Sentencia Nº 1-19-HAC-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 30-01-2019
| Sentido del fallo | REVOCACIÓN DE RESOLUCIÓN |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 30 Enero 2019 |
| Tipo de Recurso | RECURSO DE APELACION |
| Número de sentencia | 1-19-HAC-SCA |
1-19-HAC-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del treinta de enero de dos mil diecinueve.
El dieciséis de enero de dos mil diecinueve se recibió, por conducto oficial, el oficio
número doce, de fecha dieciséis de enero de dos mil dieciocho [sic], firmado por el secretario de
actuaciones de la Cámara de lo Contencioso Administrativo de la ciudad de Santa Tecla,
departamento de La Libertad, mediante el cual se remite el expediente NUE 00022-18-ST-
COPC-CAM, que contiene las actuaciones del proceso promovido por el Sindicato de
Trabajadores del Ministerio de Gobernación (SITRAMIG), el Sindicato de Trabajadoras y
Trabajadores del Cuerpo de Bomberos de El Salvador (SINTRACBES),ambos por medio de su
apoderada general judicial, licenciada Bessy Carina Paz Barahona, y el Sindicato de Trabajadores
de la Dirección General de Correos (SITRACORREOS), mediante su apoderado general judicial
con cláusulas especiales, licenciado Wilmer Humberto Marín Sánchez, contra el Tribunal de
Servicio Civil.
La remisión de las actuaciones procesales descritas se realiza con el objetivo que esta
Sala, conforme con el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en
adelante LJCA, se pronuncie sobre el acuerdo conciliatorio alcanzado por las partes en la
audiencia inicial celebrada a las nueve horas del catorce de enero de dos mil diecinueve,
existiendo una oposición al mismo por parte de la representación del Fiscal General de la
República.
I. En el mes de febrero de dos mil diecisiete, SITRAMIG, SINTRACBES y SEPIN
presentaron al Tribunal de Servicio Civil, en adelante TSC, una solicitud para la revisión del
contrato colectivo de trabajo celebrado entre tales entes sindicales y el Ministerio de Gobernación
y Desarrollo Territorial, en el año dos mil trece, ello, según el artículo 129 y siguientes de la Ley
de Servicio Civil, en adelante LSC, que regulan el procedimiento para la solución de conflictos
colectivos de carácter económico o de intereses.
En lo relevante, el procedimiento antedicho culminó con la emisión de un laudo arbitral,
de fecha cuatro de diciembre de dos mil diecisiete, adoptado por un Tribunal de Arbitraje
conformado para tal efecto, según lo dispone el artículo 154 de la LSC.
En este punto debe precisarse que el referido laudo arbitral, de conformidad con el
artículo 156 de la LSC, “(…) pone fin al conflicto colectivo y tiene el carácter de contrato
colectivo de trabajo, se inscribirá sin más trámite ni diligencia en el registro correspondiente y
su vigencia será de tres años contado a partir de la inscripción”.
Pues bien, posteriormente, en fecha cuatro de enero de dos mil dieciocho, los
representantes de los sindicatos relacionados solicitaron al TSC que extendiera dos
certificaciones del laudo arbitral, según indicaron los peticionarios (folio 497 del expediente
administrativo), para efectos de su inscripción en el Departamento Nacional de Organizaciones
Sociales del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
Al respecto, el TSC, por medio de la resolución emitida a las siete horas cuarenta y cuatro
minutos del veintiséis de febrero de dos mil dieciocho, declaró “(…)sin lugar extender las
certificaciones solicitadas (…) del Laudo Arbitral pronunciado a las ocho horas y cincuenta
minutos del día cuatro de diciembre de dos mil diecisiete (…) para efectos de subsanar las
prevenciones efectuadas por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, puesto que no se
[contaba] con la opinión favorable del Ministerio de Hacienda, ni con la aprobación del titular
del Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial sobre la viabilidad para dar
cumplimiento al Contrato Colectivo de Trabajo” (folios 545 vuelto y 546 frente del expediente
administrativo).
II. SITRAMIG, SINTRACBES y SITRACORREOS interpusieron una demanda contra el
TSC impugnando, entre otras, la mencionada resolución de las siete horas cuarenta y cuatro
minutos del veintiséis de febrero de dos mil dieciocho.
Al respecto, la Cámara de lo Contencioso Administrativo, por medio del auto de las ocho
horas diez minutos del día dieciocho de junio de dos mil dieciocho (folios 202 al 205 del
expediente NUE 00022-18-ST-COPC-CAM), admitió la demanda respecto del mencionado acto
administrativo. Posteriormente, a través del auto de las catorce horas cuarenta minutos del
veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho (folios 386 y 387 del expediente NUE 00022-18-
ST-COPC-CAM), la mencionada Cámara señalo las nueve horas del catorce de enero de dos mil
diecinueve, para la celebración de la audiencia inicial.
En el desarrollo de la audiencia antedicha y en la etapa correspondiente -intento de
conciliación entre las partes-, la licenciada Bessy Carina Paz Barahona, apoderada general
judicial de los sindicatos SITRAMIG y SINTRACBES, solicitó “intentar la conciliación de las
partes”.
A continuación, el licenciado Tomás Everardo Portillo Grande, a quien se le había dado
intervención en calidad de apoderado general judicial y administrativo del TSC, manifestó tener
como propuesta de conciliación «(…)extenderles la certificación del Laudo Arbitral a la parte
demandante con la advertencia que se haga saber que no cuenta con la “opinión favorable del
Ministro de Hacienda ni con el visto bueno del Ministro de Gobernación” [agregando que] no se
responsabiliza[ba] de la inscripción del mismo en el Ministerio de Trabajo» (folio 408 vuelto del
expediente NUE 00022-18-ST-COPC-CAM).
Al respecto, el licenciado Wilmer Humberto Marín Sánchez, apoderado general judicial
del SITRACORREOS, manifestó “aceptar dicho acuerdo”.
Así, ante la conciliación intentada por las partes, la licenciada Susana Ivette Portillo
Ayala, en calidad de agente auxiliar y delegada por el Fiscal General de la República, manifestó
oponerse a la misma argumentando que «(…) según lo prescribe el Art. 86 de la Constitución, no
se puede otorgar un acto sin el consentimiento ni la aprobación de los funcionarios
correspondientes, además que se está hablando de unos requisitos de ley que se deben establecer
requerir la aprobación del Ministro de Hacienda (…)» (folio 408 vuelto del expediente NUE
00022-18-ST-COPC-CAM).
Luego de una serie de intervenciones de las partes y de la representación fiscal, quedaron
sentadas las siguientes posiciones en torno al acuerdo conciliatorio intentado.
La parte demandante estimó que tal acuerdo era procedente en virtud que el acto
impugnado se concreta únicamente en la negativa de extender las certificaciones del laudo
arbitral solicitadas, lo que resulta independiente de la opinión favorable de las autoridades
ministeriales. Así, con la extensión de dichas certificaciones no se está comprometiendo ninguna
cantidad de fondos públicos.
El licenciado Tomás Everardo Portillo Grande manifestó que inicialmente el TSC negó
las certificaciones del laudo arbitral porque habían sido solicitadas para efecto de inscripción; sin
embargo, el acto de inscripción es competencia exclusiva del Ministerio de Trabajo, por lo que
ahora se considera viable la conciliación en el sentido de extender tales certificaciones.
Por su parte, la representación fiscal reiteró su oposición al acuerdo conciliatorio, por los
motivos relacionados supra.
