Sentencia nº 303-2016 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 9 de Septiembre de 2016

• Fecha de Resolución: 9 de Septiembre de 2016
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 303-2016
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Acto Reclamado: Emisión de tributo
• Derechos Vulnerados: Propiedad por inobservancia del principio de reserva de ley
• Tipo de Resolución: Admisión

303-2016 Amparo

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas con cincuenta y un minutos del día nueve de septiembre de dos mil dieciséis.

Analizada la demanda firmada por el abogado L.E.A.S.A., como apoderado de la sociedad Inmobiliaria Apopa, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Inmobiliaria Apopa, S.A. de C.V., junto con la documentación que anexa, se hacen las siguientes consideraciones:

1. El apoderado de la sociedad demandante dirige su pretensión contra el Concejo Municipal de Apopa, departamento de San Salvador, por haber emitido el Decreto Municipal –D.M.– número 11, de fecha 5-X-2005, publicado en el Diario Oficial –D.0.– 199, Tomo 369, de fecha 26-X-2005, mediante el cual creó la Ordenanza de Contribución Especial para Proyectos y Programas Eco-ambientalistas para la Protección, Conservación, Rescate, Mantenimiento y Mejora del Medio Ambiente del Municipio de Apopa – OCEPPE–, específicamente los artículos 5 y 7 de dicha ordenanza, en los cuales se establece –respectivamente– la base imponible del tributo para la supuesta inversión en proyectos y programas eco-ambientalistas en el referido municipio, y el destino de los fondos obtenidos por el cobro de dicho gravamen.

   Las disposiciones impugnadas prescriben:

   Base Imponible

   Art. 5.- La base imponible de la Contribución Especial, se establece en base a trámites que el sujeto pasivo realice ante el Concejo Municipal y/o la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, OPAMSS, para la obtención de permisos por:

   1-Cambio de Uso de Suelo.

   2-Calificación de Lugar.

   3-Revisión Vial.

   Ya sea para realizar o no obras físicas de parcelación y/o construcción en este Municipio, aplicándose una contribución de $1.00 por metro cuadrado del área resultante del inmueble a desarrollar. Dicha contribución será pagada por el sujeto pasivo únicamente por uno de los trámites antes descritos, debiendo respetar el orden numérico de los mismos que se establece en este artículo, es decir que el sujeto pasivo debe pagar por el trámite próximo a realizar a la entrada en vigencia de la presente Ordenanza, caso contrario no podrá continuar con el siguiente trámite.

   Los trámites para los cuales se solicite Cambio de Uso de Suelo, deberán adecuarse y cumplir con lo establecido en la Ley y Reglamento de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños.

   Art. 7.- Los fondos recolectados a través del pago de la Contribución Especial, serán colocados en una cuenta especial para ser distribuidos de la siguiente forma:

   a- El 50% de los ingresos, para mantenimiento eco-ambientalista, que se invertirá en rescate del medio ambiente, parques botánicos, recreativos, educación ambiental, viveros e infraestructura que promueva el que sea compatible con el medioambiente, y otros proyectos y programas establecidos en el artículo 2 de esta Ordenanza.

   b- El 30% de los ingresos, para mantenimiento de parques y zonas verdes municipales.

   c- El 20% para Gastos Administrativos.

   El abogado S.A. sostiene que el artículo 5 OCEPPE vulnera el derecho a la seguridad jurídica de su mandante por infracción al principio de reserva de ley en materia tributaria, y el art. 7 de la misma ordenanza lesiona el derecho a la seguridad jurídica al infringir el principio de legalidad "...en su interdicción de la arbitrariedad del poder público y más precisamente de los funcionarios [m]unicipales...".

   El referido profesional alega que el art. 5 OCEPPE establece en realidad un impuesto y no una contribución especial, puesto que el hecho imponible que se grava con el tributo es la obtención de permisos para la realización de obras privadas de parcelación y construcción, cuando es un presupuesto para la materialización de las contribuciones especiales que el hecho imponible sea la realización de obras públicas.

