fue declarada inadmisible por extemporánea, con votos de la mayoría de la junta y disidencia del presidente, a las 11:15 horas del 19-I-2015.

      Asimismo, el señor G.A. dijo que el 21-I-2015 otra representante del partido ARENA interpuso recurso de apelación en forma directa ante el TSE contra todas las actuaciones antes mencionada de la Junta Electoral Departamental de Ahuachapán, pero que con fecha 28-I-2015 el secretario general del TSE les notificó que dicho recurso fue desistido por el presidente y director de asuntos jurídicos y electorales del partido antes mencionado. En cuanto a la constitucionalidad del acto impugnado en este proceso, el señor G.A. se abstuvo de pronunciarse, alegando que no estuvo de acuerdo “con el trámite que los demás miembros de la autoridad demandada resolvieron darle al proceso [...] por considerar que se faltaba al debido proceso”. Finalmente, anexó certificación expedida por el TSE de las actuaciones reseñadas. Por otra parte, los señores J.M.C.P., A.A.F.R., E.A.D.L. y L.Á.T.S., quienes se identificaron también como exmiembros de la autoridad demandada, presentaron un escrito fuera del plazo concedido para ello, por lo que su contenido no será relacionado ni tomado en cuenta en esta decisión.

   3. El señor A.F.V., en su calidad de tercero, mediante escrito presentado por su apoderado, dijo que este proceso debe sobreseerse, porque: (i) toda la argumentación de la demanda se refiere a la aplicación de diversas disposiciones del CE, a que esta sala reconozca que el inscrito no estaba habilitado para ser candidato y a que se declare la nulidad de dicha inscripción de su candidatura; (ii) la autoridad demandada, al tratarse de un organismo electoral de carácter temporal, “ya no existía formalmente” al momento del análisis liminar de la pretensión “pues había cesado en sus funciones”; (iii) los demandantes no configuraron adecuadamente los fundamentos jurídicos de su pretensión, ya que ellos no invocaron los arts. 208 inc. 40 y 209 inc. 1° Cn., y esta sala no puede suplir esa deficiencia; y (iv) se ha utilizado una vía inidónea para el reclamo planteado, que origina una falta de legitimación activa de los demandantes, ya que su inconformidad podría corresponder a “una hipotética demanda de amparo que debió haber planteado alguno de los candidatos inscritos que consideraran haber resultado agraviados por la decisión” impugnada. Finalmente, dijo que la resolución impugnada sí cumple con las disposiciones del CE y con las atribuciones legales de la autoridad demandada.

   4. El F. General de la República, después de consideraciones conceptuales sobre

      que la pretensión debe ser estimada. En lo esencial sostuvo que no es conveniente que un funcionario tenga la doble calidad de administrador y administrado, porque ello afecta la independencia e imparcialidad en su actuación. También dijo que el administrador debe estar separado del conflicto de intereses, para que tenga libertad de decidir conforme a sus convicciones y su interpretación de la ley, sin ninguna influencia, intereses personales, presión o incentivo indebido. Asimismo, afirmó que esta sala debe tomar en consideración y modular los efectos de su sentencia respecto a los derechos adquiridos por el funcionario que hoy se demanda como tercero beneficiado y que deben quedar a salvo sus derechos para interponer las acciones que correspondan, en virtud de darse una sentencia estimatoria.

      III . Para justificar la decisión adecuada al presente caso es necesario retomar la jurisprudencia de esta sala sobre el alcance del control, mediante el proceso de inconstitucionalidad, respecto de los actos concretos y sobre los parámetros o el tipo de normas que pueden utilizarse como base para dicho control. Esto último debe relacionarse también con las competencias constitucionales de los demás órganos del Estado.

   1. Tal como se expuso en la resolución inicial de este proceso, esta sala ha reiterado – sentencias de 5-VI-2012, de 13-VI-2014 y de 28-IV-2015; Inc. 23-2012, Inc. 18-2014 e Inc. 122-2014, entre otras– que el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad no se restringe exclusivamente a disposiciones jurídicas de carácter general, impersonal y abstracto producidas por los órganos con potestades normativas, sino que se ha ampliado a actos concretos que se realizan en aplicación directa e inmediata de la Constitución. Esta es una exigencia de la supremacía constitucional, que obliga a optimizar los medios para una aplicación expansiva o plena del control de compatibilidad, sujeción o adecuación de las normas y actos públicos a la Ley Primaria. De lo contrario, entender que el objeto de análisis en el proceso de inconstitucionalidad solo puede estar constituido por disposiciones creadoras de situaciones jurídicas abstractas y generales con carácter coercitivo y obligatorio –que excluya los actos de contenido concreto– podría permitir la existencia de actuaciones de los gobernantes que devendrían en zonas exentas de control, con el consecuente desconocimiento de la Constitución.