Así, sentadas las anteriores posiciones, se configuró el incidente relativo a la oposición al
acuerdo conciliatorio por parte del Fiscal General de la República, que regula el artículo 44 de la
LJCA.
III. Analizados que han sido los extremos del incidente planteado, corresponde a esta
Sala, en atención a su competencia material, pronunciarse sobre la procedencia del acuerdo
conciliatorio intentado por las partes.
En este punto es necesario señalar que la homologación o no del referido acuerdo
conciliatorio incumbe el análisis de los factores fundamentales que condicionan su validez, esto
es, el análisis, en primer lugar, de los presupuestos procesales que determinan la válida
participación de las partes en el proceso y, por ende, su capacidad para generar un acto procesal
legítimo conforme con el ordenamiento jurídico, y, en segundo lugar, el análisis del fondo del
acuerdo conciliatorio, en el sentido de determinar si el mismo es o no contrario al ordenamiento
jurídico o lesivo al interés público.
En este orden de ideas, la decisión que ha de plasmarse en la presente resolución
implicará, en primer lugar, el análisis del aspecto procesal señalado en el párrafo anterior. Así,
sólo superándose tal análisis (en el sentido de tener configurados los presupuestos procesales para
la válida participación de las partes), esta Sala pasará a analizar el aspecto de fondo del acuerdo
conciliatorio.
A. Análisis de los presupuestos procesales que condicionan la válida participación de
las partes intervinientes y la adopción del acuerdo conciliatorio.
1. Este Tribunal considera necesario analizar, en primer lugar, la denominada capacidad
procesal, categoría que alude a la aptitud de una persona -natural o jurídica- para realizar actos
válidos en un proceso.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha manifestado que «(…) En
principio toda persona es capaz de ser parte; sin embargo, para poder figurar y actuar como tal
en un proceso, no basta con disponer de esta aptitud general, sino que es necesaria una
condición más precisa, que es tener la capacidad procesal para realizar actos jurídico
procesales válidos, ya sea a nombre propio o a cuenta de otra persona(…)» (Resolución de las
once horas del día veinte de enero de dos mil seis. Proceso de amparo referencia 686-2005).
Esta capacidad procesal se concreta, en el caso de las personas jurídicas y, por ende, en el
caso de los entes administrativos, verbigracia el TSC, en el postulado del artículo 61 inciso 2° del
Código Procesal Civil y Mercantil, en adelante CPCM -ordenamiento de aplicación supletoria el
presente proceso en virtud del artículo 123 de la LJCA-, que establece lo siguiente:
“(…) Las personas jurídicas comparecerán y actuarán en el proceso por medio de quien
ostente su representación conforme a la ley”.
A partir de lo expuesto es concluyente que la válida participación de determinado ente
administrativo en un proceso y, por consecuencia, la legítima adopción de ciertos actos
procesales de composición, por ejemplo, la conciliación, debe tener como presupuesto la
existencia de capacidad procesal para actuar, conforme con el ordenamiento jurídico.
2. Establecido lo anterior, el análisis del incidente sometido a conocimiento y decisión de
esta Sala exige determinar si los sujetos que intervinieron ante la Cámara de lo Contencioso
Administrativo y produjeron el acuerdo conciliatorio que se pretende homologar, efectivamente
gozaban de capacidad procesal, como requisito indispensable, para que ese acto de composición
pueda considerarse válido.
están vinculados por la normativa constitucional, las leyes y demás normas del ordenamiento
jurídico sin que puedan ser desconocidas ni desobedecidas. Es por ello que el artículo 3 inciso 1°
del mismo cuerpo normativo, al referirse al principio de legalidad que rige todo proceso, señala
que las disposiciones procesales aplicables a cada caso “no podrán ser alteradas por ningún
sujeto procesal”,
Adicionalmente, esta Sala es enfática en señalar que en virtud del principio de dirección y
ordenación material del proceso -artículo 14 del CPCM-, se encuentra obligada a examinar todos
aquellos presupuestos necesarios para la validez de los actos procesales adoptados en el presente
caso.
Ahora bien, más allá de los principios generales que rigen el proceso, el CPCM establece
un mandato categórico para las partes, en relación con su capacidad procesal. Así, el artículo 65
inciso 1° de tal cuerpo normativo establece que “Las partes tienen la carga de acreditar e
integrar su capacidad procesal”.
En este orden de ideas, siendo tal categoría un presupuesto procesal relativo a las partes,
cuya ausencia supone un obstáculo a la válida configuración del proceso, este Tribunal se
encuentra plenamente habilitado para objetar cualquier acto procesal generado por un sujeto cuya
capacidad procesal no está legítimamente conformada.
3. Sentadas las anteriores premisas procesales, este Tribunal pasará a analizar la capacidad
procesal del TSC, ente administrativo que figura como una de las partes que ha conformado, con
su voluntad, el acuerdo conciliatorio sometido a homologación.
i. Con relación a la organización del sistema administrativo salvadoreño, la Sala de
Constitucional de esta Corte, en la sentencia de las doce horas con quince minutos del día
dieciséis de diciembre de dos mil tres (Habeas Corpus 236-2002), estableció: «(…) que nuestro
sistema de organización administrativa se encuentra imbuida por la teoría del órgano, de
manera que la fragmentación del Estado, las condiciones de funcionamiento de esas unidades,
sus relaciones recíprocas y externas y la acción del hombre por el Estado, se explica a través de
la misma, por ser la única que puede regular eficientemente los aspectos jurídicos y técnicos de
la organización del Estado (…) el órgano ha sido considerado en dos diferentes sentidos: (i)
órgano institución, compuesto por las instituciones públicas estatales, de existencia ideal y que
no pueden actuar y desenvolverse por sí mismas sino que requieren de las personas físicas para
que actúen en nombre de la institución y expresen su voluntad. Dicha “institución”, que es
permanente y estable, no se identifica con las personas físicas que la integran razón por la que
no cambia la identidad de la institución pese al cambio de los individuos que la integran. (ii)
órgano persona, representado por la persona física que realiza la función o cumple la actividad
administrativa; siendo su voluntad la que adopta las decisiones y resoluciones que sean
necesarias, emitiendo los actos que se deben dictar, con la singularidad que la voluntad
expresada por tales personas físicas es imputable a la persona jurídica que integran, como si
fuera la voluntad verdadera del órgano en cuestión; en ese sentido, las personas investidas de la
función del órgano no recaban sus poderes de sus predecesores sino directamente de la ley, dado
que no hay herencia en las formas, sino sucesión en el ejercicio de las prerrogativas concedidas
por la Constitución a la función del órgano (…)».
Con fundamento en la anterior jurisprudencia constitucional, que este Tribunal comparte,
es concluyente que los diferentes órganos o entes administrativos que conforman la
Administración Pública, verbigracia el TSC, exteriorizan válidamente su voluntad a través de las
personas físicas que los integran. Ahora, no debe perderse de vista que las actuaciones de estas
personas se reputan válidas e imputables al órgano administrativo al que pertenecen, en virtud del
ejercicio de su cargo, esto es, la asunción de una condición funcionarial que el ordenamiento
jurídico reconoce, asignándole potestades administrativas específicas. Es en esta medida que las
personas que integran un ente administrativo, ejercen o desempeñan la actividad administrativa
que por el cargo se les ha impuesto.
Ahora, la anterior concepción sobre el funcionamiento y forma de expresión de la
voluntad de los entes administrativos debe integrarse con la figura de la “capacidad procesal”.