   Además, señala que en las contribuciones especiales debe mediar una ventaja para el sujeto pasivo, pues "...el contribuyente recibe real o presuntamente, un beneficio especial, derivado de la ejecución de obras públicas, no [p]rivadas..." [resaltado suprimido].

   De esta manera, sostiene que el monto cobrado en concepto de la contribución especial debe estar relacionado con la naturaleza del tributo "...sea mediante la edificación remodelación, reparación, demolición o conservación de la [o]bra [p]ública ejecutada o por ejecutar, y que valorando elementos tales como los gastos directos e indirectos que ocasiona la ejecución de la obra, su importancia o necesidad, y el grado de beneficio real o presunto recibe el contribuyente en quien se singulariza dicho tributo...". Es decir, el monto del tributo debe reflejar y justificar el costo real de la obra pública ejecutada o por realizar.

   En relación a lo antes acotado, el abogado de la sociedad demandante argumenta que la ordenanza en cuestión no pondera el costo de la obra pública cuyo financiamiento da origen a la contribución especial objetada, lo cual –a su criterio– imposibilita a "...fijar una cuota que

   presunto recibido o por recibir...". Asimismo, el tributo es de aplicabilidad indefinida y no por el tiempo que dure el recuperar el costo de la obra pública financiada.

   En virtud de que –a su juicio– el tributo cuestionado no cumple con lo antes expuesto, el abogado de la sociedad demandante asevera que el Concejo Municipal de Apopa ha decretado un impuesto –no una contribución especial–, facultad exclusiva de la Asamblea Legislativa, por lo que se infringe el principio de reserva de ley en materia tributaria y el derecho a la seguridad jurídica.

   En cuanto al art. 7 OCEPPE, alega que se infringe el derecho a la seguridad jurídica por infracción al principio de legalidad, puesto que establece un destino ajeno al determinado en el art. 146 de la Ley General Tributaria Municipal –LGTM–, y además, no estipula el límite total del costo de la obra pública a financiarse mediante la contribución especial, de acuerdo al inciso segundo de dicha disposición.

   II . Tomando en consideración los argumentos expuestos por el abogado del Banco demandante y a fin de resolver adecuadamente el caso planteado, resulta pertinente exteriorizar ciertos fundamentos jurisprudenciales relevantes para la resolución que se emitirá.

   1. Esta S. ha señalado en su jurisprudencia que la contribución especial consiste en el tributo cuyo hecho imponible es la obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización de obras o actividades especiales del Estado, encaminadas a la satisfacción de intereses generales. En todo caso, es irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o no en el caso concreto el beneficio, sino que basta que la obra o actividad pública de que se trate sea idónea y apta para producir dicho beneficio –Sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009 –.

      Así, el hecho imponible se define por la posibilidad de un beneficio o aumento de valor de los bienes del sujeto pasivo del tributo, como resultado de las obras o actividades focalizadas de la Administración o de los Municipios. Es decir, la característica distintiva de este tributo es que constituye el pago por una especial ventaja producida o susceptible de producirse a un sector de la población en virtud de que el Estado haya efectuado una actividad de interés general, cuyo importe debe destinarse a sufragar los gastos de la misma.

      En ese sentido, no se trata del pago por un servicio público prestado por el Estado o los municipios, sino el equivalente por el beneficio como consecuencia de la ejecución de una obra o de un servicio público. Debe entenderse que la contribución especial se paga no por el servicio

      cierta o potencialmente– con motivo de la prestación del mismo – Sentencia de 7-II-2014, Inc. 63-2013–.

   2. Por otra parte, la jurisprudencia de esta S. ha establecido dentro de los principios o límites formales en materia tributaria, la reserva de ley –Sentencias de 9-VII- 2010 y 5-X-2011, Inc. 35-2009 y Amp. 587-2009, respectivamente–. Al respecto, se ha sostenido que por su relación directa con el derecho a la propiedad de los ciudadanos, los tributos son una materia reservada a la ley formal

      Así, la reserva de ley en materia tributaria tiene como finalidad, por un lado, garantizar el derecho a la propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público (dimensión individual); y, por otro lado, garantizar el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que las que sus legítimos representantes han establecido en la ley (dimensión colectiva) –Sentencia de 21-VIII-2013, Amp. 428- 2011–. Es decir, este principio tiene por objeto que un tema de especial interés para los ciudadanos, el reparto de la carga tributaria, dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los principios que rigen su actividad, asegura de mejor manera la conciliación de intereses contrapuestos en dicho reparto.