      De acuerdo con este criterio, lo determinante es la existencia de límites constitucionales que, ante su posible infracción, sean actualizados por la jurisdicción constitucional. Esto robustece la idea de que no es la sala la que limita al poder, sino la que lo controla legítimamente por mandato constitucional. Los límites al actuar público se establecen para todos los órganos del Estado y entes públicos sin excepciones, independientemente del alcance o las dimensiones cuantitativas,

      los límites constitucionales previstos para su validez no vincularían al órgano competente para dictarlos. Más bien, si la Constitución determina tanto los modos de producción como los contenidos y requisitos materiales del Derecho, en cualquier escala de las jerarquías y competencias normativas, una Ley o Decreto que no satisfaga lo que la Constitución establece no puede pertenecer válidamente al ordenamiento jurídico y así debe ser declarado.

      En definitiva, los actos concretos también son objeto de enjuiciamiento constitucional porque existen parámetros constitucionales para su validez. La jurisprudencia de este tribunal ha definido los actos subjetivos públicos como aquellas decisiones o resoluciones emitidas por una autoridad y que crean o modifican situaciones jurídicas particulares y concretas, produciendo efectos individualmente considerados. Este tipo de actos se traduce en la creación o modificación de un conjunto de derechos, deberes, obligaciones, atribuciones o competencias, reconocidos a favor de un individuo o de un determinado número de personas –resolución de inaplicabilidad de 25-VI-2012, Inc. 19- 2012. Aunque estos actos no contengan pautas de conducta generalizables a través de normas jurídicas impersonales y abstractas, sí constituyen normas individuales, cuya regularidad jurídica está directamente determinada, sin intermediación de otra fuente, por la Constitución. Luego, la actividad de la Sala de lo Constitucional para efectivizar estos límites constitucionales implica realizar el control también de dichos actos, aunque esto depende de que el demandante demuestre que dicho acto fue realizado en aplicación directa o inmediata de la Constitución, “sin intermediación de otra fuente” –improcedencias de 17-I-2014, de 9-IV-2014 y de 11-VII-2014; Inc. 150-2013, Inc. 22-2014 e Inc. 29-2014, por su orden–.

   2. Sobre esto último, la jurisprudencia ha determinado con precisión y en diversas ocasiones que el parámetro de control en el proceso de inconstitucionalidad debe ser una norma constitucional y no otro tipo de norma jurídica como serían las legales, reglamentarias o derivadas de cualquier otra fuente normativa distinta de y subordinada a la Constitución –improcedencias de 9-I-2001, de 5-IX-2001, de 28-VI-2005, de 20-III-2013, de 28-IX-2015, de 13-V-2016 y de 6-VI-2016; Inc. 1-2001, Inc. 18-2001, Inc. 12-2005, Inc. 120-2012, Inc. 68-2015, Inc. 48-2016 e Inc. 52-2016, respectivamente–. Este criterio ha sido reiterado precisamente para rechazar la posibilidad de examinar la validez de actos concretos o actos subjetivos públicos en los que la inconstitucionalidad se alegaba, en esencia, a partir de la supuesta contradicción de dichos actos con normas jurídicas distintas a la Constitución. Así, en la improcedencia de 17-V-2013, Inc. 36-2012, se alegó la contradicción de un laudo arbitral con la Ley del Servicio Civil; en la improcedencia de 19- VI-2013, Inc. 19-2013, se impugnaba el nombramiento de un inspector general de la Policía Nacional Civil

      2013, se cuestionaba una elección legislativa de funcionarios que supuestamente incumplía la Ley del Consejo Nacional de la Judicatura; y en la improcedencia de 17-X-2014, Inc. 58-2014, se rechazó examinar la supuesta contradicción entre una resolución de la Procuraduría General de la República y su ley orgánica.

      En estos casos específicamente relacionados con actos concretos o actos subjetivos públicos se argumentó que si se aceptara una pretensión basada en la supuesta violación de una disposición normativa distinta a la Constitución, se estaría asumiendo que dicha disposición sería la única manera o la forma correcta de desarrollar el contenido de la Ley Suprema. Esta conclusión es inaceptable a partir de la idea de una comunidad abierta de intérpretes de la Constitución y de la tesis de la Constitución como un orden marco, que confiere un margen de acción a las entidades con potestades normativas para desarrollar el contenido vinculante de la Ley Primaria. Por ello, el contenido normativo de los preceptos constitucionales no puede determinarse aludiendo a la legislación ordinaria o a la normativa infraconstitucional que supuestamente los desarrolla. Además, al aceptar como parámetro de control una norma distinta a la Constitución, el tribunal se autoatribuiría la facultad de fiscalizar, mediante el proceso de inconstitucionalidad, el cumplimiento de requisitos o trámites legales o reglamentarios, asumiendo la función de guardián de la legalidad y no la de guardián de la constitucionalidad, que es su competencia.