Así, de la conjunción de ambos aspectos se concluye que un órgano administrativo puede
actuar válidamente en un proceso y generar actos procesales legítimos, si tal autoridad está
conformada según el ordenamiento jurídico ordena o, en su caso, la persona que ejerce su
representación lo hace por una habilitación previa y expresa en la ley. Es por ello que el
comparecerán y actuarán en el proceso por medio de quien ostente su representación conforme a
la ley”.
ii. En lo que importa al presente caso, la capacidad procesal del TSC se integra conforme
con la ley secundaria que regula su conformación, representación y atribuciones concretas, esto
es, la LSC.
Así, el artículo 9 de tal cuerpo normativo establece lo siguiente.
«El Tribunal de Servicio Civil estará integrado por tres Miembros Propietarios; y habrá
además, tres suplentes que sustituirán a aquellos en los casos de falta, excusa o impedimento.
Los miembros propietarios serán nombrados, uno, por la Asamblea Legislativa, otro por el
Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros, y el tercero por la Corte Suprema de Justicia, siendo
presidente nato del Tribunal, el nombrado por la Asamblea Legislativa. Los miembros suplentes
serán nombrados de la misma manera que los propietarios. Para ser miembro del tribunal se
requiere: ser abogado de la República, salvadoreño por nacimiento, mayor de treinta años,
haber desempeñado cargos en la administración pública o municipal por un período no menor
de cinco años y ser de honorabilidad y competencia notorias. La sede del Tribunal será la ciudad
de San Salvador» (el subrayado es propio).
Por otra parte, el artículo 10 inciso 1° de la LSC regula: «Los miembros del Tribunal de
Servicio Civil, desempeñarán sus funciones durante un período de tres años, contados desde la
fecha de sus respectivos nombramientos y podrán ser reelegidos (…)» (el subrayado es propio).
A partir del estudio realizado por esta Sala del contenido de la LSC relativo a la
conformación, funcionamiento y atribuciones del TSC, es concluyente que la válida
“conformación” de dicho ente administrativo supone su integración por la totalidad de sus
miembros, en el ejercicio de tal cargo; es decir, por los tres funcionarios nombrados por los
Órganos fundamentales del gobierno, respectivamente -Órganos Legislativo, Ejecutivo y
Judicial-, y no por una parte o la mayoría de éstos.
En este punto debe precisarse que la LSC no prevé que la representación legal de dicho
ente administrativo pueda ser ejercida por uno o dos de sus miembros.
Al respecto, no debe perderse de vista que, cuando el legislador ha estimado conveniente
que un miembro de un órgano colegiado ejerza la representación de este último, lo ha
determinado de manera expresa en la ley, pues ello obedece al principio de legalidad en virtud del
cual la competencia de todo funcionario público está previa y expresamente determinada en la
ley.
Sin embargo, dado que en el presente caso la LSC no regula expresamente ninguna forma
de representación particular del TSC, conforme las reglas generales de la legación jurídica debe
interpretarse que la representación legal del mencionado ente administrativo debe ser ejercida de
forma colegiada, es decir, por todos sus miembros integrantes o, en su caso, por un apoderado
nombrado para tal efecto, otorgándose el poder respectivo por todos los miembros integrantes
del ente.
Así, la ausencia de uno solo de los miembros que integran el TSC no constituye razón
objetiva por la que deba admitirse, contra ley, una forma de representación distinta a la expuesta.
En este orden de ideas, dado que la participación en el proceso contencioso
miembros integrantes del TSC debían otorgar el poder judicial respectivo de forma colegiada,
para comparecer y actuar válidamente en el proceso desarrollado por la Cámara de lo
Contencioso Administrativo. Sólo de esta forma puede integrarse válidamente su capacidad
procesal o aptitud para realizar actos procesales legítimos.
iii. En el caso sub judice, la Cámara de lo Contencioso Administrativo, mediante la
resolución de las catorce horas treinta minutos del diecisiete de julio de dos mil dieciocho (folios
298 y 299 del expediente NUE 00022-18-ST-COPC-CAM), tuvo por parte demandada a los
miembros del TSC, por medio de sus apoderados generales judiciales y administrativos con
cláusula especial, licenciados Tomás Everardo Portillo Grande y José Humberto Segura
Hernández.
Los referidos apoderados judiciales acreditaron su personería a través de un testimonio de
poder general judicial y administrativo con cláusula especial, otorgado en la ciudad de San
Salvador, a las once horas del veinticinco de enero de dos mil dieciocho, ante los oficios del
notario Fidel Ernesto Granados Mendoza, por los señores Noel Antonio Orellana Orellana,
Salvador Aníbal Osorio Rodríguez y Jimmy Neyib Martell Hernández, todos miembros
propietarios del TSC, nombrados, el primero, por la Asamblea Legislativa, el segundo, por el
Órgano Ejecutivo y el tercero, por la Corte Suprema de Justicia (folios 212 al 214 del expediente
NUE 00022-18-ST-COPC-CAM)
Consecuentemente, con el otorgamiento del poder judicial relacionado, por parte de todos
los miembros propietarios del TSC, la capacidad procesal de tal ente administrativo se integró
conforme con el ordenamiento jurídico, siendo válidas las actuaciones procesales de los
licenciados Tomás Everardo Portillo Grande y José Humberto Segura Hernández, quienes
efectivamente actuaban en nombre y representación del TSC.
Ahora, es relevante señalar que el período para el cual había sido nombrado el miembro
del TSC y representante de la Asamblea Legislativa, señor Noel Antonio Orellana Orellana,
finalizó el veinticuatro de julio de dos mil dieciocho.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que, según el artículo 1923 del Código Civil, «El
mandato termina: (…) 8°. Por la cesación de las funciones del mandante, si el mandato ha sido
dado en ejercicio de ellas (…)»
A razón de ello, por medio del escrito presentado el diecinueve de diciembre de dos mil
dieciocho (folios 393 al 397), los licenciados Tomás Everardo Portillo Grande y José Humberto
Segura Hernández presentaron nuevo testimonio de poder general judicial y administrativo, con
el que pretendían actualizar su personería.
El referido poder (que consta a folios 394 y 396 del expediente NUE 00022-18-ST-
COPC-CAM) fue otorgado en la ciudad de San Salvador, a las ocho horas del treinta de agosto de
dos mil dieciocho, ante los oficios del notario Fidel Ernesto Granados Mendoza, únicamente por
dos miembros propietarios del TSC, los señores Salvador Aníbal Osorio Rodríguez y Jimmy
Neyib Martell Hernández, el primero, representante del Órgano Ejecutivo, y el segundo,
nombrado por la Corte Suprema de Justicia.
En el poder relacionado, el notario hizo constar que los comparecientes manifestaron
actuar “en nombre y representación del Tribunal de Servicio Civil”. Empero, tal como se ha
precisado supra, la representación legal del mencionado ente administrativo debe ser ejercida de
forma colegiada, es decir, por todos sus miembros integrantes. Así, la ausencia de uno solo de
los miembros que integran el TSC no constituye razón objetiva por la que deba admitirse, contra
ley, una forma de representación distinta.
Por lo anterior, procesalmente, los licenciadosTomás Everardo Portillo Grande y José
Humberto Segura Hernández, con el último poder presentado, no podían representar
judicialmente al TSC, como ente administrativo, ni realizar ningún acto procesal a nombre de tal
entidad. Sin embargo, a pesar de la circunstancia acotada, la Cámara de lo Contencioso
Administrativo estimó válida la intervención de los referidos profesionales en la audiencia inicial
del proceso, con la calidad de apoderados generales judiciales y administrativos del TSC.