   3. Por último, el derecho de propiedad faculta a toda persona a disponer libremente de sus bienes, en cuanto a su uso, goce y disfrute, sin otras limitaciones más que aquellas establecidas en la Constitución o la ley –Sentencias de fechas 15-X-2010 y 22-I-2010, Amp. 513-2005 y 254-2008, respectivamente–.

      Este derecho se encuentra estrechamente relacionado con los tributos y, en razón de tal conexión, tanto los principios formales como los principios materiales del Derecho Constitucional Tributario son garantías en sentido amplio de dicho derecho. Así, la inobservancia de alguno de los mencionados principios puede ocasionar una intervención ilegítima en el citado derecho de propiedad, por lo que su vulneración perfectamente puede ser controlada por la vía del proceso de amparo.

3. En virtud de las consideraciones que constituyen el relato de los hechos efectuado en la demanda, es pertinente, en atención al principio jura novit curia –el Derecho es conocido para el Tribunal– y al artículo 80 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, realizar ciertas consideraciones referidas a los términos en que ha sido planteada la queja de la parte demandante.

   vulneración a la seguridad jurídica por la inobservancia a los principios de reserva de ley y de legalidad. Así, considera que el tributo impugnado no se trata de una contribución especial sino de un impuesto, cuya creación no está dentro de las facultades del Concejo Municipal, y para fundamentar su alegato advierte las aparentes disparidades entre el tributo cuestionado y las características de las contribuciones especiales. Por otra parte, alega que los ingresos recaudados por la aplicación del referido gravamen no se ajustan a lo establecido en el art. 146 LGTM, el cual regula que el destino de los fondos obtenidos por el cobro del tributo será el financiamiento de obras públicas.

   En tal sentido, se observa que los argumentos vertidos por la parte actora se centran en señalar supuestas contradicciones entre el tributo cuestionado y las características a las que deben de ajustarse las contribuciones especiales para ser calificadas como tales.

   Por otra parte, es preciso advertir que de conformidad a la jurisprudencia de esta Sala, la seguridad jurídica puede ser invocada en esta clase de procesos como un derecho tutelable siempre y cuando dicha transgresión no encuentre asidero en la afectación del contenido de un derecho fundamental más especifico.

   De este modo, se observa que la aparente afectación por la normativa impugnada podría concretizarse en el patrimonio de la sociedad demandante, por lo que resulta oportuno reconducir tales afirmaciones a la probable trasgresión del derecho de propiedad por inobservancia a la reserva de ley, por lo que así deberá conocerse el supuesto planteado en el presente proceso.

4. Determinados los argumentos esgrimidos por el apoderado de la sociedad actora, se advierte que el presente amparo se admitirá para controlar la constitucionalidad de los arts. 5 y 7 de la Ordenanza de Contribución Especial para Proyectos y Programas Eco-ambientalistas para la Protección, Conservación, Rescate, Mantenimiento y Mejora del Medio Ambiente del Municipio de Apopa, emitida mediante el D.M. número 11, de fecha 5-X-2005, publicado en el D.O. 199, Tomo 369, de fecha 26-X-2005, en los cuales se establece –respectivamente– la base imponible del tributo para la supuesta inversión en proyectos y programas eco-ambientalistas en el referido municipio, y el destino de los fondos obtenidos por el cobro de dicho gravamen.

   Tal admisión se debe a que, según sostiene el abogado de la parte actora, los referidos artículos vulneran aparentemente el derecho de propiedad –por inobservancia a la reserva de ley– de su mandante, en virtud de que el Concejo Municipal ha establecido un tributo que no

   fuera de su competencia.