      A lo anterior debe ahora agregarse que dichos criterios son aplicables incluso cuando la supuesta contradicción normativa, que en realidad se plantea con normas distintas a la Constitución, recibe la apariencia de un contraste constitucional mediante la invocación de un artículo de la Ley Suprema que contiene una remisión normativa o una orden expresa de desarrollo normativo infraconstitucional de la materia o asunto en cuestión. Cuando la Constitución reenvía al legislador o a otro órgano con potestades normativas para complementar los requisitos de validez de un acto jurídico, esa técnica regulatoria –sin duda razonable por su economía y por el carácter esencial o fundamental de los contenidos constitucionales– no convierte a las disposiciones infraconstitucionales remitidas en parámetros de control constitucional de la validez del acto en cuestión. Las “normas interpuestas” o “leyes intermedias” no se integran al contenido constitucional relevante para evaluar la constitucionalidad de los actos a que se refieren, simplemente porque la mera ubicación constitucional de la remisión hacia ellas no altera su condición de normas distintas y subordinadas a la Constitución, sin las características de supremacía, rigidez normativa y

      defensa o garantía del proceso de inconstitucionalidad.

      Esto no significa que las normas constitucionales que contienen dichas remisiones o reenvíos a otras normas del ordenamiento jurídico carezcan de eficacia como parámetro de control. En sí mismas, contienen implícito un mandato de legislar o regular el asunto respectivo y su omisión puede ser sometida a control constitucional. En relación con otros preceptos de la Constitución, dependiendo de la materia de que se trate, tales remisiones normativas pueden integrarse en un planteamiento sobre reserva de ley o sobre el más genérico requisito de juridicidad del acto respectivo, con sus implicaciones en el ámbito de la seguridad jurídica. En todo caso, lo que interesa es dejar claro que dichas normas constitucionales conservan su utilidad como parámetro de control en un proceso de inconstitucionalidad, pero de ninguna manera producen una transformación automática, con elevación de rango normativo, de la regulación a la que la Ley Suprema se remite. Las normas infraconstitucionales de desarrollo de los contenidos de la Ley Primaria siguen siendo distintas y subordinadas a esta última y no son parámetros de control constitucional, sino que su observancia o cumplimiento es un asunto de mera legalidad, competencia de otros órganos estatales y no de esta sala.

   3. De acuerdo con esta última idea, la exigencia del rango constitucional de las normas propuestas como parámetros de control en el proceso de inconstitucionalidad es también un asunto de competencia objetiva o material y lo es en un doble sentido. Primero, como derivación de la competencia propia de la Sala de lo Constitucional según los arts. 183 y 246 Cn. Segundo, como efecto de la competencia jurisdiccional de los demás jueces y magistrados, conforme al art. 172 Cn. y, en el presente caso, también según el art. 208 inc. 4° Cn., por lo que se refiere al TSE. Aunque la supremacía constitucional y su fuerza o irradiación normativa convierten a todo juez en un juez de la Constitución, es decir, en defensor o promotor de la eficacia de la Ley Fundamental y con ello se dificulta un deslinde preciso entre constitucionalidad y legalidad, esa dificultad debe resolverse en la mayor medida posible, sin desatender las circunstancias de cada caso, con respeto a las competencias y a la independencia de los demás órganos con función jurisdiccional.

      Respecto a la competencia constitucional del TSE, esta sala ha reconocido que ella: (i) incluye funciones jurisdiccionales, es decir, de interpretación y aplicación del derecho para la solución de conflictos sociales, con carácter irrevocable; (ii) se sujeta al principio de unidad

      independencia, imparcialidad, responsabilidad y predeterminación legal y no discriminatoria de sus funcionarios; y (iii) tiene una materia o especialidad electoral que se relaciona directamente con la protección o garantía de principios y derechos fundamentales imprescindibles para el sistema democrático salvadoreño –sentencia de 13-VI-2014, Inc. 18-2014 . La independencia institucional del TSE, en su aspecto de sujeción a la Constitución, significa a su vez una “primera palabra” en el ejercicio de potestades de protección de derechos fundamentales y del contenido objetivo de la Ley Primaria, dentro de los límites de su competencia –arts. 172 inc. 3°, 185, 208 inc. 4°, 235 y 246 Cn. – . Pero, además, su condición de órgano “supremo” y de “autoridad máxima” en material electoral aumenta las exigencias de rigor en la determinación de los actos que, perteneciendo a dicho ámbito de conocimiento, pueden ser revisados por esta sala.