En este orden de ideas, el acuerdo conciliatorio adoptado en la mencionada audiencia,
producto de la voluntad manifestada por el licenciado Tomas Everardo Portillo Grande, en la
calidad en la que entendía comparecer, no constituye un acto procesal válido puesto que el
referido profesional, conforme con el ordenamiento jurídico que regula la conformación,
funcionamiento y atribuciones del TSC, no poseía la aptitud para adoptar dicho acuerdo en
nombre del ente administrativo que reputaba representar judicialmente.
Es así como esta Sala advierte que el TSC, ente administrativo demandado, para efectos
de la adopción del acuerdo conciliatorio relacionado supra, no tenía integrada válidamente su
capacidad procesal.
iv. En este punto resulta importante precisar que la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, ante la finalización del período para el cual había sido nombrado el señor Noel
Antonio Orellana Orellana, como miembro del TSC, en representación de la Asamblea
Legislativa, previno a éste último para que señalará nueva dirección para recibir notificaciones
(folio 387 frente del expediente NUE 00022-18-ST-COPC-CAM).
Esta prevención se fundamentó en la consideración de que el señor Orellana Orellana
podía seguir figurando como parte demandada en el proceso, en virtud del artículo 19 inciso final
de la LJCA que regula:
«El funcionario que dejare de ejercer el cargo durante la tramitación del proceso
contencioso administrativo, continuará siendo parte demandada. En este caso, deberá ser del
conocimiento del tribunal tal circunstancia y señalar nuevo lugar para oír notificaciones».
Tras la prevención realizada, el señor Orellana Orellana presentó un escrito, el diecinueve
de diciembre de dos mil dieciocho (folio 398 y 399), mediante el cual señaló nuevo lugar para
recibir notificaciones. No obstante, aun cuando el referido señor fue convocado a la audiencia
inicial del proceso, tal como consta a folio 407, éste no compareció a dicha audiencia.
Pues bien, conforme con las anteriores actuaciones procesales, esta Sala advierte que la
Cámara de lo Contencioso Administrativo estimó válida la comparecencia, en el proceso y como
parte demandada, del señor Noel Antonio Orellana Orellana sin la investidura o condición
funcionarial que anteriormente ostentaba.
El análisis de esta apreciación procesal -de la Cámara- resulta relevante para la decisión
que debe emitirse en la presente resolución, ello, dado que esta Sala, al resolver el incidente
relativo a la homologación del acuerdo conciliatorio generado, debe adoptar una posición que
provea claridad y seguridad jurídica a las partes, respecto de sus actuaciones procesales.
Por otra parte, debe precisarse que esta Sala está en la obligación legal de verificar el
cumplimiento de todos los requisitos que hagan posible dicho acuerdo; no solo su adopción sino,
también, su posterior ejecución. En este sentido, este Tribunal no puede desconocer ningún
defecto procesal que impida tales cometidos, aun cuando la Cámara de lo Contencioso
Administrativo haya tenido por validos los presupuestos procesales necesarios para actuar y
adoptar el acuerdo conciliatorio en cuestión.
Sobre esa base, esta Sala es del criterio que el razonamiento formulado por la Cámara de
lo Contencioso Administrativo en torno a la participación procesal del señor Noel Antonio
Orellana Orellana, como demandado, podría inducir al error de considerar que un acuerdo
conciliatorio (como el del presente caso) puede configurarse válidamente con la voluntad de los
señores Salvador Aníbal Osorio Rodríguez y Jimmy Neyib Martell Hernández (integrantes
actuales del TSC, cuyo periodo de funciones aún se encuentra vigente) junto con la voluntad del
mencionado señor Orellana Orellana(quien ya no figura como miembro del ente administrativo
demandado).
Esta solución generaría para las partes una situación de inseguridad jurídica, puesto que la
ejecución del acuerdo conciliatorio, en los términos planteados en el presente caso, implicaría que
el TSC debe emitir un acto administrativo ordenando la emisión de certificaciones del laudo
arbitral respectivo; sin embargo, tal acto debe ser suscrito por los miembros integrantes del TSC,
lógicamente, con sus cargos vigentes, no pudiendo ser suscrito por el señor Orellana Orellana
pues éste ya no funge como tal. De ahí que se generaría el defecto relativo a que una persona se
comprometería a emitir un acto administrativo (el señor Noel Antonio Orellana Orellana) que
materialmente está impedido de suscribir, debido a que ya no es miembro integrante del TSC.
Con lo dicho, esta Sala tiene a bien señalar, a efecto del análisis de los presupuestos
procesales que condicionan la validez de la adopción del acuerdo conciliatorio gestado ante la
interpretarse en el sentido de atribuir legitimación pasiva a una persona que ya no figura como
autoridad pública, únicamente para los efectos de una demanda que contenga una reclamación
patrimonial directa contra esta persona. De ahí que, es la pretensión de carácter patrimonial la
que mantendrá vinculado al que era funcionario, al proceso contencioso administrativo, en cuyo
caso deberá hacer del conocimiento del Tribunal tal circunstancia y señalar nuevo lugar para oír
notificaciones.
deducirse pretensiones relativas a la responsabilidad patrimonial directa del funcionario o del
concesionario(…)».
Ahora, en el presente caso, esta Sala ha verificado que por medio de la resolución de las
ocho horas diez minutos del dieciocho de junio de dos mil dieciocho (folios 202 al 205), la
Cámara de lo Contencioso Administrativo declaró “(…) INADMISIBLE la demanda con relación
a la pretensión individual y autónoma de Responsabilidad Patrimonial en contra de los señores
MIEMBROS DEL TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL (…)”.Consecuentemente, el miembro del
TSC que había sido delegado por la Asamblea Legislativa y cuyo período finalizó durante la
tramitación del proceso NUE 00022-18-ST-COPC-CAM, no tiene una vinculación directa con el
mismo, puesto que las consecuencias jurídicas que de éste puedan derivarse, no repercutirán en
su esfera patrimonial.
Así, esta Sala debe reafirmar el criterio relativo a que el acuerdo conciliatorio que se
pretende homologar no puede gestarse válidamente con la voluntad de los señores Salvador
Aníbal Osorio Rodríguez y Jimmy Neyib Martell Hernández (integrantes actuales del TSC, cuyo
periodo de funciones aún se encuentra vigente) junto con la voluntad del señor Noel Antonio
Orellana Orellana (quien ya no figura como miembro del ente administrativo demandado).
Consecuentemente, la Cámara de lo Contencioso Administrativo, en atención al principio
aquellas actuaciones procesales que considere necesarias para que las partes puedan adoptar
válidamente un acuerdo conciliatorio y, en caso de existir una oposición al mismo, que se
desarrolle el incidente respectivo de homologación ante esta Sala.
B. Conclusión.
Con fundamento en lo expuesto en los apartados anteriores, esta Sala considera que no es
posible homologar el acuerdo conciliatorio intentado ante la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, ello, dado que el ente administrativo demandado no se encuentra debidamente
integrado según dispone la LSC.
Este hecho deriva en la ausencia de capacidad procesal del TSC para realizar y tener por
válido un acto de composición como el que se produjo, en apariencia, ante la mencionada
Cámara.
IV. La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «(...) vicios de
contenido, del art. 14 ínc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)», disposición que hace referencia al
carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció lo siguiente: «(...) se concluye que la
regla de votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues
vista de que la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar
decisiones de un órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de
votación de diversos tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) - lo que sirve como
referente analógico para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el
efecto de esta sentencia será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la
mayoría de los Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a
esta sentencia».