   Así pues, es menester resaltar que al optar por la vía del amparo para cuestionar constitucionalmente una actuación normativa imputada al Concejo Municipal, la parte actora se ha atribuido la existencia de un agravio de trascendencia constitucional a su esfera jurídica, cuya existencia deberá ser acreditada durante la tramitación del proceso; es decir, aquella deberá evidenciar la afectación a alguno de sus derechos fundamentales como consecuencia de la disposición impugnada.

   V . Expuesto lo anterior, corresponde en este apartado examinar la posibilidad de decretar una medida precautoria en el presente amparo, para lo cual resulta necesario señalar que la suspensión de los efectos del acto impugnado se enmarca dentro de la categoría de las medidas cautelares, cuya función es impedir la realización de actos que, de alguna manera, impidan o dificulten la efectiva satisfacción de la pretensión, la cual se lleva a cabo mediante una incidencia en la esfera jurídica del demandado o, incluso, de quien resulte beneficiado con el acto reclamado.

   1. En relación a ello, es necesario indicar que para la adopción de una medida cautelar deben concurrir al menos dos presupuestos básicos, a saber: la probable existencia de un derecho amenazado –fumus boni iuris– y el daño que ocasionaría el desarrollo temporal del proceso – periculum in mora–.

   2. En el presente caso, se observa que el abogado de la sociedad pretensora solicita se adopte la medida cautelar en este proceso con el objeto de que a su representada no se le continúe exigiendo el pago del tributo que considera inconstitucional, ya sea por cobro administrativo o por la vía judicial.

      Así, el referido profesional adjuntó a su demanda copia simple del cálculo de aranceles que al parecer la sociedad actora adeuda a la Municipalidad de Apopa en concepto de tributos, entre estos la contribución especial cuestionada.

   3. A. Con relación a tales alegatos, es necesario indicar que este Tribunal en las resoluciones de fechas 8-VI-2012, 31-VIII-2012 y 19-XII-2012 pronunciadas en los Amp. 631-2011, 347-2011 645-2012 y 646-2012, respectivamente, decretó la medida cautelar solicitada, en tanto que de los documentos anexados en dichos procesos se advirtió la existencia de juicios ejecutivos iniciados en contra de las sociedades actoras, en los que por medio de una decisión judicial se

      por el tributo no satisfecho a las autoridades correspondientes.

      En tales casos, se señaló que ante dicha circunstancia había un efectivo peligro en la demora, ya que de no paralizar los efectos de los procesos judiciales iniciados en contra de las sociedades pretensoras podrían afectarse sus patrimonios. Por lo que en los mencionados antecedentes jurisprudenciales, la medida cautelar consistió en ordenar a las autoridades judiciales correspondientes que se abstuvieran de continuar tramitando los procesos ejecutivos iniciados en contra de las sociedades actoras.

      B.D. fue el caso de los Amp. 259-2011, y 651-2012 de fechas 20-I-2012 y 25-I-2013 respectivamente, en los cuales la medida cautelar no fue adoptada porque los argumentos planteados en la demanda, referidos al peligro en la demora, eran meramente especulativos y se fundamentaban –únicamente– en el riesgo o la posibilidad de realización de ciertas situaciones que podían o no suceder, ya que no se proporcionaban datos objetivos que demostraran que efectivamente aconteciera de manera irremediable una disminución en el patrimonio del demandante.

   4. En el presente caso, dado que los argumentos del apoderado de la parte actora permiten inferir la posible afectación al patrimonio de su mandante, este Tribunal considera procedente adoptar nuevamente los fundamentos consignados en el auto del 29-VII-2010 pronunciado en el Amp. 241-2010, en el cual se consideró que "... existe apariencia de buen derecho en virtud, por una parte, de la invocación de una presunta vulneración de derechos constitucionales de la institución pretensora y, por otra, de la exposición de circunstancias fácticas y jurídicas en las que se hace descansar aquella. De igual forma, se puede observar que existe un efectivo peligro en la demora, ya que de no paralizar los efectos de la normativa impugnada podría afectarse el patrimonio de la referida sociedad."