      En dicho sentido, el control constitucional reconocido en el art. 208 inc. 4° Cn. debe potenciar el desarrollo propio de la jurisdicción electoral, por ejemplo, rechazando conflictos centrados exclusiva o esencialmente en la interpretación y alcance de la normativa electoral infraconstitucional que, más bien, forman parte del núcleo competencial del TSE. Del mismo modo, cuando el objeto de discusión sea el alcance de normas constitucionales, ante la posibilidad de diferentes alternativas de comprensión, todas ellas constitucionalmente posibles y sin que exista un criterio establecido desde la jurisprudencia de esta sala que haya sido inobservado, se debería permitir que el propio TSE construya un marco deliberativo y progresivo de análisis, con deferencia hacia sus márgenes decisorios, salvo arbitrariedad o irrazonabilidad manifiesta u otras consideraciones estrictamente justificadas sobre la trascendencia constitucional del asunto respectivo. Entonces, cuando el objeto de control planteado en este proceso se presente como una pretensión de inconstitucionalidad, pero en realidad se refiera a la mera interpretación de la legislación electoral, la incompetencia material de esta sala también deriva de lo dispuesto en el art. 208 inc. 4° Cn.

      IV . 1. Al aplicar las consideraciones anteriores al análisis de la pretensión de los demandantes, este tribunal observa que, en realidad o en el fondo, lo que se ha intentado en este caso es una revisión o un nuevo examen sobre la existencia o no de una causa legal de inelegibilidad del entonces candidato a quien se refiere la resolución impugnada. Las propias palabras con que se expresa la demanda, en términos de la supuesta ilegalidad de la inscripción impugnada y el efecto de nulidad que requieren, confirma de modo inequívoco esta circunstancia,

      presentar este asunto como si se tratara de una contradicción con la Constitución se invocó la remisión normativa que contiene el art. 72 ord. 3° Cn. y que delega al legislador para complementar los requisitos de ejercicio del derecho a optar a cargos públicos. Como ya se dijo, estas remisiones normativas de la Ley Suprema no “constitucionalizan” los requisitos legales para optar a una función pública; no elevan su rango normativo y, por tanto, siguen siendo condiciones cuya observancia o cumplimiento corresponde a los órganos administrativos y jurisdiccionales encargados del control de legalidad.

   2. En las resoluciones de improcedencia ya citadas, al recordar la exigencia insalvable de que el parámetro de control en este proceso debe consistir en una norma constitucional, se reitera que la omisión del demandante en cuanto a la carga procesal de identificar dicho parámetro –art. 6 n° 3 de la Ley de Procedimientos Constitucionales– constituye un defecto de la pretensión que origina la imposibilidad de analizar el fondo de lo pedido. En tales casos, esta sala rechaza la pretensión mediante la figura de la improcedencia, si el defecto es constatado al inicio del proceso, y sobresee el trámite sin dictar sentencia cuando la verificación de dicho vicio se realiza durante el desarrollo del debate procesal e incluso cuando este se ha agotado. En el presente caso, precisamente se trata de un defecto de la pretensión de los demandantes advertido después de cumplir con las etapas legales previas a la sentencia, de modo que es procedente sobreseer este proceso en el estado en que se encuentra.

   3. En vista de lo anterior, carece de sentido analizar el resto de motivos de sobreseimiento alegados por el tercero interviniente. Sin embargo, es pertinente recordar que esta sala ha destacado la importancia de que los órganos encargados de la inscripción de candidatos a cargos públicos observen y hagan cumplir las inelegibilidades destinadas a evitar un ejercicio patrimonialista del poder público, es decir, una concepción privatista de lo público que lleve un funcionario a apropiarse o a considerar como si fueran de su propiedad las potestades públicas, desviando sus fines originales en beneficio particular. Para ello, debe tomarse en cuenta que la regulación constitucional y legal de los conflictos de intereses es esencialmente preventiva y se dirige a evitar el peligro que el conflicto origina e incluso a impedir la mera apariencia de un conflicto de intereses, para preservar la confianza ciudadana en la imparcialidad del funcionario

      V . Con base en lo antes expuesto y de conformidad con el artículo 6 ordinal 3° de la Ley

   1. S. el presente proceso de inconstitucionalidad, promovido por los ciudadanos R.M.C. y R.F.R., para que se declare la inconstitucionalidad de la Resolución n° 2, de las 23:39 horas del 9-I-2015, de la Junta Electoral Departamental de Ahuachapán, en la que inscribió como candidato a alcalde municipal al señor A.F.V., por la supuesta contradicción con el art. 72 ord. 3° Cn. y los arts. 167 letra g y 267 del Código Electoral, debido a que la que se plantea como parámetro de control es en realidad una normativa distinta y subordinada a la Constitución.

   2. Tome nota la secretaría de esta sala del lugar señalado por los demandantes para recibir notificaciones.

   3. N..

      F.M.------J.B.J.----------E.S. BLANCO.R.---------R.E.G.-------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------E.

      SOCORRO. C.--------SRIA.-------RUBRICADAS