Pues bien, corresponde al pleno de esta Sala la emisión de las resoluciones judiciales que
deban adoptarse en el curso del proceso; sin embargo, en virtud del razonamiento plasmado en la
jurisprudencia constitucional relacionada, en los casos en que se alcance el consenso de la
mayoría y no de todos, es decir tres a uno, para emitir determinada decisión, se habilita el
mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada debe dejar constancia de las
razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto, adoptándose la decisión por
mayoría de votos.
Así, conforme con la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, la decisión contendida
en el presente auto se adopta con los votos de las Magistrada Paula Patricia Velásquez Centeno y
Elsy Dueñas de Avilés y del Magistrado Roberto Carlos Calderón Escobar. El Magistrado Sergio
Luis Rivera Márquez hará constar su voto concurrente a continuación de esta resolución.
Por tanto, de conformidad con lo expuesto en los apartados precedentes y disposiciones
normativas citadas, esta Sala RESUELVE:
1. Tener por recibido el oficio número doce, de fecha dieciséis de enero de dos mil
dieciocho [sic], firmado por el secretario de actuaciones de la Cámara de lo Contencioso
Administrativo de la ciudad de Santa Tecla, departamento de La Libertad; el expediente judicial
del proceso común marcado con el NUE 00022-18-ST-COPC-CAM, que consta de 411 folios; y,
el expediente administrativo del caso que consta de 553 folios.
2. No homologar el acuerdo conciliatorio intentado entre el Sindicato de Trabajadores del
Ministerio de Gobernación (SITRAMIG), el Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores del
Cuerpo de Bomberos de El Salvador (SINTRACBES) y Sindicato de Trabajadores de la
Dirección General de Correos (SITRACORREOS), con los señores Salvador Aníbal Osorio
Rodríguez y Jimmy Neyib Martell Hernández, miembros integrantes del Tribunal del Servicio
Civil, por un defecto en la capacidad procesal de ésta autoridad administrativa que impide la
validez del acto procesal de composición relacionado.
3. Conforme con la sentencia de inconstitucionalidad referencia 78-2011, de las doce
horas del uno de marzo de dos mil trece, la decisión contendida en el presente auto se adopta con
los votos de las Magistrada Paula Patricia Velásquez Centeno y Elsy Dueñas de Avilés y del
Magistrado Roberto Carlos Calderón Escobar. El Magistrado Sergio Luis Rivera Márquez hará
constar su voto concurrente a continuación.
4. Devolver a la Cámara de lo Contencioso Administrativo el expediente judicialNUE
00022-18-ST-COPC-CAM y su respectivo expediente administrativo.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ---------RCCE-----
PRONUNCIADO POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO CONCURRENTE DEL SEÑOR MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA
MÁRQUEZ.
Comparto la decisión de mis honorables colegas Magistradas y Magistrado en lo que
concierne a la decisión de denegar la homologación del acuerdo conciliatorio suscitado en el
proceso contencioso promovido por el Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Gobernación
(SITRAMIG) y el Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores del Cuerpo de Bomberos de El
Salvador (SINTRACBES), ambos representados por la licenciada Bessy Carina Paz Barahona en
calidad de apoderada general judicial; así como el Sindicato de Trabajadores de la Dirección
General de Correos (SITRACORREOS) representado por su apoderado general judicial con
cláusulas especiales, licenciado Wílmer Humberto Marín Sánchez, contra el Tribunal de Servicio
Civil, sin embargo no comparto las razones de dicha decisión.
Explico mi disidencia en los argumentos que plasmo a continuación.
I. Antecedente.
A. Conflicto colectivo y Laudo Arbitral.
1. En febrero de dos mil diecisiete los sindicatos supra relacionados promovieron ante el
Tribunal de Servicio Civil -TSC- un procedimiento para solución de conflictos colectivos de
carácter económico, regulado en los artículos 129 y siguientes de la Ley de Servicio Civil -LSC-
para que se realizara la revisión del contrato colectivo celebrado entre estas instituciones
sindicales y el Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial en dos mil trece.
2. Dicho procedimiento culminó con un Laudo Arbitral, de conformidad con el artículo
154 LSC, emitido el cuatro de diciembre de dos mil diecisiete. Este laudo hace las veces de
contrato colectivo, según el artículo 156 LSC y debe inscribirse en el registro correspondiente.
3. El cuatro de enero de dos mil dieciocho, los sindicatos en mención solicitaron al TSC
que les extendiera dos certificaciones del laudo arbitral previamente relacionado para inscribirlo
en el Departamento Nacional de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Previsión
Social -MTPS-.
4. El tribunal denegó extender dichas certificaciones en razón de no contar con la opinión
favorable del Ministerio de Hacienda ni la aprobación del Ministerio de Gobernación y
Desarrollo Territorial.
5. Ante dicha negativa, los sindicatos antes relacionados promovieron acción contencioso
administrativa contra el TSC e impugnaron diversas resoluciones, entre ellas, la que denegó la
entrega de las certificaciones del laudo arbitral.
B. Proceso contencioso administrativo.
1. La Cámara de lo Contencioso Administrativo admitió la demanda y, en el transcurso
del proceso, señaló para realizar audiencia inicial las nueve horas del catorce de enero de dos mil
diecinueve.
2. Según consta en el acta de dicha audiencia inicial, al momento de declararse abierta
ésta, antes de la fase de saneamiento, la licenciada Bessy Carina Paz Barahona, apoderada
general judicial de SITRAMIG y SINTRACBES manifestó que “…por conversaciones
sostenidas previamente con la parte demandada, [sic] solicitó intentar la conciliación de las
partes”.
3. La Magistrada que presidió la audiencia inicial “…expuso que [sic] en virtud del
Principio [sic] dispositivo que rige al proceso contencioso administrativo, se escucharía la
propuesta, la opinión técnica de la representación Fiscal [sic] y posteriormente este Tribunal
[sic] verificaría la homologación del posible acuerdo conciliatorio.
4. El licenciado Tomás Everardo Portillo Grande, quien compareció en calidad de
procurador de la Autoridad Demandada, expresó algunas circunstancias relacionadas con su
mandato, específicamente “…que inicialmente conformó [sic] el TRIBUNAL DEL [sic]
SERVICIO CIVIL los señores NOEL ANTONIO ORELLANA ORELLANA, JIMMY NEYIB
MARTELL HERNÁNDEZ Y SALVADOR ANIBAL OSORIO RODRÍGUEZ; sin embargo, acotó
que actualmente y según el último poder presentado dicho órgano colegiado está compuesto
únicamente por los dos últimos funcionarios antes señalados…”
5.Como propuesta de conciliación el apoderado general judicial y administrativo del TSC
expuso el compromiso de “….extenderles la certificación del Laudo Arbitral a la parte
demandante con la advertencia que se haga saber que no cuenta con la ‘opinión favorable del
Ministro de Hacienda ni con el visto bueno del Ministro de Gobernación’, en ese sentido la
conciliación. Agregó que así la autoridad demandada ‘no se responsabiliza de la inscripción.”
6. El licenciado Wilmer Humberto Marín Sánchez, procurador de SITRACORREOS,
manifestó que “…atendiendo a la delimitación del acto impugnado, resolución de fecha
veintiséis de febrero de dos mil dieciocho, en la cual se encuentra contenida en la letra ‘d)’ la
declaratoria [sic] sin lugar sobre la extensión de certificación solicitada y consistiendo la
propuesta de los procuradores de la parte demandada [sic] revertir dicha decisión (que es la
pretensión delimitada en el proceso), considera que no se inobserva ninguno de los presupuestos
de la LJCA, manifestó aceptar dicho acuerdo, y que el mismo fuera aprobado por esta Cámara.”