      En razón de lo anterior, resulta procedente ordenar la suspensión de los efectos de las disposiciones controvertidas, para lo cual la Municipalidad de Apopa, departamento de San Salvador, deberá abstenerse de exigir a inmobiliaria Apopa, S.A. de C.V., el pago del tributo establecido en los artículos impugnados, además, no deberá ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes al cobro de dicho tributo municipal, ni se generarán intereses o multas por su falta de pago.

      respecto a la forma en que deben realizarse los actos de comunicación procesal a la Fiscal de la Corte como sujeto interviniente en el proceso, es procedente requerirle, tal como este Tribunal ha ordenado en su jurisprudencia –verbigracia en las resoluciones de fecha 5-VII-2013 y 19-VII-2013, pronunciadas en los Amp. 195-2012 y 447-2013, respectivamente– que al contestar la audiencia que se le confiere conforme al artículo 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero del tribunal.

      Por todo lo expuesto y conforme a lo establecido en los artículos 12, 19, 21, 22, 79 inciso 2° y 80 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala

      RESUELVE

      :

   1. T. al abogado L.E.A.S.A., como apoderado de la sociedad Inmobiliaria Apopa, Sociedad Anónima de Capital Variable, por haber acreditado debidamente su personería.

   2. Admítese la demanda planteada por el referido profesional contra el Concejo Municipal de Apopa, departamento de San Salvador por haber emitido los arts. 5 y 7 de la Ordenanza de Contribución Especial para Proyectos y Programas Eco-ambientalistas para la Protección, Conservación, Rescate, Mantenimiento y Mejora del Medio Ambiente del Municipio de Apopa, emitida mediante el D.M. número 11, de fecha 5-X-2005, publicado en el D.O. 199, Tomo 369, de fecha 26-X-2005, en los cuales se establece – respectivamente– la base imponible del tributo para la supuesta inversión en proyectos y programas eco-ambientalistas en el referido municipio, y el destino de los fondos obtenidos por el cobro de dicho gravamen, por la presunta lesión al derecho el derecho de propiedad por inobservancia a la reserva de ley de mandante, en virtud de que el Concejo Municipal ha establecido un tributo que no reviste las características de una contribución especial, sino de un impuesto, situación que está fuera de su competencia.

   3. S. inmediata y provisionalmente los efectos de las disposiciones impugnadas, medida cautelar que ha de entenderse en el sentido que, mientras se tramita este amparo, la Municipalidad de Apopa, departamento de San Salvador, deberá abstenerse de exigir a Inmobiliaria Apopa, S.A. de C.V., el pago del tributo establecido en los artículos impugnados, así como tampoco deberá ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes al cobro del mismo, ni se generarán intereses o multas por su falta de pago. Lo anterior mientras se mantenga la verosimilitud de las circunstancias fácticas y jurídicas apreciadas para la adopción de tal medida.

      S.S., quien deberá expresar en su respectivo informe si son ciertos los hechos que se le atribuyen en la demanda y sobre el cumplimiento de la medida decretada.

   5. Ordénese a la Secretaría de este Tribunal que, habiéndose recibido el informe requerido a la autoridad demandada o transcurrido el plazo sin que esta lo rindiere, notifique el presente auto a la Fiscal de la Corte, a efecto de oírla en la siguiente audiencia.

   6. Previénese a la F. de la Corte que, al contestar la audiencia que se le confiere conforme al art. 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero de este tribunal, en virtud de lo dispuesto en los arts. 170 y 171 C.Pr.C.M. –de aplicación supletoria en los procesos de amparo–.

   7. Identifique la autoridad demandada el medio técnico por el cual desea recibir los actos procesales de comunicación.

   8. Tome nota la Secretaría de este Tribunal del lugar y medio técnico señalados por la parte actora para recibir los actos procesales de comunicación, así como de las personas comisionadas para tal efecto.

   9. N..

      A.P..---------F.M..-----------J.B.J..------------R.E.G..---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN------------E.

      SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.-