7. La Magistrada que presidía la audiencia otorgó la palabra a la licenciada Susana Ivett
Portillo Ayala, agente auxiliar del Fiscal General de la República “…quien manifestó de
conformidad a las capacidades que le otorga la ley, oponerse al acuerdo conciliatorio ya que
según lo prescribe el Art. [sic] 86 de la Constitución, no se puede otorgar un acto sin el
consentimiento ni la aprobación de los funcionarios correspondientes, además que se está
hablando de unos requisitos de ley que se deben establecer al tratarse de fondos públicos de
acuerdo al art. 246 de la Constitución y que también debe requerir la aprobación del Ministerio
de Hacienda.”
8. Las partes consideraron que no habría perjuicio al Estado ya que el acuerdo se limitaba
a extender la certificación solicitada con la advertencia de que no contaba con las opiniones
favorables en cuanto a la disponibilidad de fondos y ya sería decisión de los sindicatos
demandantes si así la presentaban.
9. La Cámara otorgó la palabra a las partes para que se delimitara con precisión el acto
impugnado, el cual se determinó que consistió en que los sindicatos solicitaron al Tribunal de
Servicio Civil tres certificaciones adicionales del laudo arbitral que les habían sido requeridas
por el Departamento Nacional de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo,
pero el TSC denegó otorgarlas pues estimó que eran para efectos de presentar el laudo para su
inscripción y éste aún no contaba con la opinión favorable del Ministerio de Hacienda y por ello
se extendió solamente una certificación; sin embargo el TSC posteriormente consideró que la
decisión referida a la inscripción es una facultad del Ministerio de Trabajo y no de los miembros
del TSC y por eso se propuso en la audiencia el acuerdo de conciliación.
10. La agente auxiliar del Fiscal General de la República reiteró su oposición pues
“…manifestó que luego de escuchar las aclaraciones aportadas, consideró que efectivamente se
piden las certificaciones para su inscripción en el Ministerio de Trabajo, lo que traerá como
consecuencia el incumplimiento del Laudo Arbitral, la LSC establece que el referido Laudo se
tomará como un Contrato Colectivo de Trabajo así lo prescribe sus Arts. 119, 151 y 156, en ese
sentido reiteró que el Laudo Arbitral no cuenta con el visto bueno del Ministro de Hacienda para
su debida ejecución y en ese sentido reiteró su oposición al acuerdo de conciliación propuesto
por los procuradores de la autoridad demandada.”
11. Finalmente, se dejó constancia en el acta que “Luego esta Cámara, previa
deliberación y de conformidad a lo que establecen los artículos 219 y 220 CPCM, tomó una
decisión la cual fue expuesta por la Magistrada Presidenta, en los siguientes términos: que
previamente esta Cámara ha verificado si la pretensión sometida a este acuerdo conciliatorio
era susceptible de conciliación conforme a lo que establece nuestro artículo 44 de la LJCA, en
ese orden acotó que se ha verificado que el objeto de la pretensión y de la impugnación del acto,
se refiere exclusivamente a la extensión de una certificación con los efectos legales que
eventualmente pueda implicar en las instancias correspondientes, en razón de ello, este Tribunal
considera que dicha pretensión puede someterse a este tipo de arreglos; sin embargo de
del Fiscal General de la República en este caso la Agente Auxiliar en su representación sobre el
acuerdo conciliatorio, y en el supuesto que considere que es contrario al ordenamiento jurídico o
lesivo al interés público se remitirá el proceso dentro de los dos días siguientes a la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia […] Siendo este el supuesto en el
presente caso, la Magistrada Presidente indicó que esta Cámara efectuará el trámite respectivo”
II. Capacidad procesal y legitimación pasiva del Tribunal de Servicio Civil.
1. De conformidad con el artículo 19 letra “a” de la actual Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa -LJCA-:
“Podrán ser demandados en el proceso contencioso administrativo:
a) Cualquier órgano del Estado o entidad pública en cuanto realice actividad
materialmente administrativa; en este caso deberá demandarse al órgano o entidad pública que
hubiere emitido la actuación o incurrido en la omisión impugnada.”
En atención al texto de la normativa tiene legitimación pasiva cualquier entidad pública en
cuanto realice actividad materialmente administrativa, por consiguiente, a quien se demanda es a
la entidad o institución.
2. Puede afirmarse que el criterio básico sobre el que gira la configuración de una
organización pública es el de la pluralidad o unicidad de sujetos que asumen la titularidad de la
organización. La característica más importante de toda organización pública, que determina su
régimen jurídico, es la que atiende a la colegialidad o monocratismo de su configuración
personal.
En los órganos unipersonales, monocráticos, o individuales, las competencias que la ley
atribuye al órgano se ejercen por una persona física -que viene a ser el administrador o gestor del
órgano, también se le denomina cargo- en la que el órgano se encarna. Una persona física asume
la titularidad del órgano. Son opciones organizativas distintas que implican un régimen jurídico
diferenciado.
Son órganos colegiados aquellos que se encuentran integrados por varias personas físicas
-administradores, gestores o cargos- que en régimen de igualdad ejercen las competencias que la
ley atribuye al órgano. Varias personas físicas asumen la titularidad del órgano colegiado, de
forma compartida. La plurisubjetividad en la titularidad del órgano es la característica principal
del órgano colegiado. Es tradición la denominación de “miembro” para todos y cada uno de los
sujetos titulares de un órgano colegiado, tal cual ha venido haciendo esta Sala.
3. La consideración precedente respecto de la “titularidad” de un órgano colegiado es
relevante para determinar cuándo un órgano colegiado está conformado de manera “legal”. Se
atiende, por lo general, a la legalidad, esto es, en la mayoría de ocasiones es el legislador quien
resuelve si el órgano colegiado se entiende debidamente conformado con un cierto número de
miembros (quorum de integración) o si se requiere de la presencia de todos sus miembros
(integración por pleno).
También existen casos en que el legislador otorga competencias específicas a uno o varios
de los miembros del órgano colegiado, en cuyo caso estas competencias no se ven afectadas por
la ausencia de quorum de integración.
Hay casos en los que la ley nada dispone respecto de la adecuada configuración del
órgano colegiado, en estos casos aún puede la norma contener soluciones que permitan dilucidar
la manera correcta de integrarlo: (i) la norma puede reconducir a la aplicación supletoria de otro
cuerpo legal que sí tenga reglas aplicables al caso concreto, verbigracia alguna Ley General de la
Administración, o, en el caso salvadoreño a la Ley de Procedimientos Administrativos (en cuanto
entre en vigencia), o al Código Procesal Civil y Mercantil; (ii) la norma puede otorgar la
capacidad de interpretación de sus disposiciones al mismo ente (o a algún otro) que permitan
alguna determinación administrativa de su configuración legal mínima.
Finalmente, hay casos en que la ley es sumamente exigua y no contiene remisiones a otras
leyes, en estos casos, hay dos posibilidades: la primera sería que en estos casos solamente pueda
estimarse debidamente configurado el órgano cuando lo integra el pleno (para integrarse así como
para deliberar y tomar decisiones), la segunda atendería a la suficiente conformación por la
integración de la cantidad mínima para deliberar y adoptar una decisión con los votos que
constituirían la mayoría del pleno.
4. La debida integración del ente administrativo colegiado también cumple otras
funciones, distintas a su capacidad para deliberar y tomar decisiones, para el caso, incide en su
capacidad procesal y, a partir de ésta, su legitimación pasiva, por consiguiente, en la forma en
que debe ser representado en un proceso judicial.
En el caso particular, la autoridad administrativa demandada en un proceso contencioso
administrativo es el Tribunal de Servicio Civil, el cual es una entidad creada mediante la Ley de
Servicio Civil, cuerpo normativo que la regula de muy exigua manera.
Así, son relevantes los artículos 6, 9, 10 y 11 que cito.
Primeramente, el artículo 6 concerniente a la creación de los entes aplicadores de la LSC:
“Para la aplicación de esta ley se crean como organismos competentes las Comisiones de
Servicio Civil y el Tribunal de Servicio Civil, que en el texto de esta ley se denominarán:
Comisión y Tribunal respectivamente.”
A continuación, referido específicamente al Tribunal de Servicio Civil, el artículo 9:
El Tribunal de Servicio Civil estará integrado por tres Miembros Propietarios; y habrá
además, tres Suplentes que sustituirán a aquellos en los casos de falta, excusa o impedimento.
Los Miembros Propietarios serán nombrados, uno, por la Asamblea Legislativa, otro por
el Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros, y el tercero por la Corte Suprema de Justicia, siendo
Presidente nato del Tribunal, el nombrado por la Asamblea Legislativa. Los Miembros Suplentes
serán nombrados de la misma manera que los Propietarios.
Para ser Miembro del Tribunal se requiere: ser Abogado de la República, salvadoreño
por nacimiento, mayor de treinta años, haber desempeñado cargos en la administración pública
o municipal por un período no menor de cinco años y ser de honorabilidad y competencia
notorias.
La sede del Tribunal será la ciudad de San Salvador.”
De este artículo obtenemos que el pleno del TSC está compuesto por tres miembros
propietarios y que, además, hay tres suplentes que deben sustituir a los propietarios en caso de
falta, excusa o impedimento.
La norma no hace ninguna acotación relacionada a la cantidad de miembros propietarios
necesaria para integrar el tribunal.
Tampoco establece condición alguna para conformar el Tribunal con los suplentes -
verbigracia, aunque claramente indica que los miembros del TSC son nombrados por tres
instituciones distintas (cada una nombra un titular y un suplente) no regula si hay suplencia
personal - en este caso ligada a si el suplente solo puede cubrir las ausencias, excusas o
impedimentos del titular cuando ambos fueron nombrados por la misma institución - o si, por el
contrario, cualquiera de los suplentes puede cubrir la falta, excusa o impedimento del titular, con
independencia de la institución que haya nombrado al titular y la que haya nombrado al suplente
no sean la misma, aunque, en el caso específico de la presidencia del TSC, la ley claramente
indica que el presidente será el miembro electo por la Asamblea Legislativa, lo que provoca que
su suplencia solo pueda ejercerla el miembro suplente también electo por la Asamblea.
Asimismo, en la disposición legal se indica quién ejerce como presidente del TSC, pero
no se establece ningún orden de prelación entre los otros miembros, así no hay designación de
primer vocal y segundo vocal.
Lo precedente propone un problema que se suscitará cuando se venza el plazo de elección
del presidente del tribunal que, salvo algún caso excepcional, será coincidente con el vencimiento
del plazo del miembro suplente electo por esa misma institución.
En esos casos el TSC carecería de presidente hasta el momento en que la Asamblea
Legislativa decida nombrar uno nuevo.
Luego, el artículo 10, relacionado con la configuración del tribunal y duración de sus
integrantes:
Los Miembros del Tribunal de Servicio Civil, desempeñarán sus funciones durante un
período de tres años, contados desde la fecha de sus respectivos nombramientos y podrán ser
reelegidos.
Tampoco serán removidos, si no es por causa justa y mediante resolución de la Corte
Suprema de Justicia, que procederá sumariamente, de oficio o por denuncia de parte
interesada.”
Esta disposición delimita el período de nombramiento de cada miembro a tres años, los
cuales pueden o no ser coincidentes, en virtud de que no se requiere que los tres miembros
propietarios sean nombrados al mismo tiempo, aunque, por lo general, sí habrá coincidencia entre
el propietario y el suplente que son nombrados por una misma institución; además, señala - si
bien de forma un tanto vaga - cuando proceden las remociones de los miembros y cuál es el
órgano que tiene la competencia para tal efecto.
Advierto que en la Ley de Servicio Civil no hay una norma clara que establezca cómo se
determina la manera en que el TSC debe ser representado en un tribunal judicial, cuando sea
parte en un proceso.
Esto representa un aparente contratiempo al advertir, como ya se ha señalado, que de
calidad, es susceptible de ser demandado en proceso contencioso administrativo, con
independencia de sus funcionarios en sus calidades personales.
Por consiguiente, debe considerarse la manera en que comparecerá y si tiene capacidad
procesal independientemente de su conformación perfecta o defectuosa.-
5. Precisamente, en el caso particular bajo estudio, el Tribunal de Servicio Civil fue
demandado en proceso contencioso administrativo.
En el proceso contencioso administrativo (sea común o abreviado) desarrollado de
conformidad a la LJCA vigente, es preceptiva la comparecencia por medio de procurador, según
se dispone en el artículo 20 del referido cuerpo legal.
Para poder otorgar el mandato y ser representada, una persona jurídica, incluyendo las que
son entes administrativos, requieren de capacidad procesal.
El Tribunal de Servicio Civil fue demandado en proceso común ante la Cámara de lo
Contencioso Administrativo el cual fue identificado con la referencia NUE: 00022-18-ST-COPC-
CAM, por lo que se presentaron a ejercer la procuración preceptiva en representación del TSC los
licenciados Tomás Everardo Portillo Grande y José Humberto Segura Hernández que acreditaron
su personería mediante el testimonio de poder general judicial y administrativo con cláusula
especial otorgado a las once horas del veintiocho de enero de dos mil dieciocho ante los oficios
del Notario Fidel Ernesto Granados Mendoza.
Este poder fue otorgado por los miembros titulares del TSC Noel Antonio Orellana
(nombrado por la Asamblea Legislativa), Salvador Aníbal Osorio Rodríguez (nombrado por el
Concejo de Ministros), Jimmy Neyib Martell Hernández (nombrado por la Corte Suprema de
Justicia, es decir que, al momento de conferir el mandato, el TSC se encontraba configurado por
sus tres miembros propietarios y tres suplentes.
Empero, el veinticuatro de julio de dos mil dieciocho, se venció el plazo de nombramiento
del licenciado Noel Antonio Orellana Orellana, presidente del TSC, así como el del licenciado
Oscar Alberto López Rivas miembro suplente, ambos electos por la Asamblea Legislativa, lo cual
por finalización de las funciones de uno de los mandantes.
6. Como consecuencia de ello, los dos apoderados del TSC presentaron nuevo poder
general judicial y administrativo, el cual fue otorgado siempre ante los oficios notariales de Fidel
Ernesto Granados Mendoza, a las ocho horas del treinta de agosto de dos mil dieciocho,
solamente por los dos miembros propietarios del TSC que continuaban en funciones, es decir,
Salvador Aníbal Osorio Rodríguez y Jimmy Neyib Martell Hernández.
Esta circunstancia ha generado que, en la resolución de cuya motivación disiento, se
considere que el TSC carece de capacidad procesal, por ende, pese a la legitimación pasiva que
recae en dicha institución como órgano colegiado, al no estar configurado íntegramente, se le
niega la capacidad de participar en el proceso y la de nombrar representante.
No estoy de acuerdo con dicha postura porque, en el presente caso no interesa establecer
si un ente colegiado puede o no tomar decisiones estando integrado de forma incompleta, sino
que lo trascendente es dilucidar si tiene capacidad procesal.
7. La LJCA vigente regula mínimamente las diversas posibilidades de participación en un
proceso, por lo que no contiene supuestos que se refieran a este tipo de casos. Sin embargo, su
artículo 123 remite al CPCM como norma procesal supletoria en lo que no contraríe el texto y los
principios de la LJCA.
capacidad procesal.
Atendemos en primer lugar al artículo 61 que se refiere a la capacidad procesal de las
personas jurídicas:
“Tendrán capacidad procesal todas las personas jurídicas constituidas con los requisitos
y condiciones legalmente establecidos para obtener personalidad jurídica.
Las personas jurídicas comparecerán y actuarán en el proceso por medio de quien
ostente su representación conforme a la ley.”
En principio ésta es la capacidad procesal que ostenta también un ente público que
interviene como parte. Ya se ha señalado que la legitimación pasiva está expresamente regulada
en el artículo 19 letra “a” LJCA vigente que se complementa con la disposición precedente y que
determina la participación de las entidades públicas como ellas mismas, independientemente de
que tengan personalidad jurídica o no.
En el caso del TSC, la ley no le otorgó personalidad jurídica distinta a la del Estado por
lo que, de ordinario, tendría la del Estado y debería ser representada por el Fiscal General de la
República, empero, el artículo 19 LJCA le otorga la capacidad procesal en su propia calidad, pero
sin que por ello se entienda que le otorgue personalidad jurídica distinta.
Ahora bien, debe atenderse al artículo 62 CPCM que regula la comparecencia de los entes
y uniones sin personalidad:
“Los entes y uniones sin personalidad comparecerán y actuarán por medio de quienes
aparezcan como sus directores, gestores o administradores, o de quienes lo sean por disposición
legal, o de quienes de hecho actúen en el tráfico jurídico en su nombre frente a terceros.
No podrán denunciar su falta de capacidad para ser parte cuando tuviere reconocida
dicha capacidad en la relación jurídica material debatida o dentro del proceso, pues sería
violentar el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos.
Si se desconociera a uno o más de los integrantes de un ente sin personalidad, se podrán
emplazara todos ellos en la persona del conocido.”
Este artículo es también aplicable a los casos de las entidades que no cumplen algún
requisito para tenerse por legítimamente integradas, de conformidad con el artículo 58 inciso
segundo ordinal 5° CPCM.
El texto del artículo 58 inc. 2, ord 5° es el siguiente:
“Son partes en el proceso el demandante, el demandado y quienes puedan sufrir los
efectos materiales de la cosa juzgada.
En los procesos civiles y mercantiles podrán ser parte:
[…]
5º En calidad de demandadas las uniones y entidades que, sin haber cumplido los
requisitos legalmente establecidos para constituirse en personas jurídicas, actúen en el tráfico
jurídico.”
Dicha disposición se aplica con algunas matizaciones pues las reglas relacionadas con la
capacidad procesal en el proceso contencioso administrativo se rigen principalmente por lo
solamente como un complemento para evitar lagunas legales, pues la LJCA vigente nada dice
respecto de la capacidad de los entes configurados imperfectamente.
8. En consecuencia, no es relevante para determinar la capacidad procesal entrar a
examinar si el órgano colegiado está completo o incompleto, porque, independientemente de ello,
siempre tendrá capacidad procesal y, en consecuencia, también tendrá capacidad para otorgar el
mandato necesario para que sea representado en el proceso.
Si el TSC está completo, sus miembros otorgarán el poder necesario y, en caso de no
estarlo, comparecerá al proceso “…por medio de quienes aparezcan como sus directores,
gestores o administradores, o de quienes lo sean por disposición legal, o de quienes de hecho
actúen en el tráfico jurídico en su nombre frente a terceros.”
En tal caso, los dos miembros del TSC cuyos nombramientos se encuentran vigentes, son
quienes se encuentran actuando en el tráfico jurídico en nombre del TSC frente a terceros, por lo
que, de conformidad con la ley, esto les permite actuar en nombre del TSC en el proceso,
mientras se solventa la ausencia de integración plena del mismo.
En esos términos, la capacidad procesal y la legitimación pasiva siguen relacionadas al
órgano como tal, pero los actos de manifestación de su representación recaen en los dos
miembros propietarios debidamente nombrados, en tanto no se integre adecuadamente el TSC.
9. La anterior capacidad de comparecer fue diseñada con dos finalidades: la primera es la
tutela de los derechos de audiencia y defensa de la propia entidad o unión, la segunda, es la tutela
de los derechos de los terceros a quienes pudieren afectar estos actos de las entidades
imperfectamente configuradas, pues si no pudieren comparecer en un proceso, sería imposible
que respondiesen en su conjunto por los perjuicios que los actos de individuos en su nombre
pudieren causar.
De todo ello solo puedo concluir que el TSC, independientemente de su actual
configuración, puede otorgar mandato y nombrar apoderados que lo representen, máxime cuando
la postulación es obligatoria, atendiendo a que no es relevante a esa capacidad si está o no
plenamente integrado.
Por consiguiente, no estoy de acuerdo con el rechazo fundado en una ausencia de
capacidad procesal.
III. Homologación del acuerdo.
Estimo que, en el presente caso, la objeción de la agente auxiliar fiscal no va dirigida al
acto impugnado sino a otro.
Me refiero a que el Laudo Arbitral, de conformidad con el artículo 151 LSC es un
arbitraje de equidad no de derecho, pero tiene como limitación el que el Laudo debe cumplir los
requisitos que en el artículo 119 de esa misma ley se imponen a los contratos colectivos de
trabajo y éstos están sujetos a la opinión favorable del Ministerio de Hacienda.
En consecuencia, lo que objeta la agente fiscal es el Laudo Arbitral pues fundó su
objeción en la ausencia del visto bueno del Ministro y en la ausencia de fondos para
implementarlo, pero el acto procesal impugnado fue la denegatoria de la entrega de tres
certificaciones de dicho Laudo, es decir, que no se está debatiendo el Laudo Arbitral en el
proceso contencioso.
Ahora bien, advierto que en el acuerdo de conciliación lo que se está proponiendo es que
la autoridad administrativa, por medio de su procurador, satisfaga la pretensión de la parte
demandante, que es la de que le entregue las certificaciones; tal acto puede ser decidido
unilateralmente por el TSC en el ejercicio de sus potestades y ejecutado a plenitud de manera
extraprocesal, con lo que se configuraría la causal de terminación anticipada establecida en el
Tal es la vía que estimo procedente y no la conciliación, en tanto considero que no deben
ser objeto de conciliación el ejercicio de las potestades legales de un tribunal administrativo; en
ese sentido, si el TSC estima que procede acceder a otorgar las certificaciones, debe expresarlo
mediante una resolución y no a través de una conciliación.
Por esta razón es que comparto el rechazo a la homologación del referido acuerdo de
conciliación.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a
las quince horas veintinueve minutos del treinta de enero de dos mil diecinueve.
S. L. RIV. MARQUEZ--------- VOTO RAZONADO CONCURRENTE PRONUNCIADO POR
EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE.-------M.A.V.------ SRIA.----------
RUBRICADAS.
